이 유(2016-267)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : A(○○군 ○○면 ○○길 ○○-○○)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2016. 5. 24. ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(보전관리지역, 목장, 5,491㎡)에 돼지사육을 위해 가축분뇨배출시설(축종: 돼지, 사육두수: 821두, 규모: 1,148.92㎡)(이하 ‘이 사건 배출시설’이라 한다)의 설치허가 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 2016. 6. 24. 가축분뇨배출시설 설치허가 신청시 “○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례”(이하 ’○○군 조례‘라 한다) 제3조의2 규정에 의하여 주민동의서(100분의 50 이상)를 첨부하지 아니하여 2회 보완 통보하였으나 보완하지 아니하여 민원처리에 관한 법률 시행령 제25조의 규정에 의하여 반려한다는 내용으로 반려처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 청구에 이르게 된 경위
1) 청구인은 2016. 1. 7. 양돈사업을 영위하기 위하여 청구외 B로부터 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 소재 양돈농장을 매수(금 3억4천만원)하여 소유권을 취득한 후 2016. 3월경 ○○군에 가축분뇨배출시설 허가의 지위승계 신청에 관하여 문의하였는데, 그 때 비로소 청구인이 매수한 이 사건 배출시설이 2014. 8월과 2015. 1월 2회에 걸쳐 가축분뇨 중간유출로 행정처분을 받아 2015. 11. 23. 가축분뇨배출시설 허가가 취소된 사실을 알게 되었다.
2) 청구인은 이 사건 양돈농장의 위치가 가축사육일부제한지역(인근마을과 이격거리 700m 이내)에 속하기 때문에 인근 주민 과반수 이상의 동의가 없으면 가축분뇨배출시설 설치허가를 받기 어렵다는 사실을 알게 되었고, 이에 해당 지역인 ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을 이장과 평구리 하안마을 이장을 만나 주민들의 동의를 부탁하였으나 결국 마을 주민 과반수의 동의를 얻지 못한 채 2016. 5. 16. 피청구인에 대하여 가축분뇨배출시설 설치허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.
3) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 이 사건 배출시설은 가축분뇨 중간유출로 행정처분을 받아 2015. 11. 23. 가축분뇨배출시설 허가가 취소된 시설이므로 가축분뇨법 제8조 및 ○○군 조례 제3조의2 제1항에 의하여 가축사육과 축사의 신․증축을 할 수 없는 가축사육제한지역에 해당하나, ○○군 조례 제3조의2 제3항 단서에 따라 가축사육일부제한지역 인근 주택의 세대주 과반수가 동의한 경우에는 허가가 가능하기 때문에 주민동의서를 첨부하여 보완하도록 요구하였다.
4) 청구인은 피청구인의 보완 요구에 따라 ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을과 평구리 하안마을을 방문하여 각 마을 주민들을 대상으로 청구인의 친환경 가축분뇨배출시설 설치계획을 설명하고 동의를 구하였으나 과반수 주민의 동의를 얻는데 실패하였다.
5) 한편, 청구인은 주민동의를 얻지 못하여 가축분뇨배출시설 설치허가를 받지 못하는 고충을 해소하기 위하여, 2016. 6. 15. ○○군 규제개혁위원회에 이 사건 허가신청에 관한 ○○군 가축분뇨배출시설 설치허가의 규제사항을 규제개혁위원회 차원에서 심사해 줄 것을 건의하였으나, 2016. 6. 22.자 민원회신을 통해 청구인의 건의사항은 규제개혁위원회의 소관 사항이 아니라는 취지의 회신을 받았다.
나. 이 사건 처분의 위법성
1) 이 사건 처분과 관련된 법령 및 지침 등
가) 가축분뇨법 제8조 제1항에서는 “시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정하고 있고, 환경부와 농림축산식품부가 합동으로 2015. 3. 31. 각 지자체에 통보한 「지자체 가축사육제한 조례 제‧개정 관련 권고안」에 따르면 청구인과 같이 돼지 800마리 미만을 양돈할 경우 가축사육 제한거리를 400m로 개정할 것으로 권고하고 있다.
나) 행정규제기본법 제4조 제1항에서 “규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다”고 규정하고 있으며, “행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다”고 규정하고 있다.
다) 건축법 제11조 제5항에서는 건축법에 따른 건축허가를 받으면 가축분뇨법 제11조에 따른 배출시설의 설치허가를 받은 것으로 규정하고 있는바, 청구인은 건축물대장상 이 사건 배출시설의 건축면적에 대하여 건축허가를 받았고, 가축사육업 등록도 하였으므로 가축분뇨배출시설의 설치허가를 받은 것으로 볼 수 있다.
라) 한편, 토지이용 인‧허가절차 간소화를 위한 특별법 제5조에서는, “이 법 제3조 각 호의 법률에 따른 토지이용 인‧허가 절차에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 규정하고 있고, 토지이용 인․허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침(국토교통부 훈령 제671호, 2016. 2. 18. 제정)에서는 토지인허가 신청자에게 토지이용 인·허가 절차 간소화를 위한 특별법 또는 관련 지침과 관계가 없는 서류를 요구하거나 불필요한 행정절차 이행요구(주민동의서 첨부, 주민설명회 개최, 사업과 무관하거나 과도한 기반시설 설치 요구 등)를 지양하도록 규정하고 있다.
2) ○○군 조례는 상위 법령인 가축분뇨법의 수권범위를 일탈하여 그 효력이 없으므로 이를 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다.
가) 위에서 살펴본 이 사건 처분과 관련된 법령 및 지침 등과 달리, ○○군 조례는 가축분뇨시설 설치허가와 관련된 상위법령의 수권범위에 반하여 제정된 조례이다.
나) 가축분뇨법 제8조에서는 “…가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정하고 있어, 지방자치단체의 조례로 거리제한에 관하여만 위임하고 있을 뿐 주민동의를 요할 것을 규정하고 있지 않다.
다) 그럼에도 불구하고, ○○군 조례 제3조의2 제3항에서는 일부제한지역 안에서 축사의 신축·증축시 인근 주택의 세대주 과반수가 동의한 경우에는 가축사육이 가능하도록 규정하고 있어 인근 주민의 동의를 추가적인 요건으로 요구하고 있는 바, 이는 청구인과 같이 ○○군에서 양돈사업을 하려는 영농인에게 과중한 부담을 지우는 지나친 행정규제이다.
라) 한편 ○○군 조례 제3조 제3항 제6호에서는 일부제한지역 안에서 기존의 축사를 부지면적 증가 없이 개축·재축하는 경우에는 가축사육의 제한을 받지 않도록 규정하고 있는데, 청구인과 같이 이전 사업주의 법규위반으로 가축분뇨배출시설의 허가가 취소되었으나 건축물대장상에는 축사건축물로, 도시계획확인원상에는 목장용지로 등재되어 있는 경우에도 이를 신축으로 보아 엄격한 거리제한 등의 규제를 하는 것이 타당하지 않다.
마) 또한 환경부와 농림축산식품부가 합동으로 각 지자체에 통보한 「지자체 가축사육제한 조례 제‧개정 관련 권고안」에 따르면 청구인과 같이 돼지 1,000마리 미만을 양돈할 경우 가축사육 제한거리를 500m에서 400m로 완화하여 개정할 것으로 권고하고 있어 위 권고안을 따를 경우 청구인의 양돈장은 거리제한 지역 밖에 위치하게 되는 바, 위 지침을 청구인에 대한 처분시 참작하지 아니한 것은 부당하다.
바) 이에 더하여, 토지이용 인․허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침에서 ‘주민동의서 첨부’ 등 관련 지침과 관계가 없는 서류를 요구하거나 불필요한 행정절차 요구를 지양하도록 규정하고 있는 바, ○○군 조례는 위 국토교통부 훈령, 가축분뇨법 등 상위 법령의 위임 범위를 벗어난 것으로 그 효력이 없다.
다. 이 사건 처분의 부당성
1) 농림축산식품부, 환경부, 국토교통부가 2015. 11. 11. 합동으로 발표한 ‘무허가 축사 개선 세부실시요령’에 따르면 돼지사육 두수 1,000마리 미만의 경우 400m로 완화하고 있고, 악취로 인근 주민에 영향을 미치는 축사는 거리제한을 두되 악취저감을 위해 노력할 경우 축사 신축 및 증·개축시 거리제한을 완화할 것을 규정하고 있다.
2) 위 실시요령에 비추어 볼 때, 청구인과 같이 친환경적이며 최신의 악취저감 시설, 포집 및 배출시설을 갖추고 양돈업을 영위하려는 청구인에 대한 이 사건 처분은 매우 가혹하고 부당하다.
3) 아울러 ○○군과 비슷한 인근 농촌도시인 고령군의 경우, 고령군 가축사육제한에 관한 조례의 [별표1]에서 가축사육제한구역을 “다음 각 호에 해당하는 지역․지구 경계로부터 가축사육시설 건축물 외벽까지 직선거리 100m 이내지역(단, 젖소는 250m, 돼지․개․닭․오리는 500m)”로 지정하고 있는바, 청구인의 이 사건 신청지도 인근 주택지와 직선거리로 620~700m 밖의 지역에 위치하고 있기 때문에 인근 주민의 동의가 없더라도 가축분뇨배출시설 설치허가가 가능한 지역으로 보는 것이 타당하다.
4) 청구인의 이 사건 배출시설은 입지조건상 뒤편으로 200m, 양편으로 150m, 100m 가량의 야산이 병풍처럼 둘러싸고 있어 바람의 영향을 적게 받고, 돼지 분뇨의 악취가 퍼져나가기 어려운 위치에 입지하고 있으므로, 입지조건의 지형적 특성을 고려할 때 거리제한을 완화할 필요성이 있다.
라. 결 론
피청구인의 이 사건 처분은 가축분뇨법 등 관계 법령 및 제반 지침에 위반되는 무효인 조례에 근거하여 한 처분으로 피청구인이 가축분뇨법 등 관계 법령에 의하여 달성하고자 하는 공익보다 그로 인하여 입게 될 청구인의 불이익이 커서 이익형량의 원칙에 위배된다고 할 것이다. 결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하거나 그 한계를 넘은 매우 가혹하고 부당한 처분에 해당하므로, 청구인에 대한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
마. 보충서면
1) 피청구인의 이 사건 처분은 축산업의 발전과 국민 건강의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 가축분뇨법의 입법 취지에 반한다.
2) ○○군 조례에서는 돼지의 경우 주택지로부터 700m 이내를 일부제한지역으로 규정하고 있으나, 위 조례는 “돼지 1,000마리 미만을 사육하는 축사의 제한거리는 500m에서 400m로, 1,000~3,000마리를 사육하는 축사의 제한거리는 700m로, 3,000마리 이상을 사육하는 축사의 제한거리는 1,000m로 각각 완화”하도록 한 환경부의 「지자체 가축사육제한 조례 제‧개정 관련 권고안」 지침에 반하는 위법한 조례이다.
청구인과 같이 돼지 600~800마리 정도를 사육할 경우 환경부 지침에 따른 가축사육 제한거리는 400m이고, 청구인의 양돈농장은 인근마을에서 600m 이상 떨어진 곳에 위치하므로, 환경부의 위 지침에 따르면 청구인의 축사는 넉넉히 가축분뇨배출시설 설치허가가 가능한 지역에 위치해 있는 것이다.
3) 청구인의 신청지 입지현황을 살펴보더라도, 청구인의 양돈농장은 인근마을 앞 도로에서 직선거리로 610m 상거한 지주골 맨 앞쪽 골짜기에 위치하고 있으며, 뒤편으로는 200m, 양편으로는 150m, 100m 높이의 야산이 병풍처럼 둘러싸고 있어 바람의 영향을 대체로 적게 받는 지역에 위치하고 있다.
또한 청구인의 양돈농장은 평지나 구릉지, 개활되어 있는 지역에 위치한 것이 아니고 산으로 둘러싸인 계곡의 안쪽에 위치하고 있어, 입지조건상 돼지 분뇨의 악취가 사방으로 퍼져나가거나 양쪽 야산의 능선을 넘어 인근마을까지 도달하기 쉽지 않은 지형적인 특성을 고려할 때, 환경부의 가축사육제한 권고 안에 따라 거리제한을 완화할 사유가 충분히 있다고 판단된다.
4) 청구인이 추진하는 양돈농장은 가축분뇨를 액비·퇴비화하고, 악취제거를 위한 최신의 악취 저감장치 및 포집시설을 갖추어 인근마을에 분뇨 악취가 전파되지 않도록 최선을 다할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 2016. 5. 24. 경남 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지에 돼지사육을 위해 축종을 돼지, 배출시설 규모를 1,148.92㎡, 사육두수 821두 규모의 가축분뇨배출시설 설치허가 신청을 하였다.
2) 피청구인은 가축분뇨법 제11조, 가축분뇨법 제8조 및 ○○군 조례 제3조 등을 검토하였으나, 이 사건 배출시설은 2014. 8월과 2015. 1월 등 2회에 걸쳐 가축분뇨 중간유출로 행정처분을 받아 2015. 11. 23. 가축분뇨배출시설 허가가 취소된 시설이므로 가축분뇨법 제8조 및 ○○군 조례 제3조의2 제1항 제한지역 안에서는 가축사육과 축사의 신․증축을 할 수 없으나 ○○군 조례 제3조의2 제3항 제5호에 따르면 인근 주민 세대주 100분의 50 이상 동의한 경우에는 예외적으로 허가할 수 있기 때문에, 청구인에게 2016. 5. 24.과 2016. 6. 13. 2회에 걸쳐 주민동의서의 보완을 요구하였으나 보완되지 않아 이 사건 처분을 하였다.
나. 이 사건 처분의 적법성
1) 가축분뇨법 제8조 제1항에 의하면 군수는 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 “주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 가축의 사육을 제한할 수 있다”라고 규정하고 있고,
가축분뇨법 부칙(법률 제12516호, 2014. 3. 24. 시행) 제8조 가축사육제한구역의 배출시설에 관한 특례에는 ① 가축사육제한지역에 존재하고, ② 가축사육제한구역 지정⋅고시 이전부터 존재시설로서 그 사실을 증명할 수 있고 ③ 배출시설이 이 법 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 이 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설로, 위 세 가지 요건에 모두 해당하는 시설에 대하여는 가축사육이 제한되고 있는 경우에도 이 법 시행일로부터 3년 이내에 배출시설 설치 허가 또는 신고를 수리 할 수 있도록 규정하고 있다.
그러나 이 사건 배출시설은 2회에 걸친 가축분뇨 중간유출로 가축분뇨법 제17조 제1항의 규정을 위반하여 배출시설 허가가 취소된 시설인바, 같은 법 부칙 제8조의 규정에 부합하지 못하므로 이 사건 배출시설 설치허가 신청의 반려처분은 적법한 처분이다.
2) 청구인의 주장에 대한 반론
가) 가축분뇨법 등 관계법령의 규정과 지침에 위배되는 부당하고 과잉한 조례규정에 근거한 처분이라는 주장에 대하여
피청구인은 법률유보원칙에 의하여 가축분뇨법 제8조 위임사항에 대하여 지방자치단체의 조례로 규정하였으며 ○○군 조례 제3조의2 제1항에 따른 가축사육제한지역 내에서는 가축사육을 할 수 없음에도 불구하고 제3항 제5호를 두어 주민동의 100분의 50 이상을 얻은 경우에는 허가할 수 있도록 규제를 완화한 것이기 때문에 ○○군 조례가 위법하고 부당한 조례라는 청구인의 주장은 타당하지 않다.
또한 가축사육제한 조례 제⋅개정 관련 권고안은 지방자치단체에 따라 수용범위가 다양한 것이다. 도내 가축사육제한 조례 현황을 보면 돼지의 경우 고성군과 남해군은 500m, 의령군과 ○○군은 700m, 산청군, 함양군과 거창군은 800m, 함안군과 창녕군은 1,000m로 ○○군은 도내에서도 평균거리에 해당하며, 심지어 전북 장수군은 2,000m로 규정하고 있기 때문에 ○○군 조례가 형평에 반하여 지나치게 가혹하다는 청구인의 주장은 이유없다.
나) 청구인은 토지이용 인⋅허가에 따른 지방도시계획위원회 운영지침(국토교통부 훈령 제671호)에서 지방도시계획위원회 심의시 ‘주민동의서 첨부’를 지양하도록 하고 있다고 주장하고 있으나,
이는 가축사육제한지역을 벗어난 지역에 대하여 토지이용 인⋅허가에 따른 지방도시계획위원회 심의시 주민동의서 첨부를 지양할 것을 요구한 것이고, 이 사건 배출시설은 조례가 규정한 가축사육제한지역 내에 해당되기 때문에 조례에 의거하여 주민동의를 요구한 것으로 청구인의 위 주장은 타당하지 않다.
다) 청구인은 건축법 제11조에 따라 건축허가를 받으면 가축분뇨배출시설의 설치허가를 받은 것으로 의제하고 있기 때문에 건축물대장상 이 사건 배출시설의 건축면적에 대하여 건축허가를 받았고, 가축사육업 등록도 한 청구인에 대하여 가축분뇨배출시설 설치허가를 해야 한다고 주장하고 있으나,
청구인의 이 사건 배출시설은 이미 가축분뇨법 제17조 제1항을 위반하여 허가취소를 받은 시설인바, 건축물대장에 축사로 등재되어 있고 가축사업 등록이 되어 있다고 하여도 이를 이유로 가축분뇨배출시설허가를 해줄 수 없으며, 또한 가축분뇨법 제14조에 의하여 배출시설 또는 처리시설 설치자가 배출시설 또는 처리시설을 양도하는 경우 그 양수인은 종전의 배출시설 또는 처리시설 설치자의 지위를 승계하는 것이기 때문에 청구인은 허가 취소된 이 사건 배출시설에 대하여 당연히 다시 허가를 받아야 하는 것이다.
라) 청구인은 2001. 2. 28.부터 사용하던 기존 축사임에도 이전 농장주의 가축분뇨배출시설의 허가가 취소되었다는 이유로 축사의 ‘신축’에 해당하는 것으로 판단하여, 기존 축사를 개축·재축하는 경우와 달리 주민동의서를 요구하는 등 과도한 행정규제를 하는 것은 부당하다고 주장하고 있으나,
이 사건 배출시설은 가축분뇨법 제17조 제1항의 규정을 위반하여 가축분뇨배출시설 설치허가가 취소된 시설이다. 따라서 청구인의 이 사건 배출시설은 가축분뇨법 제11조에 의하여 새로 허가를 받아야 하는 것이고 가축분뇨법 제8조, ○○군 조례 제3조 [별표2]에 따라 가축사육 일부제한지역에 해당하는 청구인의 이 사건 배출시설에 대하여, ○○군 조례 제3조의2 제3항 제5호에 따른 과반수 주민동의를 요구한 것은 적법하다.
다. 결론
이 사건의 배출시설은 기존 축사시설의 개축·재축으로 볼 수 없고, 가축분뇨법 제14조에 의하여 새로이 허가를 득해야 하는 시설인바, 가축사육제한지역 내에서는 가축사육을 할 수 없음에도 불구하고 ○○군 조례 제3조의2 제3항 제5호에 따라 주민동의 100분의 50 이상 동의를 얻을 경우에는 허가할 수 있도록 규제를 완화한 규정을 적용하여 반려한 이 사건 처분은 적법하고 정당한 처분으로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조, 제11조, 제14조, 제17조, 제18조, 부칙 제8조
나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 시행령 제6조, 제7조, 제8조
다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조
라. ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조, 제3조의2, 부칙, 별표
마. 건축법 시행령 제2조
5. 인정사실
가. 경남 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 소재 양돈농장을 운영하던 청구외 B는 2014. 8. 8. 및 2015. 1. 21. 두 차례에 걸쳐 가축분뇨 중간배출을 하였고, 이로 인하여 피청구인으로부터 2015. 11. 23. 가축분뇨 배출시설 허가 취소처분을 받았다.
나. 청구인은 2015. 12. 29. 청구외 B와 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 소재 이 사건 양돈농장을 금 3억4천만 원에 매수하기로 매매계약을 체결하였고, 2016. 1. 7. 이 사건 양돈농장의 소유권이전등기를 경료하였다.
다. 청구인은 2016. 3월경 ○○군에 가축분뇨배출시설 허가의 지위승계 신청에 관하여 문의하였고, 그 때 비로소 청구인이 매수한 이 사건 배출시설이 2014. 8월과 2015. 1월 2회에 걸쳐 가축분뇨 중간유출로 행정처분을 받아 2015. 11. 23. 가축분뇨배출시설 허가가 취소된 사실을 알게 되었다.
라. 이에 청구인은 2016. 5. 24. 경남 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지에 돼지사육을 위해 축종을 돼지, 배출시설 규모를 1,148.92㎡, 사육두수 821두 규모로 하는 가축분뇨배출시설 설치허가 신청을 하였다.
마. 피청구인은 청구인에 대하여 2016. 5. 24. 및 2016. 6. 13. 두 차례에 걸쳐 ○○군 조례 제3조의2 제3항 제5호 소정의 인근 주민 세대주 100분의 50 이상의 동의서를 첨부하도록 보완을 요구하였다.
바. 피청구인은 가축분뇨법 제8조, 가축분뇨법 제11조 및 ○○군 조례 제3조, 제3조의2에 의하여 이 사건 양돈농장은 가축사육 일부제한지역에 해당하여 가축사육과 축사의 신․증축을 할 수 없고, 청구인이 ○○군 조례 제3조의2 제3항 제5호에 따른 인근 주민 세대주 100분의 50 이상의 동의를 얻지도 못하였다는 이유로 가축분뇨배출시설 설치허가신청을 반려하였다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,
1) 가축분뇨법 제8조 제1항은 지방자치단체장이 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 등 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제11조 제1항은 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설(돼지 사육시설의 경우 면적 1,000㎡ 이상이 허가대상 배출시설)을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 지방자치단체장의 허가를 받도록 규정하고 있다.
2) 한편 ○○군 조례 제3조는, 군수가 법률 제8조 규정에 의하여 주민의 생활환경 보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역을 제한할 수 있고, 가축사육 제한지역을 지정할 때에는 ‘전부제한지역’과 ‘일부제한지역’으로 나누어 지정할 수 있다고 규정하면서, [별표2]에서는 주택이 위치한 부지 경계로부터 축사 부지경계선의 가장 가까운 직선거리로 돼지의 경우 700m 이내를 일부제한지역으로 지정하고 있다. 다만, 위 규정에도 불구하고 일부제한지역 안에서 축사의 신축·증축시 인근 주택의 세대주가 100분의 50 이상 동의한 경우 또는 일부제한지역 안에서 기존의 축사를 부지면적 증가 없이 개축·재축하는 경우 등에는 예외적으로 가축사육과 축사의 신축 또는 증축을 할 수 있는 것으로 규정하고 있다.
3) 건축법 제2조 제1항 제8호, 같은 법 시행령 제2조 제2호 및 제3호는 ‘건축’이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말하며, ‘증축’이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말하고, ‘개축’이란 기존 건축물의 전부 또는 일부를 철거하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말하며, ‘재축’이란 건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해(災害)로 멸실된 경우 그 대지에 다시 축조하는 것이라고 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법 부당 여부
1) 피청구인은 가축분뇨법 제8조, 가축분뇨법 제11조 및 ○○군 조례 제3조, 제3조의2에 의하여 이 사건 양돈농장은 면적 1,000㎡ 이상의 돼지 사육시설로서 주택이 위치한 부지 경계로부터 700m 이내에 위치하기 때문에, 가축사육 일부제한지역에 해당하여 ○○군 조례 제3조의2 제3항 제5호에 따른 인근 주민 세대주 100분의 50 이상의 동의를 얻지 못하는 경우 가축사육과 축사의 신․증축을 할 수 없다는 사유로 청구인의 가축분뇨배출시설 설치허가신청을 반려처분 하였다.
그러나, ○○군 조례 제3조의2 제3항은 ‘일부제한지역 안에서 축사의 신축·증축(200㎡이하 제외)시 인근 주택의 세대주가 100분의 50이상 동의한 경우’(제5호) 뿐만 아니라, ‘일부제한지역 안에서 기존의 축사를 부지면적 증가 없이 개축·재축하는 경우’(제6호)에도 가축사육이 가능한 것으로 규정하고 있다.
청구인의 이 사건 양돈농장에 대한 기존의 가축분뇨배출시설 설치허가가 종전 소유자의 두 차례에 걸친 가축분뇨 중간배출로 인하여 취소된 사실은 인정되나, 청구인의 이 사건 양돈농장은 기존의 축사{돈사 3개동, 퇴비사 1개동: 각 연면적 361.92㎡, 391㎡, 396㎡(돈사 총 연면적 1148.92㎡), 퇴비사 연면적 144㎡}를 부지면적 증가 없이 개축하는 경우에 해당한다.
따라서 청구인의 경우에는 인근 주민 과반수의 동의가 없더라도 가축분뇨법 제11조 제1항, 같은 법 시행령 제7조에 따라 피청구인에게 배출시설 설치허가신청서, 배출시설의 설치내역서, 가축사육 마릿수와 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서, 처리시설의 설치내역서와 그 도면 또는 표준설계도서, 초지·농경지의 확보명세서의 작성이나 액비(液肥)의 살포를 가축분뇨법 제27조 제1항에 따른 가축분뇨의 재활용 신고자에게 위탁한 경우 액비 살포에 관한 계약서, 사업장배치도 및 가축분뇨배출배관도, 오니(汚泥)의 예측 발생량과 처리방법내역서를 제출하고, 피청구인은 가축분뇨를 가축분뇨법 제13조에 따른 방류수수질기준 이하로 처리할 수 있는지 여부, 가축분뇨의 배출량에 대한 예측내역서의 정확성 여부, 초지·농경지의 확보 여부 및 확보된 초지·농경지가 다른 축산업자 등이 확보한 초지·농경지와 중복되는지의 여부, 액비의 살포를 재활용신고자에게 위탁하는 계약의 체결 여부 및 액비를 실제로 뿌릴 수 있는지의 여부, 배출시설의 설치 예정지역이 환경정책기본법 등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부 등을 검토하여 허가 여부를 결정하여야 한다.
한편 청구인은 2016. 5. 24. 피청구인에게 가축분뇨배출시설 설치내역서, 가축분뇨 예측내역서, 가축분뇨 처리시설의 설치내역서 및 도면, 퇴비사 평면도, 개인하수처리시설 설계·시공업 등록증 등을 첨부하여 가축분뇨배출시설 설치허가 신청을 한 사실을 확인할 수 있고, 그렇다면 피청구인으로서는 가축분뇨법 제11조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 청구인의 가축분뇨배출시설 설치허가 여부를 결정하면 그것으로 충분하다.
2) 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 청구인의 이 사건 양돈농장은 기존의 축사를 부지면적 증가 없이 개축하는 경우에 해당하는 바, 피청구인이 청구인에 대하여 ○○군 조례 제3조의2 제3항 소정의 인근 주택의 세대주 100분의 50 이상의 동의를 받지 못하였음을 처분사유로 하여 가축분뇨배출시설 설치허가신청 반려처분을 한 것은 적법한 처분사유가 될 수 없다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
