이 유(2016-195)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○○구역 주택재건축정비사업조합{○○시 ○○구 ○○로 ○○, ○○호(○○동, ○○빌딩)}

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2011. 12. 26. 주택재건축정비사업을 수행하기 위해 설립된 조합으로 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 ○○(면적 70,140.9㎡)에 1,036세대의 공동주택(아파트) 신축을 진행하고 있는데, 전체 공동주택 세대수 중 기존 조합원 730세대를 제외한 일반 분양된 300세대(미분양 6가구 제외)에 대하여 피청구인으로부터 2016. 2. 24. 학교용지 확보 등에 관한 특례법상의 학교용지부담금 1,259,276,570원(공동주택분양금액 157,409,572,420원 × 부과요율 8/1,000)의 부과처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장

가. 당사자의 지위 및 이 사건 처분내용

청구인은 2011. 12. 26. 설립되어 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 ○○ 70,140.9㎡에 관한 주택재건축 정비사업을 수행하는 조합으로서, 2016. 2. 24. 피청구인은 청구인에게 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 등에 의거, 공동주택의 신축으로 증가하는 300세대분의 분양금액에 대하여 0.8%로 계산된 1,259,276,570원의 학교용지 부담금을 부과하였다.

나. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) ○○고와의 협의과정

청구인은 관련법에 따라 신축건물(공동주택)을 축조함에 있어 해당 정비구역에 연접하여 있는 ○○고와 공사기간 중 발생할 수 있는 소음, 진동, 분진 피해 및 공사가 완료된 후 ○○고가 받을 수 있는 일조권 피해에 관해, 사업시행계획 수립단계에서 부터 협의를 진행하였다.

이 협의에 대한 대응과정에서 청구인이 ○○대학교와 ○○대학교에 각각 학습환경영향평가와 일조영향평가를 의뢰하여 2013. 2월 무렵 소음·진동·분진 및 일조권에 관한 평가보고서가 작성되었다.

이 보고서에 따르면

가) ○○고 본관 ① 교사동(A) 중 상담실, 매점, 영어3실, 수학3실, 2학년 독서실, ② 체육관 동측, ③ 도서관 남측, ④ 별관 교사동(B)의 동쪽면, ⑤ 운동장 중 7/66 부분이 청구인이 신축하는 건물에 의하여 학교보건법상의 일조기준을 충족시키지 못하게 되나,

나) 예측 소음도는 89.6dB로서 20m 이상의 방음벽을 공사구역의 인접면에 설치하는 경우 최소 52.9dB 최대 64.6dB로서 학교보건법상 소음기준 65dB을 충족하며

다) 예측 진동도의 경우 69.48dB(V)로 예측되어 학교보건법상의 기준 70dB(V)을 충족하고,

라) 비산먼지의 경우 차량이동 속도제한 및 방진막을 설치하는 일반적인 방호조치를 하면 77.83ug/㎥의 발생량이 예측되어 국가환경기준 및 ○○ 지역환경기준인 100ug/㎥(24시간 기준)을 충족시킨다는 것이었다.

2) 건축심의 신청시 협의결과 제시된 의견 및 그 조치계획

이후 청구인은 신축될 공동주택에 관한 건축심의단계에서 유관기관과도 협의를 진행하였는 바, 위 일조, 소음, 진동, 분진 피해에 관하여 ○○교육지원청은 사업시행 인가전까지 ○○고와 협의를 완료하기 바란다는 의견을 제출하였고, 조합측은 이를 반영하겠다고 하였다.

3) 사업시행계획 인가 무렵의 합의

가) 이후 사업시행계획 인가시(2013. 11. 21.) 피청구인은 위 건축심의 신청시 ○○교육지원청이 제시한 의견일체(이에는 고와 청구인 간에 위 일조, 소음, 진동, 분진피해에 관해 사업시행계획 인가 전에 협의를 완료하라는 의견도 포함되는 것임)를 사업시행 인가조건으로 부가하였고,

나) 이에 따라 청구인과 ○○고 사이에 2013. 12. 1. “일조권 및 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액을 20억원으로 하며 지급시기와 방식은 조합의 관리처분 이후 학교의 요청에 따른다”는 내용의 합의서가 작성되었다.

다) 합의당시 고의 세부요청사항은 다음 표와 같았다(아래 표 기재금액의 합계액 2,234,130,000 원 중 234,130,000을 제외한 나머지를 합의금액으로 제시한 것임).

〈○○고의 세부요청사항〉

4) 합의금의 지급 및 세입조치

이후 2014. 7. 21. 청구인이 수행하는 재건축사업의 관리처분계획이 인가되자, ○○고에서는 이 사건 합의에 따라 합의금인 20억원의 지급을 요청하였고, 청구인은 해당금액을 지급하였다. 이후 ○○○○교육지원청은 2014. 8. 20. 해당 보상금을 ○○교육비 특별회계로 세입조치 할 것을 ○○고에 요청하였고, 하루 뒤인 같은 해 2014. 8. 21. 해당 보상금은 ○○교육비 특별회계 세입계좌로 이체되었다.

5) 이 사건 처분

이후 다시 피청구인은 2016. 1월 무렵 청구인에 대해 학교용지부담금을 부과할 예정임을 고지한 후 산출자료의 송부를 요청하였고, 이에 따라 청구인은 2016. 2. 1. 그 산출자료를 제출하면서 부담금 부과 면제자료 및 의견을 함께 송부하였다. 그 주된 내용은 ○○고에 대한 보상금 20억원이 ○○교육비 특별회계로 세입 처리되어 학교용지부담금의 면제사유가 되지 않는가 하는 것이었다.

그러나 피청구인은 바로 다음 날인 2016. 2. 3. “합의서의 내용에 의하면, 해당 합의금은 개발행위로 인해 발생하는 학생배치를 위한 학교시설을 무상으로 공급하는 것이 아니라, 공사로 인한 학교의 피해에 대한 보상금”이므로 학교용지부담금 면제대상이 될 수 없다는 회신을 하고, 2016. 2. 24. 청구인에게 학교용지 부담금 부과처분을 하였다.

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 근거법령

부담금관리기본법(2015. 7. 24. 법률 제13426호로 개정된 것)

제5조(부담금 부과의 원칙) ① 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.

학교용지확보에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

3. "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 "부담금"이라 한다)를 말한다.

제5조(부담금의 부과·징수) ① 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.

2) 법령해석자료

교육과학기술부 질의회신

3) 학교용지 확보 등에 관한 특례법 위반

가) 학교시설을 공급한 경우에 해당

위 1), 2)항에 기재된 각 법령과 질의회신의 내용을 종합하면, 학교용지확보에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호 소정의 ‘개발사업시행자... 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우’는 해당 학교시설이 반드시 학생의 수용을 전제로 한 시설일 이유가 없으며, 현물인 시설을 무상공급한 경우뿐만 아니라 증축비 및 ‘학교교육시설의 보수 및 확충비용’을 부담(이는 금전적으로 부담함을 의미함)한 경우도 포함하는 것으로 해석된다.

이 사건에 있어서 청구인은 사업시행계획의 인가조건으로 부가된 ○○고와의 협의를 이행하기 위해 이 사건 합의에 이르렀고, 그 경위를 살펴보면 이미 시공사 선정이 완료된 후 사업시행계획의 인가를 앞두고 있던 터라 합의를 더 이상 지체시킬 수 없었던 특별한 사정이 존재하며, 합의의 내용에 관한 타당성을 제대로 검증해보지 아니한 채 20억원이라는 거액을 ○○고에 보상금 명목으로 지급하기로 한 것이다.

이 20억원은 형식적으로는 ‘일조권 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액’이라는 명목이 붙어있으나, 실질적으로는 200석 규모의 시청각실 신축비 8억원, 본관 냉난방기 신설비 1억 4,280만원, 조례대 및 운동장 스탠드 지붕공사비 8,000만원, 배수관시설 4,860만원, 방송실 현대화비 1억원, 농구대바닥공사 및 농구대비 6,500만원, 컴퓨터실내 컴퓨터 40대 구입비 5,000만원 합계 (최소) 1,286,400,000원을 일조침해나 소음·진동·분진피해와는 아무런 상관없는 ‘학교시설 보수 내지 확충비용’ 용도로 쓸 것을 예정하고 산출된 금액이었던 것이다.

나) 학교시설을 무상으로 공급한 경우에 해당

이 금액(=1,286,400,000원)은 물론 유상이 아닌 무상으로 지급된 것으로 볼 것인데, 어떻게 계산하더라도 청구인이 신축하는 공동주택 등으로 인하여 고가 받게 되는 일조권 침해나 소음·진동·분진피해의 산정액은 713,600,000원(= 합의금 20억원 - 1,286,400,000원)을 넘을 수가 없기 때문이다. 즉 일조 등 피해와는 아무 상관없이 무상으로 지급된 것인데 이를 분설하면 다음과 같다.

① 우선 일조권 침해에 관해서는 청구인의 신축건물로 인하여 발생한 일조침해를 금액으로 산정하는 산정식은[일조침해를 받기 전 각 피해건물의 기준가 × 일조가치비율(일조가 건물에서 차지하는 가치비율) × 일조침해율]에 의할 것인데, ○○고 건물은 거래의 대상이 아니므로 거래대상인 인근 표준주택 내지 공동주택의 공시가격 내지 실거래가를 기준으로 ㎡당 건물가격을 산출하고(= 일조침해를 받기 전 건물의 기준가), 일조가치비율을 수인한도 내 총 일조시간(4시간)을 기준으로 시간당 1%로 보아 총 4%로(일조가치비율)로, 일조침해율{240 - 잔존일조시간(분)/240}으로 계산하면, 그 총액은 최소 약 4,300만원 최대 약 1억 2,000만원으로 추산된다(그와 같은 추산의 근거설명 등은 별도 서면제출의 필요성을 검토하여 제출하도록 하겠음).

② 한편 소음피해의 경우 부직포를 제외한 나머지 재질로 된 방음벽을 20m 이상으로 설치하면 모두 학교보건법상 수인한도 기준을 충족시키는데, 청구인이 착공 무렵 이미 비용을 부담하여 공사구역과 학교의 인접면에 이 방음벽을 설치하였다.

③ 또한 진동피해의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 수인한도를 넘는 피해를 발생시키지 않으며, 비산먼지의 경우도 방진막과 차량이동 속도 조절만으로 환경기준을 충족하는 것이었다.

그렇다면 피해가 발생할 수 있는(또는 금전으로 산정될 수 있는) 일조·소음·진동·분진 등 통상적인 피해보상 금액은 위 일조권 침해 부분 최대 1억2,000만원 정도라고 볼 수 있겠는데, 나머지 18억 8,000만원은 이 사건 합의시에 공사로 인한 피해와 아무 관련이 없이 ○○고측에서 청구인에게 ‘학교시설의 보수 및 확충용’으로 그 지급을 요청하였고, 청구인은 피청구인이 제시한 사업시행계획인가 조건을 이행하는 과정에서 그 진의와는 무관하게(또는 적법 타당성을 제대로 검증해보지 아니한 채) 그 요청을 수락하였던 것이다(그와 같은 지급의 경위는 향후 이 사건에 있어서 학교용지부담금 부과처분의 취소여하에 따라 별개 절차에서 의사표시의 하자 내지 불공정한 법률행위 등을 이유로 다퉈볼 여지가 있다고 사료되나 이 사건에서는 별론으로 함).

결국 이 사건 합의내용 중 정당하게 산출된 일조피해를 제외한 나머지 부분은 ‘무상으로’ ○○고에 지급된 것이고, 그것은 학교시설의 보수 확충용으로 쓰일 것을 예정하고 있었다.

다) ○○교육비 특별회계로 세입조치

이후 청구인은 관리처분계획의 인가 무렵(2014. 7.)에 실제로 보상금명목의 ‘학교시설 보수 및 확충비용’을 고로 지급하였고, 이는 ○○○○교육지원청에 의해 그 한달 뒤 무렵인 2014. 8. 20. ○○교육비 특별회계로 세입조치되어 학교용지부담금과 동일한 회계로 환입된 것이다.

이는 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호 소정 “개발사업시행자가 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우”에 해당하는 것으로 해석하여야 한다. 즉 교육부 질의회신에 의하면 여기서 말하는 학교시설은 반드시 학생의 수용을 목적으로 하는 학교시설이라고 볼 수 없고, 현물로서 시설을 무상공급한 경우 뿐만 아니라 그 시설보수 및 확충비용으로 금전을 부담한 경우에도 해당 조항에 해당할 수 있기 때문이다. 또한 해당 시설보수 및 확충비용이 시도 교육비 특별회계로 세입조치되어 학교용지부담금과 동일한 용도로 쓰일 수 있게 되었음은 앞서 말씀드린 바와 같다.

그렇다면 피청구인의 이 사건 처분은 ‘필요적으로’ 학교용지부담금을 면제시켜주어야 하는 경우임에도 불구하고 근거법률인 학교용지 확보 등에 관한 특례법을 위반하여 부과된 것이므로 반드시 취소되어야 할 것이다.

4) 재량권의 일탈 남용(비례원칙 위반)

가) 재량행위 여부

한편 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항은 “시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다.”로 규정하여 문언의 형식상 재량행위에 해당한다. 그러므로 부담금 부과징수의 법률상 요건이 갖추어졌다고 해도 이를 부과하는 처분이 재량권의 범위내에 있는 것인가는 별도의 심사필요성이 있는 것이다(○○법원 2010. 7. 7. 선고 2009누33272 판결 참조).

또한 부담금관리기본법 제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”고 규정하여, 행정청의 부담금 부과처분에 있어서 재량권행사의 목적, 범위, 방식등에 관한 일반조항을 두고 있다.

나) 목적의 정당성 심사

한편 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제1조는 “이 법은 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지(學校用地)의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다.”고 그 부담금 부과의 목적을 밝히고 있다.

이에 관해 피청구인은 청구인의 질의에 대한 회신의 형식으로 “○○시 제1학군은 취학학생수가 현상유지하거나 소폭 증가하는 추세에 있으며, 해당지역의 공동주택 재건축으로 306세대가 증가하고, 주거환경이 개선되면 향후 학교시설의 증축수요가 발생할 것으로 예상”이라고 학교용지부담금 부과의 목적을 밝히고 있다. 즉 어차피 신설학교 용지는 확보할 수 없으므로 기존학교의 증축을 목적으로 학교용지 부담금을 부과한다는 것이다. 그렇다면 이 사건 처분의 목적은 인근학교의 증축을 위한 것으로 볼 수 있는데, 해당 증축의 필요성 부분이 명확하게 입증된 것은 아니다.

다) 수단의 적합성 심사

한편 그와 같은 인근학교 증축의 필요성이 있다고 하더라도 얼마만큼의 증축수요가 예측되고 이를 위해서는 얼마만큼의 재원을 확보해야 하며, 그 재원을 반드시 학교용지 부담금으로서만 조달하여야 하는지(즉 ○○의 일반예산 또는 국가로부터의 교부금으로는 충당할 수 없는 것인지)에 관해 아무런 설명이 없다.

피청구인측은 최근 3년간(2013. ~ 2015.) 재개발 재건축 사업으로 인한 정비구역 내 세대수 증가시 이에 따라 인근학교의 증축수요가 얼마만큼 발생하여 왔고, 이에 대해 얼마만큼의 세출예산을 책정하여 어떠한 계정을 재원으로 하여 집행하여 왔는지에 관한 정보를 공개해 주어야 할 것이다. 만약 부담금 부과의 필요성 자체가 인정되지 않는다면 재량행위인 이 사건 처분이 적법할 수가 없는 것이다. 청구인측은 별도로 정보공개청구를 서면으로 하겠으나 이를 별도로 하지 않더라도 이 항목에서 서술한 내용으로도 정보를 공개하는 범위가 특정불가능하지는 않다고 보이므로, 귀 위원회에서는 피청구인에 대해 해당 자료의 공개를 요청하여 주시기 바란다(근거법령 부담금관리기본법 제5조 제1항 “부담금은 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며...”).

라) 침해의 최소성 심사

부담금 부과의 필요성이 인정된다고 하더라도 위에서 인용한 부담금 관리기본법 제5조 제1항에는 ‘부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 부과되어야 한다.’고 규정하고 있다. 즉 이 사건에 있어서는 인근학교의 증축 목적을 달성하기 위해서 필요한 최소한의 범위에서 학교용지부담금이 부과되어야만 적법한 것이다. 청구인은 이미 ○○고에 대해 합의라는 형식으로 인근 학교시설의 보수 및 확충비용으로 소요될 예정인 최소 1,286,400,000원을 지급하였고, 이로써 학교용지부담금의 부과를 통해 달성할 공익 즉, 인근학교의 증축목적은 일부 달성되었다고 할 것이다. 왜냐하면 이는 이미 ○○교육비 특별회계에 전입되었고, 해당 교육비특별회계의 세입총액의 증가는 같은 계정에 세입조치될 학교용지부담금에 보태져 결국은 인근학교의 증축목적에 사용될 것이 족히 예상되기 때문이다. 그럼에도 불구하고 다시 인근학교의 증축목적을 달성한다는 명분으로 이 사건 처분을 통해 거듭하여 1,259,276,570원을 부과하는 것은 이른바 침해의 최소성 원리에도 어긋난다. 관련하여 ○○법원 2009누33272법원 2009누33272 학교용지부담금부과처분취소 사건에서는 이미 사업시행자가 인근학교의 리모델링 공사(=교실바닥과 일부창호교체, 냉난방시설, 본관건물마감재교체, 건물내벽도색 등 기존건물의 개보수와 연결통로 증축, 정수기설치 등을 수행한 사정이 해당 판결의 원심에는 판시되어 있음)를 자기비용으로 수행한 경우 이를 고려함이 없이 거듭하여 내려진 학교용지부담금 부과처분은 재량권을 일탈 남용하여 위법하다고 판시하고 있다. 이는 재량통제의 일반원칙인 비례의 원칙에도 어긋나지만 특별히 부담금 부과시에 고려해야할 사항으로서 법에 명문화 된 것, 즉 부담금관리기본법 제5조 제1항 소정의 “부담금은 ...특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”는 규정의 취지에도 정면 배치된다.

마) 법익균형성 심사

한편 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익과 청구인이 침해를 받는 사익간의 균형도 맞지 않는데, 그 가혹함에 관하여는 이 사건 처분의 부당성에 관해 후술하겠다.

바) 평등원칙 위배

위와 같이 재량의 범위를 일탈 남용하여 내려진 처분은 그 자체로 위법한 것이지만, 설령 재량의 범위안에 있다는 판단을 귀 위원회에서 한다할지라도 피청구인의 이 사건 처분은 평등원칙에 어긋난다.

즉 청구인과 같이 인근학교와 협의를 통해 합의금 명목의 금원을 지급한 사업시행자와 그렇지 아니한 사업시행자를 학교용지부담금 부과에 있어서 합리적인 근거 없이 달리 취급하게 되는 결과를 초래하는 것이다. 이 사건 처분으로 인해 청구인은 학교용지부담금과 같은 목적에 공하게 될 합의금 대부분(최소 1,286,400,000원)을 같은 목적으로 거듭 부담하는 결과가 되어, 청구인과 동일한 입장에 놓였지만 그와 같은 합의금을 지급하지 아니한 다른 사업시행자에 비해 수인한도를 넘는 불이익을 받게 되고 이는 합리적 이유가 없는 차별이다.

사) 소결

결국 피청구인의 이 사건 처분은 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호를 위반하였고, 설령 필요적 부담금 면제사유에 해당되지 않는다고 하더라도 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈 남용한 것이며, 평등원칙에도 위반되므로 결국 위법하다.

라. 이 건 처분의 부당성

위에서 살펴본 바와 같이 청구인이 입게 되는 불이익은 가혹한 것이지만, 위에서 말씀드린 이 사건 처분에 이르게 된 경위를 살펴보아도 피청구인의 처분이 얼마나 부당한 것인가를 넉넉히 알 수 있다.

우선 이 사건 합의자체가 ○○고의 독자적인 의사결정으로 이루어진 것인지가 의심스럽다. 이미 그 합의시에는 위 ○○법원 2009누33272 학교용지부담금부과처분취소 사건이 확정되어 있었고, 학교용지부담금에 대한 이해관계인 특히 관계기관(공무원 등)에서는 분명히 이를 참조하고 있었을 것이다.

이 사건 합의당시 ○○교육지원청 및 피청구인 등 행정청은 사업시행자로부터 리모델링 공사비 등 학교시설의 보수 확충비용을 학교발전기금으로 받으면 위 판결에 의해 향후 피청구인이 학교용지부담금을 부과할때 문제가 될 수 있다는 사정을 이미 그 당시 알고 있었을 것으로 추정된다.

그리하여 학교발전기금이 아니라 ‘일조 등 공사피해 보상금’이라는 명목을 붙여서 실은 학교발전기금과 동일한 목적으로 사용할 것을 예정하고, 그것도 사업시행계획의 인가 무렵에 ‘합의’가 인가의 조건임을 이용하여 급히 청구인을 압박하는 상황에서 이 사건 합의가 이루어진 것이다.

청구인은 법률전문가도 아니고 일조피해를 정확히 산정하려면 어떠한 방식을 따르며, 공사 소음·진동·분진 피해도 어떠한 방식으로 산정되는가에 관해 주의를 기울이지 못했다. 더 정확히 당시 상황을 기술하자면 주의를 기울였더라도 청구인의 입장을 관철 내지 충분히 반영시킬 수 없는 입장이었는데, ○○고가 합의해주지 않으면 사업시행계획 인가 자체가 나오지 않는 관행이 존재하기 때문이었다.

청구인 대리인은 ○○고와 ○○교육지원청 그리고 피청구인 모두가 이 불공정하기 이를 데 없는, 그리고 위에서 기술된 정도의 통상적인 공사피해에 대한 보상액으로서는 완전히 유례가 없다고 보아도 좋을 20억원의 ‘이 사건 합의’의 설계에 공모하였다고 본다. 그렇지 않다면, 즉 순전히 피해보상용으로만 20억원을 지급받았고, 이것이 온전히 대등한 주체간의 민사적 합의라면

① 합의당시에 보상액 산정의 기준과 그 결과값에 대한 보조자료의 제출을 제쳐두고, 해당 보상금의 용처가 어떠어떠하다는 것을 밝힐 이유가 없으며 ② 합의보상금이 지급된 2014. 7. 29. 무렵부터 한달도 안지난 2014. 8. 20. 무렵에 ○○교육지원청에서 이 보상금을 ○○ 교육비특별회계로 세입조치하라는 공문이 발송되었을리도 없기 때문이다. 만약 ○○고와 ○○교육지원청간에 사전에 정보교류 내지 의사교환이 없음에도 이와 같이 신속하게 교육비특별회계로 전입조치가 이루어진 것이라면 그 경위를 답변해 주시기 바란다.

이는 통상적인 사무처리 관행이라고 볼 수 없다. 피청구인 및 교육지원청은 사전에 면밀히 법률과 해석론을 검토했던 것으로 보이고, 이제 사업시행인가를 받고 건물을 신축하려는 사업시행자인 청구인에게 공사피해 보상금이라는 명목으로 ‘학교시설 보수 및 확충비’, 즉 실질적인 학교발전기금을 무상으로 징구하는 방식으로 학교용지부담금의 이중부과라는 위법사유를 회피한 것이다.

결국 청구인이 주장한 위법사유가 인정되지 아니한다고 할지라도 피청구인의 이 사건 처분은 부당한 재량권의 행사이고, 청구인에게 수인한도를 넘는 재산상의 손실이 발생함은 물론이고, 실질적으로 부담금이 이중 부과되는 결과를 초래하였다.

라. 결론

1) 이 건 처분은 학교용지 확보 등에 관한 특례법 상 필요적 부담금 면제사유에 해당함에도 불구하고 해당 법률을 위배하여 이루어진 부과처분이다. 그렇지 않더라도 부담금 부과시에 준수해야 할 재량권의 범위를 일탈 남용하였고, 평등원칙에도 위반되므로 결국 위법함을 면치 못한다.

2) 한편 그러한 위법성이 인정되지 않는다고 할지라도, 이 사건 처분의 경위 특히 사전에 이 사건 합의에 이르게 된 경위 전반을 살펴보면 부당한 재량권의 행사로서 청구인에게 수인한도를 넘는 재산상 손실과 부담금 이중부과라는 결과를 초래한 것이므로 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.

마. 보충서면

1) 이 사건 피해보상 합의가 자율적 합의인지

가) 이 사건 합의서 작성의 경위

피청구인의 답변서 중 이 부분 사실관계를 정리하면 다음과 같다.

(1) 2013. 2. 15. 청구인의 건축심의 신청

(2) 2013. 4. 1. 피청구인 건축심의 신청에 대해 유관기관 등에서 제시된 의견 통보 및 조치계획서 제출요구

(3) 2013. 5. 15. 청구인 ○○고에 학교장 의견제출 요청

(4) 2013. 5. 23. ○○고 “○○ 구역 주택재건축정비사업으로 인한 ○○ 고에 대한 일조량 등 기타 불만족 부분은 보상 및 기타 방안을 사업시행인가전까지 완료하여 제출한다”는 내용의 의견제출

(5) 2013. 5. 27. 청구인 건축심의신청시 제시된 의견에 따른 조치계획 제출 유관기관인 ○○교육지원청이 제시한 “○○고와 조합이..(중략)...사업시행인가전까지 협의를 완료하시기 바람”이라는 의견에 대해 이를 반영하겠다는 조치계획을 제출

(6) 2013. 10. 30. ○○고 청구인에게 일조권 등 피해보상금액 20억원 요청

(7) 2013. 11. 12. 청구인 보상요청 수용

(8) 2013. 11. 13. 피청구인 2013. 11. 29.을 시한으로 ○○구역 주택재건축 사업시행계획 인가(안)에 대해 주택정책과에서 한 “○○교육지원청과의 사전 협의사항 이행여부” 문의에 대한 조치계획서를 요청

(9) 2013. 11. 15. 청구인 위 (6), (7)항의 각 공문을 첨부하여 조치계획서 제출

(10) 2013. 11. 21. 피청구인은 청구인이 소음진동분진피해를 방지하기 위한 충분한 방호조치를 하고, 일조권침해부분에 관해 ○○고와 협의를 완료한다는 요지의 조건을 부가하여 사업시행계획을 인가함

(11) 2013. 12. 1. 청구인과 ○○고 간 합의서 작성

나) 유관기관 등의 협의 요청(○○고의 피해보상 요청 및 피청구인의 사업시행인가조건 부가)

(1) 위에서 본 바와 같이 2013. 4월 무렵부터 피청구인은 청구인과 ○○고 간의 협의완료를 요청하였고, 이에 따라 2013. 5월 무렵에는 피청구인의 주장과 같이 학교이전을 포함한 포괄적 협의안이 논의되기도 한 것으로 보인다. 그러나 이 무렵 합의된 것은 ‘사업시행계획 인가 전에 소음진동분진 및 일조권침해보상에 관한 합의를 한다’는 원론적인 것에 불과하였고, 실질적으로 “보상액수”가 논의된 바는 없는 것이다.

(2) 본격적으로 '보상액수'에 관한 협의가 청구인과 ○○고 간에 이루어진 것은 2013. 9. 12. 무렵인데 이때부터 ○○고는 시청각실 증축비, 신관창틀, 냉난방기, 공기청정기, 도색비, 울타리 및 정문 이전설치비, 방송실현대화비, 농구대바닥공사 및 농구대 설치비, 학생 및 교사지원비 등으로 사용할 것을 청구인에게 고지하고 20억원 이상을 요구하기 시작하였다. 청구인의 조합장은 당일 ○○고의 협의담당 정정인 교사를 만나 그와 같은 거액의 보상금 합의에는 응할 수 없음을 밝혔다.

(3) 그럼에도 불구하고 이후 ○○고는 2013. 10. 30. 정식으로 해당 금액을 청구인에게 요청하였으며, 사업시행계획인가가 더 이상 지체되어 이자비용과 공사비용(이미 당시에는 시공사가 선정되어 계약이 체결되었고, 계약상 공사비용은 착수가 늦어지는 경우 물가상승률을 반영하도록 되어있어 착공의 지연이 공사비 상승요인이 되는 것이다)이 눈덩이처럼 불어나는 것을 감당할 수 없었던 청구인은 그로부터 불과 12일만에 이를 수락하였다.

(4) 이 보상 ‘액수’에 관한 합의는 피청구인이 주장하듯이 충분한 시간을 둔 것도 아니었고, 건축심의시부터 제시된 피청구인을 포함한 ○○교육지원청 등 유관기관의 ‘사업시행인가 전 협의완료’ 요청(이는 표현상 ‘의견제시’이고 ‘요청’이지만 사실상 사업시행인가를 받고 건축공사에 착수하려면 빨리 합의를 보라는 ‘종용’의 의사표시로 해석하는 것이 사실에 부합할 것이다)에 따른 것이었을 뿐 충분히 그 타당성이 검토된 것이 아니었다.

(5) 게다가 피청구인은 이 합의 및 합의사항의 이행을 사업시행계획의 조건으로까지 부가하고, 이 조건이 이행되지 아니하면 인가를 취소할 수 있다는 이른 바 ‘철회권 유보 부관 ’까지 덧붙여 그야말로 청구인은 어떤 식으로건 합의를 하지 않으면 사업수행 자체를 할 수 없는 강력한 압박을 받고 있었던 것이다.

다) 합의의 비자발성과 불공정성

(1) 위와 같은 경위에 비추어 보면, 청구인은 ○○고의 제시조건을 수락할 수 밖에 없는 위치에 있었다. 쉽게 말해서 ○○고 측에서 일조권 등의 피해를 20억이라고 주장하면 20억을, 30억이라고 주장하면 30억을 지급할 수 밖에 없는 입장이었는데, 이는 재개발등 도시정비사업의 소요재원을 모두 시공사(궁극적으로는 은행)로부터의 대출로 충당하는 사업구조상 사업시행계획의 지연은 곧장 청구인에게 천문학적인 금융비용과 공사비용의 증가를 초래하는 데서 기인한 것이다.

(2) 이를 자율적 합의라고 주장하는 피청구인에게 묻고 싶은 것은, 그 전제로서 과연 사업시행계획 인가 전 사업시행자와 이해관계인 간의 구체적 합의의 부가가 적법·타당한 것인지 하는 것이다. 그간 관례상 또는 사실상 청구인을 포함한 재건축, 재개발 조합에서는 원만한 사업진행을 위해 굳이 이러한 문제를 소송으로 가져가는 것은 여러 가지의 부수적인 문제를 발생시킬 수 있다는 심리적 압박을 받아, 그 제소기간이 도과하기까지 문제삼은 전례가 거의 없지만, 실은 재건축등 사업시행계획의 인가는 인가이고, 관련 이해당사자의 합의는 합의로서 논리 필연적으로 합의가 시행계획 인가와 조건관계를 이룬다는 것은 성립되지 아니하는 것이다.

(3) 그간 이와 같은 조건부 인가가 사실상 관행으로 정착되면서 실은 그와 같은 관행 때문에 이 사건 합의와 같은 것이 합의라는 명목으로 이루어지고, 사업진행의 차질이 곧장 금융비용(대출금 이자상당)과 공사비용 증가의 손해로 이어지는 청구인의 입장에서 이해관계인의 과다한 또는 부당한 보상금 청구를 들어줄 수밖에 없게 된 것이다.

(4) 청구인의 입장에서 이 합의의 경위가 위와 같이 비자발적이기 때문에 당연하게도 또는 논리 필연적으로 그 합의는 숙고된 합의일 수 없었다. ○○고로부터 20억이라는 보상액수가 정식으로 제시된 후 불과 12일만에 이를 수락한 점, 이것이 사업시행인가와 시간적으로 극히 근접하게 이루어진 점을 보아도 그러하다. 설령 피청구인의 주장처럼 최초 논의시로부터 최종 합의에 이르기까지 어느 정도 시간적인 간격이 있었다고 해도 그러한 비자발성이 제거되는 것이 아니므로 결국에는 이 사건 합의의 타당성은 충분히 검증되지 못한 것이다.

(5) 숙고되지 않았기 때문에 이는 어느 정도 불공정한 요소를 내포한다. 그것이 사법(私法)상 무효에 이르는 불공정함인가, 취소할 수 있는 것인가는 별론으로 하고라도, ○○고 측이 처음부터 드러내놓고 20억의 피해보상금으로 시청각실 증축비, 신관창틀, 냉난방기, 공기청정기, 도색비, 울타리 및 정문 이전설치비, 방송실현대화비, 농구대바닥공사 및 농구대 설치비, 학생 및 교사지원비 등으로 사용할 것을 고지하는 것은 애초에 피해보상과 상관없이 20억을 청구하였음을 자인하는 것과 다름이 없는 것이다.

(6) 결국 청구인과 ○○고는 해당 보상금 액수에 합의를 하면서, 보상금이 그와 같은 학교시설의 증축, 확충 및 유지보수비용으로 쓰인다는 것을 보상의 전제로 삼았는데, 객관적으로 산정된 일조권 및 공사소음진동 분진피해액에 관하여는 논의된 바도 없이, 이 20억원을 ○○고측이 학교시설의 증축, 확충 및 유지보수비용으로 충당하겠다는 점을 일방적으로 청구인에게 고지하였고, 청구인은 이를 어쩔 수 없이 수락하였다고 보는 것이 당시의 사실관계에 부합한다.

2) 사업계획승인조건에 학교용지부담금을 면제한다는 조항을 넣지 않아 면제의 요건에 해당하지 아니한다는 등의 주장에 관하여

가) 한편 피청구인은 청구인이 제출한 ‘교육부 질의회신’을 해석하기를, 사업계획승인조건에 인근학교 증축에 소요된 금액만큼 학교용지 부담금을 면제한다는 조항을 포함시킨 바 없고, 그러한 내용으로 협의를 진행한 바도 없으므로 이것만 보더라도 청구인의 주장은 이유가 없다고 하였다.

나) 우선 앞서 말씀드린 이 사건 합의의 비자발성과 불공정성에 비추어 보면 그와 같은 학교용지부담금 면제조항을 사업시행계획 인가조건에 넣는다는 것은 기대가능성이 없다. 일반인을 기준으로 어떠한 행위를 할 수 있는 것을 기대할 수 있을 때 그 법적인 의미내용을 평가할 수 있는 것이다. 아울러 사업시행계획인가에 그와 같은 조건을 포함시키는 것이 가능하다고 보이지도 않지만 교육부의 질의회신 내용은 ‘사전에 다툼을 예방하기 위하여’ 그러한 명문화가 필요하다는 취지이지, 피청구인을 상대로 학교용지부담금 부과처분의 취소를 구하는 이 사건 심판청구에 이르러서는 ‘다툼’의 상태로 이행된 것이므로, 사전에 다툼을 예방하기 위한 조치 이행여부를 문제 삼는 것은 그 국면상 적절한 논변이 되지 못한다(다시 말하면 그와 같은 조건을 명문화 시키지 못한 것은 사실이지만 이 사건에서는 해당 교육부 질의회신 취지에 따라 해석된 학교용지부담금 면제규정에 해당하는가 및 피청구인의 재량권 일탈남용 여부를 심리하는 것일 뿐, 청구인이 다툼의 예방조치를 취하지 아니한 것의 책임을 묻는 것이 아니다).

다) 인가조건에는 넣지 못하더라도 협의는 가능한 것이 아니냐라고 반문할지도 모르겠는데, 이 사건 합의 상대방은 ○○고이고, 학교용지부담금의 부과주체는 피청구인으로서 완전히 별개의 기관이고 ‘보상금 중 ○○고에 증축 및 시설확충, 개보수비용으로 쓰인 부분만큼을 학교용지부담금에서 면제한다’와 같은 협의를 ○○고와 진행할 수는 없었다. 그리고 학교용지부담금은 학교용지확보에 관한 특례법에 의거하여 부과되는 것으로서 그 부과여부에 관한 협의가 가능한 것도 아니라고 사료된다. 따라서 이점을 문제삼는 피청구인의 주장은 이유가 없다.

라) 한편 피청구인의 주장내용을 면밀히 살펴보면, 피청구인은 ○○고와 청구인 간의 합의에 일절 관여한 바도 없고, 청구인이 피청구인과 이 사건 합의무렵(2013. 12. 1.)에 학교용지 부담금의 문제를 협의한 바도 없으므로, 즉 이 사건 합의를 알지 못하였고 피청구인이 한 합의도 아니므로, 피청구인은 학교용지확보에 관한 특례법 조항에 따라 적법하게 학교용지 부담금을 부과 징수하였을 뿐이라는 면책주장의 취지가 엿보인다. 그러나 분명히 청구인은 2016. 2. 1. 피청구인에게 이 사건 합의를 ○○고와 하였음을 알려 학교용지부담금의 면제여부를 물었고, 피청구인은 이 사건 처분 전에 과연 이 사건 학교용지부담금의 부과가 적법·타당한가에 관해 다시한번 관련법령과 판례 등의 문헌을 조사할 기회와 시간이 있었음에도 바로 그 하루 뒤인 2016. 2. 3. 학교용지부담금의 부과처분을 예고한 것이다. 이는 두 가지의 의미를 내포한다. 첫째, 피청구인은 청구인과 ○○고가 증축 및 학교시설확충 보수용으로 20억의 금원을 지급받은 사정을 이 사건 처분 전에 알았다. 둘째, 이 사건 합의의 내용을 잘 알면서도 이 사건 처분에 이르렀다는 것이 그것이다.

마) 첨언하자면 청구인이 증거로 제출한 서울고등법원 2009누33272 학교용지부담금부과처분취소 사건 판결문의 내용도, 학교용지부담금의 부과주체인 하남시장이 청구인인 조합과 하남시교육장 간 약 4억원 상당의 인근학교 리모델링 공사합의 및 조합의 공사비용부담 사실을 무시하고 재차 학교용지부담금을 부과한 것은 재량권을 일탈·남용하였다는 취지이며, 이러한 선례는 이 사건에서도 원용될 수 있는 것으로 사료된다.

3) 이 사건 보상금이 학교시설 확충 및 시설보수 등의 비용으로 쓰일 것을 예정하지 아니하였다는 주장에 관하여

피청구인은 최초 “이 사건 합의서에는...중략...청구인이 주장하는 것처럼 “학교시설의 보수 및 확충비용”등 구체적으로 어떤 용도로 쓰인다는 규정은 어디에도 없다“고 하면서, 청구인의 주장은 억지논리에 불과하다고 하였다.

다만 이에 관하여는 협의과정상 ○○고의 세부요청사항을 놓고 청구인과 ○○고가 의견을 교환한 사실을 인정하였으므로 이를 일부 원용하나, 이와 같은 ‘의견을 교환’한 것이 아니라 ○○고측은 그 한참 전인 2013. 9. 12.경부터 시청각실 증축, 신관창틀교체, 신관냉난방비, 도색비, 울타리 및 정문 설치비, 방송실 현대화비, 농구대 바닥 및 농구대 설치비, 컴퓨터실 컴퓨터 교환비, 학생지원비(3억원), 교사지원비(5천만원)로 쓸 것을 청구인에게 고지하면서 20억원 이상의 피해보상을 ‘요구’하였다. 또한 2014년 ○○교육비특별회계 ○○교육지원청 소관 제1회 추가경정예산서 중 기관별 세입각목내역서 및 기관별 세출각목내역서상에는 그와 같은 합의내용대로 세입, 세출예산이 책정되어 있었다.

해당 추가경정예산서 중 기관별세입각목내역서에는 ‘기타지원금’으로 주택재건축사업보상금 20억원이 계상되어 있고, 동시에 세출예산으로 “학교시설증개축-공립고일반시설 - 주택재건축보상금 - ○○고 시청각실 증축 950,000,000원”, “학교시설교육환경개선 - 공립고교육환경개선 - 주택재건축보상금 - ○○고 - 이중창설치비용 : 3억 4000만원 / 교실출입문교체 : 6,200만원/신발장교체 : 7,800만원 / 교실조도개선(LED전등교체) : 1억 4,820만원 / 건물도색(내벽, 친환경) : 3,840만원 / 천장형냉난방기보수 : 1,140만원” 합계 16억 2,800만원이 계상되어 있다.

이와 같은 세출예산이 본 예산이 아니라 추가경정예산으로 편성된 점은 더욱 주목할 점이며, 결국 이는 누가 보더라도 이 사건 보상금을 재원으로 하여 그와 같은 시설증축 및 시설보수 확충비용으로 16억 2,800만원의 세출예산을 책정한 것으로 볼 수밖에 없고, 이는 처음부터 이 사건 보상금 20억원은 그와 같은 시설을 증축하고 보수, 확충하는데 쓰여질 것을 예정하고 있었던 것이다.

한편 위에서 열거된 세출각목 중 일조권이나 소음진동분진피해와 관련성이 추정되는 것은 이중창설치비용 : 3억 4000만원, 교실조도개선(LED전등교체) : 1억 4820만원, 천장형 냉난방기보수 : 1,140만원 정도라고 할 것인데, 결국 이를 빼고 위 세출예산금액을 합산하더라도 약 11억 2,800만원은 일조권피해나 소음진동분진피해와 아무런 관련이 없이 지출된 것입니다. 특히 시청각실 증축비용 9억 5,000만원과 일조권 등 피해보상은 아무런 관련이 없다.

4) 청구인이 설치한 방음벽으로는 소음진동피해를 충분히 막을 수 없어 피해가 계속 발생하고 있다는 주장에 관하여,

피청구인의 답변(설치된 방음벽은 20m가 아니라 7m 높이에 불과하다)은 청구인측이 사실을 일부 확인하지 아니한 데에서 기인함을 인정한다. 그러나 피청구인이 확인한 사실에 의하더라도 청구인측의 정비사업시행구역과 ○○고의 인접면에는 높이 7m의 POP 재질의 방음벽이 설치되어 있다는 것이고 뿐만 아니라 방음벽 위로 ○○고측의 수목이 올라와 있어 방음벽과 유사한 역할을 일부 수행하고 있는 사실을 알 수 있다. 이것으로 소음진동 등 피해를 충분히 막을 수 없는지에 관하여, 청구인이 제출한 “소음진동 예측보고서”의 내용을 요약하면 다음과 같다.

가) 공사현장과 ○○고 간 최소이격거리 지점은 5m인데, 합성소음도 산정식과 점음원 거리감쇄식에 가장 소음이 심한 기초공사시의 소음도를 대입하였을 때, 최소이격거리 지점에서의 예측소음도는 89.6dB이다.

나) 이에 관하여 공사시행방법 상 소음저감조치를 취하면 소음을 줄일 수 있고, 방음벽을 설치하는 경우 주로 방음벽의 재질에 따라 소음이 저감되는 정도가 다른데, AL 재질인 경우 30dB을, 폴리프로필렌 재질인 경우 25.9dB을 줄일 수 있다. 폴리프로필렌 재질을 쓰면 결국 이격거리 5m 지점에서도 63.7dB의 소음이 발생하는 것으로 예측되어 소음규제기준 65dB을 만족한다.

다) 한편 정비사업구역과 ○○고의 연접경계에서 2m 떨어진 곳의 지면 2m 높이에서 소음이 발생한다고 가정했을 때, 소음원으로부터 64m 떨어진 교사동 본관에서는 69dB의 소음이 발생할 것으로 예측되어 방음벽의 높이가 일정높이에 달할 것이 요구된다.

라) 만일 방음벽의 높이를 4m로 하는 경우 11.6dB의 소음감소 효과가 있으며, 방음벽의 설치로 교사동 본관에서의 소음예측치는 57.4dB로 줄어들어 소음기준 65dB을 만족한다.

결국 이 보고서의 내용은 폴리프로필렌 재질의 방음벽을 공사구역 연접면에 4m 이상의 높이로 설치하면 최소 이격거리 5m 지점에서건, 64m 지점에서건 모두 소음규제기준 65dB을 만족한다는 것이다.

종전 심판청구서의 청구원인에서 ‘20m의 방음벽을 설치하면 소음진동 등 피해를 방지할 수 있다’는 취지로 말한 것은 이 보고서의 말미에 권고안으로서 제시된 방음벽 높이 20m를 언급한 것인데, 보고서의 본문내용은 위와 같이 4m 이상의 방음벽으로서 소음기준은 만족한다는 것이며, 당시 이 보고서를 작성한 ○○대학교 도시공학과 남광우 교수는 이 20m라는 기재내용은 2m이상을 표기하는 과정에서의 오타임을 확인하는 한편, 만일 20m의 높이로 방음벽을 설치하면 오히려 이것으로 인해 일조권침해가 추가로 발생할 수 있고 안전상의 문제가 있을 수 있음을 확인하였다.

그럼에도 불구하고 청구인은 높이 7m에 이르는 방음벽을 자비로 설치한 후 공사에 착수하였으며 이는 설치당시 피청구인과 협의하여 설치하였고, 이로써 발생하는 공사소음이 있더라도 모두 소음규제기준인 65dB 이하로서 이는 사회통념상 수인한도 내에 있는 것이다. 아울러 해당 방음벽의 방음효과 등에 관하여는 피청구인이 제출한 증거서류에도 상세히 나와 있을 것으로 추정되므로, 귀 위원회에서는 이를 증거 제출할 것을 피청구인 측에 요청하여 주시기 바란다.

5) 일조피해금액 계산

가) 학교시설의 증축 및 시설확충 유지비용을 시도 교육비특별회계로 지급함

지금까지 말씀드린 것만으로도 청구인은 학교시설의 증축비용 및 보수 확충비용으로 최소 1,128,400,000원을 ○○고에 지급한 사실과 이를 ○○ 교육비특별회계로 세입조치한 사실이 충분히 인정된다. 한편 청구인의 종전 주장 중 이 사건 보상금을 ○○고가 지정하는 계좌로 지급한 것이 2014. 7. 무렵이라고 한 부분은 그 무렵 공문 및 청구인의 계좌를 조회한 결과 ① 2014. 7. 29. ○○고가 20억원의 지급을 요청하는 공문을 청구인에게 발송하였고 ② 이에 응하여 청구인이 학교측이 요청하는 계좌로 2014. 8. 19. 20억원을 송금하였으며, ③ 다음날인 2014. 8. 20. ○○교육지원청은 해당 금액을 ○○ 교육비특별회계로 세입조치할 것을 ○○고에 통보하였고 ④ 이에 응하여 ○○고측이 2014. 8. 21. ○○ 교육비특별회계로 세입조치한 것으로 밝혀져, 지급 후 불과 2일만에 이 사건 보상금이 ○○ 교육비특별회계로 세입조치된 것으로 드러났다. 피청구인은 그 세입항목이 다르다는 점을 주장하는 바, 학교용지확보에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호에서는 “시도 교육비특별회계”에 무상공급했느냐를 요건으로 할 뿐 그 특별회계의 구체적 세입항목이 무엇인가는 묻지 않는 것으로 되어있고, 더욱 중요한 것은 이것이 학교용지부담금과 더하여져 학교시설 증축 및 시설확충, 유지비용으로 쓰여질 수 있는가 아니면 전용(轉用)이 불가능한 특수목적의 세입인가 여부일 것인바, 2014. ○○ 교육비특별회계 예산서를 보더라도 법정이전수입이건 기타이전수입이건 모두 하나의 회계단위로 세입예산이 잡히고, 세출예산이 집행되는 것을 잘 알 수 있다.

나) 무상으로 지급함

(1) 일조피해액의 산출과정을 설명하고, 공시지가가 아닌 실거래가를 기준으로 했을 때 어떠한지에 대하여 주장내용을 보강한다.

소음·진동·분진피해에 관하여는 법상 규제기준을 충족하여 수인한도내에 있으며, 방음벽의 높이가 20m에 이르지 아니하여 충분한 방음효과가 없다는 피청구인의 주장은 소음진동 예측보고서 및 방음벽설치관련 회신과 대조해 보더라도 그 근거가 없고, 청구인측이 요청하는 ○○구역 주택재건축 공사장 가설울타리 설치현황 보고를 보면 더욱 근거가 없을 것으로 추정한다.

(2) 기제출한 일조피해액 계산에서는 ○○고 건물의 등기부등본상 면적을 기준으로 공립고등학교 표준교실의 면적을 67.5㎡로 가정하고, 일조환경 분석결과보고서 상 이 사건 건물의 신축으로 새롭게 일조침해가 발생하는 본관 제1층 상담실을 비롯하여 ○○고의 각 건물부분 및 운동장 부분의 면적을 합산하였다.

(3) 이외 일조가치비율과 일조침해율은 모두 판례에 따라 그 비율을 정한 것이고, 교사동 B의 각 교실은 그 동쪽면만이 일조침해를 받는다는 보고서의 기술에 따라 침해율을 2분의 1로 조정한 것이다.

(4) 한편 기준가는 일조침해를 받는 건물의 시가를 기준으로 하여야 할 것인데, ○○고의 경우 거래의 대상이 아님을 전제로 인근 표준주택의 공시가격 내지 공동주택의 공시가격을 대입하여 산정한 것이 종전의 일조침해액 계산 값 최소 4,300만원 내지 최대 약 1억 2,000만원이었다.

(5) 피청구인은 위와 같은 일조피해액 계산에 대하여 아무런 답변을 하지 않고, 학생들이 입게되는 일조권 및 소음진동분진피해는 어찌보면 금액으로 환산할 수 없는 것으로서, 재건축공사로 인하여 발생할 유무형의 피해와 준공 후 재건축아파트가 존치하는 기간 동안 발생할 학교의 학습환경등의 피해를 예상하고 이에 대한 피해보상 합의금으로 20억원을 지급받았다고 주장하였다. 또한 보충서면에서도 실질적인 피해액은 20억원이 넘는다는 주장을 이어가고 있으므로, 청구인은 이에 대해 우선 학교의 학생들은 일조권을 향유하는 일조이익의 주체가 아니라고 판단한 대법원(2008다41499) 판결을 제출하는 한편, ○○고 건물 및 그 대지를 거래의 대상인 것으로 가정하고, 별관(교사동 B : 공사구역과 연접한 ○○고의 교사동)에 소재한 각 교실의 일조침해율도 조정하지 아니하여 이는 현실과 다른 것이지만 피청구인이 20억에 상당하는 유무형의 피해를 주장하므로 이를 반영하기 위하여 일조권 침해로 인한 손해배상액을 보다 확장적으로 평가해 보았다.

(6) 이에 의하면 ○○고와 가장 인접한 지역의 공동주택인 ○○동 ○○ ○○아파트 전용면적 67.46㎡의 2013. 4분기 실거래가는 평균 3억원 정도이고, 이를 전용면적으로 나누면 ㎡당 450만원 정도의 실거래단가를 산출해 낼 수 있다. 이를 일조피해액 계산표 상의 기준가로 대입한 뒤, 일조환경 분석결과보고서 상 ‘일조침해가 있다’고 보고된 ○○고의 각 교실의 면적을 곱하면 ○○고 건물 중 일조권 침해부분의 건물 기준가를 구할 수 있고, 여기에 일조가치비율(=0.04) 및 일조침해율[={240-잔존일조시간(분)}/240]을 순차로 곱하면 일조권 침해로 인한 손해액을 구할 수 있다.

(7) 이렇게 구한 일조권 침해로 인한 손해배상액은 1억 7,500만원 정도이고, 만일 교사동 B의 각 교실의 일조침해율을 조정하지 아니하면, 즉 해당 교상동에 속한 모든 교실의 동쪽면 뿐만 아니라 서쪽면도 이 사건 건물로 이한 일조침해를 받는다고 가정하면 그 손해배상액은 2억 5,200만원 정도이다. 결국 생활이익으로서 일조이익을 주장할 수 있는 것은 대지 및 건물의 소유자에 한하며 학생들은 생활이익으로서의 일조권의 주체가 아니므로(대법원 2008. 12. 24. 선고 2008다41499 판결 참조), 일조권 침해로 인한 손해배상액을 보다 확장적으로 인정하기 위한 방법으로, ○○고의 교사동을 사적인 거래대상인 공동주택이라고 가정하고, 여기에 법원 실무에 따른 일조피해금액 계산식을 대입해보면 아무리 높게 잡아도 일조권 침해로 인해 ○○고가 받는 피해금액은 2억 5,200만원을 넘지 못하는 것이다. 이는 다시 말씀드리면 만일 청구인과 ○○고가 이 사건 합의에 이르지 못하고, ○○고측이 소송으로 피해액을 보상받고자 하였다면, ○○고의 최대인용액수는 2억 5,200만원 정도이며 이 조차도 그 피해를 금전으로 환산할 수 없다는 피청구인의 주장취지를 일부 반영하여 ○○고 교사동이 사적거래의 대상이라거나, 청구인의 이 사건 건물 신축과 인과관계가 없는 일조권침해도 배상해준다는 가정하에서만 성립되는 금액이다.

(8) 청구인측은 공부상 공시된 것, 또는 국토교통부에서 공고하는 실거래가 조회, 공시지가 등을 기준으로 하여 최대한 합리적으로 피해액을 계산하였다고 판단한다.

6) 결어

결국 피청구인의 답변 내용은 모두 이유없는 것에 귀착한다. 정리하자면 이 사건 피해보상액 합의는 자율적 합의가 아니며, 충분한 시간을 두고 그 타당성이 검증된 것이 아니었고, 사업계획승인조건에 학교용지부담금 면제조항을 넣지 않았으므로 학교용지부담금 면제대상이 아니라는 주장은 일반인에게 기대가능성이 없는 것을 요구하는 취지이므로 이유가 없고, 만일 면제조항을 넣었다면 이 사건 청구에 이르지도 아니하였을 것이므로 청구인이 제출한 교육부 질의회신을 피청구인과 같이 해석하는 것은 그 회신취지의 오해라고 할 것이다.

한편 이 사건 보상금이 ○○고의 증축 및 시설확충 보수비용으로 쓰일 것을 예정하지 않았다는 피청구인의 주장은 학교측의 세부요청사항, 2014. ○○ 교육비 특별회계 예산서 등의 서증에 비추어보더라도 사실과 완전히 동떨어진 것이다.

마지막으로 이 사건 보상금 20억원은 무상으로 지급된 것이 아니라 일조권 및 소음진동분진피해 기타 유형 무형의 피해를 보상하기 위하여 유상으로 지급된 것이라는 주장은 해당 피해액의 객관적 평가액과 대조해 보아야만 정확히 판단할 수 있는 문제라 할 것인데, 피청구인 측의 주장취지를 일부 반영하여 일조권 침해로 인한 손해배상 액수를 최대한 확장적으로 인정한다고 해도 2억 5,200만원선을 넘지 아니하므로 이를 넘어선 17억 4,800만원 정도는 손해배상과 아무 상관없이 지급된 것으로 보는 것이 정의관념에 부합한다.

실제로 이 보상금은 전액이 ○○ 교육비특별회계에 세입조치되었으며, 해당 회계의 세출예산에 학교시설 증축 및 시설확충 유지비용으로 16억 2,800만원이 계상되었고, 이 중 시청각실 증축비용으로 쓴 9억 5,000만원을 포함한 최소 12억 7,600만원은 일조권 등의 침해에 대한 보상 내지 배상과는 아무런 관련이 없는 것이었으며, 특별한 사정이 없는 한 그해 세출예산은 그해 집행되는 것이 관행이므로 해당 금액은 모두 집행이 되어 ○○고의 증축 및 시설확충 보수비용으로 쓰여진 것이다.

언제까지 부담금의 부과관행에 있어, 법률의 요건심사를 면밀히 하지 아니하고, 만연히 “할 수 있다”는 근거조항의 문언과 계산식에만 의존하여 부담금 부과처분이 이루어져야 하는 것인지 묻지 않을 수 없다. 특히나 학교용지부담금의 경우 우리나라의 전체적인 인구 감소 추세에 비추어 계속해서 이를 부과하여야하는지에 관한 논의(학교용지확보에 관한 특례법 폐지 논의)가 국회에서 여러 차례 있었고, 해당 법률의 일부조항에 관하여는 헌법재판소의 헌법불합치결정까지 있었던 터이므로 더욱 그 부과 징수에 있어 신중을 기해야 하는 것이다.

그럼에도 불구하고 “○○의 가장 알짜배기 부지상에 대규모 아파트단지를 재건축하는 청구인이 취득하는 금전적인 이득은 실로 엄청난 금액이므로 ○○고에 대한 공사피해 합의금을 20억원으로 산정함에 청구인 스스로가 동의하였던 것으로 추정”된다는 주장은, 그 이득에 대응하는 일정 금액은 보상금으로, 기부금으로, 학교용지부담금으로 그 명목여하와 관계없이 청구인이 부담하여도 부당할 것이 없다는 취지로 읽히므로, 법치행정의 원칙을 정면으로 위배할 수 있는 위험성을 내포하고 있다.

이상과 같은 청구인의 보강된 주장 입증을 전제로 청구인의 심판청구를 인용하여 피청구인의 이 사건 학교용지 부담금 부과처분을 취소하여 주시기를 바란다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2013. 11. 21. 사업시행 인가시 청구인과 청구 외 ○○고 간 일조, 소음, 진동, 분진 피해 등에 대해 인가 전에 협의 완료하라는 의견을 조건으로 부가

2) 2013. 12. 1. 청구인과 청구 외 ○○고 합의서 작성 ⇒ 공사로 인한 직접 피해보상금액 20억원, 지급시기는 관리처분계획 인가 이후 학교의 요청에 따름

3) 2014. 7. 21. 관리처분계획 인가되자 합의 보상금(20억) 지급

4) 2014. 8. 20. ○○교육지원청, 보상금 ○○교육비 특별회계로 세입조치 요청

5) 2014. 8. 21. 해당 보상금 ○○교육비 특별회계 세입조치

6) 2016. 1월경 학교용지부담금 부과를 위한 산출자료 제출 요구(피청구인 → 청구인)

7) 2016. 2. 1. 청구인 산출자료 제출 및 부담금 면제자료 등 의견 제출

8) 2016. 2. 1. 학교용지부담금 면제 여부 협의(피청구인 → ○○ 교육청)

9) 2016. 2. 3. 면제대상에 해당하지 않는다는 내용의 ○○ 교육청 회신

10) 2016. 2. 3. 청구인에게 면제대상에 해당하지 않는다는 내용으로 회신

11) 2016. 2. 24. 학교용지부담금 부과 처분

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 피청구인의 지위 및 이 사건 피해보상 합의금 20억원에 대하여

가) 피청구인은 ○○구역 주택재건축정비사업과 관련하여 민원업무를 담당하고 있으며, 또한 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조(부담금의 부과·징수) 제1항 및 같은 법 제9조(권한의 위임) 제1항, ○○ 학교용지부담금 부과·징수 및 사용에 관한 조례 제7조 제1항 규정에 따라 도지사의 위임을 받아 부과·징수업무를 대행하고 있다.

나) 이 사건 피해보상 합의금 20억원은 청구인과 ○○고 쌍방 간에 청구인의 ○○구역 주택재건축정비사업 공사로 인한 “일조권 및 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액을 20억원으로 하며, 지급시기와 방식은 조합의 관리처분 이후 학교의 요청에 따른다.”는 내용의 합의서의 내용대로 관리처분계획이 인가되자 청구인은 학교측의 요청에 따라 보상금(20억원)을 ○○고에 지급하였으며, 이후 보상금은 ○○교육지원청 ○○교육비 특별회계로 세입 조치된바 있다.

또한, 보상금을 협의하는 과정에서 양측이 주고받은 공문을 살펴보면 “일조권 및 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액을 20억으로 한다. ”라는 요지로 양측의 자율적 합의에 따라 청구인이 ○○고에 지급한 금액임을 알 수 있다.

위 합의서에 따르면, 보상합의금 20억원은 ○○구역 주택재건축정비사업 공사로 인하여 인근의 ○○고가 입게 될 피해에 대한 보상차원의 금액으로, 학교용지부담금과는 아무런 관련이 없는 금액이라 할 것이다. 따라서 피청구인은 당사자 간 합의서 작성이나 지급 과정에 일절 관여한 사실도 없다.

2) 건축심의 신청시 협의결과 제시된 의견 및 그 조치계획 등에 대하여

가) 청구인은 ○○구역 주택재건축을 위하여 2013. 2. 15. 피청구인에게 건축심의 신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 관련부서와 유관기관 등에서 제시된 의견을 청구인에게 통보하면서 조치계획을 제출토록 하였다. ○○교육지원청에서는 “○○고 일조권평가 보고서에 근거하여 일조환경(일조권)을 검토한 결과 일조권 수인한도에 만족하지 못하며, 일조권에 영향을 받는 것으로 판단됨.”과 “○○고와 조합이 현재 협의중에 있으며 사업시행 인가 전까지 협의 완료하시기 바람” 등의 의견을 제시하였으며 이에 대하여 청구인은 이러한 보완사항을 반영하겠다고 하였다.

나) 이에 따라 피청구인은 ○○교육지원청의 보완요청 사항을 사업시행인가 전까지 합의하라는 내용의 건축심의결과를 청구인에게 통보하였다. 통상 건축심의시 관련기관(부서) 의견에 대하여 심의신청자의 조치계획을 제출받아 심의하며, 건축심의에 따른 조건부 의결사항에 대하여 심의신청자는 사업시행 인가전까지 조치완료 후 사업시행 인가신청을 하고 있다.

다) 청구인은 건축심의결과에 대한 조치계획 제출 후 사업시행 인가를 신청하였으며, 이에 대하여 피청구인은 관련부서와 협의결과, 보완사항을 인가조건으로 2013. 11. 21. ○○구역 재건축사업 시행 인가 처리하였다. 이때 ○○교육지원청(지역사회협력과)의 협의 의견은 “기타 건축심의 신청시 체육건강과 및 교육시설과에서 제시된 의견 일체”였다.

이와 관련하여 청구인이 제출한 교육과학기술부 질의회신에는 “인․허가 조건에 학교 증축에 소요된 금액(기부금)만큼 학교용지부담금 범위 내에서 면제한다는 내용을 포함하여 사전에 다툼을 예방할 필요가 있다”는 내용으로 교육부가 회신하고 있는 바, 이 사건 사업시행인가 조건에는 위 사항이 포함되어 있지 아니하고, 또한 이러한 내용으로 협의를 진행한 사실도 없었으므로 이것만 보더라도 청구인의 주장은 이유없다할 것이다.

라) 이후 2013. 12. 1. 이 사건 재건축공사와 관련하여 일조권 및 조망권, 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금 명목으로 20억원을 지급하기로 하는 합의서가 작성되기에 이르렀다.

3) 학교용지부담금 부과 경위에 대하여

가) 청구인이 2016. 2. 1. 피청구인에게 제출한 “○○구역 학교용지부담금 부과를 위한 자료 제출의 건”의 학교용지부담금 면제대상 여부에 대한 질의사항[① 보상금합의서 및 ○○고 보상금 회계처리가 교육특별회계로 세입처리 문서 등 참조 면제여부 검토, ② 조합자체 확인한바 ○○중학교(○○중 포함) 최근 3년간 학생 수가 현저히 감소함 면제여부 전반적 검토 바람]에 대하여 피청구인이 2016. 2. 2. ○○교육청에 질의한 바

나) ○○교육청은 2016. 2. 3. 질의회신에서 “해당 합의금은 개발행위로 발생하는 학생 배치를 위한 학교시설을 무상공급하는 것이 아니라, 공사로 인한 학교의 피해에 대한 보상금이므로, 학교용지부담금 면제대상이 될 수 없다”, “○○시 제1학군은 최근 3년간 취학 학생수가 현상유지하거나 소폭 증가하는 추세에 있으며, 해당지역의 공동주택 재건축으로 306세대가 증가하고, 주거 환경이 개선되면 향후 학교시설의 증축수요가 발생할 것으로 예상”이라는 내용으로 면제대상이 될 수 없다는 회신을 하였다.

다) 위 회신에 따라 피청구인은 2016. 2. 3. 청구인에게 면제대상이 아님을 통보하였고, 이어 관련 법률에 따라 2016. 2. 24. 청구인에게 이 사건 학교용지부담금 1,259,276,570원을 부과하게 된 것이다.

4) 청구인은 사업시행인가를 앞두고 있던 터라 합의를 더 이상 지체시킬 수 없었던 특별한 사정이 존재하며, 합의 내용에 관한 타당성을 제대로 검증해보지 아니한 채 20억 원이라는 거액을 ○○고에 보상금 명목으로 지급하기로 한 것이라는 주장에 대하여

청구인은 ○○구역 주택재건축정비사업을 추진하기 위하여 건축심의신청(2013. 2. 15.), 사업시행인가(2013. 11. 21.), 피해보상합의서 작성(2013. 12. 1.) 등 일련의 절차를 거치는 동안 이 사건 피해보상금 합의와 관련하여 검토와 검증을 위한 충분한 시간이 있었다고 할 것이므로 이제 와서 이와 같은 주장을 하는 것은 뒤늦게 관련 법령을 자의적으로 해석하여 부담금을 면제받기 위한 억지주장이라고 할 것이다.

5) 청구인이 ○○고에 지급한 피해보상 합의금 20억원은 형식적으로는 “일조권. 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액” 이라는 명목이 붙어있으나 실질적으로는 합계(최소) 1,286,400,000원을 일조 침해나 소음·진동·분진 피해와는 아무런 상관없는 “학교교육시설의 보수 내지 확충비용” 용도로 쓸 것을 예정하고 산출된 금액이었고, 유상이 아니고 무상으로 지급된 것이므로 ‘필요적으로’ 학교용지부담금을 면제시켜주어야 한다는 주장에 대하여

가) 이 사건 합의서에는 피해보상 합의금 20억원은 일조권, 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액이며, 지급시기와 방식 등에 대해서만 명시되어 있을 뿐, 청구인이 주장하는 것처럼 “학교교육시설의 보수 내지 확충비용” 등 구체적으로 어떤 용도로 쓰인다는 규정은 그 어디에도 없다. 따라서 실질적으로는 합계(최소) 1,286,400,000원을 일조 침해나 소음·진동·분진 피해와는 아무런 상관없는 “학교교육시설의 보수 내지 확충비용” 용도로 쓸 것을 예정하고 산출된 금액이라는 청구인의 주장은 이제 와서 청구인의 주장을 합리화하기 위한 억지논리에 불과하다.

나) ○○고와 ○○구역 주택재건축현장의 입지여건을 살펴보면, ○○고 외곽4면 중 2면(동·남방향)이 도로 등 아무런 완충지역 없이 ○○구역 주택재건축현장과 경계를 접하고 있고, 청구인이 제출한 조사연구 보고서에 따르면, ○○고 운동장이 재건축 공사전에는 아무런 일조피해가 없었으나 최고높이 29층으로 재건축 후에는 11곳이 일조권 확보가 불가능한 상태이고 이 11곳 이외의 운동장 또한 “연속일조 2시간”, 일조 4시간“이라는 규정에 적합할 뿐 대부분의 운동장이 그늘이 지는 것을 알 수 있으며 동절기에는 일조량이 더욱 줄어들어 향후 청구인의 ○○구역 주택재건축아파트로 인한 일조피해는 심각할 것으로 보인다.

다) 또한 청구인이 시행하는 기존 아파트 철거부터 재건축아파트 준공까지(철거: 20114. 8월 〜 2015. 3월, 공사: 2015. 2월〜2017. 6월) 약 3년이 넘는 공사기간 동안에 소음·분진·공사차량 등으로 인한 피해와 재건축 후 ○○고 학생들이 입게 될 영구적인 일조권 피해에 따른 생활환경 및 학습권 침해는 어찌보면 금액으로 환산한다는 것 자체가 불가능하다 할 것이며, 재건축 공사로 인하여 발생할 이러한 유·무형의 피해와 준공 후 재건축아파트가 존치하는 기간 동안 발생할 학교의 학습환경 등의 피해를 예상하고 이에 대한 피해보상 합의금으로 20억원을 지급한 것으로서 청구인의 무상으로 지급된 금액이라는 주장은 이유 없다 할 것이다.

청구인은 아파트 일부 동을 재배치하여 ○○고의 일조권 침해를 해소코자 하였으나 재배치 결과도 일조권 침해를 전부 해소하지는 못하였다.

라) 그리고 청구인은 소음피해에 대하여 학교주변으로 20m이상의 방음벽을 착공무렵 설치하였다고 하나, 이에 대하여 피청구인이 해당 감리사에게 확인해 본바, 학교주변은 7m, 기타 지역은 4m 높이의 방음벽만 설치하였을 뿐 20m 방음벽을 설치하였다는 청구인의 주장은 사실과 다르며, 이로 인한 공사 소음으로 학생들의 학습권 침해가 더욱 가중되었다 할 것이다.

마) 덧붙여 ○○고에서는 학교 학생의 학습환경 침해를 해소하기 위하여 당초 청구인과 일조, 소음 등에 의한 보상보다는 “이전 또는 대토를 통한 학교이전”을 협의하였으나 막대한 이전비, 대토부지 부재 등 현실적인 문제로 수용이 불가하여 부득이하게 피해보상금 합의에 이르게 된 것으로 알고 있다.

6) 청구인은 이 사건 피해보상금이 ○○교육비 특별회계로 세입조치되어 학교용지부담금과 동일한 회계로 환입되었다고 주장하고 있으나

○○구역 행정심판 청구에 대한 학교의견을 보면, “2014년도 ○○교육비 특별회계기준”에 의거 보상금은 동일회계의 ‘기타지원금’으로 세입 편성되고, 학교용지부담금은 동일회계이지만 ‘학교용지일반회계부담금’으로 세입과목 자체가 별개인 것을 확인할 수 있으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.

7) 피청구인의 이 사건 처분은 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이며, 평등원칙 등에도 위반된다는 주장에 대하여

가) 앞에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 피해보상금은 ○○구역 재건축공사로 인하여 발생할 직·간접적인 피해에 대한 보상 차원에서 청구인과 ○○고 간 자율적 합의에 따라 ○○고에 지급한 금액으로, 학교용지 확보 등에 관한 특별법 제5조 제1항의 부담금 면제조항에 해당되지 않고, 같은 법 제1조에서 규정하고 있는 “학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다”는 당초 목적에도 부합하지 않는 것임에도 불구하고 청구인은 마치 이 사건 피해보상금이 학교용지부담금에 해당하는 것처럼 억지 주장을 하고 있다.

(나) 이 사건 재건축으로 인하여 306세대가 증가함에 따라 ○○고 뿐만 아니라 인근 초·중·고등학교의 학생수요도 증가될 것으로 예상된다 할 것인바, 앞에서 살펴본 바와 같이 합의금 20억원은 ○○고와 청구인 간 합의사항에 지나지 않으므로 이를 학교용지부담금으로 주장하는 것은 이치에 맞지 않고 따라서 피청구인의 이 사건 학교용지부담금 부과처분은 적법한 처분이라 할 것이다.

8) 청구인은 이 사건 합의자체가 ○○고의 독자적인 의사결정으로 이루어진 것인지 의심스럽고, ○○고와 ○○교육지원청 그리고 피청구인이 ‘이 사건 합의’의 설계에 공모하였다고 주장하고 있으나

다시 한번 분명히 밝히건대 피청구인은 이 사건 피해보상금 합의 과정에 전혀 관여한 사실이 없으며, 합의내용도 합의서가 제출되고 나서야 비로소 인지하게 되었다. 이처럼 청구인은 명확한 증거도 없이 피청구인이 ○○고, ○○교육지원청 등과 이 사건 합의의 설계에 공모하였다는 주장을 하고 있는 바, 이는 지나친 억측에 불과하다.

9) 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 학교용지부담금은 학교용지 확보 등에 관한 특별법 제5조 제1항의 부담금 면제조항에 해당되지 않는 점, 이 사건 피해보상금과 피청구인이 부과·징수한 이 사건 학교용지부담금은 그 목적과 성격이 전혀 별개인 점, 따라서 피청구인은 관련법에 따라 이 사건 학교용지부담금을 적법하게 부과한 점 등 제반사정을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다.

다. 보충서면

1) 피청구인의 지위

피청구인은 ○○구역 주택재건축정비사업과 관련하여 민원업무를 담당하고 있고, 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항 및 제9조 제1항, ○○ 학교용지부담금 부과·징수 및 사용에 관한 조례 제7조 제1항의 규정에 따라 피청구인은 ○○지사의 위임을 받아 학교용지부담금의 부과·징수 업무를 대행하고 있다.

2) 이 사건 피해보상 합의금 20억원의 성격에 관하여

가) 이 사건 합의금 20억원의 법적 성격은 청구인과 ○○고 간에 “일조권 및 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액을 20억원으로 하며, 지급시기와 방식은 조합의 관리처분 이후 학교의 요청에 따른다.”는 합의서 내용에 따라 청구인이 ○○고에 대규모 공사로 인한 피해보상을 위해 지급한 명칭 그대로의 합의금이다. 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조(정의) 제3호에 따르면, 학교용지부담금이란 “개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비”를 의미한다. 그러나, 이 사건 합의금은 개발사업으로 인한 학생수증원의 문제를 해소하기 위한 학교용지확보나 학교시설확충과는 무관한, 청구인과 ○○고 간에 자발적으로 체결된 공사피해보상을 위한 합의약정을 이행한 합의금에 불과하다.

나) 청구인과 ○○고 간에 위 보상금을 협의하는 과정에서 양측이 주고받은 공문을 살펴보면 “일조권 및 조망권 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액을 20억원으로 한다”라는 내용으로 기재되어 있을 뿐 학생수 증원을 해결하기 위한 학교용지확보나 학교시설확충과 관련한 문구는 그 어디에도 없고 학교용지부담금이라는 용어 또한 그 어디에도 없다. 즉, 이 사건 합의금 20억원은 공사로 인하여 인근의 고가 입게 될 피해에 대한 보상차원에서 지급된 것이므로 학교용지부담금과는 아무런 관련이 없고 피청구인이나 도교육청은 위 당사자 간의 합의서 작성이나 위 합의금 산정과정에 일절 관여한 사실도 없다.

다) 다만, 청구인과 ○○고 간에 이 사건 합의금에 관한 협의과정에서 ○○고가 합의금을 수령할 경우 스스로의 판단에 의해 지출할 세부항목에 관한 의견교환이 있었던 것으로 보인다. 그러나, 위 지출 세부항목에 관한 단순한 의견교환은 학교용지부담금의 부과주체인 피청구인과는 어떠한 협의나 관여가 없었고, 피청구인의 지시 또는 주도로 ○○고가 청구인에게 요청한 세부요청사항도 아니므로, 이 사건 합의금의 성격이 공사피해보상금이라는 점에 변동을 주지는 않는다고 할 것이다.

라) 한편, 학교용지부담금과 이 사건 보상금은 ○○교육지원청 ○○교육비 특별회계로 세입조치 된 것은 사실이나, 그 세부항목에 있어서 보상금의 세입 예산과목은 “(관)기타이전수입, (항)민간이전수입, (목)기타지원금”이고, 학교용지부담금 예산과목은 “(관)지방자치단체이전수입, (항)법정이전수입, (목)학교용지일반회계부담금”이므로 세입과목 자체가 별개인 것으로서 동일한 회계로 환입된 것은 아니다.

마) 소결

이상과 같이, 이 사건 합의금 20억원의 성격은 재건축정비사업에 따른 일조권 침해·소음·분진 등의 피해를 사전에 보상하고자 청구인과 ○○고 사이에 수수된 피해보상금(사전손해배상금)인 점, 합의금산정 및 합의과정에서 피청구인이나 ○○교육청이 구체적으로 관여한 바 없이 공사피해의 가해자인 청구인과 피해자인 ○○고 간에 자발적으로 체결된 합의인 점, 학교용지부담금의 세입과목과 전혀 별개의 것이어서 동일한 회계로 환입된 것이 아닌 점 등에 비추어, 이를 학교용지부담금과 동일한 것으로 보아서는 아니 될 것이다.

3) 학교용지 확보 등에 관한 특례법(교육과학기술부 질의회신과 관련) 위반 주장에 관하여

가) 청구인은 교육과학기술부 질의회신 내용을 근거로, 이 사건 합의금 중 일조권 침해 부분 1억 2,000만원 상당을 제외한 나머지 18억 8,000만원 상당이 무상으로 ○○고에 지급된 것이고, 그것은 학교시설의 보수확충용으로 쓰일 것을 예정하고 있었으며, 위 금액은 학교용지부담금과 동일한 성격의 것이어서 필요적으로 학교용지부담금을 면제시켜주어야 할 것임에도 불구하고 이를 부과하였으므로 이 사건 처분은 학교용지확보 등에 관한 특례법 위반이라고 주장하나, 이는 청구인의 일방적인 주장에 불과하다.

나) 먼저, 학교용지확보 등에 관한 특례법 제2조(정의) 제3호에 따르면, 학교용지부담금이란 “개발사업에 대하여 특별시장․광역시장․도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비”라고 정의하고 있고, 같은 법 제5조(부담금의 부과․징수) 제4항 제4호는 ”개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우“에는 학교용지부담금을 필요적으로 면제하도록 규정하고 있다. 즉, 학교용지부담금이란 개발사업으로 인하여 학생수의 증원이 예상되는 경우 이를 해소하기 위하여 “학교용지를 확보하거나 가까운 곳에 있는 학교를 증축”하기 위해 징수하는 것이고, 위 징수목적에 부합하는 것으로서 개발사업시행자가 “학교용지 또는 학교시설을 공유재산으로 무상공급”하는 경우에는 이를 면제하도록 하고 있는 것이다.

다) 그러나, 이 사건 합의금은 개발사업으로 인한 학생수 증원의 문제를 해소하기 위한 “학교용지의 확보 또는 학교 증축”을 위한 것이거나, 이러한 문제를 해소하기 위한 “학교용지 또는 학교시설의 무상공급”에 해당하는 것이 아니다. 단지 청구인과 ○○고 간에 서로 주고받은 대규모 공사로 인한 일조, 조망, 소음, 진동 등 공사피해와 학습권 침해를 해소하기 위한 피해보상금에 불과하다. 또한, 청구인은 이 사건 합의금 중 18억 8,000만원은 일조권 침해 등과 무관하게 무상으로 지급한 것이라고 주장하나, 전술한 바와 같이 이 사건 합의금 20억원은 공사로 인한 일조권 및 조망권 등에 대한 피해보상금의 일환으로 금전이 지급된 것이므로, ○○고가 지급받은 피해보상금을 이용하여 어떠한 용도로 지출을 한다고 하더라도 이를 두고 청구인이 개발사업으로 인한 학생수 증원문제를 해소하기 위한 “학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급”하는 경우와 동일시 할 수는 없다.

라) 한편, 학교용지부담금 면제와 관련한 교육과학기술부의 질의회신을 살펴보면, “학교수용을 위한 교실뿐만 아니라 체육관 등의 시설을 공급하는 경우에도 위에서 규정한 면제대상에 포함됨”이라고 기재되어 있는바, 이는 “학교수용과 상관없는 시설을 공급하는 경우”에도 “학교용지 또는 학교시설”을 공급하는 것과 동일하게 보아 부담금 면제대상이 된다는 것이다. 그러나, 부담금면제대상이 되기 위해서는 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조(부담금의 부과․징수) 제4항 제4호에 따라 “학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급”한 경우에 해당하여야 하나, 이 사건 합의금은 공사피해에 대한 피해보상을 위해 지급하는 금전에 불과하고 청구인이 자발적으로 공사피해자인 ○○고에 손해배상의무를 면제받고자 지급하는 것이므로 “학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 공급”한 것으로 볼 수 없고, “무상으로 공급”한 경우라고 볼 수도 없다.

마) 청구인 제출의 교육부의 질의회신 내용은, 사업승인 조건이 “교실증축 기부금“을 부담하는 경우이고, 위 기부금은 ”사업시행자와 교육청과의 협의결과 학교교육시설의 보수 및 확충명목으로 받은 기부금”이며 당연히 “무상”으로 기부하는 것을 전제로 하고 있는 회신이라고 할 것이다. 그러나, 이 사건 합의금은 교실증축 기부금과는 전혀 무관한 사전피해보상금(사전손해배상금)의 성격을 가지고 있고, 공사로 인한 손해배상채무를 면제받기 위해 대가성으로 지급되는 것이므로 무상으로 지급된 기부금이라고 볼 수도 없다.

바) 청구인이 2016. 2. 1. 피청구인에게 제출한 학교용지부담금 면제대상 여부에 대한 질의에 관하여, 피청구인이 ○○교육청에 문의하여 받은 회신결과에 의하면,

① 위 합의금 20억원은 “일조권 및 조망권, 기타 공사로 인한 통상적인 피해 보상금액”에 해당하는 것이고, ② 청구인과 ○○고 간의 합의서에 따르면 “해당 합의금은 개발행위로 인해 발생하는 학생 배치를 위한 학교시설을 무상공급하는 것이 아니라, 공사로 인한 학교의 피해에 대한 보상금이므로, 학교용지부담금 면제대상이 될 수 없다”고 회신하고 있고, ③ “○○시 제1학군은 최근 3년간 취학 학생수가 현상유지하거나 소폭 증가하는 추세에 있으며, 해당지역의 공동주택 재건축으로 306세대가 증가하고, 주거 환경이 개선되면 향후 학교시설의 증축수요가 발생할 것으로 예상”된다는 취지의 회신을 하여 왔다.

위와 같은 ○○교육청의 위 회신내용에 따라, 피청구인은 2016. 2. 3. 청구인에게 학교용지부담금의 면제대상이 아님을 통보하였고, 관련 법률에 따른 절차를 모두 거쳐 2016. 2. 24. 청구인에게 이 사건 학교용지부담금을 부과처분하게 된 것이다. 이 사건 합의금은 개발사업으로 인한 학생수 증원 문제를 해소하기 위한 “학교용지 또는 학교시설의 공급”의 명목을 위해 지급된 것이 아니므로, 학교용지부담금의 용어정의와 부과의 근본취지에 부합하는 것이 아니다. 또한, 사전에 “교육청(교육지원청)과 협의한 결과에 따라 학교교육시설의 보수 및 확충용”의 목적으로 지급받은 기부금도 아니므로, 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호에 따른 부담금 면제대상도 아닌바, 학교용지부담금과 동일시 할 수는 없다.

4) 재량권의 일탈·남용(비례원칙위반) 주장에 관하여

가) 청구인은 이 사건 처분의 목적은 인근학교의 증축을 위한 것이나, 해당 증축의 필요성이 명확하게 입증된 것이 아니어서 목적이 정당하지 않고, 그 재원을 반드시 학교용지부담금으로서만 조달하여야 하는지에 관하여 아무런 설명이 없이 이 사건 처분을 하였으므로 그 수단이 적합하지 못한 것이므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다고 주장하나, 이는 청구인의 일방적인 주장에 불과하다.

나) 이 사건 처분은 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 등에 근거하여 행하여진 것으로, 청구인의 이 사건 재건축 정비사업을 통하여 증가되는 세대수가 306세대이다(사업 전 기존 730세대, 청구인의 재건축정비사업을 통하여 계획한 분양세대수 1,036세대). 또한, ○○교육청의 질의 회신에 따르면 “○○시 제1학군은 최근 3년간 취학 학생수가 현상유지하거나 소폭 증가하는 추세”에 있고, “해당지역의 공동주택 재건축으로 306세대가 증가하고, 주거환경이 개선되면 향후 학교시설의 증축수요가 발생할 것으로 예상”되고 있다.

따라서, 청구인의 재건축정비사업으로 인하여 학교증축에 관한 수요는 당연히 증가할 것이며, 이에 따라 피청구인은 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조의 2의 부담금 산정기준에 따라 적법하게 이 사건 학교용지부담금을 산정한 것이므로 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성 원칙에 반하지 않는다.

다) 이상과 같이, 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 재량행위에 관한 비례원칙을 준수한 처분이고, 이는 평등원칙에도 위배되지 않으므로 이와 배치되는 청구인의 주장은 이유가 없다.

5) 이 사건 처분이 부당하다는 청구인 주장에 대한 반박

가) 청구인은 이 사건 합의금에 관한 협의 과정에서 ○○고의 독자적인 판단이 아니라 피청구인과 공모하여 부당히 과다한 피해 보상액을 산정하여 청구하였고, 사실은 학교발전기금과 동일한 목적으로 사용할 것을 예정하고 있으면서도, 사업시행계획의 인가 무렵에 ‘합의’가 인가 조건인 것을 이용하여 청구인을 부당히 압박하여 이 사건 합의가 이루어진 것이므로, 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나, 이 또한 청구인의 일방적인 주장에 불과하다.

나) 전술한 바와 같이, 피청구인은 이 사건 합의금에 관한 협의 과정에 관여한 사실이 전혀 없고, 합의금 및 합의 내용도 청구인과 ○○고 간에 서로 자발적인 의사에 기하여 합의서가 만들어져 피청구인에게 제출되었고, 피청구인은 위 합의서를 제출받은 이후에야 비로소 그 내용을 인지하였을 뿐이다. 따라서, 청구인은 명확한 근거도 없이 이 사건 합의금을 도출하는 과정에서 피청구인이 ○○고, ○○교육지원청 등과 공모하였다는 주장을 하고 있는바, 이는 일방적인 주장에 불과한 것이다.

다) 또한, 청구인은 이 사건 재건축정비사업을 추진하기 위하여 2013. 2. 15. 건축심의신청, 2013. 11. 21. 사업시행인가, 2013. 12. 1. 피해보상합의서 작성 등 일련의 절차를 거치는 동안 이 사건 피해보상금 합의와 관련하여 검토와 검증을 위한 충분한 시간적 여유를 가졌다고 할 것인바, 이제 와서 위와 같은 주장을 하는 것은 뒤늦게 관련 법령을 자의적으로 해석하여 학교용지부담금을 면제받고자 하는 억지주장에 불과하다.

6) 이 사건 재건축정비사업으로 인한 실질적인 피해금액은 이 사건 합의금인 20억원을 초과한다.

가) 청구인은 이 사건 재건축정비사업으로 인한 소음·진동·분진·일조권 피해 등과 관련하여 ○○고와 협의하는 과정에서 청구인이 ○○대학교와 ○○대학교에 각각 일조영향평가와 학습환경영향평가를 의뢰하여 2013. 2. 무렵 평가보고서를 받아보았는바, 일부 건물의 일조권이 침해되는 것은 사실이나, 20m 이상의 방음벽을 설치할 경우 학교보건법상 소음기준을 충족하고, 진동, 비산먼지의 경우에도 일정 조치를 할 경우 관련기준을 충족하게 되므로, 결국 일조권침해부분에 해당하는 1억 2,000만원만 피해 보상금액이고 나머지 18억 8,000만원은 ‘학교시설의 보수 및 확충용’으로 무상지급된 것이라는 취지의 주장을 하고 있으나, 이는 사실과 다르다.

(1) 먼저, 이 사건 재건축정비사업 현장의 입지여건을 살펴보면, ○○고 외곽 4면 중 2면(동, 남 방향)이 도로 등 아무런 완충지역 없이 위 현장과 경계를 접하고 있으므로 대규모 공사로 인한 피해는 명약관화하다. 청구인이 제출한 증제3호증 일조환경 분석결과에 따르면, ○○고 운동장이 재건축 공사 전에는 아무런 일조권 침해의 피해가 없었으나 최고 높이 29층의 재건축이 이루어진 이후에는 11곳이 일조권 기준에 미달하는 상태이고, 위 11곳 이외의 운동장 또한 “연속일조 2시간”, “일조 4시간”이라는 규정을 겨우 만족시킬 뿐 대부분의 운동장이 그늘지는 것을 알 수 있으며, 동절기에는 일조량이 더욱 줄어들어 향후 청구인의 재건축정비사업이 완료될 경우 이로 인한 일조권 침해는 더욱 심각해질 것으로 보인다.

(2) 또한, 재건축정비사업으로 인한 건축 후에 교사동A(본관)의 경우 1층 보건실, 상담실을 비롯한 총 8곳, 교사동B(별관)의 경우 전체, 교사동D(도서관)의 경우 전체, 체육관의 경우 동측, 남측 전체에서 일조권 기준에 미달하는 결과를 나타내고 있다.

나) 청구인은 재건축정비사업 결과 지어지는 아파트의 일부 동을 재배치하여 ○○고의 일조권침해를 해소하고자 하였으나, 재배치 결과도 일조권 침해를 전부 해소하지는 못하였다.

다) 청구인은 재건축정비사업 착공 무렵 학교 주변에 20m 이상의 방음벽을 설치하여 소음기준을 충족시켰다고 주장하나, 피청구인이 해당 감리사에게 확인해 본 결과 학교 주변은 7m, 기타 지역은 4m 높이의 방음벽만 설치하였을 뿐이었으며, 이로 인한 공사 소음으로 학생들의 학습권 침해가 더욱 가중되고 있다.

라) 이상과 같이, 청구인의 주장과는 달리 이 사건 재건축정비사업 현장 주변의 방음벽은 매우 낮게 설치되어 고 및 주변으로 유입되는 소음을 제대로 차단하지 못하고 있고, 실제 일조권 침해로 인한 피해가 예상보다 더 심각한 것으로 보이는 등 약 3년이 넘는 공사기간 동안에 소음·분진·공사차량 등으로 인한 피해와 재건축 이후 장래의 오랜 기간 동안 ○○고 학생과 교사들이 입게 될 반영구적인 일조권 피해에 따른 생활환경 및 학습권 침해는 금액으로 환산하기 어려울 만큼 매우 클 것이라 판단한다.

마) 따라서, 청구인은 이 사건 재건축정비사업으로 인하여 발생할 위와 같은 유·무형의 피해와 준공 후 재건축아파트가 존치하는 기간 동안 발생할 학교의 학습환경 등의 피해를 예상하고 이에 대한 피해보상의 합의금으로 20억원을 산정하여 지급한 것일 뿐이다(○○의 가장 알짜배기 부지 지상에 대규모 아파트단지를 재건축하는 청구인이 취득하는 금전적인 이득은 실로 엄청난 금액이므로 ○○고에 대한 공사 피해 합의금을 20억원으로 산정함에 청구인 스스로 동의하였던 것으로 추정된다).

바) 그러므로, 1억 2,000만원만이 일조권 침해로 인한 피해보상 금액이고 나머지 18억 8,000만원은 ‘학교시설의 보수 및 확충용’으로 무상지급된 것이라는 청구인의 주장은 일방적인 주장에 불과하고 오히려 위 합의금 20억원으로는 공사기간 중 및 공사종료 후 장래의 장기간 동안 ○○고 및 ○○고 학생과 교사들이 입는 피해를 모두 보상하기에 부족하다고 할 것이다.

7) 이상과 같이, 이 사건 합의금은 청구인과 ○○고 간에 재건축정비사업으로 인한 일조권 침해·소음·분진·진동 등의 피해에 대한 보상차원이자 청구인의 손해배상채무를 면제받기 위한 목적과 용도로 지급된 것이지, 학교용지부담금과는 전혀 관련이 없다. ○○고 또한 이 사건 합의금을 수령한 이유는 합의서와 합의금의 명칭 그대로 공사피해를 보상받기 위한 피해보상의 합의금이었기 때문이지, 학교용지 확보나 학생수 증원을 염두에 둔 학교시설증축 등에 소요하기 위한 용도나 목적으로 수령한 것이 아니다. ○○고가 이 사건 합의금을 수령하여 기존 학교시설보수 등의 명목으로 지출할 예정이라고 할지라도, 이는 ○○고 스스로 합의금의 지출항목을 계획하는 내용에 불과하므로, 이를 두고 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상으로 공급한 것과 동일시 할 수는 없다.

따라서, 이 사건 학교용지부담금 부과 처분은 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조, 제5조의2 등에 의거하여 적법하게 내려진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조, 제5조, 제5의2조

나. 학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령 제5조의2

다. ○○ 학교용지부담금 부과·징수 및 사용에 관한 조례 제7조

라. 부담금관리 기본법 제5조

5. 인정사실

가. 청구인은 2011. 12. 26. 설립 등기되어 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 ○○ 70,140,9㎡에 관한 주택재건축정비사업을 수행하는 조합이다.

나. 청구인은 2013. 2월경 청구 외 ○○대학교와, 사단법인 한국지리정보학회의 “○○ ○○시 ○○구역 주택재건축정비사업에 따른 ○○고의 학습 환경 보호에 관한 조사연구” 보고서를 제출받았다.

다. 피청구인은 2015. 2. 15. 청구인의 주택재개발사업을 건축위원회 심의에 상정하였고, 2013. 3 13. 청구인에게 ○○구역 주택건축사업 건축심의신청서에 대한 각 기관의 요청사항 조치계획서 제출을 요청하였다.

라. 청구인은 2013. 5. 15. 청구 외 ○○고에 재건축 관련 협의사항 의견 제출을 요청하였다.

마. 청구 외 ○○고는 2013. 5. 23. 청구인의 재건축 관련 협의사항 의견에 다음과 같이 의견을 제출하였다.

바. 청구 외 ○○고는 2013. 10. 30. 청구인에게 재건축으로 인한 일조권 등 기타 피해에 대한 보상요청을 하였다.

사. 청구인은 2013. 11. 12. 청구 외 ○○고의 보상요청에 대하여 다음과 같이 회신하였다.

아. 피청구인은 2013. 11. 13. 청구인에게 ○○구역 주택재건축 사업시행인가(안)에 대한 조치계획서 제출을 요청하였다.

자. 청구인은 2013. 11. 15. 청구인의 주택재건축정비사업 건축심의 신청서 제시된 관련부서의 협의의견에 대하여 다음과 같이 의견을 제출하였다.

차. 피청구인은 2013. 11. 21. 청구인의 ○○구역 주택재건축 사업시행인가를 하였다.

카. 청구인은 2013. 12. 1. 청구 외 ○○고와 ○○구역 재건축에 대하여 다음과 같이 합의서를 작성 체결하였다.

타. 피청구인은 2014. 7. 21. 청구인의 재건축사업 관리처분계획 인가를 하였으며, 청구 외 ○○고는 이에 청구인에게 합의금 지급을 요청하여 2014. 7. 29. 이를 지급하였다.

파. 청구 외 ○○○○교육지원청은 2014. 8. 20. 청구 외 ○○고에 2014년도 제1회 ○○교육지원청 소관 추경 세입예산에 편성 확정된 ○○구역 주택재건축사업 보상금 20억을 교육비특별회계로 세입조치 요청하였다.

하. 청구인은 2016. 2. 1. 피청구인에게 ○○구역 학교용지부담금 부과를 위한 자료제출에 대하여 다음과 같은 의견을 제출하였다.

거. 피청구인은 2016. 2. 3. 청구인의 검토요청에 대하여 다음과 같이 회신하였다.

너. 피청구인은 2016. 2. 24. 청구인에게 학교용지부담금 1,259,276,570원 부과처분을 하였다.

더. 청구인은 2016. 5. 23. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

러. 청구 외 ○○고는 2016. 6. 1. 이 사건 행정심판과 관련하여 다음과 같은 의견을 제출하였다.

머. 청구인의 증거자료 요청에 따라 2016. 8. 24. 청구 외 ○○고에서는 다음과 같이 정○○ 교감과 당시 업무담당 교사인 정○○의 답변서를 아래와 같이 제출하였다.

(답변서 생략)

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면,

학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조에서 "학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다라고 규정하고, 같은 법 제5조 제1항·제3항, 제5조의2, 같은 법 시행령 제5조의2 규정에 따르면, 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있으며, 부담금은 공동주택인 경우에는 가구별 공동주택 분양가격에 1천분의 8을 곱하여 부과하고 개발사업시행자가 공동주택을 분양한 때에는 분양공급계약자 및 분양공급계약내역 등의 분양자료를 분양공급계약체결일부터 30일 이내에 시·도지사에게 제출하여야 하며, 시·도지사가 분양자료를 받은 때에는 즉시 부담금의 금약·납부기한·납부방법·납부장소 등을 기재한 납부고지서를 당해 토지 또는 공동주택 등을 개발사업시행자에게 발부하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제5조 제4항에 따르면, 시·도지사는 개발사업시행자가 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 시·도 교육비특별회계에 기부채납하는 경우, 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우에는 부담금을 면제하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 ○○ 학교용지부담금 부과·징수 및 사용에 관한 조례 제7조에 의하면 학교용지확보 등에 관한 특례법 제9조 제1항에 따라 부담금 등의 부과·징수에 관한 사무는 시장·군수에게 위임한다고 되어 있다.

나. 다음 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 헌법재판소는 학교용지부담금은 개발사업 지역의 학교시설 확보라는 특별한 공익사업의 재정을 충당하기 위하여 특정집단에게만 반대급부 없이 부과되는 재정조달목적 부담금에 해당하며(헌재 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1, 헌재 2008. 9. 25. 선고 2007헌가9 참조), 개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 취학 수요에 부응하기 위한 학교의 신설 및 증축은 일반적 공익사업으로서 교육시설을 확보하는 것과 달리 개발지역의 기반시설을 확보하는 성격을 가진다. 또한 그 재정을 충당하기 위하여 조세 이외의 부담금인 학교용지부담금을 개발사업의 시행자에게 부과하는 것은, 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이며(헌재 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1, 헌재 2008. 9. 25. 선고 2007헌가9 참조), 학교시설 확보의 필요성은 개발사업에 따른 인구 유입으로 인한 취학 수요의 증가로 초래되는바, 개발사업의 실질이 기존 주택의 재건축에 불과하다면 새롭게 학교시설을 확보할 필요성은 생겨나지 않는다(헌재 2005. 3. 31. 선고 2003헌가20 참조)고 판시하였다.

대법원은 법률행위의 해석은 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적인 의미를 명백하게 확정하는 것으로서, 서면에 사용된 문구에 구애받는 것은 아니지만 어디까지나 당사자의 내심적 의사의 여하에 관계없이 그 서면의 기재 내용에 의하여 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적 의미를 합리적으로 해석하여야 하는 것이고, 당사자가 표시한 문언에 의하여 그 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 그 법률행위가 이루어진 동기 및 경위, 당사자가 그 법률행위에 의하여 달성하려는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고려하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식과 거래의 통념에 따라 합리적으로 해석하여야 하며(대법원 1996. 10. 25. 선고 96다16049 판결), 특히 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합한다고(대법원 2007.10.26.선고 2007두9884 판결 등 참조) 판시하였으며,

또한, 민법 제104조에 규정된 불공정한 법률행위는 객관적으로 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하고, 주관적으로 그와 같이 균형을 잃은 거래가 피해 당사자의 궁박, 경솔 또는 무경험을 이용하여 이루어진 경우에 성립하는 것으로서, 약자적 지위에 있는 자의 궁박, 경솔 또는 무경험을 이용한 폭리행위를 규제하려는 데에 그 목적이 있고, 불공정한 법률행위가 성립하기 위한 요건인 궁박, 경솔, 무경험은 모두 구비되어야 하는 요건이 아니라 그 중 일부만 갖추어져도 충분한데, 여기에서 '궁박'이라 함은 '급박한 곤궁'을 의미하는 것으로서 경제적 원인에 기인할 수도 있고 정신적 또는 심리적 원인에 기인할 수도 있으며, '무경험'이라 함은 일반적인 생활체험의 부족을 의미하는 것으로서 어느 특정영역에 있어서의 경험부족이 아니라 거래일반에 대한 경험부족을 뜻하고, 당사자가 궁박 또는 무경험의 상태에 있었는지 여부는 그의 나이와 직업, 교육 및 사회경험의 정도, 재산 상태 및 그가 처한 상황의 절박성의 정도 등 제반 사정을 종합하여 구체적으로 판단하여야 하며, 한편 피해 당사자가 궁박, 경솔 또는 무경험의 상태에 있었다고 하더라도 그 상대방 당사자에게 그와 같은 피해 당사자측의 사정을 알면서 이를 이용하려는 의사, 즉 폭리행위의 악의가 없었다거나 또는 객관적으로 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하지 아니한다면 불공정 법률행위는 성립하지 않는다(대법원 2002. 10. 22. 선고 2002다38927 판결)고 하였으며, 어떠한 법률행위가 불공정한 법률행위에 해당하는지는 법률행위 시를 기준으로 판단하여야 하는데 계약 체결 당시를 기준으로 전체적인 계약 내용을 종합적으로 고려한 결과 불공정한 것이 아니라면 사후에 외부적 환경의 급격한 변화로 인하여 계약당사자 일방에게 큰 손실이 발생하고 상대방에게 그에 상응하는 큰 이익이 발생하는 구조라고 하여 그것만으로 그 계약이 불공정한 계약에 해당한다고 말할 수 없다(대법원 2013. 9. 26. 선고 2012다13637)고 판시하였다.

그러므로 아래에서는 이러한 법리에 따라 이 사건을 살펴보도록 한다.

2) 청구인은 2013. 12. 1. 청구 외 ○○고의 피해보상 요청에 대한 합의서 작성 후 20억원을 보상금으로 지급하였는데, 재건축사업시행인가를 얻기 위하여 어쩔 수 없이 피해보상을 하였고, 보상금 지급내역이 모두 청구 외 ○○고의 일조권 등의 침해에 대한 보상 내지 배상과는 아무런 관련이 없는 학교시설 개선에 사용되었으므로, 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항에 따라 학교용지부담금이 감면 또는 취소되어야 한다고 주장하고 있다.

가) 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 학교용지부담금은 개발사업 지역의 학교시설 확보라는 특별한 공익사업의 재정을 충당하기 위하여 개발사업자에게만 반대급부 없이 부과되는 재정조달목적 부담금에 해당하는데, 청구인이 진행하는 ○○구역 주택재건축정비사업 학교용지부담금은 기존 아파트 730세대에서 재건축으로 306세대가 신설 증가되어 1,036세대로 아파트 가구수가 늘어났고, 분양이 확정된 추가 300세대에 대한 학교용지부담금은 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조2의 제2항 제1호에 따라 전체 신규 증가분 아파트 분양금액의 가구별 공동주택 합계인 157,409,572,420원의 1,000분의 8을 곱한 1,259,276,570원이 산정되는 점에서 아무런 문제점을 발견할 수 없다.

나) 다만, 이 사건에서 가장 문제되는 것은 2013. 12월 청구인과 청구 외 ○○고가 맺은 합의서에 따른 피해보상금액 20억원이 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호상의 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상 공급하는 경우에 해당되어 학교용지부담금이 면제될 수 있는지 여부가 가장 큰 쟁점이 되고 있다.

이에 대하여 청구인은 사업시행계획의 인가조건으로 부가된 ○○고와의 협의를 이행하기 위해 이 사건 합의에 이르렀고, 시공사 선정이 완료된 후 사업시행계획의 인가를 앞두고 있어 합의를 더 이상 지체시킬 수 없었던 특별한 사정이 존재하며, 합의의 내용에 관한 타당성을 제대로 검증해보지 아니한 채 20억원이라는 거액을 ○○고에 보상금 명목으로 지급하였고, 그 내용에 있어서도 일조 침해나 소음·진동·분진피해와는 아무런 상관없는 ‘학교시설 보수 내지 확충비용’ 용도로 쓸 것으로 예정하여 이는 학교용지 확보 등에 관한 특례법 상 필수적 부담금 감면사유에 해당한다고 주장하고 있어 아래에서 살펴본다.

(1) 먼저, 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제4항 제4호가 전문개정 된 이유는 헌법재판소의 2008. 9. 25. 학교용지를 무상으로 공급하는 경우 학교용지 부담금을 면제하고 있으나, 학교시설을 무상공급하는 경우에는 면제대상에 포함되지 않아 평등권을 침해하는 것으로 판단(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가9 전원재판부 결정)한 헌법불합치 결정 때문이었다. 이에 따라 국회가 2016. 5. 28. 동 법 조항을 개정하여 학교용지 또는 학교시설을 무상 공급하는 개발사업시행자에게도 적용하게 된 것이다.

개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상 공급하는 경우란 문언 그대로 개발사업시행으로 인하여 늘어난 신규 입주 가구수로 인하여 기존의 학교시설로는 학생수용을 하기 어려움에 따라 학교용지 또는 학교시설을 개발사업자가 학생들의 유발 수요에 대응하기 위하여 무상으로 공급하는 경우에만 이러한 감면 조항이 적용된다고 할 것이다.

그런데 이 사건에서 청구인과 청구 외 ○○고 간 2013. 12. 1. 합의서 내용을 살펴보면 “1. 일조권 및 조망권, 기타 공사로 인한 통상적인 피해 보상 금액을 현금 20억원으로 한다”고 하여 보상금 지급 목적이 학교시설을 무상공급하는 것에 목적이 있지 않고 이 사건 ○○구역 주택재건축 아파트 건립으로 인하여 발생하는 환경피해에 대한 학교와 교사, 학생들에 대한 금전 보상임을 명시하고 있는 점, 더하여 실질적으로 청구인이 제출한 2013. 2월 ○○고의 학습환경보호 보고서에도 환경피해에 대한 보상금이라는 점이 뒷받침 되는데 그 내용을 살펴보면 ‘아파트 건설 후 교사동 본관 6개실, 교사동 별관 19개실, 교사동 식당 1개실, 교사동 도서관 1개실(1층), 체육관 1개실, 운동장 7개 구역이 영향을 받고 있는 것’으로 분석된 점이 그것이고, 더하여 아파트 공사장과 2면(동남방향)이나 접한 현장 여건에서 기초공사를 위한 터파기와 아파트 층별 건축과 승강기 및 내외장재 설치와 각종 중장비에서 발생하는 소음·분진·진동으로 교직원과 학생들의 학습권 피해가 발생하는 것이 경험칙상 당연히 인정된다는 점이다.

청구인도 2013. 5. 15. 청구 외 ○○고에 보낸 ‘재건축 관련 협의사항 의견 제출 요청’이라는 문서에서 “○○고와 일조량 등 기타 불만족 부분에 대하여 그 동안 여러 차례 협의를 해왔으며, 학교 이전 또는 대토와 관련한 안건은 여러 가지 사정(토지확보, 신축비용확보, 주민동의, 토지변경, 행정처리 기간의 장기화 등)으로 인하여 현실적으로 어렵다고 사료되며, 학교이전은 사업시행인가와 연관 없이 지속적으로 진행할 수 있으며, 재건축사업과는 별도의 사업으로 진행할 수 있습니다. 이에 재건축사업과 관련하여 불만족 부분에 대한 가능한 범위 내에서 보상협의 등 기타방법을 병행하여 진행하는 방안이 타당할 것으로 판단”한다고 하여 청구인이 이러한 공사로 인한 환경피해에 대한 보상을 먼저 제의 하였다는 점이 확인되고 있고, 이는 위 인정사실 머항 청구 외 정정인 교사의 “조합에서 ○○ 구역 주택재건축정비사업을 시행함에 있어, 일조권과 학습권 등 심각한 피해가 예상되어, 조합에서 먼저, 피해에 대한 보상을 하기로 제의”하였다는 진술과 일치하고 있기도 하다. 그러므로 청구인이 주장하는 학교용지나 학교시설을 개발사업자가 무상으로 공급하는 필수적 학교용지부담금 감면 사유로 볼 수 없고, 오히려 피청구인과 청구 외 ○○고에서 주장하는 예견가능한 환경피해에 대한 사전 손해보상금이라고 해석하는 것이 합리적이라 판단된다. 따라서, 청구 외 ○○고에 지급한 보상금은 학생들의 유발 수요에 대응하기 위한 학교용지 또는 학교시설의 무상제공이라고 볼 수 없으며 이러한 견지에서 청구인이 주장하는 부담금 이중부과라는 주장은 받아들일 수 없다.

(2) 다음으로 청구인이 청구 외 ○○고에 지급한 이 사건 보상금에 있어서 그 합의서 작성에 있어서의 일련의 과정들을 살펴볼 필요가 있는데, 청구인은 2013. 2월 ○○고의 학습환경보호 보고서를 청구 외 ○○대학교 외 1인으로부터 제출받아 일조권 등에 피해가 있다는 사실을 인지하였고, 이후 청구 외 ○○고와 학교의 이전이나 대토를 진행하는 협의를 진행하다가 비용의 과다로 이러한 사업의 추진이 현실적으로 어렵게 되자, 청구 외 ○○고에 2013. 5. 15. 피해보상으로 갈음할 수 있다는 취지의 의견을 제출하였고, 이에 청구 외 ○○고는 2013. 5. 23. 청구인에게 사업 진행에 따른 피해에 대한 보상이나 기타 협의 내용은 서로 합의하여 사업시행 인가전까지 마무리한다는 의견을 제출하였으며, 서로 간의 수차례의 사전실무협의를 거쳐, 청구 외 ○○고는 2013. 10. 30. 청구인에게 “일조권 및 조망권, 기타 공사로 인한 통상적인 피해보상금액을 20억원으로 한다”는 내용의 보상요청을 하였으며, 청구인은 2013. 11. 12. 청구 외 ○○고의 보상요청을 수용하고, 2013. 12. 1. “일조권 및 조망권, 기타 공사로 인한 통상적인 피해 보상 금액을 현금 20억원으로 한다”는 합의서가 작성되었는데, 이는 청구인이 9개월여 동안 충분히 검토하고 대응할 시간이 있었다는 것이 확인되며,

청구인이 경제적 곤궁 상황이었다는 주장을 하고 있으나 은행권의 대출이자로 인한 경제적인 궁박 사정에 이르렀는지에 대한 입증이나 증거가 전혀 없으며, 수십 수백건의 대단위 아파트 공사를 진행한 청구 외 현대산업개발 주식회사라는 국내 굴지의 시공사를 선정한 청구인이 청구 외 ○○고의 보상요구에 대하여 아무런 대응을 하지 못하고 궁박, 경솔 또는 무경험에 따라 불공정하게 이 사건 보상금 지급 합의서를 체결하고 금전을 지급하였다고 보기도 어렵다.

(3) 한편 청구인은 청구 외 ○○고가 합의서에 따른 보상금액을 실질상 학교시설에 투자하기 목적, 즉 학교시설을 무상으로 공급받는 동시에 학교용지부담금도 병과하기 위해 환경피해에 대한 보상금 명목으로 협약서를 체결하였다고 주장하나, 공립학교라는 곳의 특성상 어떠한 여하의 금전보상을 받는다 하더라도 그 사용용처는 대부분 학교시설의 재투자로 이어질 수밖에 없는 현실임을 살펴 볼 때, 이 사건 합의에 따른 보상금이 비록 학교시설 개선을 위해 사용되었다 하더라도 이를 당초의 일조권 등 침해에 따른 손해배상액이 아닌 학교용지 또는 학교시설로 제공하였다고 볼 수는 없는 것이다.

설령 청구인의 주장대로 일조피해에 대한 보상금액이 통상적인 산정기준을 다소 초과한다 하더라도, 청구인은 이 사건 아파트 건설사업에 따라 발생하는 이윤의 규모와 비교형량하여 청구 외 ○○고와 합의한 것으로 추정되고, 피청구인도 그 보상금의 사용목적이 학생들의 교육환경 개선이라는 공익을 위하여 사용한 것이고, 청구인의 분양조합원들 자녀가 동 학교를 이용할 개연성이 있어서 합의서에 따른 보상금을 지급하고 이 사건 학교용지부담금 부과처분이 되었다고 하더라도 이를 부당하다고 볼 수 없는 특수한 사정이 존재하기도 한다.

한편, 청구인도 2013. 12월 합의서 작성과 2014년 보상금 지급시 학교용지부담금에 대하여는 아무런 언급이 없다가 피청구인에게 2016년 학교용지부담금에 대하여 고지할 시점에 이에 대한 면제여부를 다투며 이의제기를 시작한 점을 살펴볼 때 당초 이 사건 합의서 작성당시 보상금 지급을 목적으로 한 것이고 학교용지부담금과 아무런 관련이 없었음을 알 수 있어 청구 외 ○○고나 ○○○○교육지원청, ○○교육청이 청구인의 상황을 악의적으로 이용하였다고 보기도 어렵다.

(4) 부가적으로, 청구인은 이 사건 보상금이 ○○교육비특별회계에 포함되어 인근 학교의 증축목적에 사용될 것이 예상된다고 주장하고 있으나, 이 사건 보상금은 2014년 당시 ○○교육비특별회계 재무회계 교육규칙 제29조 제2항 제4호에 따라 반드시 교육청의 본청 관리국장 및 예산과장의 합의를 받아야 하는 것이며, 20억이라는 큰 보조금 세입금의 성격상 예산으로 세입조치되는 것이 재정의 투명성을 확보하기 위하여 합당한 조치라 판단되며, 오히려 공립학교 회계의 특성상 전문직역인 공사감독자가 없어 지역교육청의 전문 인력을 활용하여 공사를 진행·감독·준공검사하게 하여 예산집행의 투명성과 효율성을 확보한다는 것이 공적인 목적에 부합한다는 피청구인의 주장의 타당성이 인정되고, 2014년 ○○교육비특별회계 제1회 추가경정 세입·세출예산서를 살펴본 바 그 세부 세입항목에 있어서 이 사건 보상금의 세입 예산과목은 “(관)기타이전수입, (항)민간이전수입, (목)기타지원금”이고, 학교용지부담금 예산과목은 “(관) 지방자치단체이전수입, (항) 법정이전수입, (목) 학교용지일반회계부담금”이므로 세입과목 자체가 별개인 것으로 예산편성이 되었고 이 사건 보상금이 ○○고라는 사용용처를 한정하고 있는 점을 볼때 인근 학교의 증축목적에 사용될 것이라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

한편, 청구 외 ○○교육청의 2014년도 ○○교육비특별회계 제1회 추가경정 세입·세출예산서에는 세출 각목 중 일조권이나 소음·진동·분진피해와 관련이 깊은 이중창 설치비용 3억 4,000만원, 교실조도개선(LED전등교체) 1억 4,820만원, 천장형 냉난방기보수 1,140만원 등 6억 7,800만원에 이르고, 기타 다른 보상금의 사용용도에 대하여는 보상금을 받은 자의 자율적인 계획하에 ○○의회의 예산승인을 통해 지출항목을 결정한 것이므로 이를 부당하다고 할 수도 없다.

청구인은 피청구인과 청구 외 ○○교육지원청, ○○교육청은 청구인과 2013. 12. 1. 청구 외 ○○고의 합의서 작성 당시 보상금의 사용용처의 지정이나 사전공모를 통하여 학교용지부담금의 이중부과를 염두에 두었다는 주장을 하고 있으나, 각 기관마다 회계처리 방식이나 업무 소관이 각각인 현실에서 이를 공모하였다는 주장을 받아들일 수 없고 이를 인정할 증거도 없다.

다) 소결

요컨대, 학교용지부담금은 학교용지 등에 관한 특례법 제5조 제1항에 따라 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 징수하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 제4호의 학교용지 또는 학교시설을 시도 교육비특별회계 공유재산으로 무상제공한 것이 아니라면 임의적으로 감면할 수 없는 것인데, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 보상금은 일조권 및 소음·진동·분진 등에 의한 환경피해에 대하여 당사자 간 협의를 통해 합의서를 체결하고 보상금이 지급된 것이어서 학교용지부담금 감면 요건에 해당하지 않고, 기타 처분시 이를 고려할 만한 중대한 처분의 하자도 발견되지 않는다.

다. 결론

청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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