이 유(2016-241)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A 외 1명{○○시 ○○읍 ○○로○○길 ○○-○○, ○○동 ○○호(○○)}

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지 외 4필지(합계면적: 4,957㎡, 지목: 임야·전·과수원, 용도지역: 자연녹지지역)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 5가구의 단독주택(다가구) 건립[연면적 452.7㎡(90.54㎡ × 5가구)]을 위해 개발행위허가 신청을 하였으나, 2016. 6. 15. 피청구인으로부터 “① 도시 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 지역인 자연녹지지역이며, 대규모 개발계획으로 인해 과다한 산림훼손, 연쇄적인 난개발 등이 우려되는바, 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 라목, 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목 ○○시 도시계획 조례 제20조 제1항 제6호 규정에 저촉, ② 공원시설부지를 이용하는 진출입계획은 이용객의 불편 및 안전사고 발생 초래가 우려되며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 마목, 제2호 가목 및 ○○시 도시계획 조례 제21조 규정에 저촉, ③ 허가신청지 사업계획은 계획부지 내 도로를 과다하게 계획하여 과도한 임야, 토지를 훼손하는 계획으로 사업계획의 타당성이 부족하며, 이는 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목의 규정에 저촉“됨의 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인들은 이 사건 신청지 부근에 거주하는 사람들이고, 자신들의 거주지가 도로확장으로 인하여 도로에 편입될 예정이어서 새롭게 주택부지를 마련하여 단독주택을 건축하고자 하였다(그 뜻을 같이 하는 지인과 친척으로 이루어진 5인이 5동의 단독주택을 건축할 예정이며, 청구인 중 2인을 대표로 하여 이 사건 신청을 하였다).

청구인들이 단독주택 건립을 위한 이 사건 신청지를 매입하기 전 여러 차례 피청구인 담당부서에 문의를 하였는데, 이 사건 신청지 부근에는 이미 기존 주택이 있는데다가 새롭게 주택건립을 위한 개발행위 허가가 나가고 있던 상황이었기에 이 사건 신청지에도 단독주택을 건립하는데 아무런 문제가 없다는 답변을 들었다.

2) 그러나, 피청구인은 2016. 6. 15. 이 사건 개발행위 불허가처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법성

이 사건 처분의 각 사유는 다음과 같은 이유로 타당하지 않으며, 이에 기한 이 사건 처분은 위법하다.

1) 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역이 아니다.

가) 도시 녹지공간의 확보에 관하여

이 사건 신청지는 녹지공간과는 무관한데, 이 사건 신청지는 감나무 경작을 위해 이용되던 과수원이고, 현재는 더 이상 감나무를 경작하고 있지 않다. 이 사건 신청지에는 소나무 등 녹지공간의 확보에 도움이 될 수 있는 수종은 전혀 없으며, 과수원으로 이용되었을 때 있었던 감나무가 몇 그루 있을 뿐이다. 감나무를 경작하던 시기에는 감나무 경작을 위해 농약을 살포하는 등의 문제로 주변 환경에 악영향을 주었으며, 감나무의 존재가 녹지공간의 확보에 도움이 되는 상황은 전혀 아니다. 현재는 감나무 경작이 중단된 상태이고 일부 감나무는 벌채되어 방치된 상황이다.

나) 도시 확산의 방지에 대하여

이 사건 신청지 안에는 이미 창고 100평과 구 주택 2동이 존재하고 있다. 또한 이 사건 신청지 주변에는 이미 기존의 주택들이 있으며, 이 사건 신청지의 좌우에 있는 부지들도 새롭게 주택지로 개발되어 있다. 이 사건 신청지 바로 앞에는 주택과 음료판매 대리점 겸 창고가 있으며, 이 사건 신청지에도 기존의 낡은 주택이 있다. 이 사건 신청지의 왼쪽으로는 전원주택단지 개발이 완료되어 택지분양 중이며, 이 사건 신청지의 오른쪽으로는 전원주택단지 개발을 위한 토목공사가 한창이다.

다) 장래 도시용지의 공급에 대하여

피청구인은 이 사건 신청지를 장래 도시용지로 공급할 수 있으므로 현재로서는 개발행위를 할 수 없다는 취지의 주장을 하고 있는 것으로 보인다.

그러나 장래 도시용지로 공급할 가능성이 있다는 이유로 현재 개발행위를 불허할 이유는 전혀 없으며 오히려 그 필요에 따라서 현재 개발행위를 허가해야 할 것이다.

피청구인은 불허가 이유를 설시하면서 이 사건 신청지가 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급을 위해 필요하다는 기재를 하였는바, 이는 상호 모순되는 내용으로서 피청구인 스스로 불허가 이유가 적법 타당하지 않다는 것을 밝히고 있는 것이다.

라) 이처럼 피청구인은 이 사건 신청지가 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역이라고 주장하고 있으나, 이는 사실과 전혀 다르며 이 사건 신청을 허가하지 않기 위한 형식적인 이유에 불과하다.

오히려 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 라목에 의하면, 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 그 높이 형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 한다고 규정되어 있는바, 이 사건 개발행위는 위 규정에 완전히 부합한다.

2) 공원시설부지를 이용하는 진출입계획이 있다고 하여 이용객의 불편 및 안전사고 발생 초래의 우려는 없다.

가) 먼저, 위와 같은 사유가 개발행위허가의 기준으로 삼을 수 있는 것인지 의문이 있는데, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표1의2 제1호 마목에는 기반시설에 관한 규정으로 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”, “대지와 도로의 관계는 건축법에 적합할 것”을 규정하고 있을 뿐인데, 청구인들이 이 사건 신청지에 이르는 도로 중 공원시설부지를 이용하는 계획이 있다고 하더라도 이러한 계획은 위 기반시설에 관한 규정을 모두 충족하고 있다.

나) 이 사건 신청지에 이르는 도로는 건축법상 도로에 해당하며, 도로의 폭은 좁게는 4m 이상 넓게는 6m 이상으로 이 사건 개발행위를 하는데 아무런 법적인 하자가 없다(관련법상 폭이 4m 이상인 도로가 확보되면 1,500평 이하 토지에 대하여 개발이 가능하다).

더욱이 ○○시는 2016. 2. 16. “2016. 제2회 ○○시도시계획위원회”를 개최하여 종전 민원해소를 위해 이 사건 신청지에 이르는 도로 외 새롭게 도시계획도로를 개설하려고 했다가 “기 개설된 도로”(이 사건 신청지에 이르는 도로를 지칭함)가 있으니 이를 이용하면 된다는 이유로 도로개설 계획을 부결한 적이 있다. 따라서 ○○시 스스로 이 사건 신청지에 이르는 도로의 이용이 가능함을 이유로 새로운 도로의 개설마저 부결하였던 마당에 이 사건 신청지에 이르는 도로의 이용을 전제하는 개발행위를 계획하였다는 이유로 그 개발행위를 불허가해서는 안 될 것이다.

다) 이 사건 개발행위는 5동의 주택을 건축하기 위한 것으로, 이로 인하여 교통량이 증가하더라도 그 정도는 매우 미미하며, 공원시설부지로 편입되어 있는 도로를 이용하게 된다고 하더라도 주변의 교통소통에 문제를 발생시키지 않는다.

공원시설부지로 편입되어 있는 도로라고 하더라도 이것은 불특정 다수의 사람들이 이용할 수 있도록 제공된 도로인 것은 분명하며, 통상의 도로의 경우와 마찬가지로 도로의 사용을 제한할 어떠한 이유도 없다.

더욱이 이 사건 개발행위로 위 도로를 이용하는 차량은 5대 전후로 늘어날 것으로 보이는데, 이를 두고 주변의 교통소통에 문제가 발생한다고 단정할 수는 없는 것이다.

라) 이와 같이 이 사건 신청지에 이르는 도로는 건축법상 도로인 것이 분명하며, 개발행위 이후 차량이 증가한다 하더라도, 진출입의 변화는 크지 않으므로 주변의 교통소통에 문제가 발생하는 사안도 아니다.

3) 허가신청지 사업계획은 계획부지 내 도로를 과다하게 계획하여 과도한 임야, 토지를 훼손하는 계획에 해당한다 할 수 없다.

가) 피청구인은 청구인이 계획부지 내 도로를 과다하게 계획하여 과도한 임야, 토지를 훼손하는 계획을 하였다고 주장하고 있으나 이는 근거 없는 주장에 불과한데, 청구인이 도로를 과다하게 계획한 사실은 없으며(도대체 어떠한 이유로 도로를 과다하게 계획하였다고 하는 것인지 이해할 수 없음), 가사 그렇다고 하더라도 이를 두고 개발행위 불허가의 사유로 삼는 것은 부적법하다.

더욱이 피청구인이 언급하고 있는 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목에는 “사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화 하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것”이라는 규정을 두고 있으면서, 세부기준으로 15개의 항목을 두고 있는바, 이 사건의 경우 위 15개의 항목 중 그 어디에도 해당사항은 없다(처분사유의 불명확).

나) 위 1)항에서 언급한 바와 같이 이 사건 신청지는, 이미 감나무 밭으로 이용되어 왔기 때문에 산림을 이루는 나무는 전혀 없으며, 현재는 경작되어 오던 감나무마저 벌채되어 방치되어 있기 때문에 개발행위가 이루어진다고 하더라도 자연경관 및 산림훼손의 문제는 없다.

더욱이 이 사건 신청지는 평지에 가까운 곳으로 경사도가 완만하여 가능한 기존의 지형이 유지되도록 시설물이 설치될 것이며 붕괴의 위험도 전혀 없다.

다. 이 사건 처분에 있어 재량권 일탈·남용

1) 평등원칙 위반

이 사건 신청부지는 기존의 주택이 있을 뿐만 아니라 이 사건 신청부지 앞에도 주택과 창고가 있으며, 이 사건 신청부지의 오른쪽과 왼쪽으로도 전원주택 택지가 개발되어 있다.

청구인들의 이 사건 신청 이전까지는 택지개발을 위한 개발행위허가를 모두 해 주었으면서도 유독 청구인들의 이 사건 신청에 대하여만 불허가처분을 하는 것은 명백하게 평등원칙을 위반하는 것이다(이 사건 신청 이전 개발행위허가가 되었던 부지들 보다 이 사건 신청지가 낮은 경사도, 기존 도로와의 인접성 등에 있어서 개발행위를 하기에 더 적합함에도 불구하고, 또한 구두로는 택지개발이 가능할 것이라는 답변을 하였음에도 불구하고 구두로 위와 같은 답변을 했던 담당자들은 자리를 옮긴데다가 피청구인의 특수한 사정이 맞물리면서 이 사건 불허가처분이 나오게 된 것으로 보임).

이 사건 신청지 인근에 개발행위를 하였거나 개발중인 토지의 현황은 다음과 같다.

피청구인은 위와 같은 토지에 대하여는 개발행위를 허가하고 이 사건 신청지에 대하여는 개발행위를 불허하였는바, 과연 개발이 허가된 토지와 이 사건 신청지 사이에 어떠한 차이가 있는지를 분명히 밝혀야 할 것이다.

이에 ○○시 ○○읍 ○○리 이 사건 신청지 인근에 2014. 1월부터 최근까지의 개발행위허가와 관련한 사항을 밝혀주시기 바란다(개발행위가 허가된 토지의 소재지, 허가시기, 개발행위 내용 및 현황, 이 사건 신청지와 차이점이 있다면 그 내용 등).

2) 비례원칙 위반

청구인들은 이 사건 신청부지 인근에 거주하던 사람들로서 기존의 거주지가 도로에 편입될 예정에 있게 되면서 이 사건 신청지를 구입하여 주택을 건축하여 거주하고자 하는 계획을 세웠다.

그 과정에서 ○○시의 담당공무원과 협의를 통하여 전원주택의 건축이 가능하다는 답변을 받아 부지를 매입하고 이에 따라 이 사건 신청을 우선적으로 진행한 것인데, 구체적 근거 없는 이유와 막연한 우려 등을 이유로 개발행위 자체를 불허한다면, 청구인이 입게 되는 불이익이 이 사건 처분을 통하여 피청구인이 달성하려는 공익(뚜렷한 근거 없는 우려)보다 더 크다고 할 것이어서 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

라. 결론

피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 열거한 불허가 사유는 앞서 주장한 바와 같이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 같은 법 시행령, 산지관리법 및 같은 법 시행령과 관련하여 법리오해 및 사실관계를 오인한 잘못이 있으며, 이 사건 처분을 통하여 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커서 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용의 위법이 있다. 따라서 피청구인이 2016. 6. 15. 청구인들에게 한 개발행위 불허가처분은 취소되어야 할 것이다.

마. 보충서면

1) 2016. 7. 11. 현장조사에서, 피청구인 소속 공무원은 “대단지 개발은 괜찮지만 개별 주택건축을 위한 소규모 개발은 난개발을 초래한다”는 취지의 주장을 하였다.

가) 피청구인측이 가장 우려하는 것은, 이 사건 신청지에 주택을 건축하는 경우 그 소유자들이 이용하게 될 도로가 공원부지에 편입된 도로인데, 특히 이 사건 신청지에 이르는 도로는 그 폭이 4m 정도에 불과하여 교행이 어려워 거주자들에게 불편함을 초래하고 공원이용자들에게도 불편함과 교통사고의 위험을 초래한다는 것이다.

나) 이에 피청구인은 대단지 개발을 하는 경우에는 진입도로의 개설 등에 있어 체계적인 계획이 수립될 수 있어 오히려 이 사건 신청지에 대단지 개발을 하는 경우라면 그 허가를 고려할 수 있지만(그와 같은 취지의 협의가 피청구인측 내부적으로 논의되고 있다고 함), 이 사건 신청과 같이 개별 주택건축을 위한 소규모 개발은 난개발을 초래할 수 있다고 하였다.

다) 대단지 개발은 고려될 수 있다는 피청구인의 입장에 비추어 볼 때, 이 사건 신청지가 보전할 필요가 있는 자연녹지지역이기 때문에 개발행위를 불허가 하였다는 피청구인의 주장은 그 자체로 모순인 것이다.

라) 이 사건 신청지의 오른쪽과 왼쪽으로 이미 개별주택 건축을 위한 개발행위 허가를 하였으며, 유독 이 사건 신청에 대하여만 이런저런 이유를 들어 불허가 할 어떠한 합리적인 기준도 없다.

마) 피청구인은 현장조사에서 이 사건 신청지의 오른쪽과 왼쪽 부지(이하 ‘비교지’라고 함)에 개발행위가 이루어졌지만 개별적으로 신청하여 허가를 한 것이라는 취지의 주장을 하였으나, 개발현황 및 태양에 비추어 이 사건 신청과 실질적으로 동일하다(피청구인은 위 비교지와 이 사건 신청지 사이에 차이점이 있냐는 질문에 비교지는 농지이고 이 사건 신청지는 임야이나 개발행위 허가 여부를 판단함에 있어서 농지인지 임야인지에 따라 결론이 달라지는 것은 아니라고 하였음).

바) 이 사건 신청지에 이르는 도로가 협소하고 안전사고 발생 초래의 우려가 있다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지에 이르는 도로 중 그 폭이 4m(정확하게는 4.3m임)인 부분은 약 30m 길이에 불과하며, 공원부지의 외곽에 위치한 것이기 때문에 공원이용자가 이용할 가능성은 없으며 이 사건 신청지의 앞 주택의 거주자, 이 사건 신청지의 오른쪽 기허가 부분 주택의 거주자가 이용하는데 이 사건 신청지의 거주자도 이용하게 되는 사정이 있을 뿐이다.

2) 비교지인 이 사건 신청지의 오른쪽과 왼쪽 부지에 대하여는 개발행위를 허가하고 이 사건 신청지에 대하여만 개발행위를 불허할 어떠한 객관적인 기준도 없다.

가) 피청구인은 현장조사에서 위 비교지와 이 사건 신청지 사이에 차이점이 있냐는 질문에 비교지는 농지이고 이 사건 신청지는 임야이나 개발행위 허가 여부를 판단함에 있어서 농지인지 임야인지에 따라 결론이 달라지는 것은 아니라고 하였다.

나) 피청구인이 위 비교지들에 대하여 개발행위를 허가할 당시부터 이미 후속 개발행위에 대한 허가는 예상되거나 예정되었던 사정이라 할 것이다.

다) 피청구인은 비교지들의 경우에는 단지 내 각각의 주택예정지에 대하여 개발행위신청이 있어 허가하였으며, 이 사건 신청의 경우에는 5동의 주택을 예정하여 한꺼번에 신청이 들어왔다는 취지의 주장을 하였으나, 개발현황 및 태양에 비추어 이 사건 신청과 실질적으로 동일하다.

라) 비교지들의 경우에도 개발행위 신청서가 개별적으로 들어왔다고 하더라도 함께 개발될 것이 예정되어 있어서 실제 단지내 5동의 주택 건축을 위해 일괄적으로 개발행위가 이루어지고 있다.

마) 이 사건 신청지의 경우도 마찬가지인데, 개인별로 각자의 주택건축을 위하여 개별건으로 신청을 하려 했으나 업무편의와 경제성을 위해 청구인 2인을 대표로 하여 이 사건 신청을 한 것에 불과하다.

바) 특히 이 사건 신청지에 주택을 건축하고자 하는 사람들은, 인근의 도로확장으로 인하여 편입대상이 되는 인근주민들이 실제 거주하기 위하여 이 사건 청구에 이르게 된 것이다.

3) 결론

이상의 사정에 더하여 기제출한 청구서, 현장조사에서의 주장사항을 참조하여 이 사건 청구를 인용하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건의 처분의 경위

청구인들은 이 사건 신청지 부근에 거주를 하는 사람들이고, 자신의 거주지가 도로확장으로 인하여 도로에 편입될 예정이어서 새롭게 주택부지를 마련하여 단독주택을 건축하고자 하였으며, 피청구인은 2016. 6. 15. “① 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 지역인 자연녹지지역이며, 대규모 개발계획으로 인해 과다한 산림훼손, 연쇄적인 난개발 등이 우려되는바, 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 라목, 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목, ○○시 도시계획조례 제20조 제1항 제6호 규정에 저촉, ② 공원시설부지를 이용하는 진출입계획은 이용객의 불편 및 안전사고 발생 초래가 우려되며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 마목, 제2호 가목 및 ○○시 도시계획 조례 제21조 규정에 저촉, ③ 허가신청지 사업계획은 계획부지내 도로를 과다하게 계획하여 과도한 임야, 토지를 훼손하는 계획으로 사업계획의 타당성이 부족한 계획으로 이는 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목의 규정에 저촉”을 이유로 개발행위 불허가 통보를 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 도시의 녹지공간의 확보에 관하여

도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역이 아니라는 주장에 있어 이 사건 신청지의 84%를 차지하는 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지는 지목상 임야로 되어 있으며, 산지관리법 제2조 제1호 나목에는 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지도 산지로 정의하고 있다. 따라서 사실상 과수원으로 사용하고 있는 경우라도 이는 산지관리법 상 산지에 해당한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제15호 "용도지역이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(건축법 제55조의 건폐율을 말한다. 이하 같다), 용적률(건축법 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.“고 규정되어 있는바, 이 지역은 용도지역상 도시 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 지역인 자연녹지지역이기 때문에 단순히 소나무 등의 입목이 없다하여 청구인이 주장하는 녹지공간의 확보에 도움이 되는 상황이 아니라는 청구인의 주장은 부당하다.

2) 도시 확산의 방지에 대하여

신청지 안의 창고, 구주택동은 적법한 허가를 득하지 않고 과수원 조성시 감나무 관리를 위하여 무허가로 지어져 건축물대장이 존재하지 않는 불법건축물에 해당한다. 이 사건 신청지 바로 앞 주택과 음료대리점은 2004. 3. 9.로 사용승인을 득한 건으로 대규모 건축물이 아닐 뿐더러 오랜 시일이 지난 건축물로 이 사건 신청지 개발행위 허가건과는 별개 건으로 판단되어져야 한다.

이 사건 신청지의 좌우에 조성중인 단독주택은 각 개인이 거주를 목적으로 9동이 각 개별건으로 개발행위(농지전용) 허가를 득하고 조성 중에 있으나, 인접지에 허가를 득한 부지가 있다고 하여 개발행위(토지형질변경)를 반드시 허가해야 하는 것은 아니며, 현재의 도로 여건 등을 고려해 볼 때 기 허가지에서도 협소한 공원시설 부지를 이용하여 개발하는 계획으로 공원시설부지 이용에 따른 수용 한계가 있어 오히려 무분별한 개발행위(토지형질변경)를 제한하여 연쇄적인 난개발을 방지해야 할 정책적인 고려가 필요한 사안이다.

3) 장래 도시용지의 공급에 대하여

이 사건 신청지는 용도지역상 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 자연녹지지역으로 본 개발행위(토지형질변경)계획은 본인이 거주할 목적으로 건립하는 단독주택 건립보다 주택분양으로 부동산 투기를 조장하려는 계획으로 판단(2015. 8. 26. 이 사건 신청지에 10동의 단독주택 계획으로 접수 후 2015. 9. 11. 취하된 이력이 있음)되며, 부득이하게 개발행위가 이루어져야 하는 사유가 불명확하다. 또한 장래 도시용지로 공급할 가능성이 있다는 이유로 현재 개발행위를 불허가할 이유는 전혀 없으며, 오히려 그 필요에 따라 현재 개발행위를 허가해야 한다는 청구인의 주장은 이 사건 신청지의 용도지역의 성격과는 맞지 않으며, 우후죽순적인 난개발이 아닌 도시개발계획에 의한 계획적인 개발이 필요한 지역이다.

이 사건 허가신청에 따른 검토시 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조 제1항 및 ○○시 도시계획 조례 제27조의2에 따른 도시계획(2분과)위원회 심의 결과 “① 진입도로 확보 부적합 ② 훼손이 최소화되어야 하는 지역으로 입지가 부적합함”으로 부결[○○시 도시계획과-6997(2016. 5. 3.)]되었으며, 이 사건 신청지는 불가피하게 개발되어야 하는 상황이 아니므로 장래 도시개발 및 난개발 방지를 위하여 개발행위허가를 불허한 처분은 적법한 행정처분이라 할 것이다.

4) 이 사건 신청지는 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 자연녹지지역으로 개발행위를 해야 되는 불가피한 사유가 전혀 없으며, 또한 ○○산, ○○공원 이용자 및 지역생활권 거주자의 보건·휴양·여가생활을 현저히 침해하는 계획이고, ○○공원에서 이 사건 신청지가 한눈에 보이는 지형으로 5m보강토 옹벽이 노출되는 형상으로 인해 경관이 저해되는바, 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 라목 (1)호에 위배된다.

5) 공원시설부지를 이용하는 진출입계획에 대하여

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6항 및 같은 법 시행령 제2조 제1항 제1호 교통시설: 도로·철도·항만·공항·주차장·자동차정류장·궤도·운하, 자동차 및 건설기계검사시설, 자동차 및 건설기계운전학원 제2호 공간시설 : 광장·공원·녹지·유원지·공공공지라고 규정되어 있는바, 이는 이 사건 신청지에 이르는 도로 중 공원시설부지를 이용하는 계획은 공간시설인 공원을 이용하는 계획으로 판단해야 할 것이며, 이 사건 신청지에 이르기 위해서 근린공원을 통과하는 소로2류에서 공원이용자들이 이용하는 통행로로 차량 진출입을 해야 하는 상황으로, 해당 공원시설부지는 대규모 개발사업에 따른 기반시설로 이용하기에는 기능이 미흡하고 이미 기 허가에 따른 교통량으로 수용한계에 다다른 지역으로 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 마목 (1)호 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이란 규정에 위배되며,

산지전용행위는 사업계획 내용이 구체적이고 타당하여야 하나 이 사건 신청지 사업계획은 기반시설이 취약하고 수용한계가 있는 공원시설부지를 이용하는 사업계획으로 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목 1)호의 규정에 위배된다.

6) ○○시도시계획위원회 결과(○○공원 우회도로 개설 관련)

○○공원 ○○ 주민들의 공원이용과 통행불편을 해소하기 위한 우회도로 개설 목적에 따른 도시관리계획(시설: 도로, 공원)결정(변경) 및 공원조성계획 결정(변경)(안)에 대하여 2016. 제2회 도시계획위원회 심의 결과(2016. 2. 18.) “① 기존 공원내 도로 이용에 문제가 없고 ② 도로 결정시 주변지역의 개발을 가속화 시켜 난개발이 될 우려가 있으므로 도시계획 도로결정은 부적합”함을 사유로 부결되었다. 이처럼 도시계획위원회 결과에서도 알 수 있듯이 주변지역 난개발 우려에 따라 도시계획도로결정이 부결된 상황에서 공원시설부지를 이용한 개발행위 사업계획 내용은 구체성 및 타당성이 떨어지는 계획이며, 공원시설부지를 이용한 개발행위가 이루어진다면 공원시설부지를 이용하여 개발행위를 하고자 하는 청구인에게 특혜를 주는 상황으로 밖에 볼 수 없으며, 이는 근린거주자 또는 근린생활권으로 구성된 지역생활권 거주자의 공익을 저해하는 행위이다.

7) 교통량 증가 관련

가) 이 사건 개발행위는 5동의 주택을 건축하기 위한 것으로 이로 인하여 교통량이 증가하더라도 그 정도는 매우 미미하며, 공원시설부지로 편입되어 있는 도로를 이용하게 된다고 하더라도 주변의 교통소통에 문제를 발생시키지 않는다는 청구인의 주장과 관련하여, 공원시설부지로 편입되어 있는 도로는 협소하고 기반시설로서의 기능이 미약하며, 차량 통행에 대해 수용할 수 있는 한계가 있는 점을 미루어 볼 때 추가적으로 이 사건 신청지 개발행위에 따른 교통량 증가는 휴식과 건강증진을 위해 공원을 이용하는 주이용객에 불편을 초래하고 협소한 공원시설부지(진입로 도로폭 4m) 이용에 따른 안전사고 유발 위험이 다분하며 더욱이 이 사건 신청지에 이르는 도로 중 공원시설부지내 도로는 개인의 사익보다는 공익목적으로 조성된 근린공원시설로 통행로가 도시계획도로로 인정되지 않는 한 대규모 개발행위(토지형질변경)를 하기 위한 기반시설로 이용하기에는 부적합하다.

나) 따라서, 이 사건 신청지에 이르는 도로는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 공간시설의 일환으로 판단되어야 할 것이며, 협소한 공원내 통행도로를 기허가지 차량과 함께 이 사건 개발행위 계획에 따른 차량의 주진입로로 이용하는 점으로 볼 때 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목 1)호 산지전용행위와 관련된 사업계획의 내용이 구체적이고 타당하여야 하며, 허가신청자가 허가받은 후 지체 없이 산지전용의 목적사업 시행이 가능할 것이란 규정에 위배된다.

8) 계획부지내 도로를 과다하게 계획하여 과도한 임야, 토지를 훼손하는 것과 관련하여

가) 현황 및 계획평면도을 보면, 위쪽부지의 단독주택 4동에 따른 진입도로 이용계획 시 도로를 최소화 할 수 있음에도 도로배치를 부지 뒤쪽으로 계획하여 총 사업계획 면적 4,957㎡ 중 부지면적 3,098㎡, 도로면적 1,859㎡로 조성하려는 것임을 확인할 수 있어 향후 연쇄적인 주택단지 조성계획 여지를 추정케 하는 바, 이는 도로를 과다하게 계획하여 과도한 임야, 토지를 훼손하는 계획임이 분명하고, 이는 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목 1)호에 저촉되는 사항이다. ○○시 도시계획 조례 제20조에 의하면 개발행위 평균 경사도는 11도로 규정하고 있으나 건축법 제2조 제2항에 따른 단독주택의 경우 평균경사도를 21도로 규정하고 있다. 이는 개인의 삶의 터전에 대한 거주목적에 따른 단독주택에 한하여 개발행위(토지형질변경) 규정을 완화한 것이므로 전원주택단지조성에 따른 주택분양사업의 일환으로 이루어지는 부동산투기에 악용해서는 안 될 것이다.

나) 이 사건 신청지는 지목상 임야로, 산지관리법 제2조 제1호 나목에 의거 산지관리법상 산지에 해당될 것이며, 단지 입목이 없다는 이유로 개발행위시 자연경관 저해가 없다는 청구인의 주장은 부당하며, ○○공원 이용시 이 사건 신청지가 한눈에 보이는 점을 고려할 때 자연녹지지역임에도 집단적인 주택단지조성계획으로 자연경관 저해가 예상되는 지역이다.

9) 평등원칙 위반에 대하여

이 사건 신청부지의 기존 주택은 건축물대장이 존재하지 않는 불법 무허가 건축물이며, 신청지 인근에 기허가지가 존재한다는 이유로 개발행위(토지형질변경)를 반드시 허가해야 하는 것은 아니며, 오히려 무분별한 개발행위를 제한하여 산림을 보전해야 할 정책적인 고려가 필요한 사안으로 판단되며, 이 사건 신청지 인근에 개발행위를 하였거나 개발중인 사안과 관련하여 이 사건 개발행위 신청건을 제4회 ○○시도시계획(2분과)위원회에 상정한 결과[도시계획과-6997호(2016. 5. 3.)] “① 진입도로 확보 부적합 ② 훼손이 최소화되어야 하는 지역으로 입지가 부적합함”을 사유로 “부결”된 바 있다.

10) 비례원칙 위반에 대하여

○○시의 담당공무원과 협의를 통하여 이 사건 신청부지에 전원주택 건축이 가능하다는 답변을 받고 부지를 매입하고 이에 따라 이 사건 신청을 우선적으로 진행하였다는 청구인의 주장에 대해 어떠한 과정을 통해 협의가 이루어졌는지 구체적으로 뒷받침되는 근거가 없으며, 구체적인 사업계획 신청 없이 단순 상담만으로 청구인이 판단하여 부지를 매입하고 개발행위 신청한 건은 개인이 부담하여야 할 몫으로 판단되며, 이 사건 신청부지에 이르게 하는 도로 중 공원시설부지를 사용하는 것은 개인의 사익을 위해 개발행위(토지형질변경)에 따른 기반시설로 이용하는 것으로서, 근린거주자 또는 근린생활권으로 구성된 지역생활권 거주자의 보건·휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 설치된 공원시설 용도에 맞게 공공용으로 사용되어야 함이 타당할 것으로 사료되므로 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였다는 주장은 타당하지 않다.

다. 결론

위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제6조, 제36조, 제56조, 제57조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조, 제51조, 제56조, 별표1의2

다. 산지관리법 시행령 제20조 제6항, 별표4

라. ○○시 도시계획 조례 제20조, 제21조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인 B은 2015. 8. 26. 피청구인에게 이 사건 신청지에 단독주택 10동을 건립하기 위하여 개발행위허가(면적 4,957㎡) 신청서를 제출하였으나 2015. 9. 11. 이를 취하하였다.

다. 피청구인은 이 사건 신청지의 유일한 진출입로인 ○○공원 부지내 도시계획도로(폭 6m, 길이 270m) 개설계획에 대하여 시장 내부방침을 받았다.

라. 피청구인은 2016. 2. 18. ○○공원 내 도시관리계획(시설: 도로, 공원) 결정(변경) 및 공원조성계획 결정(변경)건을 도시계획위원회에 상정 심의하였으나 “기존 공원내 도로이용에 문제가 없고, 도로 결정시 주변지역의 개발을 가속화 시켜 난개발이 될 우려가 있으므로 도시계획도로 결정은 부적합”이라는 사유로 부결되었다.

마. 청구인은 2016. 3. 10. 피청구인에게 이 사건 신청지에 단독주택 5동을 건립하기 위하여 개발행위허가(면적 4,957㎡) 신청서를 다시 접수하였다.

바. 피청구인 소속 허가과는 2016. 3.경 청구인의 개발행위허가 관련 부서의 협의의견을 다음과 같이 회신받았다.

사. ○○시도시계획위원회는 2016. 4. 26. 청구인의 개발행위허가 신청을 심의하여 부결하였다.

아. 청구인은 2016. 4. 28. 피청구인에게 제출하였던 2016. 3. 10. 개발행위신청을 취하하였다.

자. 청구인은 2016. 5. 31. 피청구인에게 개발행위허가 신청서를 내용의 변경없이 재접수하였다.

차. 피청구인은 2016. 6. 15. 청구인의 개발행위 신청건에 대하여 다음과 같이 불허가처분하였다.

카. 청구인들은 2016. 6. 21. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

타. ○○행정심판위원회의 2016. 7. 11. 현장확인시, 이 사건 신청지는 ○○시 ○○읍 남동편측의 ○○산 아래 산기슭 ○○공원의 좌측면에 인접한 임야로서, 이전에는 임야에 감나무가 식재되어 있었으나 청구인들이 해충 문제 등으로 모두 제거한 상태였으며, 신청지 내에는 농막 등으로 쓰여진 용도폐기된 건축물 2채가 존재하였으며, 그 아래에는 근린생활시설인 음료대리점과 주택 1가구가 위치하고 있었으며, ○○저수지 측 방면인 신청지 북측으로는 5가구의 주택을 건축하기 위한 기초 토목공사가 진행중이었다. 신청지를 통행하려는 도로는 공원을 이용하기 위한 소로(폭 4.3m, 길이 90m)가 있었는데, 차량의 교행이 불가능 하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호는 “토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.“라고 명시하고 있고, 같은 법 제58조 제1항은 ”특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정“하면서 제4호에서 ”주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것“으로 규정하고 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2에서 개발행위 허가기준을 세부적으로 정하면서 개발행위 분야별 검토사항 라목에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고, 마목에서는 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것, 대지와 도로의 관계는 건축법에 적합할 것, 도시ㆍ군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것”으로 규정하고 있으며, 개발행위별 검토사항 가목에는 ”도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.“고 규정하고 있다.

2) 또한 ○○시 도시계획 조례 제20조 제1항 본문 및 제6호에서 “토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 인접한 지역 주변의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표1의2 제1호의 개발행위로 인하여 해당 지역 및 그 주변지역이 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 예상되는 지역에 포함된 것으로 본다”고 규정하고 있으며, 같은 조례 제21조 제1항에서 “영 별표 1의2 제2호 가목에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 않는 지역에 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경 신청이 있는 경우에는 허가를 하여서는 아니 된다.”고 규정하고 있다.

나. 다음, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위 허가기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 나아가 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하고 있으며(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 참조)고 판시하고 있다.

2) 따라서, 위 법리에 따라 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부에 대하여 자세히 살펴본다.

가) 이 사건 신청지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 지정된 용도 중 녹지지역의 하나로 도시 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로, 도시지역 내 녹지공간을 보전하는 범위 내에서 제한적 개발을 허용하는 자연녹지지역이며 대규모 개발계획으로 인해 과다한 산림훼손, 연쇄적인 난개발 등이 우려되는바, 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 라목, 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목 ○○시 도시계획 조례 제20조 제1항 제6호 규정에 저촉된다는 피청구인의 처분사유에 대하여 살펴본다.

(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항의 개발행위허가제는 궁극적으로 토지에 대한 난개발행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 하는 데 그 목적이 있으며, 무계획적이고 자의적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는 데에는 상당한 시간과 노력이 드는 점을 감안하여 원칙적으로 전 국토에 대하여 필수적으로 사전에 개발행위허가를 받도록 하는 불가피한 입법이므로 타 법률상 제한행위가 없다 하더라도 개발행위허가의 예외사유가 아니라 할 것이다.

(2) 이 사건 신청지는 ○○시 ○○읍의 남측편에 위치한 유일한 녹지공간인 ○○산의 초입으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 자연녹지지역이다. 특히 피청구인이 신청지 인근에 2003. 9.부터 79억원을 들여 2005. 5. 개장한 약 80,000㎡에 이르는 ○○공원이 위치하고 있는데, ○○저수지를 비롯하여 운동장과 게이트볼장, 다목적구장, 테니스장, 인라인스케이트장 등 체육공간과 체력단련시설 10여종이 갖춰져 있으며 각종 이벤트를 열 수 있는 이벤트광장과 잔디광장, 단감조형 분수광장이 들어서 있는 등 다양한 휴식시설과 편의시설이 마련돼 있다. 녹지환경이 열악한 ○○시 ○○읍 지역에 주민의 휴양 및 체력단련을 할 수 있는 유일한 휴식처이고, 최근 국도 25호선의 개통 등으로 ○○시 ○○읍 지역은 아파트 신축이 활발한 곳인바 인구 밀집이 예상되어 ○○산과 ○○공원 ○○에 대하여는 체계적인 도시개발·정비·관리·보전 등이 필요한 곳이다.

(3) 이 사건 신청지 대부분을 차지하는 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지는 지목상 임야이며, 산지관리법 제2조 제1호 나목에는 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지도 산지에 포함된다고 규정하고 있어 신청지에 감나무가 모두 벌채되어 현재 민둥산이 되었다 하더라도 이는 일시적인 것일 뿐이며, 산지관리법 상 산지에 해당하는 것에는 변함이 없으므로 산지로서 보존의 필요성이 상실된 곳도 아니었다.

(4) 특히 청구인의 개발행위 신청서상 총 개발면적은 4,957㎡에 이르는데(부지면적 3,098㎡, 도로공제면적 1,859㎡) 주택 5채를 건축하기 위한 면적으로는 과다해 보이고, 평균경사도가 17.8도(20도를 넘어서는 곳도 약 35%에 이른다)에 이르고 있어 건축을 위한 토목기초를 하려면 반드시 석축이나 옹벽을 세워야 하기 때문에 ○○공원과 ○○산을 끼고 있는 자연녹지지역인 이 사건 신청지 주변의 경관과 조화를 이루지 못할 것임이 명백하다.

(5) 이에 대하여 청구인은 인근에 9곳의 개발행위허가를 해주었다며 형평성의 문제를 제기하고 있지만, 청구인이 2015. 8월에 주택 10채를 짓는 것을 목적으로 개발행위허가 신청을 하였다가 같은 해 9월에 이를 철회한 적이 있었던 점, 신청지 경계를 둘러싸는 도로 1,859㎥를 개설할 계획은 전체 개발면적에 비해 다소 과다해 보이는 점, 청구인의 신청지 주변 소유토지 면적이 20,000㎥ 이상에 이르는 점을 고려하여 보면, 향후 청구인의 추가적인 개발행위가 예상되고, 추후 다른 사람들의 이 사건 신청지 주변 자연녹지에 대한 동일한 조건에서의 연쇄적인 개발행위허가 신청을 막을 길이 없게 되어 공원이용자들의 불편은 물론이거니와 자연녹지의 훼손이라는 중대한 공익침해가 발생하게 된다. 또한, 피청구인이 이 사건 신청지와 인접한 곳에 5곳(4곳은 부지와 떨어져 있음)의 개발행위허가를 해준 바가 있기는 하나, 이전 취락지구의 형성과 ○○공원 등 주변 기반시설과의 조화 여부를 세밀하고 충분하게 고려한 것으로 볼 수 없고, ○○시도시계획위원회에서 “훼손이 최소화되어야 하는 지역으로 입지가 부적합함”이라는 부결 결정하였던 사정을 살펴보면 이 사건 신청지가 보존해야 할 가치가 있는 자연녹지지역임을 확인할 수 있는바, 피청구인이 주변지역에 9곳의 개발행위허가를 하여 주었다는 사정만으로는 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.

(6) 따라서, 피청구인의 처분사유인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 라목 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손”한다고 볼 수 있고, 산지관리법 시행령 제20조 제6항 관련 별표4 제1호 마목 사업계획부지 안에 원형으로 존치되거나 조성되는 산림 또는 녹지에 대하여 적정한 관리계획이 수립되지 못한 것으로 볼 수 있고, ○○시 도시계획 조례 제20조 제1항 제6호 “토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 인접한 주변 지역의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 경우”에 해당하므로, 자연녹지지역으로 대규모 개발계획으로 인해 과다한 산림훼손, 연쇄적인 난개발 등이 우려된다는 피청구인의 처분사유에 합리성이 있다고 보여진다.

나) 기반시설 부족으로 공원시설부지를 이용하는 진출입계획은 이용객의 불편 및 안전사고 발생 초래가 우려되며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 마목, 제2호 가목 및 ○○시 도시계획 조례 제21조 규정에 저촉된다는 피청구인의 처분사유에 대하여,

(1) 이 사건 현장확인시 청구인들의 신청지와 통하는 유일한 진출입로는 ○○공원 부지내의 현황 폭 4.3m, 길이 약 90m 도로뿐임을 알 수 있었고, 이는 개인사유지도 아닐 뿐더러 공원시설부지로 편입되어 있는 토지로서 도로가 협소하여 차량의 교행이 불가하였다. 따라서 피청구인이 주장하는 바처럼 기반시설로서의 기능이 미약하고 차량 통행에 대해 수용할 수 있는 한계가 있음이 확인되었다. 사실상 기존 5가구 개발행위를 허가하였던 곳의 건축주들의 차량과 이 사건 개발행위허가로 인하여 추가로 5가구의 소유차량이 진출입한다면 도로의 교행불가로 문제가 발생할 수 있으며, 이 사건 신청지 개발행위에 따른 교통량 증가는 휴식과 건강증진을 위해 공원을 이용하는 주민들에게 불편을 초래하고 안전사고 유발 위험도 있었다. 따라서, 공익목적으로 조성된 근린공원시설로 폭 4.3m 통행통로가 도시계획도로로 인정되어 그 폭을 차량의 상호 교행이 가능한 6m 이상으로 확장하지 않는 한 이 사건 개발행위(토지형질변경)를 하기 위한 기반시설로 이용하기에는 부적합하다는 피청구인의 주장에 합리성이 있는 것으로 판단된다.

(2) 이에 대하여 청구인은 ○○시는 2016. 2. 16. “2016. 제2회 ○○시도시계획위원회”를 개최하여 종전 민원해소를 위해 이 사건 신청지에 이르는 도로 외 새롭게 도시계획도로를 개설하려고 했다가 “기 개설된 도로”가 있으니 이를 이용하면 된다는 이유로 도로개설 계획을 부결한 적이 있으므로 도로의 이용을 전제하는 개발행위를 계획하였다는 이유로 그 개발행위를 불허가해서는 안 될 것이고 교통량이 증가하더라도 그 정도는 매우 미미하다고 주장하고 있으나, 도시계획도로 개설과 관련된 2016. 2. 18. ○○시 도시계획위원회 심의시 위원들의 발언 취지를 살펴보면 “오해를 할 수 밖에 없는게 4가구를 위한 진입도로의 성격이 다분하고 공원을 위한 도로는 결정할 필요가 없고, ..중략.. 도시계획도로가 결정이 되면 이 도로로 인해서 주변개발이 가속화될 것”, “과연 도로가 필요한 것인지”, “위치도를 보면 공원하고 관계를 보면 공원쪽은 미래지향적이 아니고 개발하면 안되는 지역”, “4m 도시계획도로 결정 선례가 되면 문제가 있으며 근원적으로 입안에 문제”가 있다는 등의 문제제기가 있었고, 최종적으로 “기존 공원내 도로이용에 문제가 없고 도로 결정시 주변지역의 개발을 가속화 시켜 난개발이 될 수 있으므로 도시계획도로 결정은 부적합”으로 부결된 것이었으므로, 기 개설된 도로를 이용하는 것에 제한을 한다는 것은 청구인의 단편적인 주장일 뿐이고, 현재에도 신청지와 인접한 근린생활시설의 트럭이 수시로 드나들고 있으며, 기 개발행위허가지의 차량통행 증가와 동시에 공원을 이용하는 사람들에 대한 교통량도 감안할 수밖에 없는 것이 현실이므로, 길이 90m에 이르는 신청지와 통하는 진출입로가 교행이 불가한 상황에서 피청구인이 이를 기반시설의 부족으로 판단한 것이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

(3) 그렇다면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 관련 별표1의2 제1호 마목 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”, 제2호 가목 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것”에 해당한다 할 것이고, ○○시 도시계획 조례 제21조 “영 별표 1의2 제2호 가목에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 않는 지역에 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경 신청이 있는 경우에는 허가를 하여서는 아니 된다.”는 규정에 저촉됨을 이유로 한 피청구인의 이 사건 불허가 처분은 적법·타당한 것으로 판단된다.

다) 허가신청지 사업계획은 계획부지 내 도로를 과다하게 편입하여 과도한 임야·토지를 훼손하는 것으로 그 타당성이 부족한 계획이고, ○○시 도시계획위원회 심의 부결결과를 참고하였다는 등 기타사유에 대하여 살펴본다.

(1) 사업계획의 타당성이 부족하다는 피청구인의 주장은 위 가), 나)항에서 살펴본 사실관계 및 판단사유와 동일하여 이러한 견지에서 이루어진 부가적인 처분사유가 되는 것이므로 이를 더 이상 살펴보지 않으며, ○○시 도시계획위원회 심의에 대해서는 행정청이 반드시 이를 따라야 한다는 의무규정이 없고 위원회 처분 권한에 대하여 별도의 법률 근거를 두고 있지 아니하여 그 법적 성격이 심의·자문기구임이 분명하나, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조에서 개발행위허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 도시계획위원회는 토지이용·건축·교통·환경·경관·방재 등 분야별 전문가의 의견을 반영하도록 하는 점 등을 고려하면 행정청인 피청구인은 위원회 심의결과를 존중하여야 하는 사실상의 구속을 받게 되며, 만약 피청구인이 위원회 심의결과와 배치되는 의견으로 처분을 하려면 그 판단에 대한 근거와 논거에 합리성을 지녀야 하는데, 이 사건에서는 피청구인이 판단한 처분사유와 동일한 취지의 ○○시 도시계획위원회의 부결 심의 즉 “진입도로 확보 부적합, 훼손이 최소화되어야 하는 지역으로 입지가 부적합”이라는 점을 참조하여 최종 불허가 처분을 한 것이므로 이러한 심의사항을 피청구인이 고려하여 불허가처분의 사유로 삼았다 하여 이를 부당하다 할 수 없다.

(2) 기타 청구인들이 단독주택 건립을 위한 이 사건 신청지를 매입하기 전 여러 차례 피청구인 담당부서에 문의를 하였으며 이 사건 신청지 부근에는 이미 기존 주택이 있는데다가 새롭게 주택건립을 위한 개발행위허가가 나가고 있던 상황이었기에 이 사건 신청지에도 단독주택을 건립하는데 아무런 문제가 없다는 답변을 들었다고 주장하고 있으나, 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어서는 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위와 그에 대한 상대방의 신뢰 가능성 등에 비추어 실질에 의하여 판단(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 참조)하여야 할 것인데, 청구인들의 상담 시, 담당 공무원이 행정청의 단순한 정보제공 내지는 일반적인 법률상담 차원의 상담이 이루어질 수는 있으나, 개발행위허가는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류, 배치도 등 공사 또는 사업관련도서, 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류·세목·소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제1항의 규정에 의한 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서 등을 제출한 뒤 담당 공무원의 현장 확인과 종합적인 검토과정을 거친 후 이루어지는 것인바, 청구인이 공무원의 상담에 신뢰를 가지게 된 구체적인 정황과 증거 없이 단순히 공무원이 아무런 문제가 없다고 말하였다는 주장만으로 이를 신뢰하기 어렵고, 설사 그러한 취지의 민원상담이 있었더라도 이것이 행정청의 공적인 견해 표명이라고 볼 수도 없다.

다. 결론

청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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