이 유(2016-200)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 주식회사 ○○{○○ ○○군 ○○읍 ○○로 ○○-○○, ○○층}

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2016. 4. 8. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(답, 5,117㎡, 계획관리지역), 같은 리 ○○번지(임야, 259㎡, 계획관리지역)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 공장(비금속광물 분쇄물 생산업)을 신설하기 위해 중소기업 창업사업계획 승인신청서를 제출하였으나, 피청구인으로부터 2016. 5. 14. “○○시의 개발방향(○○관광단지 조성)과 주변환경 및 경관 부조화 등 공장입지가 부적절하므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 허가기준에 부적합”이라는 사유로 중소기업 창업사업계획 불승인처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장

가. 이 사건의 경위

청구인은 2016. 4. 8. 피청구인에게 경남 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 외 1필지 지상에서 비금속광물 분쇄물 생산업(8 〜 500㎜ 정도의 자갈을 입고하여 파쇄공정을 거쳐 8㎜ 이하의 골재와 9 〜 25㎜의 골재를 생산하여 산업현장에 공급)을 영위하기 위하여 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따라 중소기업 창업사업계획 승인신청을 하였고, 피청구인은 2016. 5. 14. 아래와 같은 이유를 들어 중소기업창업 사업계획 불승인처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 부적법성

1) 절차상 위법에 대하여

가) 민원 처리에 관한 법률 제34조 제1항에 의하면 ‘행정기관의 장은 다음 각 호(1. 장기 미해결 민원, 반복 민원 및 다수인관련민원에 대한 해소·방지 대책, 2. 거부처분에 대한 이의신청, 3. 민원처리 주무부서의 법규적용의 타당성 여부와 제32조 제3항 제4호에 따른 재심의, 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항)의 사항을 심의하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영하여야 한다’고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제38조 제1항에 의하면 ‘법 제34조 제1항 제4호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호(1. 소관이 명확하지 아니한 민원의 처리주무부서의 지정, 2. 민원 관련 법령 또는 제도 개선 사항, 3. 제36조 제8항에 따라 상정된 복합민원, 4. 그 밖에 민원의 종합적인 검토ㆍ조정 또는 종결처리 등을 위하여 그 기관의 장이 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회의 회의에 부치는 사항)의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다.’라고 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 제38조 제5항에 의하면 ‘위원장은 민원조정위원회를 개최할 때에는 민원인 및 이해관계인 등이 참석할 수 있도록 민원인 및 이해관계인 등에게 회의일정 등을 미리 통지하여야 한다. 이 경우 민원인 및 이해관계인 등이 희망하거나 출석할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 서면으로 의견을 진술하게 할 수 있다’고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제36조 제8항에 의하면 ‘행정기관의 장은 창업·공장설립 등 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원의 경우에는 신속한 처리를 위하여 민원실무심의회의 심의를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회에 직접 상정하여 심의할 수 있다.’고 규정되어 있다.

나) 위와 같은 규정들을 종합하면, 청구인의 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따른 중소기업 창업사업계획 승인신청은 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원에 해당한다 할 것이어서, 피청구인은 이 사건 신청의 승인 여부를 심의하기 위해서는 반드시 민원 처리에 관한 법률에 규정되어 있는 민원조정위원회를 개최하고, 청구인이 민원조정위원회에 참석하여 의견을 진술할 기회를 부여하여야 할 것이다.

다) 그러나, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 민원 처리에 관한 법률에 규정되어 있는 민원조정위원회를 개최하지 않음으로써 청구인으로 하여금 의견을 진술할 기회를 원천적으로 봉쇄하는 밀실행정을 하였으므로 이 사건 처분에는 취소사유에 이를 정도로 법률 및 대통령령이 정하는 적법한 절차를 거치지 아니한 흠이 존재한다 할 것이어서 취소되어야 할 것이다.

2) 이 사건 신청은 관계법령에 의하여 보호되어야 할 중대한 공익을 침해할 위험이 없다.

가) 중소기업 창업사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니하는 이상 행정청의 재량행위에 속하는 것이라 할 것이므로, 신청된 행정행위의 내용이 다른 관계 법령에 의하여 보호되어야 할 중대한 공익을 침해하는 것으로 인정되면 시장 등은 그 승인을 거부할 수 있다고 보아야 할 것이다. 그러나, 신청된 행정행위의 내용이 창업지원이나 창업절차의 간소화 등을 통하여 중소기업의 창업을 촉진함으로써 중소기업의 발전과 지역 간의 균형 있는 성장을 도모하려는 중소기업창업 지원법의 입법목적에 반하지 아니하고, 그 중소기업의 창업과정에서 위 법 제35조 제1항 내지 제3항 각호 소정의 관계법령에 의하여 보호되어야 할 중대한 공익을 침해할 위험이 없는 경우에는 시장 등으로서는 정당한 사유 없이 자의적으로 그 창업사업계획을 불승인하여서는 아니된다 할 것이다(대구고법 1994. 9. 15. 선고 93구2736 판결 참조).

나) 그런데, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청이 중소기업창업 지원법 제35조 제1항 내지 제3항 각호 소정의 관계법령에 의하여 보호되어야 할 중대한 공익을 침해할 위험이 전혀 없음에도 불구하고, ○○시의 개발방향(○○관광단지 조성)과 주변환경 및 경관 부조화 등 공장입지가 부적절하다는 극히 자의적이고 추상적인 이유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라 할 것이어서 취소되어야 할 것이다(이 사건 처분의 불허가 사유는 후술하는 바와 같이 그 자체적으로도 부당한 사유들이다).

3) ○○시의 개발방향(○○관광단지 조성)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제3호에 규정된 도시·군계획사업에 해당되지 않는다 할 것이어서 불허가 사유로 삼을 수 없다 할 것이다.

가) 피청구인이 주장하고 있는 ○○관광단지 조성사업은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 규정되어 있는 도시·군관리계획의 수립절차를 전혀 거치지 않은 민간출자사업일 뿐만 아니라 사업자금을 출자할 민간기업도 선정되지 않았기 때문에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제3호에 규정된 도시·군계획사업에 해당하지 않는다 할 것이고, 그렇다면 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법 부당하다 할 것이어서 취소되어야 할 것이다.

나) 가사 ○○관광단지 조성사업이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 규정되어 있는 도시·군계획사업에 해당한다고 가정하더라도, 청구인은 이 사건 신청지의 소유자로부터 교부받은 ① 토지임대차 계약기간인 3년 이내에서 사업을 시행하고, ② 사업이 종료되면 건축물은 멸실신고 후 철거하고, 토지는 원상으로 회복할 것이며, ③ 사업기간 연장이 필요할 경우 1년 미만의 기간으로 연장하고, 그 횟수는 2회로 제한하겠다는 뜻을 피청구인에게 전달하면서 위와 같은 내용이 명시되어 있는 확약서 초안을 작성하여 피청구인에게 제출하였기 때문에 청구인의 이 사건 신청은 피청구인이 계획하고 있는 ○○관광단지 조성사업에 아무런 영향을 미치지 않는다 할 것이다. 따라서, 피청구인이 불허가 사유로 들고 있는 ○○관광단지 조성사업은 어느 모로 보나 불허가 사유로 삼을 수 없다 할 것이다.

3) 이 사건 신청지 인근과 ○○천 주변에는 ① ○○건설의 레미콘 생산시설이 설치되어 있고, ② ○○천 고향의 강 조성공사가 시행중에 있으며, ③ ○○레미콘의 크러셔와 골재야적장이 있고(○○레미콘의 크러셔는 외부에 노출되어 있는 반면에 청구인의 크러셔는 공장 내부에 설치되기 때문에 주변환경에 미치는 영향이 극히 미미한 상태임), ④ 시유지에 토석야적장이 있으며, ⑤ ○○농장 축사 등 여러 개의 축사와 공장들이 있기 때문에 청구인의 공장건물이 들어선다 하더라도 주변환경 및 경관과 부조화를 이룰 이유가 전혀 없다. 따라서, 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 들고 있는 주변환경 및 경관 부조화는 불허가 사유로 삼을 수 없다 할 것이고, 오히려 청구인의 시설보다 더욱 열악한 환경 속에서 ○○레미콘이 운영되고 있는 점을 고려하면 이 사건 처분은 형평의 원칙에도 반하여 위법하다 할 것이다.

다. 결론

이상과 같은 점을 종합하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용하였을 뿐만 아니라 형평의 원칙에도 위배된 위법한 처분이라 할 것이어서 마땅히 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

가) 절차상 위법에 대하여

1) 피청구인은 2016. 4. 11. 청구인의 이 사건 신청에 대하여 실무종합심의회를 개최하여 ○○시도시계획위원회의 안건으로 상정하는 결정을 하였고, 위 같은 달 27. ○○시도시계획위원회 심의 결과 부결로 결정되어 이 사건 처분을 하였으므로 절차상 위법이 없다는 주장을 하고 있다.

2) 그러나 ① 민원처리에 관한 법률 시행령 제36조 제1항에 의하면 행정기관의 장은 법 제32조 제3항 제3호에 따라 복합민원을 심의하기 위하여 그 소속으로 민원실무위원회를 설치·운영하여야 한다고 규정되어 있는 점, ② 피청구인이 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2016. 4. 11. 실무종합심의회를 개최하였으나, 위 회의에서는 ○○시도시계획위원회에 안건으로 상정하는 결정만 있었을 뿐 실질적인 심의가 전혀 이루어지지 않았으므로 실무종합심의가 생략된 것과 같은 효과를 가지고 있는 점(피청구인은 위 실무종합심의회를 개최함에 있어 청구인에게 통보를 하지 않았을 뿐만 아니라 의견진술의 기회도 부여하지 않았음), ③ 같은 법 시행령 제36조 제8항에 의하면 ‘행정기관의 장은 창업·공장설립 등 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원의 경우에는 신속한 처리를 위하여 민원실무심의회의 심의를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회를 개최하여야 하나 이를 행하지 않고 ○○시도시계획위원회만 개최한 점, ④ 청구인이 ○○시도시계획위원회에 참석하였을 당시 이 사건 불허가 사유에 대한 언급은 전혀 없었고, 단지 창업 이후에 공장 운영을 어떻게 할 것인지에 대한 논의만 있었던 점 등을 종합하면 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 의견진술 기회를 원천적으로 박탈하는 등의 취소사유에 이를 정도로 법률 및 대통령령이 정하는 적법한 절차를 거치지 아니한 흠이 있어 취소되어야 한다.

나) 이 사건 신청이 중대한 공익을 침해하는지 여부

1) 피청구인은 청구인이 골재파쇄공장을 운영할 경우 ○○시를 찾는 관광객 및 주민들이 소음, 진동 분진에 고스란히 노출이 되고 다수의 대형차랑 진출입으로 인해 통행불편을 초래하는 등 많은 피해가 발생할 우려가 있다는 주장을 하고 있다.

2) 그러나 ① 청구인이 골재파쇄시설을 공장 내에 설치하는 내용으로 이 사건 신청을 한 점, ② 공장 내에서 골재파쇄시설을 운영할 경우 분진이 공장 밖으로 유출되는 일이 거의 발생하지 않는 점, ③ 청구인이 1일 480㎥의 원자재를 반입하여 768㎥의 골재를 생산하는 계획을 하는 점을 고려하면 1일 차량운행 대수는 78대에 불과한 점, ④ 청구인이 이 사건 신청지 주변 곳곳에 신호수를 배치하여 주변 도로를 운행하는 관광객들과 주민들의 피해를 최소화하기 위해 노력할 계획인 점, ⑤ 청구인과 비슷한 방식으로 골재파쇄시설을 운영하고 있는 ○○광역시 ○○구 ○○동 소재 항도레미콘 주변 소음도를 측정한 결과, 시설과 120m 떨어진 곳에서는 68.4㏈, 180m 떨어진 곳에서는 62.9㏈로 측정된 점, ⑥ 피청구인이 주장하는 각종 캠핑장 및 펜션과 주민들이 거주하는 마을들이 이 사건 신청지에서 최소한 300m 이상 떨어진 곳에 있는 점 등을 종합하면 피청구인이 주장하는 피해가 발생할 가능성이 거의 없다 할 것이고, 그렇다면 청구인의 이 사건 신청은 관계법령에 의하여 보호되어야 할 중대한 공익을 침해하지 않는 것이 명백하다 할 것이다.

3) 그런데, 피청구인은 ○○시의 개발방향과 주변환경 및 경관 부조화 등 공장입지가 부적절하다는 극히 자의적이고 추상적인 이유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라 할 것이어서 취소되어야 할 것이다.

다) ○○시 개발방향(○○관광단지 조성)을 이 사건 처분의 불허가사유로 삼을 수 있는지 여부

1) 피청구인이 계획하고 있는 ○○관광단지 조성사업의 극히 일부분에 불과한 ○○테마랜드사업의 사업비를 일부 확보한 사정들을 이유로 들면서 ○○시 개발방향(○○관광단지 조성)이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제3호에 규정된 도시·군계획사업에 해당된다고 주장하고 있다.

2) 그러나, ① 피청구인이 주장하고 있는 ○○관광단지 조성사업은 위 법률에 규정되어 있는 도시·군관리계획의 수립절차(입안, 입안을 위한 기초조사, 의견청취, 결정, 지형도면의 고시 등)를 거치지 않은 사업인 점, ② 피청구인이 ○○테마랜드사업의 총사업비 29억 5,000만원 중 5,000만원만 확보한 점(사업비 확보율 1.6%), ③ 농림축산식품부로부터 사업성 검토를 받은 ○○테마랜드사업과 농축임산물 종합판매타운사업이 ○○관광단지 조성사업에서 차지하는 부분은 극히 일부분에 불과할 뿐만 아니라 조건부로 사업성 검토를 통과한 점, ④ 피청구인이 ○○건설 등과 체결한 협약서는 구상 중인 ○○관광단지 조성사업을 서로 협력하여 추진하자는 내용으로 작성된 것으로서 당사자 간에 법적 구속력이 없는 업무협약서에 불과한 점 등을 종합하면 피청구인이 주장하는 ○○시 개발방향(○○관광단지 조성)은 위 법 제58조 제1항 제3호에 규정된 도시·군계획사업에 해당되지 않는다 할 것이고, 그렇다면 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법 부당하다 할 것이어서 취소되어야 할 것이다.

3) 가사 ○○관광단지 조성사업이 도시·군계획사업에 해당한다고 가정하더라도, 청구인은 ○○관광단지 조성사업의 핵심사업인 관광호텔, 펜트하우스, 대중 골프장, 상업시설 등에 대한 공사가 착공하면 청구인의 공장 건축물은 멸실신고 후 철거하고, 토지는 원상으로 회복할 용의가 있고, 이에 대하여 제소 전 화해를 신청하여 집행력도 확보해 줄 용의가 있으므로 청구인의 이 사건 신청은 피청구인이 계획하고 있는 ○○관광단지 조성사업에 아무런 영향을 미치지 않는다 할 것이다.

4) 따라서, 피청구인이 불허가사유로 들고 있는 ○○관광단지 조성사업은 어느 모로 보나 불허가 사유로 삼을 수 없다 할 것이다.

라) 결론

이상과 같은 점을 종합하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용하였을 뿐만 아니라 형평의 원칙에도 위배된 위법한 처분이라 할 것이어서 마땅히 취소되어야 할 것이다.

마. 보충서면 2

가) 청구인이 제출한 사업계획서 중 생산시설 명세부분을 살펴보면 청구인이 공장에 설치할 크라싱라인의 규격이 250톤으로 계획되어 있는 점을 확인할 수 있고, 이를 기준으로 1일 최대 자재반입량을 계산하면 2,000톤 밖에 되지 않는다. 이와 같은 상황에서 3,060톤의 자재를 입고하여 처리한다는 것은 있을 수 없다.

나) 또한 최대 자재반입량 2,000톤을 기준으로 산정한 것이나, 이것도 자재의 수급율 등으로 인해 현실적으로 불가능한 점을 살펴보면 실제 크라싱라인 가동률이 50%를 밑돌 것이 분명하고, 그렇게 되면 실제 자재반입량은 1,000톤 미만이 될 확률이 높다.

다) 위와 같은 문제점 때문에 청구인은 피청구인의 도시계획위원회에 출석하여 생산능력은 하루에 500톤 정도를 계획하고 있다고 진술하였고, 예상 차량운행대수를 산정함에 있어서도 480㎥의 자재를 반입하여 768㎥의 골재를 생산하는 것을 기준으로 산정을 하게 된 것이다.

라) 따라서, 공장을 출입하는 1일 차량운행대수는 100대 미만이 될 확률이 높을 뿐만 아니라 청구인이 주변도로를 운행하는 관광객과 주민들의 피해를 최소화하기 위해 신호수를 배치할 계획을 가지고 있는 점을 감안하면 교통피해가 발생할 가능성은 거의 없다 할 것이고 공익을 침해하지 않는 것이 명백하다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 처분경과

1) 2016. 4. 8. 창업사업계획 신청

2) 2016. 4. 11. 실무종합심의회 개최

3) 2016. 4. 27. 제4회 ○○시도시계획위원회 개최

4) 2016. 5. 4. 중소기업 창업사업계획 불승인처분

5) 2016. 5. 24. 중소기업 창업사업계획 불승인처분 취소 청구

나. 청구인 주장의 부당성

1) 이 사건의 처분 절차상 민원 처리에 관한 법률 제34조 제1항에 의거 민원조정위원회를 거치지 아니한 흠이 존재한다는 청구인의 주장에 대하여

민원처리에 관한 법률 제34조 제1항 제4호 “그 밖에 대통령령으로 정하는 사항“이란 같은 법 시행령 제38조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 사항을 말하며, 청구인이 주장하는 제38조 제1항 제3호는 ”같은 법 시행령 제36조 제8항에 따라 상정된 복합민원“으로, 이는 행정기관의 장이 창업·공장설립 등 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원의 경우에는 신속한 처리를 위하여 민원실무심의회의 심의를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회에 직접 상정하는 경우를 말하는 것으로, 이 사건 신청과 같은 복합민원은 민원실무심의회 심의를 생략하고 반드시 민원조정위원회를 거쳐야 하는 것은 아니라 할 것이다.

이 사건의 민원처리 절차에 따르면 창업·공장 설립을 위하여 2016. 4. 8. 복합민원으로 사업계획 승인 신청되어 2016. 4. 11. 창업사업계획 승인 신청에 따른 실무종합심의회의를 개최하였으며, 심의회 개최 결과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) 제1항 및 같은 법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 제1항에 해당되어 2016. 4. 27. 제4회 ○○시도시계획위원회에 안건으로 상정하여 심의하였으나 부결 결정되어 2016. 5. 4. 이 사건 처분을 하였다.

따라서 2016. 4. 8. 사업계획 승인 신청 접수 후 2016. 4. 11. 민원 처리에 관한 법률 시행령 제36조 제1항에 따른 민원실무심의회(실무종합심의)를 개최하여 운영하였으며, 같은 법 제36조 제8항에 따라 민원실무심의회를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회에 직접 상정하여 심의하지 않았다는 이유로 이 처분이 절차상 위법하다고 할 수 없을 것이다.

피청구인은 2016. 5. 4. 이 사건 처분 시 민원 처리에 관한 법률 제35조에 따라 거부처분을 받은 날로부터 60일 이내에 피청구인에게 문서로 이의신청할 수 있음을 고지하였고, 청구인이 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 할 경우 피청구인은 민원처리에 관한 법률 제34조 제1항 제2호에 따라 민원조정위원회를 개최하고 청구인을 민원조정위원회에 참석하게 하여 의견을 청취하는 등 적법한 절차에 따라 처분의 적법성 여부를 판단하였을 것이기에, 진술 기회를 원천적으로 봉쇄하는 밀실행정이라는 청구인의 주장은 합당하지 않다.

따라서 청구인의 주장과 달리 이 사건 처분이 취소사유에 이를 정도로 적법한 절차를 거치지 아니한 흠이 존재한다고 볼 수 없을 것이다.

2) 이 사건 신청은 관계법령에 의하여 보호되어야 할 중대한 공익을 침해할 위험이 없다는 주장에 대하여

청구인은 2016. 4. 8. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 외 1필지 상 비금속광물 분쇄물 생산업을 영위하기 위하여 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따라 이 사건 신청을 하였다.

이 사건 신청지인 ○○지역은 캠핑·물놀이와 더불어 ○○시의 대표적 사찰인 표충사 등 자연과 전통, 지역 문화가 어우러진 복합 관광지로서 사계절 이 지역을 찾는 관광객이 늘어나고 있으며, 특히 이 사건 신청지 상류방향에 있는 자연발생유원지(양단 70m, ○○교 570m)에 물놀이 및 캠핑을 즐기고자 매년 많은 관광객이 방문하는 지역이다. 또한 ○○면 ○○리, ○○리, ○○리, ○○리의 주민 및 차량의 유일한 통행로에 바로 근접하여 위치하고 있어 이 통행로는 ○○면 ○○리 149세대 282명, ○○리 134세대 277명, ○○리 128세대 223명, ○○리 159세대 284명 총 570세대 1,066명 주민의 주 통행로로 이용되고 있으며, 인접 마을로는 ○○면 ○○리 600m(300명), ○○면 ○○리 800m(282명), ○○면 ○○리 1km(378명) 지역 내 주민들이 집단 거주하고 있고, 현재 고속도로 제14호선 ○○ ~ ○○ 간 건설공사(제3공구)가 진행 중이며, 비산먼지 및 대형차량 출입으로 주민피해 등 많은 민원이 야기되는 지역이다.

이 사건 신청지 인근 300m에서 600m 이내 지역에 상가, 숙박업소, 펜션, 캠핑장, 유원지, 주택이 밀집되어 있어, 비금속광물 분쇄물 생산업종으로 공장을 영위할 경우 휴양을 즐기기 위해 찾아오는 관광객 및 주민들이 골재파쇄공장의 소음·진동·분진에 고스란히 노출되게 되며, 다수의 대형차량 진·출입으로 이를 주 통행로로 이용하는 대다수의 주민들과 관광객들의 위험 및 통행불편을 초래하는 등 많은 피해가 발생할 우려가 있어 이를 좌시할 수 없으며, 또한 이 지역을 찾는 관광객을 대상으로 형성된 주변 상권은 관광객의 감소로 경제적 피해가 예상된다.

특히 이 사건 신청지 인근 주민들은 현재 진행중인 고속도로 제14호선 ○○ ~ ○○ 간 건설공사(제3공구)로 대형차량 진·출입 및 비산먼지 등으로 많은 주민피해가 있으나, 공익사업의 추진이라는 미명하에 주민들이 불편을 감수하고 인내하고 있는 실정인바, 골재파쇄공장이 건립될 경우 소음·진동·분진 및 통행 불편이 더 가중되므로 주민들의 생활불편은 한계에 다다를 것이다.

따라서 이윤추구를 목적으로 하는 청구인의 이 사건 신청이 위에서 언급한 공익을 침해할 위험이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 허가기준에 부적합하여 이 사건 처분을 한 것으로 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이 아니다.

3) ○○시의 개발방향(○○관광단지 조성)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제3호에 규정된 도시·군계획사업에 해당되지 않는다 할 것이어서 불허가 사유로 삼을 수 없다는 주장에 대하여

○○관광단지 조성사업은 민간투자사업과 공공투자사업이 병행하여 진행될 계획이며, 단지의 조성은 민간투자자와 ○○시가 공동출자한 특수목적법인(○○)이 시행하고, 시설물은 각각의 수분양자가 토지를 분양받아 시행한다. ○○ 관광단지는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 ○○에 944,349㎡의 부지에 2016.부터 2020.까지 5년간 시행할 계획으로 민간투자사업으로 숙박시설, 체육시설, 문화시설이 입주하고, 공공투자사업으로 농업‧농촌문화시설, 인도(India)문화시설, 체육시설이 입주하게 된다.

민간투자사업은 관광호텔, 펜트하우스, 대중제 18홀 골프장, 상업시설, 등산아카데미 등이 입주할 예정이며 투자자와 2015. 4월에 개발투자유치 업무협약을 체결하고, 2015. 10월에는 특수목적법인 설립을 위한 당사자 간 협약을 체결한 바 있다.

공공투자사업은 ○○시가 직접 시행하는 사업으로 600여억원의 사업비로 ○○테마랜드(농촌자원 융복합 테마공원), 농축임산물 종합판매타운, 스포츠파크, 문화테마파크 등이 조성되며, ○○테마랜드(농촌자원 융복합 테마공원)는 농림축산식품부에서 추진하는 농촌테마공원 조성사업으로 2015. 농림축산식품부의 사업성 검토를 통과하고 국비를 확보한 사업으로 2016. 기본 및 실시계획을 수립한 후 2017.부터 공사를 시행하여 2018. 준공, 2019.부터 운영을 시작할 계획이다.

농축임산물 종합판매타운은 농림축산식품부에서 추진하는 농촌자원복합산업화 지원사업으로 2016. 4월에 농림축산식품부의 사업성 검토를 통과하였으며, 2017.에 소요될 국비 확보를 진행 중으로 2017.에 기본 및 실시계획을 수립 한 후 2018. 착공하여 2020.부터 운영하게 된다.

스포츠파크는 축구장 2면, 야구장 2면, 양궁장 1면, 부대시설 등이 조성될 예정이며, 현재 행정자치부에 지방재정투자사업 심사를 의뢰한 사항으로 심사가 통과되면 국비 확보 후 2020.까지 완공할 예정이다.

기타 공공투자사업은 사업의 기본계획을 수립하고 국비 확보를 위해 중앙부처와 협의 중에 있으며 완공예정연도는 관광단지조성 완공연도와 연동한 2020.으로 계획 중이다.

상기와 같이 이 사건 신청지 주변지역(50m 이격)에 ○○테마랜드, 농축임산물 종합판매타운, 스포츠파크, 문화테마파크가 2020. 운영계획으로 국비 확보와 지방재정투자사업 심사를 통과하는 등 차질 없이 추진 중으로 청구인이 신청한 파쇄공장은 주변지역 토지이용계획 상 주변환경 및 경관과 부조화로 공장입지가 부적합하여 ○○시 장기발전사업인 ○○관광단지 조성사업에 부정적 영향을 미치게 될 것이다.

따라서, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 수 없으므로 이 사건의 처분은 적법하다 할 것이다.

4) 기타 주장에 대하여

가) 청구인은 창업사업계획 승인 신청 시 이 사건 신청지 토지 임대차계약기간인 3년 이내에서 사업을 시행하고, 사업이 종료되면 건축물은 멸실 신고 후 철거하고, 토지는 원상으로 회복할 것이며, 사업기간 연장이 필요한 경우 1년 미만의 기간으로 연장하고, 그 횟수는 2회로 제한하겠다는 뜻을 피청구인에게 전달하였기 때문에 청구인의 이 사건 신청은 피청구인이 계획하고 있는 ○○관광단지 조성사업에 아무런 영향이 미치지 않는다고 주장하고 있다.

청구인은 이 사건 신청지를 토지소유자로부터 2016.부터 2019.까지 사용승낙을 받아 사업계획 승인 신청을 하였으며, 사업계획 승인 후 공장등록이 될 경우 사업여건의 변화 등으로 토지소유자로부터 토지 매입 또는 임대차계약 연장 등 토지에 대한 지속적인 사용권을 확보하는 등 공장설립요건을 갖춘다면 청구인의 공장은 영구 시설화 된다고 할 것이다.

이러한 우려에 대해서 청구인은 사업기간을 제한하겠다는 확약서를 공증받아 제출하고자 초안을 작성하여 의견을 제시하였지만, 등록된 공장은 상기와 같이 지속적으로 공장설립요건을 갖출 경우 공장등록의 취소 요건이 성립되지 않으며, 만약, 피청구인이 공증 내용을 지키지 않았다는 이유로 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제17조 제1항 각 호에 따른 공장등록 취소처분을 하기에는 관련 법적 근거가 없다 할 것이며, 피청구인이 공증을 근거로 취소처분을 한다면 또 다른 법적 분쟁을 야기 할 수 있으며, 공장등록 후 처분 시에는 청구인의 신청지에 대한 시설투자금 등 경제적 피해를 야기시킬 수 있다고 할 것이다.

상기 상황을 볼 때 향후 등록된 공장에 대한 취소처분 시 청구인의 경제적 피해와 이에 따른 또 다른 분쟁이 예상되고 공장설립 요건에 미달되지 않는 영구적인 공장을 운영한다면 ○○관광단지 조성사업에 악영향을 미칠 가능성이 다분하기 때문에 청구인이 주장하는 ○○관광단지 조성사업에 아무런 영향을 미치지 않는다고 할 수 없을 것이다.

나) 청구인은 이 사건 신청지 인근과 ○○천 주변의 각종 공사현장과 기존 공장, 축사 등을 거론하며 주변환경 및 경관과 부조화를 이룰 이유가 전혀 없고, 이 사건 처분이 형평의 원칙에도 반하여 위법하다 주장하고 있다.

청구인이 거론하고 있는 ○○건설의 레미콘 생산시설, ○○천 고향의 강 조성공사, 시유지 토석야적장 등은 향후 보다 나은 주변환경 및 생활환경 조성을 위한 공익사업의 일환으로 시행되고 있는 사업으로 앞서 밝힌 바와 같이 인근 주민들이 생활의 불편함 및 피해를 감수하고 있는 실정이다.

또한 청구인은 ○○레미콘 등 기존 공장과 ○○농장 등의 축사를 거론하며 주변환경 및 경관과 부조화를 이룰 이유가 없다고 주장하고 있으나, 청구인이 거론하고 있는 지역의 시설들은 이 사건 신청지를 기준으로 ○○천 바깥쪽에 위치하고 있고, 행정구역을 기준으로 ○○시 ○○면에 위치하고 있으며, ○○천 안쪽인 ○○면에는 이 사건 신청지 상부 1㎞ 정도의 지점에 ○○면 특산물인 대추가공을 위하여 산동농업협동조합에서 운영하는 대추가공 공장이 유일하게 제조업으로 등록되어 있다.

따라서 청구인이 거론하고 있는 시설들은 이 사건 신청지의 입지와 관련하여 주변환경 및 경관의 부조화를 판단할 수 있는 객관적인 자료로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 청구인이 거론하고 있는 시설들의 승인 당시의 주변 여건과 현재 시점에서의 여건 등을 종합적으로 감안하여 볼 때 이 사건 처분과 비교대상이 아니라고 판단되기에 청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건의 처분은 적법하고 타당한 처분이기에 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 청구인이 중소기업 창업사업계획 승인 신청시 제출한 ‘환경분야 인‧허가 대상여부 검토자료(폐수, 대기, 소음‧진동 분야)에 따르면 신청인이 하고자 하는 사업은 8 ~ 500㎜ 정도의 자갈을 입고하여 1 ~ 3차의 파쇄공정을 거쳐 8㎜이하의 골재와 9 ~ 25㎜의 골재를 생산하여 산업현장에 공급하고자 하며, 파쇄시에는 용수를 뿌려 습식으로 처리하는 것으로 되어 있으며, 생산공정도 및 공정설명 상 자갈 3,060톤(1일)을 입고하여 1 ~ 3차의 파쇄공정을 거쳐 8㎜이하 골재 1,836톤(1일), 8 ~ 25㎜이하 골재 1,224톤(1일)을 생산하여 출하하는 것으로 계획되어 있다.

가) 청구인이 제출한 1일 생산량은 3,060톤으로 1일 입고되는 차량이 139.09대이며, 생산된 분쇄자갈 운반량이 1일 139.09대로 총 278.18대의 대형차량이 이 지역을 진‧출입하게 됨을 예상할 수 있다(진·출입차량 대수는 25톤 덤프 1대 평균 적재량 22톤 기준 산출).

나) 신청인의 사업신청지는 앞서 제출한 답변서 내용과 같이 ○○면 ○○리, ○○리, ○○리, ○○리 총 570세대 1,066명 주민의 유일한 통로이며, 현재 고속도로 제14호선 ○○ ~ ○○ 간 건설공사, ○○국토관리청의 하천정비공사, ○○시의 생태하천 조성공사 등과 관련하여 ○○ 시유지에 사토를 하기위한 대형차량의 통행이 많고, ○○의 대표적 관광지인 표충사 및 하절기 물놀이 행락객이 많이 찾는 ○○지역에는 교통량이 대폭 증가되고, 신청인의 원료 입고 및 출하 차량이 더해질 경우 ○○교 및 이 사건의 신청지 주 통로를 이용하는 주민들 및 관광객의 피해와 불편은 더욱 가중되어 공장입지가 부적합하다 할 것이다.

다) 참고로 ○○ 시유지 사토관련 내용을 보면 ○○지방국토관리청 1개 공구, ○○시 2개 공구, 고속도로 공사 5개 공구에서 2016. 하반기부터 2018. 까지 약 1,560,000㎥의 사토가 계획되어 있다.

2) 신청지 인근 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 ○○(541,000㎡) 복합테마단지 조성 예정지에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 의거 개발행위허가를 제한(○○ ○○시 고시 제2015-72호)하고, 토지이용규제기본법 제8조 제2항 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 2015. 5. 14. 지형도면을 작성․고시하였다.

가) 이는 ○○ 시유지 및 주변 ○○을 복합테마 관광단지로 조성함에 있어, 향후 도시관리계획상 용도지역이 변경될 사업대상지를 미리 개발행위허가 제한지역으로 지정하여 개별적 개발행위로 인한 무분별한 개발을 방지하고 계획적 단지개발을 위한 것이다.

나) 현재 이 지역은 2016. 6. 21. ○○관광단지사업단에서 ○○시 농정과에 농어촌관광휴양단지 지구지정을 신청하여 농정과에서 주민의견 수렴, 관련실과 협의, 농정심의 절차를 거쳐 지구지정을 할 계획에 있다.

다) 따라서, 신청지는 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시 지역과 450m, ○○ 시유지와는 50m 이격되어 있어 ○○ 시유지 및 주변 ○○을 복합테마 관광단지로 조성함에 있어 주변경관의 부조화로 공장입지가 부적합하다 할 것이다.

4. 관계법령

가. 중소기업창업 지원법 제2조, 제33조, 제35조

나. 중소기업창업 지원법 시행령 제22조

다. 중소기업창업 지원법 시행규칙 제14조

라. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조, 제13조의2, 제17조

마. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

바. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조, 제57조, 별표 1의2

사. 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조

아. 민원처리에 관한 법률 제34조

자. 민원처리에 관한 법률 시행령 제36조, 제38조

차. 소음·진동관리법 시행규칙 제20조, 별표8

5. 인정사실

가. 피청구인은 이 사건 신청지 인근 ○○시 ○○면 ○○리 ○○에 2015. 4. 16. 청구 외 ○○강서산업단지, ○○건설, ○○건설과 함께 휴양형 복합테마 관광단지 조성사업인 “○○ 시유지 개발 투자유치 협약서”를 체결하였다.

나. 피청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○에 2015. 4. 23. 청구 외 농림축산식품부로부터 “○○ ○○테마공원 조성” 사업에 대하여 조건부 승인을 받았다.

다. 피청구인은 2015. 5. 14. “휴양형 복합테마단지 조성사업” 예정지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 ○○(541,000㎡)에 개발행위허가 제한지역 지형도면을 작성·고시(○○시 고시 제2015-72호)하였다.

다. 청구인은 골재선별업, 골재도소매업 등을 목적으로 2015. 7. 2. 설립된 회사로 ○○ ○○군 ○○읍 ○○로 ○○-○○번지 2층에 본점 주소를 두고 있다.

라. 청구인은 2015. 10. 30. 청구 외 ○○강서산업단지, ○○건설, ○○건설과 함께 “○○ 휴양형 복합관광단지 조성사업”에 대한 협약을 체결하였다.

마. 피청구인은 2016. 2. 5. 청구 외 농림축산식품부로부터 2016. 지역특별회계 농촌지역개발사업 7억원의 보조금 교부결정을 받았다.

바. 청구인은 2016. 4.경 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지, 같은 리 ○○번지 소유자와 토지임대차계약을 체결하였다.

사. 청구인은 2016. 4. 8. 피청구인에게 중소기업 창업사업계획 승인 신청서를 제출하였다.

아. 피청구인은 2016. 4. 11. 청구인의 신청에 대하여 관련 부서 담당자들과 실무종합심의회를 개최하여 다음과 같은 협의결과를 얻었다.

자. 피청구인 소속 허가과는 2016. 4. 22. ○○시도시계획위원회에 청구인의 개발행위허가 심의를 의뢰하였고, 2016. 4. 27. 동 위원회 심의결과 부결되었다.

차. 피청구인은 2016. 5. 4. 청구인에게 중소기업 창업사업계획 불승인처분을 하였다.

카. 청구인은 2016. 5. 24. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

타. ○○행정심판위원회의 2016. 7. 11. 현장확인시 이 사건 신청지는 ○○시 ○○면과 ○○면의 경계를 이루는 ○○천의 상류부 ○○교 아래 650m 지점 강변에 위치하고 있었으며, 올해 초까지 765Kv ○○ ~ ○○ 송전선로 건설공사(4공구)의 현장사무소가 위치하고 있었는데, 현재 사무소는 철거되고 잡풀이 자라고 있는 공지상태였다. 신청지 바로 아래에는 고속도로 제14호선 ○○ ~ ○○ 간 건설공사(제3공구)가 진행되고 있었고 교량 및 터널건설용 재료(자갈, 모래, 시멘트 혼합)를 만드는 ○○건설 레미콘 임시공장이 자리잡고 있었다. 신청지와 인접한 ○○천 맞은편 쪽으로는 ○○동천강변캠핑장, ○○학교 오토캠핑장이 존재하였고 위쪽으로는 사설캠핑장이 존재하여 물놀이장으로 주로 활용되는 곳임을 알 수 있었다. 한편 고속도로 제14호선 ○○ ~ ○○ 간 건설공사(제3공구)로 인하여 신청지 진출입로인 ○○로(시도 13호선)는 각종 중장비와 트럭이 빈번하게 운행하고 있었고 흙먼지가 도로 주변에 쌓여 있었고 공사장 주변으로 교통신호등이 존재하지 않았다. 신청지에 인접한 ○○로를 유일한 진출입로로 활용하는 마을은 1㎞ 아래 ○○면 ○○리(149세대 282명), 1.5㎞ 아래에는 ○○리(134세대 277명), 3㎞ 아래에는 ○○리(128세대 223명), 6㎞ 아래에는 ○○리(159세대 284명) 등 자연취락이 존재하고 있었으며 강 맞은편 210m 이격거리에는 ○○면 ○○리가 존재하고 있었다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 중소기업창업 지원법 제33조 제1항은 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고 이에 대한 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있고, 같은 조 제3항에서 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사업계획의 승인 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알려야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조 제1항은 법 제33조 제1항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 창업자는 사업계획승인 신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 공장설립 예정지를 관할하는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제14조는 창업자는 법 제33조 제1항 및 영 제22조에 따라 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받으려면 별지 제7호 서식의 신청서에 1. 사업계획서, 2. 변경계획서 및 변경사유, 3. 변경내용의 신·구 대비표, 4. 부동산권리자의 사용동의서, 5. 법 제33조 제4항에 따른 지침에서 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제35조에서 법 제33조 제1항에 따라 사업 계획을 승인할 때 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 허가를 받은 것으로 의제처리하도록 규정하고 있는데 그 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항에 따른 개발행위허가를 포함하고 있다.

2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호 및 제2호에 의하면 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가”를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제1항은 ”특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정“하면서 같은 항 제4호에서 ”주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것“으로 규정하고 있으며, 같은 법 제59조 제1항은 ”관계 행정기관의 장은 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다“고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제65조 별표1의2에서 개발행위 허가기준을 세부적으로 정하면서 개발행위 분야별 검토사항 라목 (1)에는 “개발행위로 인한 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화”를 이루고 (2)에는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있으며, 용도지역별 검토사항에는 공통적으로 “개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것”이라고 규정하고 있다.

3) 민원사무처리에 관한 법률 제2조 제1호는 “민원이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 제34조에서 “거부처분 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 심의하기 위하여 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영하여야 한다.”고 적시하고 있으며, 같은 법 시행령 제36조 제8항, 제38조에 따르면 “행정기관의 장은 창업ㆍ공장설립 등 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원의 경우에는 신속한 처리를 위하여 민원실무심의회의 심의를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회에 직접 상정하여 심의할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제39조에서 행정청은 위원회의 심의 결과를 존중하도록 하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴보면,

1) 대법원은 중소기업창업 사업계획의 승인은 수익적 행정처분으로서 행정청의 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로, 그 중소기업의 창업자로 하여금 사업계획서를 작성하여 시장으로부터 승인을 받도록 한 제도의 취지와 공익을 실현하여야 하는 행정의 합목적성에 비추어 볼 때, 신청된 행정행위의 내용이 중대한 공익을 침해하는 것으로 인정되면 그 승인을 거부할 수 있다고 판시(대법원 1994. 6. 24. 선고, 94누1289 판결 참조)하고 있으며,

이에 더하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가 기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중 되어야 한다(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결)고 판시하고 있다.

2) 위 법리에 따라 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부에 대하여 자세히 살펴본다.

가) ○○시의 개발방향(○○관광단지 조성)과 배치된다는 사유에 대하여 살펴본다.

(1) 피청구인은 ○○복합테마 관광단지를 조성하기 위해 2015. 4. 16. 이 사건 신청지 주변인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○(면적: 541,000㎡)에 청구 외 ○○강서산업단지, ○○건설, ○○건설과 “○○ 시유지 개발 투자유치 협약서”를 체결하였고, 이에 대한 후속절차로 2015. 5. 14. 개발행위허가 제한지역 제한 및 지형도면을 작성·고시(○○시 고시 제2015-72호)하였으며, 2015. 10. 30.에는 특수목적법인 설립을 위한 당사자 간 “○○휴양형 복합관광단지 조성사업” 협약을 체결한 바 있음은 위 인정사실에서 살펴본 바와 같다.

(2) 청구인은 피청구인의 ○○관광단지 조성사업이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 규정되어 있는 도시·군관리계획의 수립절차에 해당하지 않고, 청구인이 단기간에 사업을 진행할 것이기 때문에 ○○관광단지 조성사업에 아무런 영향을 미치지 않는다고 주장하고 있으나,

행정계획이란 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로 통상적으로 추상적인 행정목표와 절차만을 규정하고 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하는 특징이 있어 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이고 특히나 그러한 계획이 구체적인 실현단계에 있을 때에는 주변지역과의 관련성 등을 종합적으로 살펴 행정계획 목적에 반하지 않도록 관련 행정행위를 실질적으로 조정하는 것이 당연한 것이다.

(3) 이 사건으로 돌아와 살펴보면 청구인의 신청지와 불과 50m 떨어진 지점에 피청구인의 휴양형 복합테마 관광단지 조성(○○관광단지 조성) 사업이 진행중이고, 구체적인 세부진행사항으로는 피청구인과 2015. 5. 14. 협약당사자인 청구 외 ○○강서산업단지 주식회사가 2015. 9. 30. “○○관광단지 조성사업 인허가 및 조사설계 용역”을 약 22억원에 주식회사 도화엔지니어링과 계약을 체결하였고, 청구 외 농림축산식품부로부터 2016. 2. 15. 지역특별회계로 농촌지역개발사업 보조금 7억원을 교부받아 ○○테마랜드(농촌자원 융·복합 테마공원) 기본·실시계획을 수립하는 중이고(2017.부터 공사를 시행하여 2018. 준공, 2019.부터 운영을 시작할 계획), 추가하여 농축임산물종합판매타운은 농림축산식품부에서 추진하는 농촌자원 융복합 산업화지원사업으로 2016. 4월에 청구 외 농림축산식품부의 사업성 검토를 통과하여 국비 확보를 진행중이며, 2016. 6. 10.에는 청구 외 행정자치부로부터 ○○농촌자원 융복합 테마공원 조성(사업비 124억), ○○ 스포츠파크 조성사업(사업비 266억)에 대하여 조건부 승인을 받은 점을 감안하면 비록 청구인이 단기간에 공장을 신축하여 영업행위를 하고 공장을 철거한다고 하더라도 인근에 위치한 피청구인의 사업진행에 장애가 되거나 지역주민들에 대한 위해와 악영향의 가능성을 배제할 수 없고, 청구인은 처분 당시에 이 사건 신청지에 이미 입지해 있던 기득권자가 아니고, 청구인이 설립하고자 하는 창업공장이 단기간 운영한다는 뜻을 명백히 하는 확약서(제소 전 화해 등)를 피청구인에게 정식문서로 제출하지 않았던 사정 등을 감안해 본다면 단지 토지를 임대하여 골재 제조와 판매를 목적으로 하는 청구인의 사익에 비추어 강변지구를 개발하여 지역경제 활성화와 문화체육관광 기반시설을 조성하려는 피청구인의 공익사업(○○ 관광단지 조성사업)에 지장을 초래할 수 있다는 불허가처분 사유가 부당하다 할 수 없을 것이다.

나) 주변환경 및 경관 부조화 등 공장입지가 부적절하므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 허가기준에 부적합하다는 사유에 대하여

(1) 위 인정사실에서 살펴 보았듯이 이 사건 신청지 주변은 ○○천이라는 강변을 끼고 있어 천혜의 자연물놀이장과 캠핑장으로 활용되고 있는 곳이며, 신청지의 유일한 진출입로인 ○○로(시도 13호선)는 외부지역으로 나가기 위해 인근 주민들이 이용하는 유일한 통로인데, 그 이용현황을 보면 1㎞ 아래 ○○면 ○○리(149세대, 282명), 1.5㎞ 아래에는 ○○리(134세대, 277명), 3㎞ 아래에는 ○○리(128세대, 223명), 6㎞ 아래에는 ○○리(159세대, 284명) 등 570세대 1,066명에 이르므로, 대형 덤프트럭의 진출입이 수반되는 바 골재제조 공장입지로는 부적합하다는 처분사유가 타당성이 있다.

(2) 나아가 살펴보면 청구인이 설치하고자 하는 공장시설은 크러셔라는 분쇄기를 이용하여 골재를 파쇄·선별하는 것으로 파쇄하는 원료의 재질에 따라 발생하는 소음이 큰 차이를 보이는데, 재질이 부드러우면 소음이 적지만 재질이 단단할 때에는 매우 높은 소음이 발생된다. 이 사건 현장에서는 8㎜ ~ 500㎜의 자갈을 작업 대상으로 하며 이를 잘게 부수어 8㎜, 9㎜ ~ 25㎜의 골재를 생산하게 되는데, 분쇄기는 작업과정에서 소음 이외에도 많은 분진을 동시에 발생시키는 것이 일반적이고 그 작업과정은 공사현장에서 덤프트럭으로 자갈을 실어와 이 사건 신청지에 있는 죠 크러셔(Jaw Crusher)에 투입하여 1차 파쇄하고 이를 다시 콘 크러셔(Cone Crusher)에 투입하여 2차 파쇄한 후 선별기를 통해 골재를 크기별로 분류·적치하고 다시 골재를 덤프트럭에 실어 외부로 판매하게 되므로 원료반입과 작업 및 운반과정에서의 소음·진동·분진·교통위해는 일반적 경험칙 상 필연적이다.

특히 청구인이 2016. 4월경 피청구인에게 제출한 환경분야 인·허가 대상여부 검토자료에는 연간 제품생산량이 881,280톤(518,400㎥), 1일 단위로 환산하면 3,060톤(1,800㎥)이며(청구인은 제품생산량이 이보다 적다고 주장하나 신청서 상 기준으로 함), 연간 288일(1일 10시간)의 제품생산 작업을 하게 되므로 청구인의 공장 가동으로 인하여 인접한 ○○천에 석분이나 비산먼지로 발생할 수질오염 발생문제와 더불어 신청지 맞은편 210m 이격거리의 ○○면 ○○리의 소음·진동·분진문제와 더불어 원료반입 및 제품출고를 위하여 운행하는 대형 덤프트럭으로 인한 교통위해 문제는 ○○면 ○○리, ○○리, ○○리, ○○리 마을 주민들과 표충사, ○○호 등 ○○을 찾는 관광객들이 감수할 수밖에 없을 것이다.

(3) 이에 대하여 청구인은 신청지 인근과 ○○천 주변에는 ○○건설의 레미콘 생산시설이 설치되어 있고, ○○천 고향의 강 조성공사가 시행중에 있으며 ○○레미콘의 크러셔와 골재야적장이 있고, 시유지에 사토장이 있으며, 여러개의 축사와 공장들이 위치해 있기 때문에 청구인의 공장건물이 주변환경 및 경관과 부조화를 이룰 이유가 전혀 없으며 ○○광역시에 소재하는 항도레미콘의 소음측정자료 제출을 통해 소음·진동 문제가 없다는 주장을 하고 있으나,

신청지와 인접한 ○○건설의 레미콘 생산시설과 사토장은 고속도로 제14호선 ○○ ~ ○○ 간 건설공사(제3공구)를 위해 반드시 필요한 공익시설이며, ○○천 고향의 강 조성공사 사업은 치수·이수·환경이 조화되는 공간계획으로 하천복원은 물론 친자연형 하천 조성을 통해 지역주민들에게 보다 더 나은 환경을 제공하기 위한 것으로 사익이 아닌 공익사업으로 청구인의 이 사건 사업의 성격과는 분명한 차이가 있으며, ○○레미콘과 축사의 경우 위치적으로 청구인의 신청지와 2㎞ 이상 동떨어져 있을 뿐 아니라 인근 마을의 위치, 도로의 현황, 사업지구내의 행정계획 등 승인 당시의 주변여건과 현재 시점에서의 여건 등이 상이하여 이를 비교대상으로 삼아 형평성의 문제를 논하는 것은 부적절하며, 오히려 피청구인이 2011. 3 .24. ○○시 ○○면 상류의 ○○천에 위치하고 신청지와 동일한 도로를 이용하게 되는 청구 외 대호산업골재 주식회사의 중소기업 창업지원사업계획 승인신청을 “신청지와 인근하여 민박과 사찰이 위치하고 있고, ○○천이 시민 휴양지로 이용되고 있으며, ..중략.. 주변환경과 경관에 조화를 이루지 못함”의 사유로 불승인처분한 점을 살펴보면 피청구인의 일관된 행정행위가 엿보이고, 이러한 일관된 입장에서 이 사건 불승인처분을 하였던 점을 감안한다면 형평성의 문제를 제기하는 청구인의 주장은 이유가 없다고 판단된다.

또한, 청구인이 제출한 항도레미콘의 소음측정 자료에 대해 살펴보면, 항도레미콘은 ○○광역시 ○○구 ○○○○일반산업단지 공장지대에 입지하고 있고, 소음측정장소에 있어서도 가로수와 건물이 중간에 존재하고 있어 이 사건 신청지와 같은 강변의 개활지가 아니므로 그 소음측정값을 이 사건에 적용하기가 어려울 뿐만 아니라, 오히려 평균 소음측정결과값을 살펴보더라도 공장 경계지점에서는 80.9㏈(A)(순간소음측정값 72.9㏈ ~ 111.4㏈), 120m 이격거리의 ○○배수펌프장에서는 68.4㏈(A)(순간소음측정값 64.6㏈ ~ 103.8㏈), 180m 이격거리의 ○○경비안전센터 ○○출장소에서는 62.9㏈(A)(순간소음측정값 60.6㏈ ~ 95.8㏈)로 측정되었는데 이 사건 신청지에 인접한 ○○천 맞은편 210m 에서 500m 거리에 위치하고 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○은 계획관리지역이면서 개발진흥지구가 혼재되어 있어 소음·진동관리법 시행규칙 별표8 생활소음·진동의 규제기준 중 “관리지역 중 개발진흥지구”의 공장 주간(07:00 ~ 18:00) 소음기준인 55㏈ 이하 기준을 충족하여야 하나 이를 초과하고 있음이 확인되어 환경위해 발생 개연성이 높다는 점을 반증하고 있다.

다) 마지막으로 청구인이 민원 처리에 관한 법률에 규정되어 있는 민원조정위원회를 개최하지 않아 절차상 위법이 있다고 주장하고 있으나,

민원 처리에 관한 법률 시행령 제39조는 “행정기관의 장은 접수된 민원을 처리하려는 경우에는 민원실무심의회 및 민원조정위원회의 심의 결과를 존중하여야 한다.”고 규정하고 있어 이러한 위원회의 심의는 사실상의 구속력을 별론으로 하더라도 법률상 행정청을 구속하지 못한다는 점을 명백히 하고 있는 점, 청구인이 주장하는 민원 처리에 관한 법률 제34조 제1항 제4호 “그 밖에 대통령령으로 정하는 사항”인 같은 법 시행령 제36조 제8항은 “행정기관의 장이 창업·공장설립 등 경제적으로 많은 비용이 수반되는 복합민원의 경우에는 신속한 처리를 위하여 민원실무심의회의 심의를 생략하고 법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회에 직접 상정하여 심의할 수 있다.”라고 규정하여 그 심의 안건의 상정 여부가 행정청의 재량행위라고 판단되는 점, 피청구인이 2016. 4. 11. 청구인의 중소기업 창업사업계획 승인신청건에 대하여 실무종합심의회를 개최하고 나아가 2016. 4. 27. ○○시도시계획위원회 안건으로 상정 후 청구인의 소속 직원이 위원회 회의에 참석하여 의견을 개진하였던 점, 위 법상 피청구인이 반드시 민원조정위원회를 개최하여야 하는 사유인 청구인의 이의신청이 없었으며, 2016. 5. 4. 불승인처분시 “같은 법 제35조에 따라 거부처분을 받은 날로부터 60일 이내에 ○○시장에게 문서로 이의 신청을 할 수 있음”을 청구인에게 고지하였음에도 이의신청을 제기하지 않았던 점을 살펴보면 청구인의 민원조정위원회 미개최라는 절차상 위법 주장은 받아들일 수 없다.

다. 결론

청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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