이 유(2016-177)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A{○○시 ○○면 ○○길 ○○}

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(임야, 814㎡, 보전관리지역), 같은 리 ○○-○○번지(임야, 1,717㎡, 보전관리지역) 지상 합계 2,531㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다.)에 발전용량 99.2㎾ 태양광발전소 시설을 설치할 목적으로 전기사업(태양광발전) 허가를 신청하였으나, 피청구인으로부터 2016. 4. 6. “우리 시 전기사업(태양광발전) 허가 업무처리 지침의 불허가 대상지역(임야)에 해당.”됨을 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장

가. 이 사건 처분의 부당성

1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 개발행위허가 요건

건축물, 공작물 등을 설치하거나 토지의 형질 변경 등 개발행위를 하기 위해서는 먼저 시장이나 군수에게 개발행위허가신청(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항)을 해야 하고 그 개발행위허가신청이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시·군관리계획이나 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없고, 주변환경이나 경관과 조화를 이루며, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절하다면 시장․군수는 이를 허가해야 한다(같은 법 제58조 제1항). 그런데 피신청인은 이하에서와 같이 이 사건 신청이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 요건을 모두 충족하였음에도 불구하고 법률적 근거가 없는 자체 지침만을 근거로 불허가하였으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 것이다.

2) 이 사건 신청상 개발행위허가 여부

가) 용도지역 및 ○○시 도시계획에 부합하는지 여부

이 사건 신청지는 ‘보전관리지역’으로 국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령 별표18 및 ○○시 도시계획조례 제37조에 따라 건축법 시행령상의 제1, 2종 근린생활시설, 종교집회장, 의료시설 중·고등학교, 노유자시설, 차고시설, 위험물저장 및 처리시설, 일정 동식물 관련시설, 방송통신시설, 발전시설, 묘지관련시설, 장례식장 등을 건축할 수 있다. 청구인은 이 사건 신청지에 태양광 패널을 통해 햇빛을 에너지로 바꾸는 태양광발전시설을 설치하고자 하므로 이는 ○○시 도시계획조례상 이 사건 신청지에 설치가능한 건축물(공작물)이라 할 것이다.

나) 주변환경과 조화되는지 여부

태양빛을 전기에너지로 바꾸는 태양광발전은 석탄, 석유 등 화석연료를 사용하는 기존의 발전방식과 달리 생산과정에서 환경오염을 유발하지 않고 태양광을 이용하기 때문에 생산능력 또한 반영구적이라 할 수 있어 친환경미래 에너지로 주목을 받는 발전방식으로 정부에서는 설치를 권장해오고 있다. 다만 태양광패널 설치로 인한 임야나 농지의 감소뿐만 아니라 태양광 패널의 태양광 반사로 인해 주변에 불편을 초래하고 농작물의 생육에도 영향을 미쳐 설치과정에서 민원이 제기되기도 하는 실정이다.

따라서 태양광발전시설의 설치는 주변환경과 조화를 이루는 범위 내에서 이루어져야 할 것인데 이 사건 신청지는 가장 가까운 민가가 약 55m정도 떨어져 있는데 이 사건 신청지를 포함한 주변 토지가 야산에 위치하고 있어 태양광 패널을 설치할 경우 반사광이 민가에 비치지 않고 발전시설의 가동으로 인한 소음 또한 민가에 들리지 않으므로 민가에 미치는 영향은 거의 없다고 할 것이다. 한편 인근의 논의 경우 이 사건 신청지와 상당 거리가 떨어져 있고 일부 논의 경우 태양광패널의 반사광이 향한 방향에 위치하기는 하나 해당 논의 위치가 이 사건 신청지보다 낮은 곳에 있기 때문에 반사광이 농작물의 생육에 영향을 미치지도 않는다. 따라서 이 사건 신청지에 태양광패널을 설치하더라도 주변환경에 미치는 영향이 없고 민원이 제기될 소지도 적다.

다) 임야 훼손의 여부

아무리 친환경에너지를 생산한다는 목적을 가진 태양광발전소의 설치라고 하더라도 과도하게 벌목 등 임야를 훼손하게 된다면 이는 친환경적이라 할 수 없다고 할 것인데, 신청지에 태양광발전시설이 설치되게 되면 임야의 훼손은 불가피하나 신청서 태양광발전용량은 99.20㎾로 통상 태양광발전에 이용되는 270w 패널의 경우 크기가 약 1㎡이고, 99.20㎾를 생산하기 위해서는 약 370개 정도를 설치해야 하는데 약 180평 정도의 면적이 필요하다. 그런데 이 사건 신청지는 면적이 2,531㎡(○○리 ○○-○○번지 814㎡ + ○○리 ○○-○○번지 1,717㎡ = 2,531㎡)로, 이를 평(坪)으로 환산하면 약 767평(2,531/3.3㎡=766.9평)으로 신청인이 99.20㎾규모의 태양광발전시설을 설치하더라도 이 사건 신청지 전체 면적의 23% 정도만 차지하게 되므로 임야를 과도하게 훼손할 가능성도 없을 뿐만 아니라 지형이 완만하고, 과거 고구마 등을 경작하기 위해 상당수의 수목이 제거된 상태이므로 태양광발전시설의 설치를 위해 추가적으로 토지형질변경이나 대규모 벌목이 이루어질 필요도 없다.

따라서, 이 사건 신청지에 태양광발전시설이 설치된다고 하더라도 토지형질변경이 이루어지거나 벌목 등 임야를 훼손해야 하는 상황의 거의 없을 것으로 보인다.

3) 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침의 법적 효력

가) 이 사건 처분의 불허가사유

피청구인은 이 사건 처분의 근거로 ○○시 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침을 들고 있고 구체적인 불허가사유로는 “신재생에너지 확대 보급과 개별 공장의 무분별한 개발로 도시미관 저해, 산림 훼손, 농지 훼손 등 부작용 발생으로 업무 처리지침 마련 불허가 대상지역 : 지목상 전·답·임야·과수원 허가 대상지역 : 건물 위․주차장 위․기타 지목(위 지목 외)”를 들고 있다.

나) 이 사건 지침의 법적 효력

(1) 재산권행사의 제한근거: 법률

우리 헌법은 국민의 재산권을 보장하면서도 그 내용과 한계는 법률로 정하도록 규정하였기 때문에(헌법 제23조 제1항) 재산권을 행사하더라도 그 소유자를 이를 마음대로 할 수 있는 것이 아니라 법률이 정하고 있는 바에 따라야 한다. 따라서 재산권의 구체적인 내용은 법률에 의해서만 정해져야 하고 이미 정해진 재산권의 내용을 제한하는 경우에는 법률에 의하거나 적어도 법률에 그 근거가 있는 경우에 한하여 가능하다고 할 것이다. 위와 같은 내용에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 자신의 토지라고 하더라도 일정한 개발행위를 하기 전에 시장․군수의 허가를 받도록 하고 있는 것이고(제56조 제1항) 법이 일정한 요건을 갖춘 경우 시장·군수는 개발행위허가를 해야만 한다.

(2) 재량권행사의 기준을 정한 행정내부적 효력

따라서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 개발행위허가를 위해 일정한 요건을 들고 있는 외에 시장·군수 등이 개발행위허가요건을 정할 수 있도록 위임하고 있지 아니하므로 피청구인이 태양광발전허가를 위한 별도의 지침을 만들었다고 하더라도 이는 국민을 구속하는 효력을 지닌다고 할 수 없고 다만 이 사건 지침은 태양광발전사업 허가에 관한 허가권의 재량행사의 기준을 정한 ○○시 내부의 업무처리지침 이상의 효과를 가지지 않다고 보아야 할 것이다. 결국 이 사건 지침이 법률이나 행정법의 일반원칙(비례의 원칙, 평등의 원칙, 자기모순금지의 원칙 등)을 위반하였다면 이에 따라 이루어진 불허가처분 또한 허가의 재량을 일탈한 것으로 위법하다고 보아야 한다.

4) 이 사건 처분의 위법성

가) 태양광발전시설은 화석에너지를 대체할 친환경에너지로 건설이 장려되어야 한다.

피청구인은 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침에서 ‘신재생 에너지 확대보급과 개별 공장의 무분별한 개발로 도시 미관 저해, 산림훼손, 농지훼손 등의 부작용이 생긴다.’고 주장하고 있다. 청구인은 ○○시민으로서 개별공장의 무분별한 개발에 대해서는 상당 부분 동의한다. 공장은 일정 규모의 공단에 모으는 것이 물류비용 절감, 환경보전차원에서 바람직하기 때문이다. ○○지역은 개별공장이나 농촌의 무분별한 모텔 건축이 난개발과 민원의 대상이 되고 있다. 산림과 농지도 적정 규모에서 유지하는 것이 옳다. 지방자치단체가 이를 위해 적극적인 행정을 펴는 것도 박수받을 일이다. 다만 여기서 ‘신재생 에너지 확대보급’과 ‘무분별한 개발’을 연결하는 것은 부당하다. 이는 공장 등의 부분별한 설치를 방지하려는 목적을 태양광에너지에도 그대로 적용하여 별개의 사안을 부당하게 연결한 경우라 할 것이다.

풍력, 조력, 태양광을 이용하여 전기를 생산하는 신재생 에너지는 종래 석유나 석탄 등 화석연료를 이용하여 전기를 생산하는 방식에 비해 환경오염이 거의 없는 반영구적인 전기생산 방식으로 세계적으로 불확실한 에너지 상황에서 확대설치를 권장할 일이고 특히 햇볕이 양호한 남해안 일대는 태양광발전의 적지로 해당 자방자치단체는 적극적으로 태양광발전시설의 설치에 나서야 할 것이다.

나) 피청구인의 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등이 정한 토지이용관계와도 모순된다.

(1) 위 업무처리 지침은 도시미관 저해, 산림훼손, 농지훼손 등의 부작용을 막기 위해 일정지역에 태양광발전시설을 설치하지 못하도록 하는 것이다. 무분별한 개발을 막고 산림과 농지를 보전하기 위해서 일정한 제한을 해야 하는 것은 당연한 일이지만 이를 위해 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 일정 지역별로 개발행위, 건축물 등을 규정하고 있다. 따라서 토지의 이용에 제한은 도지사가 정한 도시관리계획상의 용도지역에 따라야 한다. 즉, 일정한 토지에 허용되는 개발행위는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 해당 토지가 ‘주거지역’으로 지정되어 있는지 아니면 ‘자연환경보전지역’으로 지정되어 있는지에 따라 결정되는 것이지, 해당 토지의 지목이 ‘전’인지 ‘대지’인지에 따라 정해지는 것이 아니다. 그런데 이 사건 지침은 용도지역이 아닌 지목에 따라 토지의 이용을 제한하고 있으므로 위 법률에 따른 토지이용을 제한하려는 법체계와 모순될 뿐만 아니라 법적 근거를 찾을 수 없는 것이라고 할 것이다.

(2) 나아가 피청구인의 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침은 도지사에 의해서만 토지의 이용관계를 제한하려는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 위반한 것으로 피청구인은 권한 없이 토지의 이용관계를 제한한 것이라 할 것이다.

다) 사실상 불허가를 원칙으로 하고 있는 피청구인의 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침에 따른 처분은 비례의 원칙에 위배된다.

(1) 위 지침은 태양광발전 불허가 대상지역으로 전, 답, 임야, 과수원을 규정하고 있다. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제58조는 지목에 따라 토지를 28개로 분류하고 있고 지침에서 4개의 지목에 대해서만 불허가대상으로 하고 있기 때문에 불허가대상이 되는 토지가 많지 않다고 볼 수도 있으나 ○○시와 같이 농어촌이 복합된 도시에서는 해당 지자체 구역 내의 토지 대부분이 농경지나 산이기 때문에 주로 농경지 용도로 사용되는 전, 답과 임야를 불허가대상으로 할 경우에는 해당 지자체 대부분의 지역에서 태양광발전시설을 설치하는 것이 불가능하게 된다. 반대로 도시지역에 태양광발전시설의 설치가 가능하다고 하나 땅값이 비싼 주거지역 등에 설치하는 것은 태양광패널 등의 설치에 넓은 토지가 필요한 태양광발전의 특성을 고려하면 설치·운영에 과다한 비용이 들게 되므로 태양광발전시설을 운영하는데 경제적이지 못하기 때문에 도시지역에도 태양광발전시설을 설치하는 것은 실제로는 매우 어려울 것이라고 판단된다.

(2) 한편 일정한 지목의 토지에 대해서 태양광발전시설의 설치를 불허가하는 경우에도 태양광발전시설의 규모, 설치 목적, 주변 경관과의 조화 등을 고려하여 허가할 수 있는 경우도 있을 수 있음에도 불구하고 위 지침은 전, 답, 임야의 지목에 해당하는 모든 토지에서는 어떠한 경우도 태양광발전시설의 설치를 모두 불허가하고 있다. 지침에 따르면, 경작에 필요한 전기를 생산하기 위해 태양광발전을 설치해야 할 경우나 마을에 필요한 전기를 공급하기 위해 주민들이 공동으로 설치하고자 하는 경우 등에도 태양광발전시설을 설치할 수 없게 되기 때문에 과도한 제한이라 할 것이다.

(3) 또한 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 ‘보전관리지역’으로 지정되어 있어 이미 토지의 이용과 제약이 결정되고 있음에도 불구하고 이 사건 신청지의 지목이 임야라는 점에 기인하여 추가적인 제한을 하고 있기 때문에 과도한 것이다.

라) 이 사건 신청지 인근 토지에는 이미 태양광발전시설이 운영중이므로 이 사건 신청지에 태양광발전시설의 설치를 불허가한 이 사건 처분은 평등의 원칙에 반한다.

피청구인은 이 사건 신청지가 임야에 해당하여 태양광발전시설의 설치를 불허가 하고 있으나 이 사건 신청지와 바로 접한 토지에는 이미 90kw 규모의 태양광발전소가 가동중인데 해당 토지도 이 사건 신청지와 같은 산에 위치하고 있고, 건설단계에서부터 현재까지 주변 마을사람들이 민원을 제기한 적이 없이 무난하게 운영중이다.

피청구인은 이 사건 처분시 처분의 근거로 피청구인의 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침을 들고 있으므로 이 사건 처분이 불허가된 이유는 이 사건 신청지가 임야에 해당하기 때문이라고 할 것이다. 그런데 인근에 설치된 기존 태양광발전시설은 이 사건 신청과 동일한 조건이었음에도 불구하고 허가가 되었는데 이는 피청구인이 동일한 조건(피청구인은 이 사건 신청지의 입지조건의 차이나 민원 여부 등은 고려하지 않고 있다.)에 대해서는 인접 토지의 태양광발전시설과 아무런 차이가 없는 이 사건 신청을 합리적 이유 없이 자의적으로 불허가한 것이므로 이 사건 처분은 평등원칙(헌법 제11조 제1항)에 위배된다.

마) 소결

이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

(1) 재량권 일탈

이 사건 처분은 도지사가 결정한 용도지역에 따라 토지의 이용관계를 제한하도록 한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 위반하여 아무런 권한이 없는 피청구인이 지목에 따라 토지의 이용관계를 제한한 이 사건 지침에 따라 이루어졌고, 보전관리지역인 이 사건 신청지에 발전시설을 허용한 피청구인 도시계획 조례와도 모순된다고 할 것이므로 피청구인은 허가 여부에 대해 재량을 행사할 수 없음에도 태양광시설 설치를 불허가하여 재량권을 일탈하였다.

(2) 재량권 남용

이 사건 신청지는 지목상 임야지만 형상이 평평하고 입목이 거의 없어 과거 장기간 밭으로 일궈 고구마 등을 심던 곳으로 최근에는 농사를 짓지 않으면서 소나무와 잡목이 드문드문 들어서 있을 뿐인 상태로 토목공사가 거의 필요 없고 자연재해 위험도 아주 낮으며 특히 마을을 등지고 있어 태양광패널의 반사에 따른 민원도 생길 가능성도 전무하고 진입로도 신청인의 토지를 통해 이루어질 수 있다. 그런데도 피청구인은 이러한 이 사건 신청지의 입지조건에 대해서는 전혀 고려하지도 않은 채 사실상 태양광발전시설을 설치할 수 없도록 만들고 있는 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침 그대로 적용하였으므로 비례의 원칙에 위배된다고 할 뿐만 아니라 이미 인접 토지에 태양광발전시설이 가동중인 상황에서 이 사건 신청지에 대해서만 설치를 불허가하는 것은 평등원칙에 위배되었다고 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 남용하였다고 할 것이다. 위와 같이 이 사건 처분은 재량권을 일탈하였을 뿐만 아니라 남용한 위법한 처분이라 하지 않을 수 없다.

나. 결론

위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지에 대한 태양광발전사업은 공익적이며 친환경 에너지의 생산에 필요한 최소한의 시설로 이를 불허가한 이 사건 처분은 이유가 없으므로 취소되어야 한다(피청구인은 위법함이 명백한 이 사건 처분에 대해 스스로 취소하고 행정관청으로서 성실하게 의무를 이행하여야 한다.). 또한 청구인은 이 사건 처분이 취소되어 태양광발전시설을 설치허가가 내려지면 행정관청이 부여하는 조건을 지키며 친환경적으로 안전하게 시공하고 민원이 생기지 않도록 노력할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 처분 경과

1) 2016. 2. 19. : 전기사업 허가신청서 접수(청구인 → 피청구인)

2) 2016. 2. 22. : 허가신청에 따른 대표자 결격사유 및 후견등기사항 조회

(피청구인 → 산업통상자원부 및 전국 시도, 시군구)

3) 2016. 2. 22. : 허가신청에 따른 개별법 저촉여부 및 계통연계 의견 조회

(피청구인 → 관련부서 및 한전 ○○지사)

4) 2016. 2. 23. : 결격사유 조회 회신(피청구인 소속 ○○면장 → 피청구인 소속 투자유치과)

5) 2016. 2. 25. : 계통연계 기술검토 회신(한전 ○○지사 → 피청구인)

6) 2016. 2. 23. ˜ 3. 15. : 피청구인 소속 관련부서 개별법 검토 의견 회신

(환경위생과, 민원봉사과, 재난안전과, 녹지공원과, 환경사업소 → 투자유치과)

7) 2016. 4. 6. : 전기(태양광발전)사업 불허가 알림(피청구인 → 청구인)

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 요건을 충족하였음에도 불구하고 자체 지침을 근거로 불허가한 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용하여 위법하다는 주장에 대하여

청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 개발행위에 대하여 개발행위 규모에 적합하며, 도시·군관리계획이나 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없고, 주변 환경이나 경관과 조화를 이루며, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절하다면 시장·군수는 이를 허가하여야 되며 이러한 요건을 충족하였음에도 불구하고 법률적 근거가 없는 자체 지침만을 근거로 불허가하였다고 하였으나, 개발행위의 허가 여부는 위 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 개발행위허가의 기준 제4항의 세부적인 검토기준인 개발행위허가 운영지침에 의거하여 진입도로, 기반시설, 부지의 평균경사도 등이 기준에 맞아야만 허가할 수 있으며 현재 개발행위허가 신청서 및 구비서류가 제출되지 않은 상태에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 요건을 모두 충족시켰다는 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다.

2) ○○시 도시계획조례 상 이 사건 신청지는 건축물(공작물) 설치 가능하고 주변 민가 및 농작물 생육에 영향이 없으며, 전체면적의 23%정도 차지하므로 임야훼손이 거의 없고 토지형질변경이나 대규모 벌목이 없다는 주장에 대하여

가) 청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 상의 용도지역별 건축물의 행위제한 내용을 언급하고 있으나 위 법상의 행위제한은 건축물의 종류별 행위가능 여부를 법상에 명시 하였을 뿐 같은 법 제56조의 개발행위허가와 산지관리법에 따른 산지전용 등의 인·허가가 가능하다는 것은 아니다.

나) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 개발행위허가 기준 별표1의2 상의 분야별 검토사항 가. 공통분야의 표고·경사도·임상·도로의 높이·배수 등을 참작하여야 하며, 라. 주변지역과의 관계, 개발행위로 공작물이 주변의 자연경광 및 미관을 훼손하지 않아야 하며, 녹지축이 절단되지 아니하여야 한다고 되어있으며, 기반시설의 대지와 도로의 관계는 건축법에 적합하여야 한다. 또한 개발행위별 검토사항에 관하여 공작물의 설치 시 도로·수도가 설치되지 않은 지역에 대하여는 건물을 허가하지 않는 것이 원칙이며, 토지의 형질변경 발생 시 토질의 여건, 산지개발에 따른 비탈면, 절개면 등을 종합적으로 검토하여야 하며 현재 청구인은 개발행위허가 신청서도 접수하지 않고 이에 대한 판단을 청구인이 자의적으로 해석하고 있다고 볼 수 있다.

다) 산지관리법 제1조(목적)에 따르면 ‘산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적’으로 두고 있고, 같은 법 제3조(산지관리의 기본원칙)에서 ‘산지는 임업의 생산성을 높이고 재해방지, 수원보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적 방법으로 하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 청구인이 이 사건의 신청지에 대한 산림형질변경 면적이 전체 면적의 23%정도만 차지하게 되므로 임야의 과도한 훼손이 없다는 주장에 대해, 산지관리법 제1조(목적)에 부합되는 사항이 아니므로 청구인이 주장은 이유가 없다 할 것이며, 또한 피청구인의 허가 건 수는 정부의 신재생에너지 확대 보급정책으로 2014. 8. 기준으로 ○○ 태양광 발전소 허가의 15%를 차지하며, 신재생에너지 의무할당제 시행으로 태양광 발전사업 허가가 폭증되고 있어 무분별한 난개발이 우려되고 있는 실정에 있으며, 산림개발로 인한 자연환경 훼손, 토사유출로 인한 산사태로 인한 주변 지역의 직·간접적으로 피해를 유발시키고 있다. 따라서 피청구인은 도시미관 저해 및 난 개발 방지를 위하여 2015. 1. 29. “전기사업(태양광발전사업) 허가업무 처리 지침”을 수립하여 지목 상 임야·전·답·과수원을 발전사업허가 제한지역으로 정하여 허가업무을 처리하고 있다. 이와 같은 사유로 청구인이 임야에 최소한의 부지에 태양광 발전시설 설치로 산림훼손이 없다는 주장은 청구인의 불이익이 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익보다 현저히 커서 부당하다는 청구인의 주장은 이유가 없다.

라) 청구인은 99.20㎾용량의 태양광발전시설 설치를 위해 소요되는 토지가 약 180평 정도이고 전체면적의 23%정도만 차지하게 되므로 임야의 과도한 훼손과 토지형질변경 및 대규모 벌목이 이루어질 필요가 없다고 하나, 2016. 2. 19. 피청구인에게 접수한 전기사업 허가신청서에는 총용량 99.20㎾(310w 태양광 모듈 320장) 태양광발전시설을 설치를 위한 사업계획서를 제출하였기에 총 사용면적을 계산할 경우 310w 모듈 1장당 면적 1.95㎡로 320장을 설치할 경우 모듈이 차지하는 면적이 624㎡이고 그림자를 피하기 위한 이격거리 및 부지 경계펜스 설치부분 등 총 2,327.10㎡에 태양광발전소를 설치한다고 신청하였기에 이는 전체면적 2,531㎡의 약 92%를 차지하고 있는 실정이다.

마) 이 사건 신청지 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 및 같은 리 ○○-○○번지 임야 2,531㎡은 산지관리법 시행규칙 제10조의2(산지전용허가기준의 세부사항)에 의거 목적사업 대상지 평균경사가 25도 이하일 경우, ha당 입목축적이 산림기본통계상 관할 시군구의 ha당 입목축적이 150%이하일 경우, 사업대상지를 진입할 수 있는 도로확보 등이 적합하게 충족될 경우 산지관리법 제14조 규정에 따라 산지전용허가가 가능하다. 그러나 피청구인은 도시미관 저해와 난개발을 사전 방지하기 위해 수립한 “전기사업(태양광발전) 허가업무 처리지침”에 의거 이 사건의 신청지에 대한 산지전용을 불허가 하였다. 청구인이 사건의 신청지에 과거 고구마 등을 경작하기 위해 상당수의 수목이 제거되어 대규모 벌목이 이루어질 필요가 없다는 주장에 대해 산지전용허가는 ㏊당 입목축적이 산림기본통계상 관할 시군구의 ㏊당 입목축적이 150%이하일 경우 산지전용허가(협의)되는 사항으로 청구인이 이 사건 처분의 부당성 주장은 이유가 없다할 것이다.

3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 개발행위허가요건을 시장·군수가 정할 수 있도록 위임하고 있지 않으므로 이 사건 지침이 법률이나 행정법의 일반원칙을 위반 하였다는 주장에 대하여

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 개발행위허가 기준 별표1의2 상의 검토사항은 허가권자가 판단해야 되는 재량권 사항으로서 개발행위허가 요건인 평균경사도 등은 도시계획조례로 따로 정하여 개발행위허가 시 적용되고 있다. 따라서 청구인의 개발행위허가요건을 허가권자가 정할 수 없다는 것은 잘못된 것이며 허가권자의 재량권을 인정하고 있다.

나) 또한, 신·재생에너지 보급 확대를 위해 정부에서는 국토의 효율적 이용을 위해 농경지 활용보다는 공장지붕, 건물 위, 주차장부지, 수면 위, 기타 유휴부지 등을 활용하여 태양광발전시설 설치를 적극 권장하고 있다. 그러나 설치장소의 한계로 상대적으로 설치가 쉬운 농경지, 임야 등에 무분별한 설치 신청으로 인해 주변지역 주민들의 집단민원, 난개발로 인한 산사태 위험, 벌목에 따른 환경 훼손 등 많은 문제점이 대두되고 있는 실정이다. 지방자치단체마다 지역적 특성, 토지이용계획, 중장기 개발계획 등이 상이하여 지방자치단체 실정에 맞게 허가기준을 마련하고 있으며, 피청구인은 2015. 1. 30. 전기사업(태양광발전) 허가 업무처리 지침(기획예산담당관-1133)을 수립하였다.

다) 이 사건 지침은 피청구인이 역점시책으로 추진하고 있는 항공우주산업 도시로의 도약을 위한 토지의 효율적인 이용과 장기적인 도시개발을 위해 수립하였으며, 상대적으로 개발행위허가가 수월한 태양광발전시설로 허가를 받아 지목 변경의 목적으로 남용되는 것을 방지하고 무질서한 개발행위로 인한 주변지역의 직·간접적인 피해를 줄이고자 현재까지 시행하고 있다.

라) 또한, 피청구인은 2014.도에 전기사업허가 신청이 급증(2012. 18건, 2013. 26건, 2014. 130건)함에 따라 지역주민 집단 민원도 크게 늘어나 업무추진에 많은 어려움이 있었다. 그 대표적 사례로 2014. 4. 29. 및 2014. 6. 11. ○○시 ○○읍 구암리 산7-2번지 ○○에 허가된 태양광발전사업허가 철회를 요구하는 1,653명(1차 741명, 2차 912명)의 연대서명 진정서 제출, 2014. 6. 26. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 ○○ 태양광발전사업 불허가 요청 주민 집단 민원, 2014. 7. 11. ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 태양광발전 설치 허가 취소 및 중단을 요구하는 주민 집단 진정서 제출, 2016. 2. 4. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지 ○○저수지 태양광발전시설 설치 반대 사례와 개인적인 태양광발전시설 설치 반대를 요구하는 크고 작은 민원 등 주민들과 많은 마찰을 빚어오고 있는 실정이다.

4) 시설규모, 설치목적, 주변 경관과의 조화를 고려 허가할 수 있음에도 모두 불허가함은 과도한 제한이고, 이미 이 사건 신청지 인접지에 태양광발전소가 가동 중에 있어 평등원칙에 위배되는 처분이라는 주장에 대하여

가) 일정한 지목의 토지에 대하여 태양광발전시설 설치를 불허가 하는 경우 시설규모. 설치목적, 주변 경관과의 조화 등을 고려 허가할 수 있음에도 모두 불허가 하는 것은 과도한 제한이라 주장하나, 선별적인 전기사업허가는 행정의 신뢰성을 잃을 수 있고 허가신청 조건에 따라 상이한 행정행위로 형평성에도 어긋난다고 할 것이다. 또한, 불허가로 인한 수많은 이의제기 등 불필요한 행정력 낭비가 예상되어 지목에 따른 불허가 대상지역(전·답·임야·과수원)을 정하여 시행하고 있다.

나) 이 사건 신청지 인접지에 태양광발전소가 설치되어 가동 중으로 이 사건 신청과 동일한 조건임에도 불허가하여 평등원칙에 위배된다고 주장하고 있으나, 기존 운영중인 태양광발전소는 이 사건 지침 시행일 이전(2015. 1. 30.)에 이미 전기사업허가 및 개발행위허가를 득하고 태양광발전소를 건설하여 현재 사업을 하고 있는 사업장으로, 이는 이 사건 지침 시행일 이전 허가 건에 대해서도 평등원칙에 위배되고 재량권의 일탈이라 것은 터무니없는 주장이라 할 것이다.

라. 결론

현재 피청구인은 2014. 8. 7.로 ○○로부터 300㎾ 이하 전기(태양광발전)사업 허가업무를 재위임 받아 업무를 추진하고 있으며, 2014.도에 전기사업 허가 신청 급증으로 산림 및 농지개발로 인한 자연환경 훼손, 토사유출로 인한 산사태, 저지대 농경지 침수 등 주변지역의 직·간접적 피해 등 주변의 많은 문제점이 발생되고 지역주민의 집단 민원이 수시로 제기되고 있는 실정에서, 토지의 효율적 이용을 위한 이 사건의 신청지에 대한 불허가처분은 충분한 이유가 있다고 사료된다.

4. 관계법령

가. 전기사업법 제2조, 제7조, 제98조

나. 전기사업법 시행령 제4조

다. 전기사업법 시행규칙 제4조, 제7조

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조, 제7조, 제56조, 제58조

마. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조, 제71조 별표 1의2,

바. 산지관리법 제1조, 제3조

사. 산지관리법 시행규칙 제10조의2, 별표1의3

5. 인정사실

가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(임야, 1,717㎡) 토지를 1993. 11. 10. 상속을 원인으로 2008. 3. 10. 소유권 등기를 하였다.

나. 피청구인은 소속 기획예산담당관은 2015. 1. 29. 시장의 방침을 얻어 전기사업(태양광 발전) 허가업무 처리지침을 아래와 같이 시행하였다.

다. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(임야, 814㎡) 토지를 2015. 12. 17. 매수하여 2015. 12. 21. 소유권 이전등기를 하였다.

라. 청구인은 2015. 2. 19. 피청구인에게 다음과 같이 전기사업 허가신청서를 제출하였다.

마. 피청구인은 2016. 2. 22. 청구인의 전기사업 허가신청에 따른 개별법 저촉여부 및 계통연계 의견을 각 과로 조회 요청하였으며 그 회신 사항은 다음과 같았다.

바. 피청구인은 2016. 4. 6. 청구인의 전기사업(태양광발전) 허가신청에 대하여 불허가 처분하였다.

사. 청구인은 2016. 5. 10. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 관계법령에 대하여 살펴보면,

전기사업법 제7조 제1항 및 제5항 제1호부터 제4호에는 “전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 하며, 전기사업의 허가기준은 1. 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것, 2. 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것, 3. 둘 이상의 배전사업자의 사업구역 또는 구역전기사업자의 특정한 공급구역 중 그 전부 또는 일부가 중복되지 아니할 것, 4. 구역전기사업의 경우 특정한 공급구역의 전력수요의 50퍼센트 이상으로서 대통령령으로 정하는 공급능력을 갖추고 그 사업으로 인하여 인근 지역의 전기사용자에 대한 다른 전기사업자의 전기공급에 차질이 없을 것.”이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제7조에서 재무능력의 심사기준은 재원조달계획이 구체적이 실현가능하며 신용평가가 양호할 것(제1항), 기술능력의 심사기준은 전시설비 건설계획 및 운영 계획이 구체적이며 실현가능하며 전기설비를 건설하고 운영할 수 있는 기술인력 확보계획이 구체적으로 제시되어 있을 것(제2항), 전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지에 대한 심사기준은 전기설비 건설예정지역의 수용정도가 높으며, 계획이 구체적이며 실현 가능할 것, 발전소를 적기에 준공하여 지속적·안정적으로 운영할 수 있을 것으로 규정하고 있으며(제3항), 세부심사기준은 산업통상부장관이 고시하도록 하고 있다(제4항). 한편, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 전기사업허가에 필요한 서류를 사업계획서, 사업개시 후 5년간에 대한 연도별 예상사업 손익산출서, 사업구역의 경계를 명시한 1:50000 지형도, 구역전기사업의 허가를 신청하는 경우 특정한 공급구역의 위치 및 경계를 표시한 1:50000 지형도, 발전 및 구역전기사업허가를 신청하는 경우 송전관계 일람도 및 발전원가 명세서를 제출토록 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당에 대하여 살펴보면,

1) 대법원은 “상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 행정규칙, 규정은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 되며, 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하여 대내적으로 행정청을 기속함은 별론으로 하되 대외적으로 법원이나 일반국민을 기속하는 효력은 없으므로, 행정규칙이 정한 기준에 부합한다고 하여 바로 토지형질변경불허가처분 등이 적법하게 되는 것은 아니고, 그 처분의 적법 여부는 관계 법령의 규정내용과 취지 및 공익상의 필요 여부 등에 따라 별도로 판단되어야 한다.”고 판시(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결 참조)하고 있으므로 이러한 법리를 바탕으로 이 사건을 살펴본다.

2) 피청구인은 이 사건 전기사업(태양광발전) 불허가 처분에 대하여 ○○시 전기사업(태양광발전)허가 업무처리 지침에 위배되어 불허가 하였다고 하므로 이를 살펴본다.

가) 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니하여 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 그 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 당해 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로 효력을 가진다 할 것인고, 행정규칙은 법규명령과 같은 엄격한 제정 및 개정절차를 요하지 아니하나 적어도 행정규제기본법 제4조 제2항 단서 및 제3항에서 정한 바와 같이 법령이 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정된다 할 것이고, 그러한 사항이라 하더라도 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다고 할 것이다.

나) 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 이 사건에서 청구인은 전기사업법 제7조에 따른 전기사업 허가를 피청구인에게 신청하였고, 이에 대한 허가기준은 같은 조 제5항 각호에서 전기사업을 적정하게 수행하는데 필요한 재무능력 및 기술능력, 실제 수행여부, 사업구역의 중복 여부, 전력계통 운영에 지장을 주지 아니할 것 등과 이에 더하여 허가신청에 필요한 제출서류만을 규정하고 있으며, 그 외 사항에 대하여는 별다른 규정이나 허가제한 사유가 없으며, 또한 전기사업허가에 대한 제한근거를 전기사업법에서 위임하고 있지 않다.

다) 그런데 피청구인의 전기사업(태양광발전) 허가 업무처리 지침에서 “신재생에너지 확대 보급과 개별 공장의 무분별한 개발로 도시미관 저해, 산림훼손, 농지훼손 등 부작용 발생으로 업무 처리지침 마련, 불허가 대상지역을 지목상 전·답·임야·과수원으로 하고 있으며 허가대상지역은 건물 위·주차장 위·기타 지목(위 지목 외)을 규정”하고 있는데 이는 전기사업법의 위임 없이 전기사업 허가지역에 광범위한 제한을 두는 침익적 조치를 규정한 지침으로 재량권을 일탈·남용한 것이며, 행정내부에 대한 구속력은 논외로 한다 하더라도 대외적인 구속력은 인정될 수 없다고 할 것인바, 이 사건 불허가 사유가 단지 전기사업허가 지침에 따라 이 사건 신청지가 태양광발전 제한지역인 임야에 해당한다는 점만을 이 사건 전기사업(태양광발전) 불허가 처분사유로 하고 있어 이를 정당한 처분이라 할 수 없다.

라) 나아가 피청구인은 전기사업법의 입법취지와 법령의 제한사유 등을 종합적으로 검토하여 청구인의 전기사업허가에 대한 공·사익을 비교형량하는 등의 개별적인 판단 없이 단순히 지침 위반만을 불허가 처분사유로만 삼고 있어서 전기사업법 및 관계 법률상 태양광발전 입지의 제한으로 인해 어떠한 공익보호의 목적이 있는지도 알 수 없을 뿐 아니라 신청지에 대한 구체적인 전기사업법 상의 저촉여부나 관련법상의 적합여부에 대한 판단을 전혀 하지 않은 잘못도 있다.

3) 부가하여 국토의 이용 및 개발에 관한 법률의 개발행위신청과 산지관리법의 산지전용신청의 경우 전기사업허가 이후 실제 태양광발전 시설 설치를 위하여 진행하여야 하는 절차이나, 관계법령에 따른 청구인의 신청 자체가 없는 상황에서 이에 대한 구체적 당부를 판단하는 것은 옳지 않으므로 청구인과 피청구인의 이 사건 태양광발전 입지에 대한 적합성 주장에 대하여는 이 사건에서 논외로 한다.

다. 결론

청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"전기사업(태양광발전) 불허가" 저작물은 자유이용을 불가합니다.