이 유(2016 - 161)

1. 사건개요

청구인은 1989. 7. 21. 아스팔트 제조 쇄석·석재 판매 등을 목적으로 설립된 법인으로 2016. 3월경 ① ○○시 ○○면 ○○리 산a, b, c, d, e, g, h번지 등 총 7필지에 대하여 산지일시 사용신고(채석 경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공), ② 같은 리 ○○-1번지 소재 국유지 하천 106,189㎡ 중 62㎡에 대한 국유지 사용승인신청(공유수면 점·사용), ③ 같은 리 산g-1번지 국유지 구거 1,521㎡ 중 78㎡에 대한 목적 외 사용신청(농업 생산기반 시설이나 용수의 목적 외 사용신청), ④ 같은 리 ○○리 산 a-1번지 도로 23,475㎡ 중 30㎡에 대한 도로 점용허가(채석 경제성 평가를 위하여 시추로 및 시추공 작업을 위한 진·출입로)를 신청하였으나, 피청구인으로부터 2016. 3. 29. 위 ① 신청에 대하여는 “환경 피해는 물론 채석단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 파괴 등 지역의 극심한 피해가 예상되어 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조 규정에 따라 민원조정위원회의 심의를 거쳐 불수리”, 2016. 4. 1. 위 ②, ③ 신청에 대하여는 “산지일시 사용신고에 따른 제1차 ○○시 민원조정위원회 개최결과 불수리 처리되어 공유수면 점·사용 허가 및 농업기반시설이나 용수의 목적 외 사용승인이 불허가”, 위 ④ 허가신청에 대하여는 “환경피해는 물론 채석단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 파괴 등 자연의 극심한 피해가 예상되어 산지관리법에 의거 산지일시 사용신고 불수리 되었으므로 도로법에 의한 도로점용허가 불허가”의 사유로 각 불수리, 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장

가. 심판원인

1) 당사자의 관계

청구인 회사는 1989. 7. 21.에 설립된 법인으로서 아스팔트 제조판매업, 쇄석, 석재 제조 판매업, 건축용 기타자재 생판 판매업, 건설기계 대여업 및 위 각 호에 부대하는 일체의 사업을 하는 회사로서 자본금은 금1,000,000,000원이며 경남 ○○군 ○○면 소재 주소지에 본점을 두고 있으며, 피청구인은 이 사건 청구취지의 불수리 및 불허가처분을 하였다.

2) 청구인이 이 건 각 신청을 하게 된 경위 등에 대하여

청구인은 아스팔트 제조나 석재 제조 판매 등을 하는 업체로서 위 석재 등을 구하기 위하여 이 사건 ○○시 ○○면 ○○리 산a번지 외 6필지 임야를 2010. 1월경부터 같은 해 10월에 걸쳐 청구인 대표이사인 김○○ 명의로 매수한 바 있다.

청구인은 석재 조달 등을 위하여 2016. 3. 초순경 이 사건 심판 청구취지와 관련한 산지일시 사용 신고 및 공유수면 점·사용 신청, 농업 생산기반 시설이나 용수의 목적 외 사용승인 신청, 그리고 도로 점용허가 신청을 각 한 바 있다.

나. 피청구인의 이 사건 각 거부처분에 대하여

1) 피청구인의 2016. 3. 29. 산지일시 사용신고 불수리처분에 대하여

가) 청구인은 2016. 3월 초순경 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 산a, b, c, d, e, g, h번지 총 7필지에 대하여 산지 소유자는 청구인 대표이사인 김○○으로 일시 사용 목적은 “채석 경제성 평가를 위하여 시추로 및 시추공”으로 하며 일시 사용기간은 2016. 3월부터 2017. 2. 28.까지로 하는 신청을 하였다. 이 사건 신청시에 청구인은 피청구인이 요구하는 사업계획서, 시추위치도, 원상 복구계획도, 토지편입조서, 지형도 등 필요한 서류를 모두 제출한 바 있으며 특히 사업계획서에는 사업기간, 산지의 이용계획, 입목처리계획 토·사석 처리계획, 피해방지계획, 전용지 복구계획, 공종별 시추계획, 시추공복구계획 등이 제시되어 있다.

나) 그러나 피청구인은 청구인이 제출한 ○○시 ○○면 ○○리 산 a번지 일원의 산지일시 사용신고는 채석 경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 설치를 위한 것으로서 이로 인한 환경 피해는 물론 채석 단지가 지정될 경우 수려한 자연 환경의 파괴 등 지역의 극심한 피해가 예상되어 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조 규정에 의거 ○○시 민원조정위원회 심의를 거쳐 불수리 한다고 하면서 2016. 3. 29. 청구인의 신청을 불수리처분하였다.

2) 피청구인의 2016. 4. 1. 국유지 사용승인(공유수면 점용·사용) 불허가처분에 대하여

가) 청구인은 2016. 3월 초순경에 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지 소재 국가 소유의 하천 106,189㎡중 62㎡에 대하여 목적은 “채석 경제성 평가를 위하여 시추도 및 시추 작업을 위한 진입로”이며 설치하는 인공 구조물은 흄관(800mm) 2개소 길이는 10m이며, 허가 기간은 2016. 3.부터 2017. 2월까지로 하는 신청을 하였다. 신청시에 청구인은 피청구인이 요구하는 사업계획서, 지형도, 수리유역도, 구적도, 그리고 강우시에 대비하는 확률강우량 추정서등 필요한 서류를 모두 제출하였다.

나) 그러나 피청구인은 청구인의 이 건 신청에 대하여 “산지일시 사용 신고에 따른 제1차 ○○시 민원조정위원회 개최 결과 불수리 처리” 한다고 하면서 2016 4. 1. 불허가처분을 하였다.

3) 피청구인의 2016. 4. 1. 청구인에게 한 목적 외 사용신청(농업 생산기반 시설이나 용수의 목적외 사용신청)에 대한 불허가 처분에 대하여

가) 청구인은 2016. 3월 초순경 ○○시 ○○면 ○○리 산g-1 소재 국가 소유의 구거 1,521㎡중 78㎡에 대하여 흄관 800mm 길이 5m를 설치 하기로 하되, 사용기간 2016. 3월부터 2017. 2. 28.까지 사용 목적은 “채석 경제성 평가를 위하여 시추로 및 시추공 작업을 위한 진·출입로” 하여 신청 하였던 것입니다. 이 사건 신청시에 청구인은 사업계획서, 지형도, 확률 강우량 추정서등 필요한 서류를 모두 제출하였다.

나) 그러나 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 “○○시 ○○면 ○○리 산g-1. 구거는 농업 생산기반 시설이나 용수의 목적외 사용 신청에 대하여 제1차 ○○시 민원조정위원회 개최 결과 불수리 처리” 되었다고 하면서 2016. 4. 1. 이 사건 불허가 통보를 하였던 것이다.

4) 피청구인의 2016. 4. 21. 도로점용 불허가 처분에 대하여

가) 청구인은 2016. 3월 초순경 ○○시 ○○면 ○○리 산 a-1. 소재 피청구인 소유의 도로 23,745㎡중 30㎡에 대하여 점용 기간은 2016. 3.부터 2017. 2. 28.까지 점용의 목적은 “채석 경제성 평가를 위하여 시추로 및 시추공 작업을 위한 진·출입로)개설을 위하여 이 사건 신청을 하였다. 이때 청구인은 사업계획서상에 교통소통대책, 먼지발생대책, 안전사고대책, 도로시설유지대책, 주요 지하 매설들에 대한 안전대책 등 피청구인이 요구하는 모든 서류를 제출하였다.

나) 그러나 피청구인은 2016. 4. 21. 청구인의 이 사건 신청에 대하여 “채석 경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 작업 진·출입로 사용을 위한 도로점용허가 신청건은 시추로 등의 설치로 인한 환경 피해는 물론 채석 단지가 지정될 경우 수려한 자연 경관의 파괴 등 자연의 극심한 피해가 예상되어 산지관리법에 의거 이 사건 산지일시 사용신고가 불수리 되었으므로 도로법에 의한 도로점용허가 할 수 없음을 알려드린다.”라고 하면서 이 사건 도로점용 불허가처분을 하였다.

다. 피청구인의 이 사건 각 처분의 절차적 위법성에 대하여

피청구인은, 이 사건 각 처분시에 청구인의 이 사건 각 개별 신청에 대하여 불허가처분 등을 할 때에는 각 개별법규의 무슨 조항에 따라 어떠한 근거에 의해 이 사건 불허가 처분 등을 하는지 알려주어야 함에도 단지 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조(민원조정 위원회의 설치·운영)(2016. 3. 29. 처분과 2016. 4. 1. 2가지 처분)과 산지관리법 및 도로법에 의하여 불허가처분(2016. 4. 21. 처분)을 한다고 하고 있는바, 이는 피청구인 측에서 법령의 명확한 근거 없이 단지 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조에 의하여 위 각 거부처분을 한 것인바, 따라서 그것은 중대하고 명백한 하자가 있는 것으로서 무효이거나 또는 최소한 하자있는 행정처분으로 볼 수밖에 없다.

라. 피청구인의 이 사건 각 처분의 실체적 위법성에 대하여

1) 이 사건 청구인의 각 신청지 대부분은 전부 청구인 대표이사인 소외 김○○의 소유 토지이며, 단지 청구인이 채석 경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 작업을 위한 진·출입로 확보 등을 위하여 피청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 산a-1번지 소재 도로 23,745㎡중 극히 일부인 30㎡ 또는 국가 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지 소재 하천 106,189㎡중 62㎡ 또는 국가 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 산g-1번지 소재 구거 1,521㎡중 78㎡에 대한 1년간의 일시 사용 신청에 대하여 피청구인이 이 건 각 거부 행위를 할 실체적 이유가 없다. 그리고 피청구인이 국가 소유의 도로나 하천의 극히 일부 사용 후에 그 복구계획 등을 상세히 제출하였기 때문에 더더욱 청구인의 이 건 신청을 거부할 사유가 없다.

2) 청구인은 이 사건 각 신청서에서 밝힌 바와 같이 단지 청구인의 대표이사 소유인 이 사건 7필지 임야에 대하여 단지 채석 경제성 평가를 위한 준비 작업 단계에 불과한 이 사건 각 신청에 대하여 피청구인이 이 사건 각 거부처분을 한 것도 역시 그 실체적 사유가 없다고 할 것이다. 더 나아가 피청구인은 2016. 4. 21. 도로점용허가에 대한 불허가 통보시에는 “물론 채석 단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 파괴 등 자연의 극심한 피해가 예상되어”라고 하고 있으나, 이는 단지 채석 경제성 평가를 위한 준비 작업에 불과한 이 사건 신청을 거부할 정당한 이유는 될 수 없다고 할 것이다.

마. 피청구인의 이 사건 각 거부처분의 재량 위반에 대하여

1) 청구인 회사는 설립 후 현재까지 약 30년 가까이 이 사건 사업을 해왔으며, 그 사이 특별히 사업추정 과정에서 여러 행정청으로부터 불이익 처분을 받은 바도 없이 성실히 업무를 수행해 왔다.

2) 청구인 회사는 그 상시 직원이 약33명 정도(관리직 10여명, 현장직 23명 등)되며 청구인회사가 이들의 고용을 담당하고 있다.

3) 청구인 회사는 회사설립 후부터 현재까지 다액의 국세, 지방세를 납부하는 등 매우 건실한 업체이다.

4) 따라서, 청구인 회사는 향후에도 계속하여 채석 사업을 하여야만 청구인회사에 근무중인 직원 33명을 계속 고용할 수 있는 점 등 청구인 회사가 국가 및 지역 경제에 크게 기여하고 있는 점 등 제반 사정을 보면 피청구인의 이 사건 각 처분이 비록 관계 법령에 적법한 처분이 된다고 하더라도 피청구인은 그 재량을 위반한 것으로서 역시 위법하다고 할 것이다.

바. 결론

피청구인의 이 사건 각 처분은 어느 모로 보나 위법하므로 마땅히 전부 취소되어야 할 것이다.

사. 보충서면

1) 청구인 회사의 이 사건 사업신청 동기에 대하여

가) 이 사건 신청지는 ○○시와 ○○군의 경계부에 위치하며, ○○시 ○○면 ○○리 산e번지 외 6필지로서 이 사건 청구인 회사는 1987.부터 경남 ○○군 ○○면 ○○리 산5번지 일원에 대하여 토석채취 허가를 득하여 사업을 해오다가 2005. 7월경 사업지구 확장을 위하여 환경영향평가 초안을 제출하여 2006. 9월경 환경영향 평가협의 완료 후 토석채취를 시행하였는데 2013. 8월 기준으로 위 ○○군 ○○면 소재 기 개발지역의 토석채취허가지역은 121,457㎡ 이중 97,800㎡를 포함한 273,c㎡를 진흥개발(주)에서 물류단지 지정 절차를 거쳐 2013. 9. 4. 물류단지로 지정되었으며 2015. 4. 30. 복구완료 후 복구준공을 마친 바 있다. 그리고 기 개발지역에서 생산된 골재는 필요사업장 및 ○○, 레미콘 업체에 공급하여 ○○혁신도시 사업 등의 개발사업 및 다수의 도로포장 공사에 공급하였다.

나) 그리고 이 사건 신청지 주변의 ○○군 ○○시 일대는 ○○안과 연계한 체험, 관광 휴양지 조성사업, ○○공항과 연계된 항공산업 국가산업단지, 해양자원 개발과 연계된 해양플랜트 산업연구단지 조성 등으로 인하여 지속적인 골재 수급이 필요한 지역이나 ○○군 및 ○○시 관내 현재 운영중인 토석채취장은 ○○시에 위치한 소규모 1개소 외에 없는 바, ○○군 및 ○○시 일대에 골재 공급난이 예상되어 채석단지 지정을 통한 안정적인 골재공급 및 건설물가의 안정을 유도할 필요성이 있다.

다) 2016. 현재 채석단지로 지정된 지역은 전국 총21개소로 조사되었으며, 지역별 채석단지 지정 현황검토 결과 수도권이 6개소로 가장 많이 지정되었고, 이 사건 신청지가 위치한 경남도내에서는 거창, 거제, 김해 등 3개소가 있다.

라) 그런즉 청구인 회사는 소규모 토석채취허가에 따른 난개발방지, 기개발지역의 사례에서 본 바와 같이 재정상태가 양호한 사업 시행자를 통한 토석의 안정적인 개발, 복구 등 친환경적인 골재 생산을 유도하기 위한 이 사건 사업지구를 채석단지로 지정하여 개발함으로써 ○○시, ○○군 및 인근 지역에 골재의 안정적 공급을 확보하여 국가 및 지역경제 발전에 이바지하고자 이 사건 사업을 착수하게 되었던 것이다.

2) 이 사건 청구인 신청지의 현황 등에 대하여

가) 청구인 회사의 대표이사인 김○○은 이 사건 사업 신청지 7필지를 2010. ~ 2011.에 걸쳐 매수한바 있다.

나) 한편 이 사건 사업 신청지는 청구인 회사가 최초 사업에 착수할 당시인 2010.경까지만 하여도 이 사건 사업 신청지 인근에 거주하는 주민은 주택 1가구 및 농막 1개 그리고 ○○기도원 외에는 없었으며, 그 후 현재의 ○○비젼관이라는 건물이 신축되었다.

다) 그리고 2016. 6. 10. 16시경 ○○도행정심판위원회의 현장 확인시에 청구인 회사의 이 사건 사업 착수 후에 새로운 주택이 신축된 것을 확인할 수 있었다.

라) 이 사건 신청지는 시도16호선에서 청구인 회사 사업 신청지까지 진입로를 개설하여 통행할 것이며, 청구인 회사의 사업신청지와 상당히 이격된 거리에 ○○기도원과 가곡소류지 그리고 가곡저수지 등이 위치에 있다.

3) 피청구인이 이 사건 각 거부처분의 위법성에 대하여

가) 이 사건 사업 신청지의 법률상 장애가 없음에 대하여

청구인 회사의 이 사건 사업 신청지는 피청구인도 인정하는 바와 같이 청구인 회사가 이 사건 사업 신청을 거부할만한 법률적 장애가 없는 것은 사실인 바, 그렇다면 피청구인의 이 사건 각 거부처분은 위법하다고 할 것이다.

나) 피청구인의 이 사건 각 처분의 실체적 위법성에 대하여

(1) 이 사건 청구인의 각 신청지 대부분은 전부 청구인 대표이사 김○○의 소유 토지이며, 단지 청구인 채석경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 작업을 위한 진·출입로 확보 등을 위하여 피청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 산a-1번지 소재 도로 23,745㎡ 중 극히 일부인 30㎡ 또는 국가 소유의 같은 리 ○○-1번지 소재 하천 106,189㎡ 중 62㎡ 또는 국가 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 산g-1번지 소재 구거 1,521㎡ 중 78㎡에 대한 1년간의 일시사용신청에 대하여 피청구인이 이 사건 각 거부행위를 할 실체적 이유가 없다. 그리고 피청구인이 국가 소유의 도로나 하천의 극히 일부 사용 후에 그 복구계획 등을 상세히 제출하였기 때문에 더더욱 청구인의 이 건 신청을 거부할 사유가 없다.

(2) 청구인은 이 사건 각 신청서에서 밝힌 바와 같이 단지 청구인의 대표이사 소유인 이 사건 7필지 임야에 대하여 단지 채석 경제성 평가를 위한 준비작업에 불과한 이 사건 각 신청에 대하여 피청구인이 이 사건 각 거부처분을 한 것도 역시 그 실체사유가 없다고 할 것이다. 더 나아가 피청구인은 2016. 4. 21. 도로점용허가에 대한 불허가 통보시에는 “물론 채석 단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 파괴 등 자연의 극심한 피해가 예상되어”라고 하고 있으나, 이는 단지 채석 경제성 평가를 위한 준비작업에 불과한 이 사건 신청을 거부할 정당한 이유는 될 수 없다고 할 것이다.

다) 피청구인의 이 사건 각 거부처분의 재량위반에 대하여

(1) 청구인 회사는 회사 설립 후 현재까지 약 30년 가까이 이 사건 사업을 해왔으며, 그 사이 특별히 사업추진과정에서 여러 행정청으로부터 불이익 처분을 받은 바도 없이 성실히 업무를 수행해 왔다.

(2) 청구인 회사는 상시 고용직원이 33명정도(관리직 10, 현장직 23)되며 청구인 회사가 이들의 고용을 담당하고 있다.

(3) 청구인 회사는 회사설립 후부터 현재까지 다액의 국세, 지방세를 납부하는 등 매우 건실한 업체이다.

(4) 따라서 청구인 회사가 이 사건 각 신청에 이르게 된 경위나 과정 단지 채석허가를 받기 전인 준비단계에 불과한 이 사건 각 신청을 피청구인이 각 불허가 한 경위, 청구인 회사는 향우에도 계속하여 채석 사업을 하여야만 청구인 회사에 근무중인 직원 33명을 계속 고용할 수 있는 점, 국가 및 지역경제에 크게 기여하고 있는 점 등 제반사정을 보면 피청구인이 이 사건 각 처분이 비록 관계 법령에 적법한 처분이 된다고 하더라도 피청구인은 그 재량을 위반한 것으로서 역시 위법하다고 할 것이다.

4) 피청구인의 답변서와 관련하여

가) 청구인의 이 사건 피청구인의 각 거부처분시에 개별근거 법규를 명시하지 않아 위법하다는 주장과 관련하여 피청구인의 답변서에서 이 사건 각 거부처분시에 각 개별 법규의 무슨 조항에 따라 어떠한 근거에 의하여 불허가처분을 하는지 알려주어야 함에도 단지 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제38조에 의하여 이 사건 각 거부처분을 한 것은 적법하다고 주장하면서 피청구인으로서는 “일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다는 대법원 판결(2000두8912)을 예시로 하면서 이 사건 각 거부처분이 정당하다고 주장하나,

청구인으로서는 이 사건 각 거부처분의 근거법규가 전부 상이할 뿐만아니라 청구인의 각 개별신청 내용도 전부 상이한 것인바, 그렇다면 청구인 회사에서 불이익한 거부처분을 할 경우에는 그 근거법령과 거부 처분 이유 등이 개별적으로 명백하게 제시되어야 할 것은 너무나 당연한 법리인 바, 피청구인은 절차적 위법성을 면할 수 없다.

나) 피청구인의 공익상 필요에 의한 경우에는 거부처분을 할 수 있다는 주장과 관련하여 피청구인은 산지관리법 제1조 등과 관련하여 이 사건 청구인이 산지일시 사용신고서가 제출된 것에 대하여 법령상 신고대상의 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고수리를 하여야 한다는 법령의 규정(산지관리법 시행규칙 제15조의3 제8항)에 대하여 이를 반드시 수리해야 되는 아니라고 하면서 대법원 판결(2005두13315)을 예시하고 있으나,

청구인으로서는 산지관리법상 문제가 없다면 관련 법령에 따라 피청구인은 이를 수리하여야 할 것이고 나아가 관련 대법원 판결은 구체적인 사안에서 그 내용을 달리하는 것이어서 위 판례를 근거로 이 사건 거부처분을 하는 것은 역시 위법이라고 할 것이다.

다) 피청구인은 청구인의 이 사건 채석단지가 지정될 경우 자연경관의 훼손으로 생태계가 파괴와 채석행위로 인하여 막대한 환경 피해가 예상되어 공익적인 사유로 산지일시 사용신고를 불수리 하였다고 주장하나,

청구인으로서는 채석단지 지정을 받기 위하여 산지관리법 제39조 제1항에 따른 사업으로서 환경영향평가법 제22조 및 같은 법 시행령 제31조 별표3에 의거하여 환경영향평가를 실시하였으며 그 실시 내용에는 사업으로 인한 환경에 미칠 영향(자연생태환경, 대기환경, 토지환경, 경관 등) 사계절에 걸쳐 장기간에 전문가의 조사 후 분석하여 사업으로 인한 환경피해가 최소화될 수 있도록 대책을 수립하여 계획을 하며 이를 토대로 관련 행정기관의 추가적인 의견을 수렴하여 저감대책을 수립 후 사업을 하게 되는 것인바 산지일시 사용신고를 불수리한 피청구인은 이러한 일련의 과정을 무시하고 일반적이고 추상적으로 판단한 것으로 그 이유가 없다.

라) 청구인의 이 사건 신청지 7필지 임야에 대하여 단지 채석경제성 평가를 위한 준비작업 단계에 불과한 이 사건 거부처분을 한 것은 그 실체사유도 없고, 이 사건 각 거부처분이 비록 관계법령에 적법한 처분이 된다고 하더라도 재량을 위반한 것이라는 청구인의 주장과 관련하여

(1) 피청구인은, 청구인이 채석단지로 지정하고자 하는 지역은 피청구인과 ○○군 경계지역에 위치하고 있는 곳으로서 채석단지 예정지 일원은 해발 150~300m 지점에 위치하고 있으며, 하단부에는 단독 주택과 ○○기도원이 위치하고 있으며, 산등성이 너머에는 ○○면 ○○리 ○○마을, ○○, ○○마을이 위치하고 있으며 이 마을에는 많은 축산 농가들이 가축을 사육하고 있어 농민들이 많은 피해를 입게 된다고 주장하나,

청구인으로서는 우선 이 사건 신청지 하단부에 단독주택과 ○○기도원이 위치해 있다는 것은 사실이 아니고 이 사건 단독주택과 ○○기도원은 앞에서 설명된 바와 같이 이 사건 신청지와 산을 경계로 하여 다른 곳에 상당히 이격된 거리에 있는 것으로서 피청구인의 위 주장은 사실과 맞지 않다. 그리고 ○○시 ○○면 ○○리 ○○마을과 ○○, ○○마을은 이 사건 신청지에서 아주 멀리 떨어진 곳에 위치한 마을로서 이 마을들은 청구인의 이 사건 사업 신청에 따른 피해는 미칠 수 없다고 할 것인바 이러한 사유를 근거로 이 사건 거부처분을 할 수는 없다고 할 것이다.

(2) 또한 피청구인은 이 사건 신청지 하류에는 가곡 소류지가 있고 2002.~2014.까지 300억원의 사업비를 들여 조성한 가곡 저수지가 있어 채석 행위로 인한 수질 오염으로 인한 영농의 막대한 지장초래가 예상되며, 채석장의 골재 운반 차량이 협소한 도로를 통행함으로써 주거생활과 영농장해 등 문제점이 있다고 주장하나,

청구인으로서는 채석행위로 인한 수질오염 등으로 인한 영농장해에 대하여는 이미 그 대책을 강구하였고, 채석장의 골재운반 차량의 협소한 도로통행 환경영향평가서 284페이지 침사지 운영계획에서 보듯이 채석사업시 발생할 수 있는 수질오염은 그렇게 심하지 아니할 뿐만 아니라 총12,243㎡의 면적에 저수용량 37,864㎥ 용량의 침사지를 설치 운영하여 개발로 인한 수질오염 저감대책으로 제시하였듯이 채석사업은 화학물질을 첨가한 사업이 아니므로 영농에 막대한 피해가 예상된다는 것은 피청구인이 사실오인을 한 것으로서 위 주장도 그 이유가 없다. 또한 시도16호선의 2차선이 아스팔트 포장도로로서 골재운반 차량의 이동로는 협소하다는 것은 잘못된 것이라 할 것인바, 사업지구 및 주변지역 현황도에서 보는 바와 같이 약70%의 출하차량과 30%의 출하차량으로 나뉘어져 통행하기로 되어 있는바, 그렇다면 피청구인의 위 주장도 그 이유가 없다고 할 것이다.

마) 피청구인은 청구인이 461,660㎡에 채석단지를 지정하여 허가일로부터 약20년 간 채석을 하고자 계획하고 있으며, 이는 매년 875,000㎥의 석재를 채취코자 하는 것으로서 피청구인 ○○시의 2016. 골재수급계획량(자갈), 287,000㎥보다 약 3.1배 많은 양으로서 현재 골재수요 전망 등에 대한 정확한 분석없이 대규모 채석단지를 조성하여 청구인 회사의 개발이익만 추구한다고 주장하나,

청구인으로서는 채석사업으로 생산된 골재는 유통기한이 있는 제품이 아니라 수요가 있는 곳은 어느 곳이라도 공급할 수 있으며 사업자가 채석단지 지정신청을 받으려고 하는 장소에서 공급할 수 있는 주요 영업권은 ○○시, ○○군, ○○시, ○○군, ○○군 등으로서 사업자의 환경영향평가 초안 27~29페이지에서 보듯이 소요량의 절반만을 공급할 계획인 바, 피청구인의 위 주장도 사실과 다른 것으로서 그 이유가 없다.

5) 결어

결론적으로 피청구인의 이 사건 각 거부처분은 절차적 위반, 실체적 사유 없음, 재량위반 등 어느모로 보나 부당하므로 청구인의 이 사건 심판은 전부 인용되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 처분사유

청구인은 2016. 3. 10. 산지관리법 제15조의2, 같은 법 시행규칙 제15조의3에 따라 피청구인에게 산지일시 사용신고(채석경제성평가를 위하여 시추로 및 시추공)를 하였고, 청구인의 산지일시 사용신고에 대한 실무종합심의회에 따른 관련 부서 의견 검토 결과 산지관리법 등 관련 법령상 결격 사유는 없었다. 하지만 청구인이 지난 2013. 12. 채석단지 지정을 위한 환경영향평가 준비서 제출(산림청)과 2015. 5. 22. 환경영향평가서(초안)제출 등의 일련의 행위로 볼 때, 청구인은 채석단지 지정을 강행할 것이 예상됨에 따라 자연경관과 환경피해 및 주민의 영농과 주거 생활에 피해가 예상되어 피청구인은 ○○시 민원조정위원회를 개최하였고, ○○시 민원조정위원회에서는 채석단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 파괴 등 지역의 극심한 피해가 예상되어 산지일시사용 신고에 대하여 불수리 의결하였다. 이에 피청구인은 ○○시 민원조정위원회의 의결에 따라 위와 같은 사유로 2016. 3. 29. 청구인에게 산지일시 사용신고 불수리 처분을 하였다. 나머지 후속 개별 신청은 채석경제성평가를 위한 산지일시 사용신고와 밀접한 연관성이 있고 산지일시 사용신고가 수리되지 않으면 위 각각의 개별 신청 건은 이행할 수 없는 경우에 해당됨에 따라 행정의 일관성 확보를 위하여 각각의 거부 처분이 이루어진 것이다

나. 처분경과

1) 2013. 12. : 환경영향평가 평가준비서 제출(청구인 → 산림청)

2) 2014. 3. 21. : 환경영향평가 협의회 심의(산림청)

3) 2014. 4. 21. : 환경영향평가 협의회 개최결과 통보(산림청 → 청구인)

4) 2014. 7. 18. : 청구인 채석단지 지정에 따른 사전 주민설명회 개최(피청구인)

5) 2014. 8. 1. : 채석단지 지정 추진에 따른 반대의견 표명(피청구인 → 산림청, 낙동강유역환경청장)

6) 2014. 8. 8. : 채석단지 지정 반대의견 사전 통보(청구인 → 피청구인)

7) 2015. 5. 22. : 환경영향평가서(초안) 제출(청구인 → 피청구인, ○○군, ○○청, 산림청, ○○도)

8) 2015. 5. 28. : 환경영향평가서(초안) 제출에 따른 처리계획 방침 결정

9) 2015. 6. 1. : 환경영향평가서(초안) 제출에 따른 의견 회신(피청구인 → 청구인)

10) 2015. 7. 17. : 환경영향평가(초안)에 대한 관계기관 및 주민의견 취합결과 통보(○○군 → 피청구인)

11) 2016. 3. 10. : 채석경제성 평가를 위한 산지일시 사용신고 신청(청구인 → 피청구인)

12) 2016. 3. 16. : 채석경제성 평가를 위한 산지일시 사용신고 처리계획 보고(피청구인)

13) 2016. 3. 29. : ○○시 민원조정위원회 심의(심의결과: 불수리 결정)

14) 2016. 3. 29. : 산지일시 사용신고 불수리 알림(피청구인 → 청구인)

다. 처분 경위

1) 청구인은 2016. 3. 10. 이 사건 토지상에 “채석경제성평가를 위하여 시추로 및 시추공”(산지일시사용면적 11,047㎡/시추로 1,645m, 시추공 10개소)의 산지일시 사용신고를 피청구인에게 접수하였다.

2) 이에 따라 피청구인은 2016. 3. 10. 이 사건 접수에 대한 산지일시 사용신고 등의 적합여부에 대하여 해당 부서의 의견을 2016. 3. 10.까지 회신해 줄 것을 검토 요청하였다.

3) 청구인의 산지일시 사용신고와 관련하여 피청구인 관련부서로부터 의견을 취합한 결과 관련법에서는 특이 의견이 없었다. 그러나, 이 사건은 청구인이 2013. 12. 채석단지 지정을 위한 환경영향평가 준비서 제출(산림청)과 2014. 3. 21. 환경영향평가 협의회 개최, 2015. 5. 22. 환경영향평가서(초안)를 제출하는 등 청구인은 이 사건 토지에 채석단지를 지정코자 하는 일련의 절차를 추진하는 과정에서 “채석경제성평가를 위하여 시추로 및 시추공”을 설치하기 위함이나, 채석단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 훼손으로 생태계가 파괴되고 채석행위로 인하여 막대한 환경 피해가 예상되므로 산지일시 사용신고 수리를 할 수 없었다.

4) 이에 피청구인은 이 건 산지일시 사용신고와 관련한 민원 사항을 처리하기 위하여 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조 제1항 제4호를 사유로 ○○시 민원조정위원회 개최를 요구하였고, ○○시 민원조정위원회에서는 ○○시 민원조정위원회 운영규칙 제5조 제1항에 따라 2016. 3. 29. ○○시 민원조정위원회 개최를 결정하였다.

5) 2016. 3. 29. 개최된 ○○시 민원조정위원회에서는 이 사건 접수와 관련하여 산림청장에게 채석단지 지정에 필요한 채석경제성평가를 위한 것으로서 채석단지가 지정될 경우 자연경관의 훼손으로 생태계가 파괴되고 채석행위로 인하여 막대한 환경 피해가 예상되어 공익적인 사유로 산지일시 사용신고 “불수리” 결정을 하였으며, 피청구인은 민원조정위원회 의결사항을 존중하여 최종적으로 2016. 3. 29. 청구인에게 이 건 처분인 산지일시 사용신고 불수리 처분을 하였다.

6) 더불어 피청구인은 청구인에게 이 건 처분을 함에 있어 본 처분에 이의가 있을 경우 민원처리에 관한 법률 제35조 규정에 의거 거부 처분을 받은 날로부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의 신청할 수 있고, 행정 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 처분청 또는 ○○도행정심판위원회에 행정심판을 청구하거나 행정소송법에 따라 법원에 행정소송을 제기할 수 있음을 함께 고지하였다.

라. 청구인 주장에 대한 답변

1) 이 사건 개별 신청에 대하여 불허가처분 등을 할 때에는 각 개별 법규의 무슨 조항에 따라 어떠한 근거에 의해 이 사건 불허가 처분 등을 하는지 알려주어야 함에도 피청구인 측에서 법령이 명확한 근거 없이 단지 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조에 의하여 위 각 거부처분을 한 것이므로 그것은 중대하고 명백한 하자가 있는 것으로 무효이거나 하자 있는 행정처분이라는 주장에 대하여

가) 행정처분을 하면서 행정절차법을 준수하는 것은 너무나 당연한 것이고, 또한 같은 법의 절차를 준수하지 않으면 당연히 하자 있는 행정행위에 해당되며, 나아가 그 하자가 중대하고 명백한 경우에는 무효인 행정행위이거나 취소되어야 마땅하다.

나) 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시) 제1항에 따르면 ‘행정청은 처분을 할 때에는 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 2. 단순․반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.’고 규정하고 있다.

다) 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 그 이유와 근거를 제시하도록 규정하고 있는 이유는 행정청의 자의적인 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정 구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 취지가 있다 할 것이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르게 된 전체적인 과정을 고려하여 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분한 것인지를 충분히 알 수 있었다고 한다면 이는 절차상 위법한 처분이 아니라고 할 것이다.

라) 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조)할 것이다.

마) 이 사건의 경우 신청에 따른 거부처분으로서 수개의 신청과 불수리 처분으로 이루어져 있으나 동일 목적을 달성하기 위한 일련의 신청과 그에 따른 불수리처분으로, 공익적 사유로 거부처분을 함에 있어 그 처분 근거 조문을 명확히 하기가 어려운 점도 있었다 할 것이고, 피청구인이 제시한 처분사유를 살펴보면 충분히 그 근거를 알 수 있다 할 것이다. 청구인은 전문 석재 제조 판매 등을 업으로 하는 업체이므로 더 더욱 그 근거를 쉽게 알 수 있다 할 것이므로 이 사건 처분의 근거 제시와 관련한 절차적 위법은 없다 할 것이다.

2) 신청지 대부분은 청구인 소유 토지이며 단지 시추로 및 시추공 작업을 위한 진·출입로 확보 등을 위하여 피청구인 소유의 ○○면 ○○리 산a-1번지 도로 23,745㎡중 30㎡과 국가소유 ○○면 ○○리 ○○-1 하천 106,189㎡ 중 62㎡, ○○면 ○○리 산g-1 구거 1,521㎡중 78㎡에 대하여 1년간의 일시 사용 신청에 대하여 피청구인이 거부 행위를 할 실체적 이유가 없고, 국가 소유의 도로나 하천의 극히 일부 사용 후에 그 복구계획 등을 상세히 제출하였으므로 청구인의 신청을 거부할 사유가 없다는 주장에 대하여

가) 산지관리법 제1조(목적)에 따르면 ‘산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로서 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적’으로 두고 있고, 같은 법 제3조(산지관리의 기본원칙)에서 ‘산지는 임업의 생산성을 높이고 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다.’라고 규정하고 있다.

나) 산지를 일시 전용하려는 자는 산지관리법 제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) 제2항 및 같은 법 시행규칙 제15조의3(산지일시 사용신고) 제2항의 규정에 의거 사업계획서 등의 서류를 구비하여 신청하면 같은 법 시행규칙 제15조의3 제8항의 규정에 의거 신고 대상의 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고를 수리하여야 한다라고 규정하고 있고, 다만, 1. 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우, 2. 신고에 필요한 첨부서류를 제출하지 아니한 경우, 3. 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우, 4. 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치하여야 하는 자가 그 복구비를 예치하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다라고 규정하고 있으나 산지일시 사용신고서가 제출된 데 대하여 위 4가지 금지항목에 해당되지 않더라도 모든 산지일시 사용신고서를 수리하여야 하는 것은 아니다.

다) 대법원은 산지 일시사용 신고가 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 신고에 대하여 불허가 결정을 할 수 있으며, 여기에서 말하는 ‘공익상 필요’에는 자연환경보전의 필요도 포함된다. 특히 산림의 훼손은 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로, 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한 지역에 해당하는 경우는 물론이고 금지 또는 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다고 판시하고 있다(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결 참조).

라) 채석경제성평가의 목적은 채석단지 지정을 위한 구비서류 확보를 위한 것으로서, 산림 내 대규모 채석단지 지정과 산림훼손으로 자연의 유지와 수질, 소음, 진동 등 채석행위 고유의 특성상 환경 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 금지 또한 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가청은 신청대상지의 토지의 형상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 수질과 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 법규에 명문의 근거가 없더라도 그 허가를 거부할 수 있다고 보아야 한다.

마) 또한 산지일시 사용신고 수리를 함에 있어 고려하여야 하는 공익침해의 정도(훼손정도, 수질오염의 정도, 소음) 등에 관하여는 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가·불허가 여부를 결정해야 하는 것이 아니라, 사업계획에 나타난 사업의 내용·규모 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회 관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불수리 할 수 있다고 보아야 할 것이므로 이 사건 관련 처분이 실체적으로 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 청구인 소유 이 사건 7필지 임야에 대하여 단지 채석 경제성 평가를 위한 준비 작업 단계에 불과한 이 사건 각 거부 처분을 한 것도 그 실체 사유가 없고, 이 사건 각 처분이 비록 관계 법령에 적법한 처분이 된다고 하더라도 피청구인은 그 재량을 위반한 것으로서 역시 위법하다고 주장한데 대하여

가) ‘채석경제성평가를 위한 시추로 및 시추공 설치’를 위한 청구인의 신청은 시추로 및 시추공 설치에만 국한되는 것이 아니라 청구인이 산지관리법 제29조 규정에 의한 채석단지 지정 신청을 위한 구비서류 중의 하나인 채석경제성평가보고서 작성을 위하여 이 사건 신청서를 피청구인에게 제출한 것으로서, 청구인은 각 개별 신청(공유수면 점·사용, 농업 생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용, 도로점사용)에 대하여 거부 행위를 할 실체적 사유가 없다고 주장하고 있으나, 이들 개별 신청은 동일 목적을 달성하기 위한 일련의 신청으로 채석경제성평가를 위한 산지일시 사용신고와 밀접한 연관성이 있고 산지일시 사용신고가 수리되지 않으면 위 각각의 개별 신청 건은 이행 할 수 없는 경우에 해당됨에 따라 행정의 일관성 확보를 위하여 각각의 거부처분이 이루어 진 것이다.

나) 청구인의 주장처럼 단지 시추로 및 시추공 작업만을 위한 진·출입로 확보 목적으로 산지일시사용이 끝난다면 이는 산지관리법에서 정하는 대로 적절한 공법으로 산지를 복구하고 산림으로 복원하면 아무런 문제가 될 것이 없을 것이나, 청구인은 채석을 목적으로 장기간에 걸쳐 사건 토지 일대를 매수하여 왔고 지난 2013. 12.부터 채석단지 지정을 위한 ‘환경영향평가 평가 준비서’를 산림청장에게 제출하여 사전절차를 이행하였으며 산지관리법 제29조(채석단지 지정)에 따라 ○○시 ○○면 ○○리 산e번지 일원 199,018㎡와 ○○군 상리면 ○○리 산107번지 일원 도합 461,660㎡에 대규모 채석단지를 지정하여 허가일로부터 18년간 채석을 하고자 2015. 5. 22. 환경영향평가서(초안) 제출과 더불어 이 사건 신청을 하게 된 것이다.

다) 청구인이 채석단지로 지정하고자 하는 지역은 피청구인 시와 ○○군 경계지점에 위치하고 있는 곳으로서 채석단지 예정지 일원은 해발고 약150 ~ 300m 지점에 위치하고 있으며 하단부에는 단독주택과, ○○ 기도원이 위치하고 있고 산등성이 너머에는 ○○, 소산, ○○, ○○마을이 위치하고 있으며 이 마을에는 많은 축산 농가들이 가축을 사육하고 있어 채석단지가 조성된다면 이곳에서 생업에 종사하고 있는 농민들은 막대한 영농의 피해는 물론 일상적인 생활이 불가할 것이다.

라) 또한, 하류에는 소류지가 위치하고 있고 2002 ~ 2014.까지 300여억원의 사업비를 들여 조성한 ○○ 저수지가 위치하고 있어 채석행위로 인한 수질오염 등으로 인하여 영농에 막대한 지장 초래가 예상되며, 채석장의 골재 운반 차량이 협소한 도로를 통행함으로 인한 주거생활과 영농장애 등은 물론 한적한 농촌도로는 채석장 진입로로의 전락이 예상되는 등 많은 문제점이 있어 2014. 8. 1.자로 채석단지 지정을 반대하는 의견을 관계기관(산림청장, 낙동강유역환경청장)과 청구인에게 협조요청 한바 있다. 이 사건 채석단지 지정을 위한 채석경제성평가를 위한 시추로 및 시추공 설치를 위한 산지일시 사용신고는 처리 할 수 없어 민원처리에 관한 법률 제24조 제3항 제4호에 따라 설치되어 운영되고 있는 ○○시 민원조정위원회에 민원처리에 관한 법률 시행령 제37조 제1항 제7호 ‘그 밖에 민원의 종합적인 검토 조정을 위하여 그 기관의 장이 회부하는 사항’으로 안건을 2016. 3. 18. 회부하였다.

마) 이에 따라 2016. 3. 29. ○○시 민원조정위원회를 개최하여 이 건 처분의 사유를 들어 불수리 의결한 것이다. 피청구인은 이 건 산지일시 사용신고는 불수리하는 것이 타당하다는 ○○시 민원조정위원회의 의결을 존중하여 민원 처리에 관한 법률 시행령 제38조에 따라 최종적으로 불수리처분을 하였다. 따라서 피청구인은 민원처리를 위한 ○○시 민원조정위원회를 개최하는 등 청구인의 산지일시 사용신고 수리를 위하여 적법한 절차를 준수한 후 이 건 처분을 한 것이다.

바) 또한 이 사건 사업으로 인한 환경오염 피해를 방지할 수 있다고 단정하기 어렵고, 청구인의 불이익이 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익보다 현저히 커서 비례의 원칙에 위반된다고 인정되지도 않으므로, 피청구인이 이 사건 처분을 한데에 재량권을 일탈·남용한 하자가 있다고 보기 어렵다 할 것이므로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4) 청구인 회사는 향후에도 계속하여 채석 사업을 하여야만 청구인 회사에 근무 중인 직원 33명을 고용할 수 있고 국가 및 지역 경제에 크게 기여하고 있다는 주장에 대하여,

가) 청구인은 채석으로 직원들의 고용 보장을 주장하고 있으나 장기간에 걸쳐 채석작업으로 수려한 자연경관을 훼손하면서까지 직원들의 고용을 보장할 수는 없으며 국가 및 지역경제에 크게 기여하고 있다는 주장 또한 현지 여건을 전혀 감안하지 않은 터무니없는 주장이다. 산업발전에 필요한 골재도 공급되어야 하고 근무 중인 직원의 고용도 보장되어야 하나 채석단지를 지정코자 하는 지역이 주변 산림과 비교하여도 보전보다는 개발되는 것이 마땅하다고 단정 지을만한 근거가 없다.

나) 청구인은 461,660㎡에 채석단지를 지정하여 허가일로부터 약 20여년간 채석을 하고자 계획하고 있다. 이는 매년 875,000㎥의 석재를 채취코자 하는 것으로서 피청구인 2016. 골재수급계획량(자갈) 278,000㎥보다 약3.1배 많은 양으로서 청구인은 현지 골재 수요 전망 등에 대한 정확한 분석 없이 대규모 채석단지를 지정하여 지속적인 개발이익을 창출하려는 의지로 밖에 볼 수 없다.

다) 청구인이 제출한 산지일시 사용신고는 대규모 채석단지가 지정될 경우 자연경관의 파괴와 장기간에 걸친 골재 채취로 인하여 분진, 진동, 소음, 영농, 수질오염 피해는 물론 유무형의 피해로 입을 손해 등은 이루 헤아릴 수 없을 정도이므로 피청구인은 개발보다는 보전이 우선한다고 판단하여 불수리처분 한 것이다.

라) 따라서 피청구인이 이 사건 이전에 청구인이 제출한 환경영향평가서(초안)을 공람ㆍ공고 또한 실시치 않은 것도 수요에 비하여 골재의 과잉공급 상태에 있고 자연경관을 파괴하면서까지 대규모 채석단지 지정 필요성이 없었기 때문이었으므로 채석경제성평가를 위한 시추로 및 시추공 설치를 위한 산지일시 사용신고 수리를 할 수 없는 것은 너무나 당연한 것이다.

라. 결론

피청구인이 청구인에 대하여 한 산지일시 사용신고에 따른 불수리처분은 청구인의 산지관리법에 따른 신고 사항을 검토한 결과 채석경제성평가를 위한 시추로 및 시추공 설치를 위한 산지일시 사용신고는 향후 채석단지 지정을 위한 것으로 채석단지가 지정될 경우 청구인은 수십년간 채석작업이 이루어져 경제적인 이익을 보장 받을 수 있으나 피청구인은 산지를 보호하고 쾌적한 환경 유지 및 주민의 복지와 안녕을 보호하여야 할 공익이 훨씬 크다 할 것이므로 이 건 처분은 비례의 원칙에 부합하는 재량권 내의 정당한 처분으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

마. 보충서면

1) 청구인의 사업신청은 법률상 장애가 없으며 피청구인의 거부처분이 실체적 사유가 없다는 주장에 대하여

가) 산지관리법 제1조(목적)에 따르면 ‘산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로서 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적’으로 두고 있고, 같은 법 제3조(산지관리의 기본원칙)에서 ‘산지는 임업의 생산성을 높이고 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다.’라고 규정하고 있다.

나) 청구인의 산지일시 사용승인신청, 공유수면 점용․사용신청, 농업 생산기반 시설이나 용수의 목적외 사용허가신청, 도로점용허가신청은 결국 채석단지 지정을 통한 골재채취를 하려고 하는 데 있다. 피청구인은 청구인의 골재채취 발파작업으로 인한 소음, 진동, 비산먼지(분진)는 농작물 피해, 가축의 유·사산, 성장 지연, 수태율 저하, 호흡기 질환 등을 유발함은 물론 대규모 국비사업인 가곡용수개발사업의 저수지 기능을 마비시키고 ○○강·○○만을 오염시키는 등 중대한 공익상 침해를 유발할 것으로 판단하였다.

다) 청구인의 이 건 산지일시 사용신고는 산지관리법 제1조(목적)에 명시된 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전을 저해하는 것이고, 또한 같은 법 제3조(산지관리 기본원칙)의 수원보호, 자연생태계 및 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진에도 위배된다. 하지만, 피청구인이 관련부서 실무종합심의회에 따른 관련 부서의 의견 검토결과 산지관리법 등 관련 법령상 결격사유가 없었다고 답변한 것은 관련법령에 불허가를 할 수 있는 명시적인 규정이 없었다는 것이지 이를 두고 곧바로 산지관리법 제1조 및 제3조에 부합한다는 의미는 아닌 것이다. 산지관리법 제1조와 제3조에서는 국민경제의 건전한 발전과 수원보호, 자연생태계 및 자연경관 보전 등을 위한 공익적인 측면에서 산지일시 사용신고 불수리를 할 수 있도록 규정하고 있는 것이다.

라) 결국, 이 사건의 쟁점사항은 피청구인의 이 건 처분이 비례의 원칙에 따라 비교형량 절차를 이행하였는지 여부일 것이다. 대법원은 “산지 일시사용 신고가 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 신고에 대하여 불허가 결정을 할 수 있으며, 여기에서 말하는 ‘공익상 필요’에는 ‘자연환경보전의 필요’도 포함된다. 특히 ‘산림의 훼손’은 ‘국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위’이므로, 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한 지역에 해당하는 경우는 물론이고 금지 또는 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가 신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다”고 판시한 바 있다(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결 참조).

마) 피청구인이 주장하는 이 건 처분의 공익상의 이유는 수원보호, 자연생태계 및 자연경관 보전 등이 해당한다. 청구인이 산지일시 사용신고 수리를 통해 채석단지 지정을 받아 골재를 채취하려고 하는 ○○리 일대는 가곡지구(대곡,○○) 농어촌용수개발사업이 진행 중인 지역 상류이다. 또한 이 건 신청지 하류에는 소규모 농업기반시설이 가곡소류지가 있고, 바로 그 하부에는 가곡지구 농어촌 용수개발사업을 통해 설치한 대규모 저수지가 위치하고 있으며, 나아가, 저수지를 통해 ○○강으로 물이 흐르게 되어있다. 따라서 이 건 신청지에 채석단지가 지정되면 농업기반시설인 저수지와 ○○강의 수질오염 피해가 당연히 예견된다 할 것이다.

바) 먼저, 가곡용수개발사업은 ○○시 ○○면 ○○리외 9개리 일원에 현재 진행 중에 있으며, 2002. 12. 11. ~ 2017. 12. 20.까지 총사업비 59,884,240,000원을 들여 농업용수·수자원확보, 재해예방, 하천생태계를 보전함을 사업목적으로 하고 있다.

사) 만약 이 지역에 채석작업이 강행된다면 오염 등으로 그 기능을 잃어 결국 막대한 국가적 예산 낭비를 초래하게 된다. 또한 청구인 신청지의 ○○저수지 일대는 농업구역이 약 510ha에 해당하고, 또한 이들 저수지 수원을 통해 농업·생활·환경수 등으로 사용하는 인근주민들은 오염이 예상되는 용수를 직접적으로 사용할 수 없는 피해를 입게 될 것이다.

아) 그리고 ○○강은 ○○군 상리면에서 발원하여 상리면의 일부지역과 ○○시 ○○면과 ○○읍을 가로질러 ○○만으로 흐르는 총연장 28㎞의 강이다. ○○강은 1급수로서 은어 등 각종 민물고기의 서식지일 뿐만 아니라 수달이 서식 하는 등 인근 주민들의 휴식공간이자 자연휴양지였다. 하지만, 지난 1990년대부터 대규모공단 조성과 대단위 아파트가 건립되는 등 도시팽창이 가속화되면서 각종 생활 오·폐수가 대량으로 ○○강에 유입 되었고, ○○강 하류인 ○○읍 사주리 일대는 공업용수로도 부적합한 3급수 이하로 떨어질 만큼 수질이 악화되었다.

자) 그러다 지난 2000년초에 ○○ 하수종말처리장이 완공되어 토종 물고기의 수가 눈에 띄게 늘어났고 자취를 감췄던 꺽지·은어가 강 하류는 물론 ○○면 일대까지 대량으로 서식하게 되었다. 또한 천연기념물 330호 수달이 다시 서식하는 등 천혜의 자연자원으로 되살아나고 있다. 이런점을 교훈으로 삼아 1990년대와 같은 전철을 밟지 않고자 ‘○○강보전회’를 2004. 7월 발족하여 ○○면 일대를 보전하기 하기 위한 노력을 해오고 있다.

차) 이후, 보전회는 2010년 ○○군 상리면 비곡마을 국도 33호선 인접지역의 석산개발 반대 투쟁하였고 ○○군의 행정처리 답변을 요구한 결과 석산개발 허가 신청할 시는 반드시 보전회의 마찰이 없도록 민원우선처리조건부 업무를 진행하기로 ○○군으로부터 문서를 접수해 업무협조를 받기로 약속하였다.

카) 보전회는 ○○면 가곡저수지 위쪽의 석산개발 건을 반대하고 있고, 상리면 비곡마을·○○면 만마 석산개발 중단, ○○면 금곡 광산개발 중단 등의 결과를 이루어 냈다. 그 외 ○○강 주변 생활하수 및 축산폐수와 기타 개발에 따른 오염원을 철저히 감시 감독하여 생태보전·자연경관의 조화를 이루도록 노력하고 있다.

타) ○○강보전회는 878명의 서명을 받아 산림청, 낙동강유역환경청, ○○시, ○○군 등에 진정서를 제출했으며 ○○지역 교회들로 구성된 ○○시기독교연합도 2700여 명의 서명을 받아 채석단지 지정 반대 민원서류를 관련 기관에 제출했다. ○○환경운동연합 역시 주변 환경조사를 비롯해 채석단지 저지 활동을 하고 있다. 이에 피청구인도 산림청과 낙동강유역환경청에 협조 공문을 보내는 등 농어촌 도로 파손과 교량붕괴, 안전사고 발생 위험 증가 가능성을 염두에 두고 불수리처분을 내린 것이다.

파) 또한 ○○읍·○○면·○○면 주민들과 함께 이장협의회, ○○기독교연합회, ○○강보전회, ○○면발전위원회, ○○상남권역 종합정비사업추진위원회, ○○아이쿱생협, ○○여성회, ○○환경운동연합 등은 ‘○○면 채석단지 개발을 반대하는 ○○시민대책위'를 구성해 대응하고 있다. 따라서 피청구인은 이러한 여건과 모든 상황을 고려하여 이 건 처분을 하였다. 결국, 피청구인은 이 건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익과 이 건 처분으로 예상되는 청구인의 경제상의 불이익을 비교·형량하여 적절히 처분한 것이다.

2) 이 사건 각 거부처분의 근거 법규와 개별 신청 내용도 전부 상이하다는 주장에 대하여

가) 청구인의 개별 허가신청들은 동일 목적을 달성하기 위한 일련의 신청으로서 채석경제성평가를 위한 산지일시 사용신고와 밀접한 연관성이 있었고 산지일시 사용신고가 수리되지 않으면 위 각각의 개별 신청 건은 이행 할 수 없는 경우에 해당됨에 따라 행정의 일관성 확보를 위하여 각각의 거부 처분이 이루어진 것이다.

나) 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시) 제1항에 따르면 ‘행정청은 처분을 할 때에는 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 2. 단순․반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.’고 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적인 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정 구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다 할 것이다.

다) 그러나 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르게 된 전체적인 과정을 고려하여 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분한 것인지를 충분히 알 수 있었다고 한다면 이는 절차상 위법한 처분이 아니라고 할 것이다.

라) 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인․허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다할 것이다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조).

마) 앞서 밝힌 바와 같이, 이 사건의 경우는 산지일시 사용신고 불수리처분에 따라 수개의 불허가 등의 처분이 이루어져 있으나 동일 목적을 달성하기 위한 일련의 신청과 그에 따른 불수리처분이다. 따라서 공익적 사유로 거부처분을 함에 있어 그 처분 근거 조문을 명확히 하기가 어려운 점도 있었다 할 것이고, 피청구인이 제시한 처분사유를 살펴보면 충분히 그 근거를 알 수 있다 할 것이다. 청구인은 33년 경력의 전문 석재제조·판매업체이므로 더욱 그 근거를 쉽게 알 수 있다 할 것이므로 이 사건 처분의 근거 제시와 관련한 절차적 위법은 없다 할 것이다.

3) 피해예상지가 청구인 회사의 사업신청지와 상당한 거리에 이격되어 있고 수질오염과 영농피해가 없다는 주장에 대하여

가) 이 건 신청지와 피해예상지가 상당한 거리에 이격되어 있다는 청구인의 주장은 부당하다. 이 건 신청지 경계와 ○○면 ○○마을과 ○○은 약 600m 이내에 위치하고 있고, 또한 ○○기도원이라는 종교시설 또한 약 159m 이내에 위치하고 있어 직접적 피해범위 내에 있다. 뿐만 아니라, 채석발파 작업시 소음과 진동이 ○○면 일대를 뒤덮을 것이 분명하고, 비산먼지는 인근지역 대기마저 오염시켜 주민건강 및 생활권마저 위협하게 될 것이다. 또한 산지가 절개되면 수려한 자연환경이 파괴될 것이 예상되고, 생태계 본연의 모습이 형해화 될 것이 자명하다.

나) 청구인은 2015년부터 2033년까지 18년 동안 석재를 생산하겠다는 계획을 세웠었고 마을길을 통하지 않고 사업장으로 바로 들어갈 수 있는 길을 뚫는 방안을 검토하고 있다곤 하나, ○○ ○○마을, ○○ ○○마을, 소산마을 등 인근 주민들은 대형차량 통행 등으로 생활불편과 교통사고의 위험에 놓여지게 될 것이다. 더불어, 발파작업으로 인한 소음과 진동으로 청구인의 생각보다 넓은 지역에 농작물 피해, 가축의 유·사산, 성장 지연, 수태율 저하 등 인근지역의 동·식물과 주민들에게 피해를 가져올 것이며, 특히 채석작업으로 발생한 비산먼지는 ○○면·○○면·○○읍 일대의 대기를 오염시킬 것이다.

다) 또한 최근의 집중 호우 빈도를 살펴볼 때, 집증호우 시 그 부유물이 인접지인 ○○리 저수지 및 ○○면을 가로질러 지나가는 ○○강을 오염시켜 저수지와 ○○강의 민물고기 등이 폐사할 확률이 높고 다른 생물들 또한 그 서식지를 위협받게 되어 결국 주변일대 생태계는 파괴될 것이다. 그 뿐만 아니라 ○○강의 오염은 결국 ○○강 하류를 지나 ○○만의 오염원으로 작용하게 될 것이다.

라) 특히 가곡용수개발사업이 지난 2002년부터 598억 원의 예산을 들여 현재 마무리 단계인데, 만약 채석단지가 지정된다면 사업 예정지와 직선거리로 1㎞ 이내에 위치하게 되어 엄청난 예산과 공을 들여 조성한 저수지의 기능이 허사가 될 것이다.

4) 친환경적 골재생산을 통해 난개발을 방지하고, 인근지역 골재공급안정과 국가 및 지역 경제발전에 이바지 하고자 한다는 주장에 대하여

가) 청구인이 영위하고자 하는 골재채취업은 환경파괴를 수반하는 경우가 많아 친환경적인 방법을 통해 난개발을 방지하겠다는 말은 궤변에 불과하다.

나) 청구인은 사익을 추구하는 주식회사에 불과하고, 골재공급 안정과 국가 및 지역경제발전에 이바지 하고자 한다는 주장은 공익을 추구하는 기업으로 비쳐지게 하여 피청구인이 주장하는 중대한 공익상의 이유를 반감시키고자 하는 것이다. 청구인의 사익추구활동이 마치 사회적기업의 역할을 하는 듯 비춰질 수 있고, 공공기관의 역할을 대위하는 듯 여겨질 수 있는 표현들은 적절치 못한 것으로 보여진다.

5) 피청구인이 환경영향평가상의 일련의 과정을 무시하고 추상적인 판단을 한 것이라는 주장에 대하여

가) 2015. 6. 30. 낙동강유역환경청의 환경영향평가서(초안) 검토의견 회신문에 따르면, 사업예정지 및 주변지역에 대한 환경영향 최소화를 위한 입지 대안 검토, 지역사회 갈등으로 발생될 수 있는 사회적 비용 최소화를 위한 사업규모 조정 등 신중한 검토가 필요하다는 의견이었고,

나) 또한 같은 채석단지 지정 건은 중요 생태축의 훼손, 지속적인 담수역 영향, 주변 정온시설 영향 등을 유발할 것으로 판단하면서, 동 지역에서의 신규 사업지구 지정은 지양하고, 타 대안에 대한 검토 또는 기존 사업장을 활용하여 지역 내 요구되는 골재를 수급하는 지속가능발전 전략을 수립할 것을 권고하였다.

다) 항목별 검토의견은 먼저, 동식물과 관련해서는 이 건 신청지가 ○○정맥의 분지맥(○○산-○○봉-○○산-○○산)으로 ○○정맥과 함께 ○○강 집수역의 경계를 이루고 있어 개발에 따른 생태축 훼손과 산림․하천생태계 영향이 예상된다고 하였고, 또한 대기질, 소음.진동 등과 관련해서는 종교시설, 단독 가옥 등 정온시설이 사업지구와 인접하여 위치하므로 해당시설의 이전, 보상 등 근원적 저감대책이 필요하다고 판단하였다.

라) 그리고 수질, 지하수와 관련하여서는 시업지구는 ○○강의 제1지류인 ○○천의 최상류 지역을 직접적으로 훼손하고, 또한 고유한 지형의 훼손 이후 본래의 기능 복원이 어렵고 하천의 고유기능 회복은 불가능할 가능성이 매우 높아 주변 지역의 용수공급 및 상류수계 보전을 위해 입지대안이 필요하다는 의견을 제시하였다.

마) 더불어, 같은 청은 지역사회 수용성에 관한 문제를 언급하면서, 지역민 대다수의 동의가 우선되어야 하나 ○○시, 지역주민, 환경단체 등이 환경적 영향, 지역주민의 안정적인 주거생활 보전 등의 사유로 반대를 하고 있고, 또한 진입도로는 20도 이상의 급경사지에 위치하여 과도한 산림형질, 지형 훼손 이 발생될 것이고, 이에 더하여, 시도 16호선과의 접속부 인근은 경사가 급하여 골재 수송차량의 급가속 등으로 교통사고가 예견된다고 판단하였고, 나아가 시도 16호선 및 지방도 1001호선, 1016호선은 왕복 2차선으로 주민들의 보행권에 지장을 초래하고 교통 및 환경피해 갈등이 매우 높은 것으로 통보하였다.

바) 이 건 채석단지 지정을 받기 위한 사전적 절차로서 환경영향평가(초안)접수에 따른 공고(안) 내용의 의견을 피청구인이 ○○군수에게 통보하면서, 수려한 자연환경 훼손과 각종 환경파과 등 부작용이 발생될 것이 우려되고, 지역주민의 안정적인 주거생활을 위하여 환경영향평가서(초안)는 그 처리(공고․공람)를 미 이행키로 하였음을 통보하였다. 따라서 피청구인이 환경영향평가상의 일련의 과정을 무시하고 추상적인 판단을 한 것이라는 청구인의 주장은 타당치 못한 것이다.

6) 채석골재는 유통기한과 상관없고 수요가 있는 어느 곳이라도 공급할 수 있으며, 소요량의 절반만을 공급할 계획이라는 주장에 대하여

가) 채석사업으로 인해 생산될 골재의 유통기한과 수요는 이 사건과 별개의 사안이다. 청구인은 환경영향평가에서 보는 바와 같이, 소요량의 절반만을 공급할 계획이하 주장하나, 이러한 주장은 법적 구속력이 없는 주장에 불과하다.

나) 종국적으로 청구인의 채석단지 지정을 받고 골재채취를 시작하게 되면 환경오염 소음, 진동, 생태계파괴, 수질오염, 주민과 농가의 피해 등이 예상된다. 따라서 사전적 절차로서 이 건 산지일시 사용신고를 불수리함으로써 채석단지 지정을 방지코자 한 피청구인의 이 건 처분은 정당한 것이다.

4. 관계법령

가. 산지관리법 제2조, 제3조, 제15조의2, 제52조

나. 산지관리법 시행령 제17조, 제18조의3, 별표3의3

다. 산지관리법 시행규칙 제15조의3

라. 민원처리에 관한 법률 제34조

마. 민원처리에 관한 법률 시행령 제38조, 제39조

5. 인정사실

가. 청구인 대표이사 김○○은 ○○시 ○○면 ○○리 산a번지 외 6필지 임야를 2010. 1. 9.부터 순차적으로 매수하였다.

나. 청구인은 채석단지 지정을 위해 2013. 12. 9. 청구 외 산림청장에게 환경영향평가법 제22조 및 같은 법 시행령 제31조에 따른 환경영향평가준비서를 제출하였다.

다. 청구 외 산림청장은 2014. 3. 17. 청구인이 제출한 ○○·○○ 채석단지 지정 환경영향평가준비서에 대한 환경영향평가협의회를 개최하고 그 심의결과를 2014. 4. 15. 피청구인에게 통보하였다.

라. 피청구인은 2014. 7. 18. ○○시 ○○면사무소에서 청구인의 채석단지 지정에 따른 사전 주민설명회를 개최하였다.

마. ○○○○기도원 심정희 목사 외 2,672명은 2014. 7. 22. 청구인의 채석단지 지정을 반대하는 민원연명서를 피청구인에게 제출하였다.

바. 피청구인은 2014. 8. 1. 청구 외 산림청과 낙동강유역환경청에 채석단지 지정 추진 반대의견을 제출하였다.

사. 피청구인은 전항과 동일한 내용으로 2014. 8. 8. 청구인 대표자에게 채석단지 지정 반대 의견을 통보하였으며, 2014. 8. 5. 청구 외 ○○강보전회 강두영 외 877명이 청구인의 채석단지 지정을 반대하는 민원연명서를 피청구인에게 제출하였다.

아. 청구인은 2015. 5월경 청구 외 산림청장에게 환경영향평가서(초안)을 제출하였고 피청구인은 이를 2015. 5. 22. 수령하였다.

자. 청구 외 ○○도지사는 2015. 5. 29. 청구 외 ○○군수에게 청구인의 채석단지 지정에 따른 환경영향평가서(초안) 검토의견을 회신하였다.

차. 피청구인은 2015. 6. 1. 청구인에게 환경영향평가서(초안) 제출에 따른 회신을 하였다.

카. 청구 외 산림청장은 2015. 6. 15. 청구 외 ○○군수에게 청구인의 채석단지 지정에 따른 환경영향평가서(초안)에 대한 의견을 제출하였다.

타. 청구 외 한국농어촌공사 ○○지사장은 2015. 6. 19. 청구 외 ○○군수에게 청구인의 채석단지 지정에 따른 환경영향평가서(초안)에 대한 의견을 제출하였다.

파. 청구 외 낙동강유역환경청장은 2015. 6. 30. 피청구인과 ○○군수에게 청구인의 환경영향평가서(초안)에 대하여 검토의견을 회신하였다.

하. 청구 외 ○○군은 환경영향평가 초안에 대한 주민설명회를 2015. 7. 3. ○○군 상리면 신초리 마을회관에서 개최하고자 하였으나 주민들의 거부로 무산되었다.

거. 청구 외 ○○군은 2015. 7. 17. 피청구인에게 청구인의 환경영향평가(초안)에 대한 관계기관 및 주민의견 취합결과를 통보하였다.

너. 청구인은 2015. 8. 10. 청구 외 ○○군의 주민설명회 개최에 대해 환경영향평가법 시행령 제41조에 따라 주민설명회 생략공고를 하였다.

더. 청구인은 2016. 3. 10. 피청구인에게 채석경제성 평가를 위한 산지일시 사용신고, 공유수면 점·사용허가 승인 신청, 농업기반시설이나 용수의 목적 외 사용신청, 도로점용허가 신청서를 제출하였다.

러. 피청구인은 2016. 3. 10. 청구인의 산지일시 사용신고에 따른 관련부서 의견회신을 요청하여 다음과 같은 의견을 회신 받았다.

머. 피청구인 소속 산림녹지과는 2016. 3. 18. 청구인의 산지일시 사용신고 건에 대하여 민원조정위원회 심의를 요청하여 2016. 3. 29. 위원 13명중 11명이 참석하여 불수리 의결하였다.

버. 피청구인 소속 산림녹지과는 2016. 3. 29. 청구인의 산지일시 사용신고에 대하여 불수리 처분을 하였다.

서. 피청구인 소속 건설과는 2016. 4. 1. 청구인의 공유수면 점용·사용허가 및 국유지 사용승인 및 목적외 사용신청에 대하여 불허가 처분을 하였다.

어. 피청구인 소속 도로과는 2016. 4. 21. 청구인의 도로점용허가에 대하여 불허가 처분을 하였다.

저. 청구인은 2016. 4. 28. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

처. ○○도행정심판위원회의 2016. 6. 10. 현장확인 시 이 사건 신청지는 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 및 ○○군 상리면 ○○리 경계부에 위치하고 있으며, 소나무, 신갈나무 등이 빽빽이 들어선 표고 150~275m 높이, 경사도 5~40도 이하의 산림지대였으며(환경영향평가서 초안 상 평균경사도는 28.24도) 사업지구의 외부 경계에서 200m 이내에는 ○○기도원과 전원주택 및 농막을 겸하는 주택이 5채 정도 위치하고 있었으며 그 아래 300~400m에 가곡소류지 다시 700m 아래에는 가곡저수지(농촌용수 공급)가 위치하고 있었고 사업지구로 직접 통하는 통행로가 없어 오직 시도 16호선에서 다시 200m 이상을 산지내로 진입해야만 하는 상황이었다. 그리고 서쪽 산 고개를 넘어 500~1,000m 사이에는 ○○시 ○○마을, ○○마을, ○○마을이 위치하고 있었으며, 동쪽 산 고개를 넘어 약1,000m 지점에는 ○○군 상리면 조동마을이 있으며 이 사건 신청지는 전형적인 산촌의 울창한 숲과 자연경관을 보이고 있었다.

6. 판단

가. 관계법령의 내용

1) 산지관리법에서 산지는 임업의 생산성을 높이고 재해 방지, 수원(水源) 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다고 규정하고 있으며(제3조), 산지일시사용이란 산지로 복구할 것을 조건으로 하여 산지의 형질을 변경하는 것이며(제2조 제3항 가목), 석재·지하자원의 탐사시설 또는 시추시설의 설치 및 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설(채석 경제성 평가를 위한 시추하는 시설)을 위해 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 산지일시사용허가·신고의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제15조의2 제2항·제3항). 산지관리법 시행령에서는 산지일시 사용신고의 절차에 관하여는 신고서에 농림축산식품부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며 신고의 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 석재·지하자원 탐사시설 또는 시추시설의 설치의 경우 산정부 표고의 100분의 70 이하이고, 평균경사도가 35도 미만인 산지에 설치할 것으로 규정하고 있다(제18조의3 제1항·제3항, 제17조, 별표3의3). 또한 산지관리법 시행규칙에는 산지일시 사용신고시 제출하여야 할 서류를 사업계획서(산지일시사용의 목적, 사업기간, 일시사용하려는 산지의 이용계획, 입목처리계획, 토석처리계획 및 피해방지계획 등이 포함) 1부, 일시사용하려는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류 1부, 축척 2만5천분의 1 이상의 지적이 표시된 지형도, 측량업자등이 측량한 축적 6천분의 1부터 1천200분의 1까지 산지일시사용예정지실측도 1부, 복구대상산지의 종단도 및 횡단도와 복구공종·공법 및 견취도가 포함된 복구계획서 1부 등이 필요하다고 규정하고 있다(제15조의3).

한편 산지관리법에서 산림청장 또는 시·도지사는 일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정하거나 변경지정할 수 있고 채석단지의 지정을 신청하려는 자는 채석 경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 산림청장 또는 시·도지사에게 제출하여야 하고(제29조), 같은 법 시행령에서 30만 이상의 채석단지는 산림청장이 지정하며 세부지정기준에는 1개 단지의 면적이 20만제곱미터 이상으로서 석재가 집단적으로 분포할 것, 경제적으로 석재를 집단적으로 채취할 가치가 높고, 도로 등 기반시설의 조성에 장애가 없을 것,. 수질ㆍ먼지ㆍ진동ㆍ소음 등에 의하여 지역주민의 생활환경을 크게 해치지 아니할 것, 다른 법령에 의한 개발계획이 수립되어 있거나 제한사항이 없을 것, 신청된 지역에 관계 법령에 따라 설정된 권리가 없을 것, 환경영향평가법에 따른 평가를 받았을 것, 산지전용·일시사용제한지역 및 산림생태계의 보호, 자연경관의 보전 및 역사적·문화적 가치가 있어 보호할 필요가 있는 산지가 아닐 것, 토석채취허가기준에 적합할 것, 기존의 채석단지에 새로 지역을 추가하여 변경지정하려는 경우에는 새로 추가되는 지역의 면적이 기존의 채석단지에서 법 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 지역의 면적을 초과하지 아니하거나 기존의 채석단지 면적의 100분의 30을 초과하지 아니할 것으로 규정하고 있다(제39조).

2) 국유재산법 제30조에서 공용·공공용·기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위, 보존용재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조에 공유수면에 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위를 하기 위해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가를 받아야 하며, 농어촌정비법 제23조에 따르면 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 하며 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다고 규정하고 있으며, 도로법 제61조에서 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하며 도로를 점용할 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 점용의 목적, 점용의 장소와 면적, 점용의 기간, 점용물의 구조, 공사의 방법, 공사의 시기, 도로의 복구방법을 적은 신청서를 관리청에 제출하도록 하고 있다.

3) 환경영향평가법에서 환경영향평가란 환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말하고(제2조), 산지의 개발사업을 하려는 자는 환경영향평가를 실시하여야 하고(제22조) 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 환경영향평가협의회 심의를 거쳐 대상지역, 환경보전방안의 대안, 평가항목·범위·방법 등을 결정하여야 하며, 이러한 환경영향평가항목 등을 결정하여 사업자에게 통보하여야 하며(제24조 제1항, 제4항), 사업자는 결정된 환경영향평가 항목 등에 따라 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 하며(제25조 제1항), 공람공고를 통해 주민설명회와 그들의 의견을 취합·통보하여 평가서 본안을 작성하여야 한다고(제27조) 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

1) 먼저, 이 사건에 있어서 청구인의 최종 목표는 채석단지 지정이며 사전절차 이행을 위해 산지관리법 제29조에 규정하고 있는 채석경제성 평가를 진행하여야 하며 이에 따른 필수적 과정이 산지관리법 제15조의2에 따른 산지일시사용 신청이므로 이를 위한 부수적인 공유수면 점·사용허가, 용수의 목적 외 사용허가, 도로점용 허가에 대한 피청구인의 각 처분은 위 산지일시사용신청 불수리 처분의 결과에 따라 좌우되는 것이므로 이 사건에서는 위 각 불수리, 불허가 처분의 원인이 되는 산지일시 사용신고의 적법여부를 위주로 다루기로 한다.

2) 산지관리법 제1조, 제3조, 제9조, 제15조의2의 규정을 종합하여 살펴보면, 산지관리법은 ‘산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경보전에 이바지함’을 목적으로 하고, ‘산지는 임업의 생산성을 높이고 재해방지, 수원보호, 자연생태계보전, 자연경관보전, 국민보건휴양증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 함’을 산지관리의 기본원칙으로 하고 있으며 산지일시사용은 일반적으로 이를 금지하되 다만 산지관리의 목적에 위배되지 아니하는 일정한 경우에 한하여 예외적으로 허가에 의하여 산지일시사용을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이러한 산지일시사용허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위라고 보고 있으며(중앙행정심판위원회 2012. 3. 20. 재결, 2011-15489사건), 대법원은 “산림훼손은 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로, 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다.”라고 판시(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두12113 판결, 대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결 등 참조)하고 있으며, 또한 “산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 할 것인데, 중대한 공익상 필요가 있는지 여부는 토석채취로 예상되는 산림과 자연경관의 훼손 정도, 주변의 문화재나 관광자원을 보호할 필요성, 토석채취 후 쉽사리 원상복구가 가능한지 여부, 토석채취로 인하여 농업용수ㆍ식수로 사용되는 하천 등이 오염될 가능성이 있는지 여부, 토석채취 과정에서 발생하는 비석, 분진, 소음, 진동 등으로 인근주민들이 겪을 생활상의 고통의 정도 및 이를 예방하기 위한 구체적인 조치의 내용 등을 종합하여 판단하여야 한다.”(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4487 판결 참조)고 하고 있어 이러한 법리에 따라 이 사건을 살펴보기로 한다.

3) 피청구인은 산지일시 사용신고는 채석경제성 평가를 위한 시추로 및 시추공 설치를 위한 것으로, 이로 인한 환경피해는 물론 채석단지가 지정될 경우 수려한 자연경관의 파괴 등 지역의 극심한 피해가 우려되어 ○○시 민원조정위원회 심의를 거쳐 불수리한다고 하므로 이를 살펴본다.

가) 먼저 채석단지가 지정될 경우 수려한 자연경관이 파괴 등 극심한 피해가 우려된다는 사실의 여부를 살펴보면 위 사실관계에서 언급한 바와 같이 이 사건 신청지는 전형적인 산촌마을로서 산지일시 사용신고와 더불어 향후 채석사업이 시행된다면 사업시행에 따른 토지편입 및 토지이용의 변화가 수반되는데 우선 토석채취로 인한 임야훼손 발생, 장비가동과 비산먼지로 인한 대기오염도가 증가, 강우시 토사유출로 인한 주변하천의 오염, 동식물의 서식환경의 변화 등 생태계에 미치는 영향이 불가피하고, 사업시행에 따른 진입도로 개설, 암반 발파작업과, 토석채취장비(덤프트럭, 크러셔 등) 중장비 이동으로 인한 인근 주거지에 소음·진동발생과 경관상 변화는 경험칙상 필연적이다. 이러한 이유로 인하여 채석단지 지정에 있어 행정청에서 매우 신중한 입장을 가질 수밖에 없으며 전국적으로 수많은 민원이 끊이지 않고 있기도 하다.

나) 이 사건 채석단지 지정을 위한 사전절차단계인 환경영향평가서 초안에 대한 각 행정기관의 의견을 살펴보면 청구 외 산림청에서는 “동 사업지역 북측 ○○금식기도원 등 인접 정온시설은 이주하는 방안을 우선 검토하고 불가피한 경우 사업계획 축소 등으로 인근 정온시설에 미치는 소음·진동 및 대기질 영향 등을 최소화하는 계획을 검토”, “지역주민의 생활환경에 막대한 영향을 미치므로 지역 주민의견을 수렴하여 비산먼지, 소음·진동 등 생활환경 피해를 저감하는 대책을 검토“, ”채석단지 하류에 가곡지구 농촌용수개발사업을 추진중에 있어 채석단지 개발로 인한 유량변화와 목표 저수량의 확보 및 생태계에 미치는 영향 등을 검토할 것“을 요청하고 있었고, 청구 외 낙동강유역환경청에서는 ”채석단지 지정은 타 개발사업에 비하여 다양한 환경영향이 장기간에 걸쳐 발생되며, 일반적인 저감대책만으로는 개발지 및 주변지역의 완전한 회복이 어려운 점을 감안할 때 사업예정지 및 주변지역에 대한 환경영향 최소화를 위한 입지제한 검토, 지역사회 갈등으로 발생될 수 있는 사회적 비용 최소화를 위한 사업규모 조정 등 신중한 검토 필요“, 및 ”기존 사업장을 활용하여 지역내 요구되는 골재를 수급하는 지속가능발전 전략을 수립할 것을 권고함“이라고 하였으며, 청구 외 ○○도는 자연환경 부문에 있어서 ”사업대상지 전체가 생태자연도 2등급 지역으로 사업 추진여부를 전면 재검토 하는 등 자연환경 보전방안을 적극 검토하여야 함“, 산림녹지 부분에서는 ”민원에 대해 토석채취 등 채석단지 운영으로 수질, 지하수, 가곡저수지에 미치는 영향을 구체적으로 검토하고 저감방안 또한 구체적으로 제시하여야 함“이라고 하였으며, 청구 외 한국농어촌공사 ○○지사에서는 ”채석단지 개발 및 이용시 사업지구 직하에 저수지(2개소)를 통해 하류 하천으로 토사가 유입되고, 이용 단계시 석분에 따른 미세분말의 돌가루 유입시 오탁방지막을 통과하게 되어 저수지 및 하천의 어류상태 등 생태계 영향 우려“, ”사업시행 후 이용단계에서 골재를 만들기 위한 암석 쇄설시 석분이 강우에 의해 하천 및 저수지로 유입됨, 석분은 침강이 거의 일어나지 않아 농경지로의 농업용수 공급시 석분이 농경지 토양층을 피복하여 작물영향 우려“, ”채석단지 지정시 유역면적의 10% 이상의 토지이용 변화로 강우시 홍수량, 유출량 증가 및 홍수 도달시간이 짧아져 재해대비에 대한 검토 필요“, ”채석단지 지정으로 많은 문제점이 예상됨에 따라 수혜민의 청정 용수원 공급과 재해대비 및 원활한 시설물 관리를 위해 채석단지가 지정되지 않기를 간절히 바라는 입장“이라고 하였다. 요컨대, 피청구인을 비롯한 여러 행정기관들은 채석단지 지정과 운영으로 인한 자연환경의 파괴와 그 위해에 대한 우려가 공통된 것임이 확인된다. 한편, 이 사건의 인접지역에 위치하고 있는 당사자인 ○○○○기도원과 ○○강의 환경보전을 위해 목적으로 설립된 ○○강보전회의 반대 의견과도 일치하고 있다.

다) 또한, 직권조사 자료인 한국환경정책·평가연구원의 2004. 12. “석산개발사업의 환경영향 저감방안에 관한 연구”에서는 석산개발 지역에서는 하천에 대하여는 "석산개발지역에서는 두드러지게 하천이 황폐화되고 건천화되는 경향을 쉽게 볼 수 있다. 이러한 현상은 석산의 개발시 지하수의 개발 및 지표수(하천)를 이용함으로 인한 수원 고갈, 지속적인 부유토사의 방류로 인한 영향으로 석분의 침전으로 인한 생물 서식환경 파괴 및 하천의 황폐화, 작업장, 진입로 등의 조성으로 인한 지속적인 토사 유입 및 퇴적, 연계 산업에서 발생되는 환경피해 등 다양한 원인으로 인한 것으로 판단된다.“고 하고 있으며, 대기질에 대하여는 ”석산개발시 작업으로 인해 발생되는 미세입자들은 바람을 타고 비산되어 석산 주변의 산지에 침전, 축적되는 것을 볼 수 있다. 석산 운영시 사용되는 각종 작업용 장비들이 토양, 쇄골재, 공정 중간 산물 등으로부터 발생되는 미립자들을 비산시키는 역할을 한다. 크러셔, 컨베이어, 이동차량, 차량에 석재를 싣는 작업 등에 의해서 먼지의 비산이 일어난다. 운반차량에 의한 비산은 바닥에 내려앉은 미립자들을 다시 reworking 시켜서 누적적인 영향 및 광역 확산 영향 요인으로 작용한다. 일반적으로 석산 개발현장에서 비산먼지 등의 대기를 통한 영향 확산 범위는 사업체가 위치하고 있는 지역의 능선부를 경계로 하여 한정되며 이동로를 따라서 확산되는 경향을 보인다.“라고 하고 있어 이러한 관계 행정기관의 판단과 피청구인의 처분 사유가 과학적 근거가 있는 것으로 확인된다.

라) 이 사건 산지일시 사용신고에는 산지내 통행로가 1,645m(폭 2.5m)에 이르고 시추공은 10개소이며 토사의 절·성토 면적이 11,407㎡로 주변의 울창한 산림을 훼손시킬 것이며 소나무류의 경우 발생임목 전량파쇄, 활엽수의 경우 화목용 또는 표고버섯목으로 활용할 계획인 점, 시도 16호선의 경우 왕복2차선 도로로서 신청지 입구 통행로 주변의 경사가 20도 이상으로써 안전사고의 우려가 있는 점이 확인되며, 피청구인으로서는 이에 대한 판단과 더불어 나아가 이 사건 채석단지 지정을 목적으로 하고 있어 신청지 면적 461,660㎡에 광범위한 환경적인 판단을 할 수 밖에 없는 상황인데 ① 이 사건 신청지 임야는 신갈나무, 졸참나무, 소나무, 굴참나무, 때죽나무 등의 22,630주의 나무가 분포하는 산림지대인 점, ② 이 사건 신청지 주변 200m 이내에는 소음·진동·분진 등에 직접적인 영향을 받을 수밖에 없고 정숙성이 요구되는 종교시설인 ○○기도원 등 주택 5채가 존재하는 점, ③ 향후 채석단지가 지정되면 2033.까지 토석채취량이 15,742,358㎥ 되므로 시도 16호선을 진출입하는 덤프트럭(통상 25.5톤 트럭을 사용 시 1회 골재적재수량은 국토교통부 인정 제원표에 의할 경우 약 17㎥이고 이를 진출입 왕복으로 계산하는 것이 통상적)으로 인해서 지방도의 연결선에 있는 ○○시 ○○면 소산, ○○마을과 ○○면 ○○마을까지 광범위한 교통문제와 이로 인한 소음영향으로 도로인접 축산농가의 피해와 주민들에 대한 위해발생이 예상되는 점, ④ 향후 토석채취를 위한 폭약발파와 토석의 가공을 위한 크러셔 등 중장비가 투입되어 2033.까지 지속적으로 소음·진동과 비산먼지 발생으로 주변 지역 마을의 환경피해가 예상되는 점, ⑤ 특히 신청지 아래 직접적으로 수계가 연결되는 소규모 가곡소류지와 더불어 2002.부터 598억원의 국비를 들여 완공 진행중인 가곡지구 농촌용수 개발사업 저수지(저수량 335만㎥)가 향후 여름철 집중호우 발생시 석재채취로 발생하는 부유물과 골재 가공시 발생하는 석분에 의하여 하류로 흘러내려 저수지가 본연의 목적을 잃게 되는 것과 동시에 수생태계 환경 및 농경지의 피해를 배제할 수 없으며 나아가 하류에 위치하고 있는 유하거리가 3.7㎞밖에 떨어져 있지 않은 ○○강의 수질오염 피해가 예상되는 점, ⑥ 청구인에 채석단지 지정 사업의 일련의 절차에 있어서 피청구인이 행할 수 있는 최종적인 권한 범위내에서 이 사건 처분이 이루어진 점, ⑦ 또한, 민원 처리에 관한 법률 제34조에서 행정기관의 장은 민원사무를 처리함에 있어 복합민원을 심의하기 위하여 위원회를 운영하고, 그 민원사항의 심의·조정 등을 위하여 설치된 위원회 심의 결과에 대한 재심의 등의 절차를 시행하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제39조에서 행정기관의 장은 민원조정위원회의 심의 결과를 존중하여 해당민원의 적정 여부를 최종 결정하여야 한다고 규정하고 있는데 처분의 신중한 결정을 위해 피청구인이 2016. 3. 29. 민원조정위원회 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 점, ⑧ ○○시 관내의 연간 골재수요(2016. 소비량 404,000㎥, 공급계획 404,000㎥)에 비하여 골재의 수요공급이 적정 상태에 있고 자연환경을 파괴하면서까지 대규모 채석단지 지정 필요가 없는 점을 살펴보면 이 사건 처분이 절차를 위반하였거나 불합리하다고 보기 어렵다. 아울러, 2016. 3. 30. 국립산림과학원에서 발표한 ‘2014. 산림공익기능 평가결과 보고 자료’에 의하면 산림은 다양한 공익적 기능(산림휴양, 토사유출방지, 산림정수, 생물다양성, 산소생산, 산림경관, 수원함양) 등이 있으며, 우리나라 산림의 공익적 기능의 총평가액은 2013. 기준으로 126조원으로 국내총생산(GDP)의 8.5배에 해당되며, 국민1인당 249만원의 혜택을 주는 것으로 평가 되었으며 UN은 매년 3. 21.을 세계 산림의 날로 지정하여 온실가스 흡수원이라는 산림의 역할과 중요성을 강조하고 있는데, 이 사건 산지일시 사용신고와 더불어 필수불가결하게 연결되어 있는 채석단지 지정 시 산림훼손과 더불어 위에서 살펴본 환경위해 발생으로 인하여 신청지 주변 주민들이 겪을 고통과 더불어 환경보존을 통해 얻을 수 있는 가치 등을 종합하여 살펴보면 이 사건 불수리처분에 중대한 공익적 필요성이 있다고 인정되고, 비록 이 사건 신청이 채석단지 지정 일련의 과정 중 하나인 채석경제성 평가를 위한 필수 절차적인 성격의 것이라 하여도 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.

4) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 처분사유가 법령의 명확한 근거가 없기 때문에 중대하고 명백한 하자가 있다고 주장하고 있으나,

가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는데 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없을 것인데,

나) 이 사건의 경우 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 과거 2014. 8. 8., 2015. 6. 1.에 채석단지 지정과 환경영향평가서 초안에 대한 의견서를 통보하면서 환경위해 우려 등으로 인해 사업추진의 불가함을 사전통보한 바 있는 점, 이 사건과 같이 산림과 환경보호라는 공익적 사유로 거부처분을 함에 있어 그 처분 근거 조문을 명확히 하기가 어려운 점, 청구인 회사는 33년 경력의 전문 석재제조와 판매업을 영위한 업체인 점, 아울러 청구인이 이 사건 각 불수리, 불허가 처분에 대하여 행정심판을 제기하는데 아무런 어려움이 없었던 점 등을 살펴보면 청구인이 주장하는 처분의 하자를 인정하기 어렵다.

5) 마지막으로, 위에서 살펴본 산지일시 사용신고 불수리처분은 후속적인 공유수면 점·사용 불허가, 농업 생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용신청 불수리, 도로점용허가 불허가 처분의 전제요건 사실이 일치하고 있는 바, 청구인의 산지일시 사용신고가 허용되지 않는다면 후속되는 3개의 처분이 개별적으로 인정된다 가정하더라도 청구인으로서는 목적을 달성할 수 없는 사실상 불가분의 관계가 인정되는 점, 비록 피청구인이 업무소관 부서를 달리한다 하더라도 행정청은 일관성을 유지하여야 하는 점, 산지일시 사용신고를 허용하지 않는 처분사유가 공익적 필요성에 의한 것으로 다른 처분에 있어서도 이를 공통적으로 적용하는 것이 합리적인 점 등을 고려하면 각 처분이 산지일시 사용신고가 불수리 되어 이러한 사유로 후속적으로 각 불허가처분하였다고 하더라도 이를 불합리하다거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.