이 유(2016-105)

1. 사건개요

청구인은 축산업 종사자로서 A시 B면 C리 2277번지, 2277-1번지, 2277-2번지(답, 합계면적 4,802.4㎡, 농림지역)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다.)에 축사 건립을 위하여 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였으나 2016. 3. 4. “신청지는 농업기반시설이 정비된 농업진흥지역안의 농업진흥구역으로 생산기반이 정비되고 대규모로 우량농지를 농지로서 보전하기 위하여 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 않는 토지이용행위를 할 수 없도록 하고, 농지전용을 또한 엄격하게 제한하고 있는 지역을 말하며, 개발행위허가에 따른 신청지 일원 토지의 연쇄적 전용 등 잠식 가능성이 있을 뿐 아니라, 2016. 제2회 도시계획(2분과)위원회 심의결과 상기와 같은 사유로 부결 결정되는 등 종합적으로 검토한 결과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준 제1호 라목(주변 지역과의 관계) 및 A시 도시계획 조례 제20조에 저촉되는 등”의 사유로 불허가 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분 경위

1) 청구인은 부모 등 가족 5명을 부양하는 가장으로, 2008. 7. 18. 피청구인으로부터 E농장이란 상호로 축산업 허가를 득하고 A시 F대로 722번길 68-21(D동)에 있는 대지면적 3,041㎡에 축사 2동과 창고 1동(건축면적: 641.28㎡)을 지어 현재 한우 91두를 기르며 9년째 J영농으로 가족들의 생계를 이어가고 있다.

2) 그런데 청구인의 축사부지와 같은 시 D동 68-1 일원의 G마을 전체가 공동주택(○○하이빌) 신축사업 부지로 편입되면서 청구인의 축사는 2016. 5.까지 이전해야 하는 사정에 놓이게 되었다. 그래서 생업인 J영농을 계속하기 위하여 적절한 토지를 물색하던 중 같은 시 B면 C리 농업진흥구역 내에서도 가장 외곽지역에 위치하고 있는 같은 리 2277번지 외 2필지(4,820.4㎡) 상의 토지에 축사를 건립하기 위하여 설계도면 및 사업계획서를 갖추어 피청구인에게 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하기에 이르렀다.

3) 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 피청구인은 2016. 3. 4.자로 불허가를 하면서 그 이유로서, ① 청구인이 축사 건립을 위한 개발행위허가 신청지는 농업기반시설이 정비된 농업진흥지역안의 농업진흥구역으로 생산기반이 정비되고 대규모로 우량농지를 농지로서 보전하기 위하여 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 않는 토지이용행위를 할 수 없도록 하고, 농지전용을 또한 엄격하게 제한하고 있는 지역을 말하며, 개발행위허가에 따른 신청지 일원 토지의 연쇄적 전용 등 잠식 가능성이 있을 뿐 아니라, ② 2016. 제2회 도시계획(2분과)위원회 심의결과 상기와 같은 사유로 부결 결정되는 등 종합적으로 검토한 결과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준 제1호 라목(주변 지역과의 관계) 및 A시 도시계획 조례 제20조에 저촉된다는 점을 이유로 하였다.

나. 이 사건 개발행위허가 신청의 내용

1) 이 사건 신청지 현황

가) 청구인이 축사를 건축하고자 하는 A시 B면 C리 2277번지(답, 1,338㎡), 2277-1번지(답, 1,706㎡), 2277-2번지(답, 1,775.4㎡) 상 3필지 4,820.4㎡의 토지 소유자 청구 외 장○○에게 부지사용승낙서를 2015. 12. 21. 교부받고, 또한 지상권자인 ○○○새마을금고로부터도 동의서를 교부받아 사업을 진행하게 되었다.

나) 이 사건 신청지 토지이용계획확인원에 따르면 국토의 이용 및 계획에 관한 법률 상 농림지역, 농지법에 따른 농업진흥구역으로 지역·지구가 각각 지정되어 있으나 청구인이 농지법에 따른 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 축산업용 시설인 축사를 건축하기 위해 개발행위를 신청하는 것이고 반경 300m 이내에 주택이나 마을이 없고 중소제조업체나 공장이 산재해 있는 지역으로서 같은 리 1793번지 답 5,322㎡ 농업진흥구역 내의 가장자리 외곽지에 있는 토지에는 개발행위를 득하고 현대식 축사를 건립하여 축산업을 영위하는 곳이 있으며, 인근에는 그와 비슷한 규모의 축사가 이미 9개소나 입지해 있는 농업진흥구역 내의 농림지역 현황이다.

다) 청구인은 9년째 J영농으로 가족들의 생계를 이어가고 있는 축산농가인데 공동주택 신축사업 부지로 편입되면서 청구인의 축사는 2016. 5.까지 이전해야 하는 사정에 놓이게 되어 이 사건 신청지 입지가 농업기반시설이 정비된 농업진흥구역내의 농림지역이지만 그 정비된 농림지역의 최대한 가장자리에 위치해 있는 자투리 농지에 해당하여 농림지 잠식의 피해가 비교적 경미한 토지이므로 선택하게 된 것이다.

2) 청구인의 개발행위허가 신청내용

청구인은 2015. 12. 중순경 A시에 있는 토목설계사무소에 설계를 의뢰하여 2016. 1. 하순경에 위 토지에 대한 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였다.

다. 이 사건 처분의 부당한 점

1) 이 사건 개발행위허가 신청의 적합성 관련

가) 청구인은 위항에서와 같이 농업진흥구역내의 자투리 농림지역에 축사를 건축하여 생업인 J 영농을 영위하기 위하여 관계도서를 첨부하여 개발행위허가를 신청하자, 피청구인은 복합민원 신청에 따른 관련부서 실무종합검토를 거쳤는데, 신청지에 대하여 각 담당과 별로 ➀ 허가민원과(개발행위, 농지전용): 개발행위 및 농지전용 가능, ➁ 허가민원과(건축허가): 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있도록 소유권 확보하시기 바람, ➂ 허가민원과(환경): ㉮ 대기환경보전법 제43조에 따라 사업시행전 비산먼지 발생사업 신고를 득할 것 ㉯ 사업시행시 오염물질로 인한 환경피해 및 환경관련 민원발생이 없도록 하여야 함, ④ 농축산과: 축산업 허가 제한사항 없음, ⑤ 하수과: 공공하수처리 미운영지역으로 부지내 발생오수는 별도의 개인하수처리시설을 설치하여 처리, ⑥ 한국농촌공사: ㉮ 배수계획에 대하여 우수는 계획대로 처리가능 ㉯ 오·폐수는 농업용수 수질기준에 적합하도록 정화 처리하여 배출하여야 함 등으로 하여 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 적합·타당한 조건을 부여하며 개발행위가 가능함의 의견서를 주무부서인 피청구인 소속 허가민원과로 각 통보하였다.

나) 또한, 피청구인 소속 허가민원과에서는 청구인의 신청에 대하여 이러한 실무부서의 의견을 취합하여 종합검토한 안건 심의설명서를 만들어 2016. 제2회 A시 도시계획위원회에 상정하면서 종합의견에는 “축사건립을 위한 토지형질변경으로서 용도지역상 농림지역은 축사 및 퇴비사가 가능한 지역으로 절·성토 면적을 최소화하여 주변 환경과 조화될 수 있도록 계획하였으며, 위해발생 및 환경오염이 적을 것으로 사료되므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위 허가기준), 같은 법 시행령 제56조 별표1의2의 허가기준에 적합함”이라고 밝힘으로써 청구인의 개발행위허가 신청에는 관계법령에 저촉되거나 문제점 없이 적합하다고 판단하여 허가가 타당하다고 명백히 검토의견을 명시하여 A시 도시계획위원회에 상정하였다.

2) 이 사건 처분의 부당성

이러한 실무부서와 허가부서에서 종합검토 의견에서 개발행위허가의 기준에 적합하고 타당성이 있다고 검토 결과를 밝혔으나 A시 도시계획위원회는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준 제1호 라목(주변 지역과의 관계) 및 A시 도시계획 조례 제20조에 저촉된다는 점을 이유로 들어서 부결 결정을 하였다. 이러한 심의 부결 결정은 도무지 이해할 수가 없다. 피청구인은 관련부서와 허가부서는 일관되게 적합하다는 의견을 개진하였음에도 이를 무시하거나 배척하고 청구인의 개발행위허가 신청을 부결 결정을 한 것은 A시 도시계획위원회에서 청구인의 신청에 대하여 관계법령의 법리를 오해하거나 심의를 미진하고 재량권을 일탈·남용하여 내린 결정이므로 매우 부당하다.

3) 소결

청구인은 해당 신청지에서 J 영농을 계속 영위하며 가족들의 생계를 유지하기 위해 개발행위허가 신청을 한 사안에 관하여 관계법령에 저촉되거나 위반되는 사항이 전혀 없을 뿐만 아니라 A시 도시계획 조례의 규정에도 저촉됨이 없음을 피청구인 소속 관계부서의 실무종합 검토의견에 명확히 있음에도 불구하고 A시 도시계획위원회에서는 이를 묵과하고 관계법령을 오해하거나 심의를 미진한 탓에 부당하게도 부결 결정을 하여 피청구인은 하는 수 없이 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가 처분하게 된 것이므로 이 사건 처분은 행정청 실무부서 의견과 허가부서 종합검토 의견을 무시하거나 배척하고 내린 이율배반적인 매우 부당한 처분이고, 행정의 자기구속 법리에도 위배된다.

라. 결론

이 사건 처분은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령의 규정을 피청구인 소속 도시계획위원회에서 오해 내지 위배한데서 비롯된 것으로서, 피청구인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계 법령에 의해 달성하고자 하는 공익목적의 실현보다는 그로 인하여 입게 될 청구인의 불이익이 너무 커서 이익교량의 원칙에 위배된다 할 것이고, 또한 A시 도시계획위원회의 결정은 재량권을 일탈·남용하거나 그 한계를 넘은 위법·부당한 결정에 해당하며, 그를 근거로 하여 피청구인의 이 사건 처분 또한 매우 부당하다 아니할 수 없으므로 청구인은 그 처분의 취소를 구하고자 이 사건 청구에 이르렀다.

마. 보충서면

1) 청구인의 한우사육개체 현황과 출하실적

청구인 농장의 2016. 4. 18. 현재 한우사육개체 현황은 한우 91두를 사육하고 있고, 같은 농장에서 청구인의 부 박상갑 명의로는 한우 14두를 사육하며 부친과 함께 J영농으로 생계를 이어가는 것이 확인된다. 또한 축산물품질평가원에서 발급한 소도체 등급판정결과표에 의하면 2013. 1.부터 2016. 4. 현재가지 매년 한우 15두씩을 출하하고 청구인의 부 명의로는 매년 15두씩 출하하고 있다.

2) 청구인은 한우사육 우수농가로 선정된 모범적인 축산농가임

2015. 농협중앙회에서 주최한 한우사육 우수사례 심사 공모에서 장려상을 받은 바 있고, 2016. 2. 29. A축협에서 주최한 천하1품 한우경영자회에서 최우수상을 수상하는 등 청구인은 축산농가로서 한우사육 생산성 향상과 한우경영자회 발전에 기여한 공적이 지대한 농업인이다.

3) 기존 축사부지가 대단위 공동주택사업 부지에 편입된 사실 등

청구인 소유 A시 D동 68-8번지 목장용지 3,041㎡는 공동주택사업 부지에 편입되어 2015. 6. 22.자로 아파트건축 시행사인 주식회사 ○○알앤씨에 매도된 것을 확인할 수 있다.

4) 이 사건 신청지의 매매계약 관련

청구인이 개발행위허가를 신청한 A시 B면 C리 2277번지(답, 1,338㎡), 2277-1번지(답, 1,706㎡), 2277-2번지(답, 1,775.4㎡) 상 3필지 4,820.4㎡의 토지는 2015. 12. 21. 소유주 장○○와 금437,400,000원에 매매하기로 계약하고 계약금 50,000,000원을 지급하고 잔금은 개발행위신청의 허가가 나오면 지급하기로 약정이 되어 있으므로 이 사건 처분이 취소되지 아니하면 청구인은 계약금 5천만원을 손해보는 것을 비롯하여 J영농을 계속 영위할 수 없어 가족들의 생계가 막연해지는 어려운 처지에 놓이게 되는 점 등을 이 사건 심리에 꼭 참작해 주시기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 현재 A시 F대로722번길 68-21(D동)에서 9년째 한우 91두를 사육하고 있는 축산농가로, 위 지역 일원이 공동주택 사업부지로 편입되는 바람에 현재의 축사를 2016. 5.까지 다른 곳으로 이전해야 하는 상황에 놓이자, 청구인은 A시 B면 C리 2277번지 외 2필지에 새로운 축사를 신축하고자 피청구인에게 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하였으나 피청구인은 이 사건 신청지가 농업진흥구역 내의 우량농지로 보전필요성이 있다는 이유로 이를 불허가 하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 이 사건 신청지가 우량농지로 보전필요성이 있는지 여부

가) 이 사건 신청지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조에서 규정하고 있는 국토의 용도 구분상 농림지역에 해당하고, 농지법 제28조에 따라 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 지정된 농업진흥구역에 속한다. 농지법 제28조에 따르면 “농업진흥구역은 농업의 진흥을 도모하여야 하는 지역으로서 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역으로서 농업목적으로 이용할 필요가 있는 지역”으로 규정하고 있으며, 이 사건 신청지 일원은 이미 광범위하게 농업진흥구역으로 지정되어 있으므로 이 사건 신청지가 우량농지에 해당함은 명백한 사실이다.

나) 이 사건 신청지가 농업진흥구역 내의 농지 중 가장자리에 위치하고 있지만, 만약 신청지에 축사가 추가로 건립될 경우 그 일대에 다수의 형질변경신청으로 인하여 집단화되어 있는 우량농지의 연쇄적인 잠식이 예상되며, 또한 축사증가로 인한 악취 및 파리, 모기 등의 서식으로 주변 환경이 더욱 악화할 것이 분명하므로 우량농지로 보전 필요성이 없다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

2) 신청지 인근에 공장과 축사가 산재한다는 이유로 토지형질변경을 반드시 허가해야 하는지 여부

이 사건 신청지 인근에는 공장과 축사가 산재하고 있기는 하지만, 대부분 농업진흥구역 밖에 위치하고, 이 사건 신청지와 같은 농업진흥구역 내의 우량농지에는 공장과 축사가 거의 존재하지 않는다. 그렇기 때문에 신청지 인근에 공장과 축사가 산재한다는 이유로 토지형질변경을 반드시 허가해야 하는 것은 아니며, 오히려 무분별한 개발행위를 제한하여 공장과 축사로부터 농지를 보전해야 할 정책적인 고려가 필요한 사안으로 판단된다.

3) A시 도시계획위원회에서 허가부서와 다른 의견으로 불허가 결정하는 것이 가능한지 여부

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조는 개발행위를 허가하는 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 지방도시계획위원회가 허가부서의 의견에 기속될 이유가 전혀 없으므로 허가부서와 다른 의견으로 불허가 결정하였다고 하여 위법하거나 부당한 것은 아니다.

4) 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부

이 사건 신청지와 같이 경지정리, 수리시설 등 농업기반시설이 잘 정비된 농업진흥구역 내 우량농지를 보전하고, 오·폐수 등 생활환경 침해 가능성을 차단함으로써 얻게 되는 공익이 축사를 신축함으로써 얻게 되는 청구인의 사익보다 결코 작다고 할 수 없으므로, 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였다는 주장은 타당하지 않다.

다. 결론

위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조, 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조, 제71조 별표 1의2, 별표 21

다. 건축법 제2조

라. 건축법 시행령 제3조의5, 별표 1

마. A시 도시계획 조례 제20조, 제31조, 별표 20

바. 농지법 제2조, 제28조, 제32조

사. 농지법 시행령 제2조

5. 인정사실

가. 청구인은 2008. 7. 18. 피청구인으로부터 축산업(가축사육업) 허가증을 받았다.

나. 청구인은 2008.부터 A시 F대로 722번길 68-21(D동)에서 E농장이라는 상호로 한우 100여마리를 사육하고 있으며, 그 시설규모는 축사 2동과 창고 1동(건축면적: 1,123㎡)이며 2012. 15두, 2013. 14두, 2014. 13두, 2015. 15두의 한우를 생산하여 판매하고 있다.

다. 이 사건 신청지는 부동산등기부등본과 토지대장 상 2011. 12. 22. 경지정리가 완료되었다.

라. 청구인의 부 박상갑은 농장과 축사시설을 포함한 토지 전부를 2015. 6. 22. 공동주택 사업자인 청구 외 주식회사 ○○글로벌디앤아이 외 1사와 부동산매도계약을 체결하였다.

마. 청구인은 2015. 12. 21. 이 사건 신청지 소유자인 청구 외 장○○와 437,400,000원의 부동산매매계약을 체결하였으며, 개발행위허가 및 건축허가에 필요한 부지사용승낙서를 교부받았다.

바. 청구인은 2016. 1.경 이 사건 신청지 지상권자인 청구 외 ○○○새마을금고로부터 사용승낙 동의서를 받았다.

사. 청구인은 2016. 1.경 피청구인에게 이 사건 신청지에 축사건립을 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가 신청서를 제출하였다.

아. 피청구인 소속 허가민원과는 2016. 1. 28. 청구인의 개발행위허가에 대해 관련 실과에 복합민원 실무종합심의회 의견서 제출을 요청하여 다음과 같이 관련 실과의 회신을 받았다.

자. 피청구인은 2016. 2. 11. 청구인의 축사건립 개발행위신청에 대하여 A시 도시계획위원회에 다음과 같은 검토의견을 첨부하여 심의서를 제출하였다.

차. 피청구인 소속 A시 도시계획위원회에서는 2016. 2. 23. 청구인의 개발행위신청에 대하여 부결하였다.

카. 피청구인은 2016. 3. 4. 청구인에게 다음과 같이 개발행위(토지형질변경) 불허가를 통보하였다.

타. 청구인은 2016. 3. 21. 이 사건 불허가 처분에 대하여 행정심판을 청구하였다.

파. 경상남도행정심판위원회의 2016. 4. 11. 현장확인시 이 사건 신청지가 불법형질변경되어 최근에야 농토로 복구되었고 신청지 주변 400m 이내 피청구인의 개발행위허가를 받아 9곳의 축사와 더불어 소규모 공장이 위치하고 있었으며 300m 이내에는 주민이 거주하는 마을이 없음을 확인 하였다.

〈신청지 주변 축사 개발행위허가 현황〉

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호는 “토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.“라고 명시하고 있고, 같은 법 제58조 제1항은 ”특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정“하면서 제4호에서 ”주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것“으로 규정하고 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2에서 개발행위 허가기준을 세부적으로 정하면서 개발행위 분야별 검토사항 가목에는 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요성가 없을 것”으로 규정하고 있으며, 라목에는 “개발행위로 인하여 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 있다.

2) 또한, A시 도시계획 조례 제20조에서 “개발행위를 하고자 하는 지역이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 1의2 제1호의 개발행위로 인하여 토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 인접한 지역 주변의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 경우에는 해당 지역 및 그 주변지역이 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 예상되는 지역에 포함”되는 것으로 보고 있다.

나. 다음, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가 기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 나아가 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하고 있으며(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조), 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 하고, 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조)고 판시하고 있다.

2) 먼저, 청구인은 이 사건 신청지기 피청구인 소속 실무부서와 허가부서에서 개발행위허가 기준에 적합하고 타당성이 있다고 검토결과를 밝혔음에도 A시 도시계획위원회가 부결한 것은 관계법령의 법리를 오해하거나 심의를 미진하고 재량권을 남용하여 내린 결정이므로 부당하다고 주장하고 있으나,

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조에서 개발행위허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으나 심의한 내용에 대하여 관련 행정기관이 반드시 이를 따라야 한다는 의무규정이나 위원회 처분 권한에 대하여 별도의 법률 근거를 두고 있지 아니하고 있으며, 같은 법 제56조에서 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있어 그 허가의 권한이 행정청인 피청구인에게 있음이 명백한 점 등을 살펴볼 때 A시 도시계획위원회는 행정청의 지위가 없음이 명백하고 그 심의 결정은 행정청에 사실상의 구속력을 가지는 것은 별론으로 하더라도 법률적으로는 그 부결 결정이 행정청에 구속력을 갖지 못하는 심의·자문일뿐더러 그 부결사유가 “대상지는 우량농지로 보전해야 할 필요성이 있음”이라는 사실과 일치하고 이를 참고하여 피청구인이 최종 불허가 처분한 것이므로 A시 도시계획위원회의 이 사건 신청지에 대한 부결 결정이 부당하다고 할 수 없다.

3) 피청구인이 이 사건 신청지가 농업진흥구역으로 개발행위허가에 따른 주변 토지의 연쇄적 전용 등 잠식 가능성이 있을 뿐 아니라, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 같은 법 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가 기준 제1호 라목(주변지역과의 관계) 및 A시 도시계획 조례 제20조에 저촉되어 개발행위를 불허한다는 처분사유에 대해 살펴본다.

가) 먼저, 이 사건 신청지가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조 용도지역안에서의 건축제한 제1항 제20호 및 관련 별표21 제2항에서 농림지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 축사가 포함되어 있고, A시 도시계획 조례 제31조 및 관련 별표20에서도 농림지역에서 동물 및 식물관련시설인 축사 건축이 가능하다고 규정하고 있으며, 농지법 제32조 제2항 제2호 및 같은 법 시행령 제29조 제1항 제4호에서 농업진흥지역에서도 축사·곤충사육사 등 그 부속시설을 건축할 수 있다고 규정하고 있어 청구인이 건축하려는 축사가 농업진흥구역 내에 설치가 가능한 것이 확인된다.

나) 위 인정사실에서 살펴보았듯이 경상남도행정심판위원회의 2016. 4. 11. 현장 확인 시 이 사건 신청지 400m 내외에 ① A시 B면 C리 562-1번지외 1필지(답, 2,681㎡, 농림지역), ② 같은 리 677번지(전, 1,441㎡, 농림지역), ③ 같은 리 666번지(답, 1,391㎡, 농림지역), ④ 같은 리 1,792번지(답, 1,650㎡, 농림지역), ⑤ 같은 리 597, 596-1번지(답, 155㎡, 농림지역) ⑥ 같은 리 1793, 1794번지(답, 5,322㎡, 농림지역), ⑦ 같은 리 669번지(답, 2,990㎡, 농림지역), ⑧ 같은 리 667-1(답, 2,276㎡, 농림지역), ⑨ 같은 리 2,244번지(답, 5,481㎡, 농림지역)에 축사가 이미 위치해 있으며(일부는 기초 콘크리트 공사중) 그 입지를 살펴 볼 때 모두 농림지역의 경계지에 입지하고 있으며 청구인의 개발행위허가 신청지와 인접하는 등 그 여건이 매우 유사하고, 밀집된 축사의 수를 감안한다면 이미 축산단지화 되어 보전가치가 높은 농지로 보기 어려우며, 특히 ⑧, ⑨번 토지의 경우 피청구인이 2015. 10. 5., 2016. 1. 6. 축사 건립을 위한 개발행위허가를 한 점을 살펴 볼 때 이 사건 불허가 처분은 형평성에 문제가 있다.

다) 또한 국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준 제1호 라목 주변 지역과의 관계의 허가기준에 (2)의 규정에 의해 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것, 다만 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, A시 도시계획 조례 제20조에도 인접한 지역 주변의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 경우에만 개발행위 신청을 불허가 하는 것이나, 이 사건 신청지 400m 이내에는 대부분 축사와 공장이 위치하고 있으며 주민들 대부분이 거주하고 있는 대항마을회관과는 800m 이상 떨어져 있고, 10가구 정도의 주민이 거주하고 있는 취락지와는 300m 이상 떨어져 있는데다 야산이 중간에 위치하는 등 공간이 구분되어 있어 청구인의 축사가 건립된다 하더라도 생활환경 피해발생 개연성이 적어 보이고, 피청구인도 이에 대한 구체적 위해발생 가능성을 언급하지 못하고 이를 다투고 있지도 않으며 A시 도시계획위원회의 개발행위허가 사전심의자료에서 허가기준에 적합하다는 의견을 제출하였던 점, 가사 이 사건 개발행위로 말미암아 수인한도를 초과하는 환경오염 또는 미관상의 부조화가 우려된다고 하더라도 피청구인으로서는 청구인에게 불허가 사유에 해당하는 부분을 면밀히 검토하여 보완하도록 이를 요구한 다음에 청구인이 이에 응하지 아니하는 경우에 불허가 처분하거나 부관을 통해 이를 해결하는 것이 국민의 편익을 고려하는 행정으로서 바람직함에도 이러한 고려 없이 곧바로 불허가 처분을 한 점 등을 살펴보면 이 사건 처분에 합리성을 부여하기는 어려워 보인다.

라) 아울러, 청구인이 2008.부터 A시 D동 일원에서 E농장이라는 상호로 한우 100여 마리를 사육하고 있는 축산종사자로서 운영하고 있는 농장이 민간 공동주택 신축사업 부지로 편입되면서 사업자와 부동산매매계약을 체결하고 2016. 5.까지 축사를 이전해야 하는 사정이 있는 점, 청구인이 이 사건 신청지를 피청구인 담당 부서의 허가가 가능하다는 의견을 신뢰하여 이 사건 신청지에 대한 부동산매매계약을 체결하고 콘트리트 포장 불법형질 사항을 원상복구한 점 등을 비교형량하여 살펴보면 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 판단된다.

마) 한편, 피청구인은 이와 같은 농업진흥구역내 우량농지에 대한 축사 등의 개발행위허가 신청에 대하여 농지로서의 보존 필요성과 환경위해성 등 제반요소를 고려한 합리적인 기준을 조속히 마련하여 민원인들에게 예측가능하며 재산상의 손실을 최소화하는 보다 적극적인 행정을 펼쳐야 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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