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이 유(2016-89)
1. 사건개요
청구인은 2015. 12. 2. A시 B구 C동 402-2번지(987㎡, 대․전, 일반상업지역, 비행안전 제4구역) 외 4필지 상에 제2종근린생활시설(지하 1층, 지상 3층, 연면적 4,272.8㎡, 일반․휴게음식점) 신축을 위한 건축허가 신청을 하였으나, 2016. 2. 5. 피청구인으로부터 “민원조정위원회 개최결과 기존 인도구간의 보행자 안전문제, 소하천 점용․사용 신청에 따른 교량설치 시 교량의 개인 상업시설 이용용도로만 가능함에 따른 공공성 문제, 도시미관 저해, 광석골 교차로부터 100m 내외 내리막경사로에 다수의 진출․입로 개설에 따른 교통사고 유발 문제 등 소하천 내 교량설치를 통한 진출․입이 아닌 다른 진출․입 대책이 필요하다는 의견으로 부결“되었음을 사유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건의 경위
1) 청구인은 건물신축을 하기 위한 부지를 물색하던 중 A시 B구 C동 408-2, 같은 곳 408-4, 같은 곳 404, 같은 곳 404-1(이하 ‘이 사건 토지’라 한다.)을 공공인중개사를 통해 소개받았으며, 이 사건 토지는 A시 B구 풍호동 소재 AD1단지아파트, AD2단지아파트와 A시 B구 C동 소재 E아파트 사이에 위치하고 있고, 일반상업지역으로 지정되어 있어 상가건물 신축을 위한 부지이다.
2) 그런데 이 사건 토지의 위쪽에 위치하고 있는 AD1단지, 2단지 아파트 쪽은 타인 소유의 토지로 둘러싸여 있어 자동차로 이 사건 토지로 진입할 수 없고, 한편 이 사건 토지의 아래쪽에 위치하고 있는 E아파트 쪽으로 진입하고자 할 경우 국가(기획재정부) 소유의 A시 B구 C동 405번지{소유자 국(기획재정부)} 및 소하천(C천) 위로 다리를 설치해서 건너가는 방법 밖에 없는데 동 소하천에 폭 5m의 기존 다리가 있었으나, 현재는 E아파트를 신축하면서 부지를 성토하는 바람에 절벽으로 막혀 위 다리를 사용할 수 없게 되었다.
3) 그래서 청구인은 이 사건 토지를 매수하기 전에 A시 B구 C동 405번지의 관리·처분업무를 맡고 있는 한국자산관리공사를 방문하여 위 C동 405번지의 매도를 요청하였던 바, 한국자산관리공사 담당자는 위 C동 405번지의 매도가 가능하다는 답변을 들었으며, 그리고 청구인은 B구청 건축과, 건설과 등을 방문하여 이 사건 토지 지상에 건물신축이 가능한지 여부 및 이 사건토지의 진입로를 위한 교량개설에 대해 문의한 결과 건물신축 및 교량개설을 불허가할 만한 법적 제재가 없다는 사실도 확인하였다(청구인은 피청구인이 소하천 점용에 대하여 허가를 한 선례가 있었다는 것도 확인하였음).
4) 청구인은 위와 같이 건물신축 및 교량개설에 아무런 법적 문제가 없다는 사실을 확인한 후 청구 외 박**으로부터 이 사건 토지를 31억 5,000만원으로 매수하였고, 청구인은 2015. 12. 2.경 피청구인에게 이 사건 토지 지상에 지하 1층, 지상 3층 규모의 건물신축허가신청서를 접수하였다. 청구인은 BCE아파트 쪽에서 위 건축물로 진·출입하는 통로로 차량 진출입용도의 폭 10m 교량과 보행자 진출입용도의 폭 8m 교량을 설치하도록 설계하였으며, 한편 청구인은 보행자의 안전을 고려하여 차량 진출입용도의 교량은 위 건축물의 지상 2층(주차장)으로, 보행자 진출입용도의 교량은 위 건축물의 지상 3층(상가점포)으로 연결되도록 하였다.
5) 이에 대해 피청구인은 2015. 12. 8.경 청구인에게 몇 가지 보완요청을 하였고, 청구인은 피청구인의 보완요청에 대하여 건축행정시스템인 인터넷사이트 ‘세움터’를 통해 보완을 하였던 바, 구체적으로 보완요청사항 중 (i) 부동산개발업 관련 서류요구에 대해서는 청구인이 청구 외 주식회사 우영종합건설과 부동산개발협약을 체결하여 부동산개발협약서를 제출하였고, (ⅱ) 대지(C동 405) 사용승낙서 보완요구에 대하여는 C동 405가 국가(기획재정부)의 소유이므로 국가로부터 관리·처분 등에 관한 업무를 위탁받은 한국자산관리공사와 협의하였는데 한국자산관리공사 담당자가 국가 소유의 토지에 대하여 사용승낙서를 교부해 줄 수는 없기 때문에 대신 대부계약을 해주겠다고 하였고, 이에 대해 피청구인 담당자도 대부계약서를 제출하면 된다고 하여 청구인은 한국자산관리공사와 C동 405에 대하여 대부계약을 체결한 다음 대부계약서를 제출하였으며, (ⅲ) 에너지절약계획 보완요구와 관련하여서는 에너지절약계획서를 피청구인에게 송부하였고, (ⅳ) 소방시설설치 보완과 관련하여서는 A소방본부와 협의하여 그 결과를 설계도면에 반영하여 수정설계도면을 피청구인에게 보완 제출하였다.
6) 이후 피청구인은 2015. 12. 17.경 다시 청구인에게 추가보완요청을 하였으며, 청구인은 피청구인의 추가보완요청에 대하여 건축행정시스템인 인터넷사이트 ‘세움터’를 통해 보완을 하였는데 구체적으로 보완요청사항 중 (i) 보행자 진·출입로 폭 최소화 보완요구에 대하여는 A소방본부와 협의한 결과 비상상황 시 소방서 긴급차량사용을 위해 폭이 최소 6m 이상이어야 한다는 의견에 따라 보행자 진·출입용도의 교량 폭을 당초 8m에서 6m로 수정하였고, (ⅱ) 안전한 차량 진·출입로확보(감속차로 50m이상 확보) 보완요구에 대해서는 감속차로를 설치하고자 할 경우 기존 인도를 없애거나 하천을 복개하여야 하는 문제가 발생하므로 청구인은 관할 경찰서로부터 A시 CCTV통합센터에서 운용중인 CCTV 2개소 설치, 도로반사경 설치, 과속방지턱 및 그루빙을 활용하면 충분하다는 의견을 받고 그 결과를 설계도면에 반영하여 수정설계도면을 제출하였으며, (ⅲ) 피청구인의 나머지 보완요청사항(오염방지 토사기준 준수, 교량 설치구간 물돌리기, 가물막이 비닐덮개, 침사지 및 오탁 방지막 설치, 중앙분리대 설치, CCTV 설치, 도로반사경 설치, 볼라드 설치 등)에 대하여도 설계도면에 반영하여 수정설계도면을 제출하였다.
7) 그리고 피청구인은 청구인의 보완사항에 대한 검토를 마치고 2016. 1. 27. 청구인에게 건물 및 진입로 교량신축 공사를 위한 일시 도로점용과 건물 및 진입로 교량 신축완료 후 차량 및 보행자 진·출입을 위한 영구 도로점용에 따른 도로점용허가 및 하천점용허가를 내어 주었고), 청구인은 2016. 1. 28. 도로점용비까지 모두 완납하였는데, 피청구인은 청구인의 건축허가신청에 대하여 위와 같이 면밀한 검토 및 보완요구를 거쳐 관련 법규상 불허가 사유가 없음에도 불구하고 난데없이 민원조정위원회를 개최하여, 2016. 2. 5. 이 사건 처분을 하였다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당성
1) 건축허가 행정행위의 기속성
가) 대법원은 “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 1995. 12. 12. 선고 95누9051 판결 외 다수 판례).”는 일관된 입장을 취하고 있다.
나) 이 사건의 경우 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가 신청이 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않으므로(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조, 동법 시행령 제71조 및 별표 9 참조) 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 함에도 불구하고 피청구인은 관계 법규에서 정하지 않은 사유로 이 사건 처분을 하였는 바, 위 대법원 판례의 입장에 비추어보면 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다고 할 것이다.
2) 이 사건 처분사유의 부당성
가) ‘인도구간의 보행자 안전문제’ 사유에 대하여
(1) 청구인은 보행자 안전문제를 해결하기 위해 피청구인의 보완요청에 따라 A시 통합CCTV관제센터에서 운용중인 CCTV 2개소를 설치하여 관제센터에 연결하기로 하였고, 도심형 중앙분리대를 설치하기로 하였으며, 과속방지턱 및 그루빙을 설치하기로 하였고, 청구인은 필요하다면 차도와 인도 사이의 안전휀스를 추가로 설치할 계획도 가지고 있다.
(2) 한편 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가신청 이전에 이미 B구 내에서 가장 정체가 심하고 교통사고가 빈번하게 발생하는 3호광장 교차로(A에서 B로 넘어오는 L터널 출구방향 첫 번째 교차로임)에 접하여 위치하고 있는 H 건물로 진입하는 차량용 진·출입로를 인도구간을 가로질러 설치하도록 허가해 준 사례가 있고, 이외에도 B구 내 여러 곳에 인도구간을 가로질러 차량 진출입용도의 출입구개설을 허가한 사례가 있는 바, 청구인의 위 선례와 달리 이건 건축허가신청을 불허가한 것은 형평성에도 맞지 않다.
나) ‘소하천 점용·사용 신청에 따른 교량설치 시 교량의 개인 상업시설 이용용도로만 가능함에 따른 공공성문제’ 사유에 대하여
(1) 청구인의 건축물은 외부계단 등 주차장 부분이 24시간 개방되어 건축물 계단을 이용하여 누구나 통행로로 사용하게 되므로 공공성이 있다 할 것이고, 만약 청구인의 건축물 및 교량신축이 되지 않을 경우 주민들은 소하천(C천)을 건너기 위해 최소 수백 미터를 돌아가야 하는 실정이다. 또한, 청구인의 건축물에는 편의시설, 학원 및 의료시설 등이 입점할 예정인 바, 불특정 다수의 시민들이 교량을 이용할 예정이므로 공공성이 인정된다 할 것이다.
(2) 한편 이 사건 건물 신축 시 교량을 설치하게 될 소하천(C천)에는 F병원으로 진입하는 폭 34m의 교량과 G교회로 진입하는 폭 82m의 교량이 이미 설치되어 있는데, F병원 및 G교회로 진입하는 교량은 해당 시설의 이용용도로만 이용이 가능하고 다른 시설의 진출입로로 이용이 불가능한 바, 피청구인의 이 부분 불허가 논리대로라고 하면 청구인의 진입교량은 공공성이 없어 문제가 있고 같은 소하천(C천)에 피청구인이 허가하여 설치된 F병원 및 G교회 진출입 전용 교량은 공공성에 문제가 없다는 매우 괴이한 형평성의 문제를 가져 온다. 뿐만 아니라 피청구인은 A시 B구 석동 소재 H 건물에 대해 주차장 용도의 부지로 진출입하기 위해 소하천에 교량을 설치허가 하였는데 위 교량은 H 건물 이용용도로만 이용이 가능하고 다른 시설의 진출입로로 이용이 불가능한 바), 역시 청구인 건물에 대해서만 공공성 문제를 삼는 것은 부당하다.
(3) 또한 A시 B구 J동 소재 K 체력단련장은 특정인들이 사용하는 골프장으로 진출입하기 위해 하천에 교량을 설치하였는데 위 교량은 골프장 이용용도로만 이용이 가능하고 다른 시설의 진출입로로 이용이 역시 불가능함에도 피청구인은 허가하여 동 교량이 설치되었다. 이외에도 피청구인은 개인 상업시설 이용용도로만 이용이 가능한 교량설치를 여러 차례 허가해 준 선례도 많다.).
(4) 위와 같이 피청구인은 이미 개인 상업시설 이용용도로만 가능한 교량에 대하여 건축허가를 허가한 사례가 있음에도 유독 청구인의 이건 건축허가신청에 대해서만 공공성이라는 매우 추상적이고 실체도 없는 이유를 들어 불허가한 것은 명백히 형평의 원칙 및 신뢰의 원칙에 반하는 것으로 부당하다.
다) ‘도시미관 저해’ 사유에 대하여
(1) 우선 청구인은 교량을 박스형 형태의 입면모양을 피하고 지상 3층 부분에 데크를 설치하는 등의 방법으로 도시미관을 고려하여 설계하였으며, 차량 진출입 용도의 교량과 보행자 진출입용도의 교량을 분리하여 단차를 두는 방법으로(차량 진출입용도의 교량은 건축물 지상 3층으로, 보행자 진출입용도의 교량은 지상 2층으로 연결됨) 단조로움을 피해 도시미관적 관점에서 이 사건 건물의 진입로 교량을 설계하였는바, 도시미관을 저해한다는 피청구인의 불허가 사유는 사실과 전혀 다르다. 또한 청구인은 필요하다면 관계전문가의 자문을 받아서 교량 부분에 B를 상징하는 조형물(인공폭포, 벚꽃터널, 경관조명 등)을 디자인하여 도시미관을 살리고 건축물 진입부분을 현재보다 밝고 아름다운 거리고 조성할 계획도 있다. 이것은 단순히 건물을 돋보이게 하는 것이 아니라 아파트 앞 거리를 지금보다 더 보기 좋은 길로 조성한다는 공공성의 의미도 있다.
(2) 한편 (i) 이 사건 C천은 BCE아파트를 신축하면서 C천 인접 도로부분을 성벽을 쌓듯이 10m 이상 성토하였기 때문에 이 사건 토지 인접 C천은 행인들의 시야에서 볼 수 없고, (ⅱ) C천이 제대로 관리되지 않아 곳곳에 쓰레기가 방치되어 있으며, (ⅲ) C천에는 이미 청구인이 신축하고자 하는 교량을 제외하고 현재 9개의 교량 및 복개부분(교량 내지 복개의 폭이 5m, 20m, 80m, 25m, 19m, 34m, 82m, 14m, 18m)이 이미 허가 설치되어 대부분 복개화 된 하천에 해당하는 바, 자연경관으로서의 가치가 없고 오히려 도시흉물에 가까워 청구인이 신축하고자 하는 감각적인 미관의 교량설치가 도시미관에 도움을 준다 할 것이다. 따라서 청구인의 건물신축을 위해 교량설치를 할 경우 도시미관이 저해된다는 피청구인의 주장은 사실과 전혀 다르다.
라) ‘교통사고 유발 문제’ 사유에 대하여
(1) 청구인은 교통사고 유발 문제를 해소하기 위하여 관할 경찰서와 협의하여 A시 CCTV통합센터에서 운용중인 CCTV 2개소 설치, 도로반사경 설치, 과속방지턱 및 그루빙을 활용하기로 하였으며, 또한 청구인은 관할 경찰서와 협의하여 과속단속카메라를 설치할 계획도 가지고 있다.
(2) 한편 B구 상습 정체구간 겸 교통사고 다발지역인 3호광장 교차로(A에서 B구 방향 L터널 통과 후 첫 번째 교차로)에 접하여 H 건물이 있는데 피청구인은 3호광장 교차로에 접해 있는 H 건물로 진입하기 위한 주차장으로 진입하는 통행로(이용객으로부터 주차요금을 징수하기 위해 주차차단기까지 설치되어 있음)를 3호광장 교차로에 인접한 위치에 허가해 준 사실이 있는 바, 청구인의 이건 건축허가신청을 불허가한 것은 형평성의 원칙 및 신뢰의 원칙에 반한다.
마) ‘다른 진·출입 대책’ 사유에 대하여
(1) 이 사건 토지에 진출입하는 방법은 (i) BCE아파트 쪽 도로에서 C천을 건너는 교량을 통해 진출입하거나(사실상 이 방법밖에 없는 맹지이기 때문에 이 사건 토지에는 폭 5m의 기존 교량이 오래 전 설치되었는데 BCE아파트 쪽 도로를 10m 이상 성토하는 바람에 교량이 절벽 중간과 접해 사용불가하게 됨), (ⅱ) 이 사건 토지에서 50m 이상 떨어진 C천 하류에서 시작되는 하천 옆 좁은 소로를 따라 이 사건 토지 직전(C동 770-27번지)까지 와서 다시 타인 소유의 토지(C동 413-2) 일부를 무단으로 통과해야 접근 가능하다.
(2) 따라서 이 사건 건축허가 신청내용의 진입로만이 유일한 진출입 방법임에도 이와 다른 방법으로 진출입방안을 마련하지 않았다는 거부처분사유는 부당하며, 피청구인은 이 사건 C천 하천점용을 통한 진·출입 점용교량 설치 및 복개를 허가한 선례가 있으므로 청구인에게만 C천을 건너는 교량 이외의 진·출입 대책을 마련하라는 것은 형평성에도 맞지 않으며 신뢰의 원칙에도 반한다.
(3) 위와 같은 사정을 종합하면 이 사건 토지로 진·출입하기 위해서는 교량설치 이외 다른 방법이 없다 할 것이고 이를 불허가하는 것은 일반상업용지로 지정된 이 사건 토지를 맹지상태의 황무지로 버려 두라는 말과 같다.
다. 청구인의 피해
1) 이 사건 토지는 BCE아파트를 신축하는 과정에서 부지를 성토하는 바람에 기존 폭 5m 교량을 더 이상 이용할 수 없게 되어 맹지가 되어 버렸다. 그래서 청구인은 이 사건 토지를 매수하기 이전에 피청구인 담당자 및 한국자산관리공사에게 교량설치 및 국가 소유의 C동 405번지의 매수가능여부를 확인한 결과 모두 가능하다는 답변을 받은 후 이 사건 토지를 매수하였고 건축허가신청을 위해 많은 비용을 이미 지출하였다.
2) 즉, 청구인은 (i) 이 사건 토지를 매수하기 위해 매매대금 31억 5,000만원을 지출하였고, 동 매수자금 조달을 위해 금융기관으로부터 매월 이자 8,561,095원을 지급하면서 21억원을 차입하였으며, 나머지 매수자금 조달을 위해 개인으로부터 매월 이자 9,500,000원을 지급하면서 9억 5,000만원을 차입하였고, (ⅱ) 공인중개사 수수료 28,350,000원 지급, (ⅲ) 이 사건 토지의 취득을 위한 조세공과금으로 110,968,990원을 이미 지출, (ⅳ) 이 사건 신축을 위해 설계용역계약대금 99,000,000원 중 70,000,000원, (ⅴ) 기술용역계약대금 23,200,000원 중 2,200,000원, (ⅵ) 이 사건 토지에 대한 지질조사비용으로 4,950,000원, (ⅶ) 이 사건 허가신청 보완사항 이행을 위해 C동 405 대부료 1,625,920원 및 도로점용료 1,865,860원, (ⅷ) 컨테이너(분양사무실) 매수비용 3,190,000원, 분양사무실 설치비용 220,000원, 전기시설 설치비용 467,000원, 광고비용 209,000원 및 분양사무실 유지비용 2,827,820원 등 이미 수십억원의 비용을 지출하였고, 지금도 차용금 이자 및 분양사무실 유지비용으로 매달 수천만원의 비용이 지출되고 있다.
3) 위와 같이 청구인은 이 사건 건축허가신청에 많은 비용이 지출되기 때문에 미리 피청구인 담당자에게 관련 법규상 신축허가에 문제가 없는지를 미리 협의한 후 이 사건 건축허가신청을 하였으며 피청구인의 보완요구에 따라 보완사항을 모두 이행하였는데도 피청구인은 청구인의 건축허가신청이 관련 법규에서 정하는 제한사유가 없음에도 이 사건 처분을 하였던 바, 피청구인의 이 사건 처분은 국민의 재산권을 침해하는 것이고, 행정행위의 신뢰의 원칙에도 반하고, 건축불허가를 통해 얻고자하는 공익상의 필요보다 이 사건 불허가 처분으로 인한 당사자의 불이익이 너무나 크므로 재량권의 일탈․남용에 해당한다.
라. 결론
이상과 같은 이유로 피청구인의 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 피청구인은 2015. 12. 2. 청구인의 A시 B구 C동 408-2번지 외 4필지 상 건축허가신청에 대하여 같은 날 건축법 제12조(건축복합민원 일괄협의회)에 따라 건축복합민원 일괄협의회 개최 관련 공문을 협의기관 및 관련부서에 통보하였으며, 2015. 12. 8. 추가 협의기관 및 관련부서에 동일한 일시의 건축복합민원 일괄협의회 개최 공문을 통보하였으며, 청구인에게는 A소방본부의 소방시설설치 관련사항, 대지사용승낙서(A시 B구 C동 405번지), 에너지절약계획서, 부동산개발업, 주차장법 등에 대한 보완사항을 2016. 1. 15.까지 보완토록 요청한 바 있다.
2) 특히, 2015. 12. 11. 청구인의 소유가 아닌 기획재정부 소유의 ‘A시 B구 C동 405번지’에 대하여 대지사용승낙서 제출이 어려움에 따라 건축법 시행규칙 제6조(건축허가 신청 등) 제1항 제1호의2에 따라 현재 국유지 관리기관인 한국자산관리공사 경남지역본부장에게 해당 토지를 건축허가 목적으로 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인할 수 있는 서류 및 토지사용동의 가능여부를 의견조회 하였으며, 건축주에게 2015. 12. 17. 기 보완사항을 포함한 소하천점용허가신청, 도로점용허가신청 및 교량설치 관련사항에 대하여 추가보완을 요청하였다.
3) 2015. 12. 21. ‘A시 B구 C동 405번지’에 대하여 한국자산관리공사 경남지역본부에서 회신한 결과 “청구인과 대부계약 중인 재산으로 피대부자(청구인)가 건축허가를 득한 후 별도로 국유재산 매수신청 시 도시계획선(소하천구역)을 분할한 후 매각절차를 진행할 계획이며, 별도로 국유지상의 영구건축물 축조는 국유재산법령에 의해 금지되므로 건축물 착공 등 국유지상 건축행위는 국유지의 소유권 이전 후에만 가능함”이라는 의견을 받았다.
4) 2016. 1. 12. 청구인이 보완서류 제출에 따라 소방, 도로점용, 소하천점용, 교량설치 등에 대한 재협의를 요청하였으며, 2016. 1. 27.까지 관련부서의 의견 회신을 완료하였으나 종합적인 기술 검토 등이 필요함에 따라 2016. 1. 29. 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제17조(처리기간의 연장 등)에 규정에 따라 청구인에게 민원처리기간을 2016. 2. 17.까지 연장함을 알렸으며, 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조(민원조정위원회의 설치·운영) 및 A시 민원조정위원회 설치 및 운영 규칙에 따라 2016. 2. 4. 14:00 민원조정위원회 개최 후 출석위원 전원 부결의견에 따라 2016. 2. 5. 건축허가신청 불허가 처분을 통보하였다.
나. 이 사건 처분의 적법성
1) 청구인은 건축허가 신청사항이 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않으므로 당연히 건축허가를 하여야 함에도 불구하고 관계 법규에서 정하지 않은 사유로 이 사건을 처분한 사항은 부당하다(건축허가 행정행위의 기속성)는 부분에 대하여
가) 건축법 제1조(목적)는 “이 법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정되어 있으며, 대법원의 판결 내용 중 “관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다.”(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결)에서 명시한 관계법규에서 정하는 어떠한 제한사항은 당해 법규의 목적을 포함한 사항이며, 특히 “중대한 공익상의 필요”는 공공시설인 소하천, 도로에 대한 점용·사용의 단순 허가뿐만 아니라 교량설치 시 교각의 기초공사로 인한 도로 침범에 따른 주도로의 차량통행 문제, 건축허가 시 건축물 이용에 따른 교통 혼잡, 공공시설인 소하천 상부 교량설치에 따른 유지관리 및 추락 안전사고 문제점 등 공공성에 대한 종합적인 검토가 필요한바 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조(민원조정위원회의 설치·운영) 및 A시 민원조정위원회 설치 및 운영 규칙에 의거 민원조정위원회를 개최 후 불허가 처분한 사항이다.
나) 이는 피청구인의 유지·관리 대상인 소하천, 도로에서 발생하는 교통체계 문제, 공사에 따른 교통장애, 건축물 사용승인 시 교통흐름, 소하천 구간 내 설치되는 교량의 안전사고 문제, 영구시설인 교량시설의 개인의 유지관리 문제 등 종합적인 검토에 따른 처분사항으로 단순히 기존 도로에 접하는 개인 소유의 토지에 대한 건축허가 사항이 아닌 도심지내 설치되는 공공시설을 이용한 시설로 지방자치단체에서는 사적인 시설과 연계되는 공공시설에 대한 종합적인 검토 후 결정한 사항임에 따라 사법부의 판결사례(대법원 1997. 10. 24. 선고 96누440 판결, 서울행법원 2007. 10. 05. 선고 2007구합17601판결)를 비추어 볼 때도 적법한 처분이라고 할 것이다.
2) ‘인도구간의 보행자 안전문제’ 사유에 대하여
3) ‘소하천 점용·사용 신청에 따른 교량설치 시 교량의 개인 상업시설 이용용도로만 가능함에 따른 공공성문제’사유에 대하여
4) ‘도시미관 저해’ 사유에 대하여
가) 청구인의 주장에 따르면 도시미관을 고려한 데크 설치, 단조로움을 피한 보·차도 분리 교량설치, 관계전문가의 자문을 받아 B를 상징하는 조형물 디자인 계획이 있다고 주장하는데, 건축허가 신청 시 의무제출 사항은 아니지만 특별히 청구인 측에서 도시미관과 관련된 어떠한 계획도 제시한 바 없으며,
나) 도시미관 저해 부분은 민원조정위원회에서 검토한 사항으로 청구인의 부지에 교량설치 시 인접부지의 토지소유자 또한 건축허가 신청 시 유사한 교량을 추가로 설치할 수밖에 없는 여건임에 따라 추후 소하천인 C천을 따라서 다수의 구름 다리식 교량시설이 설치될 수밖에 없는 사항을 고려하여 도시미관 저해라는 처분의견을 제시한 사항이다.
다) 또한, C천에는 이미 9개의 교량 및 복개부분이 허가·설치되어 있다는 청구인의 주장은 청구인 부지와 300m이상 이격된 C천 부근의 위치에 도로와의 고저차가 현저히 적은 곳에 허가·설치된 부분으로 교량, 도로, 해당부지의 고저차가 청구인의 부지와는 달리 고저차가 거의 없는 상태에서의 부지 간 연결형태 위치임에 따라 소하천 점용허가가 된 사항이며, 참고로 청구인의 교량설치 시 감각적인 미관의 교량설치 계획은 민원조정위원회 의견청취 시 처음 제시된 구두상 의견으로 건축허가 신청서상 전혀 확인 할 수 없는 청구인의 추상적 주장이다.
5) ‘교통사고 유발 문제’ 사유에 대하여
가) 청구인의 주장에 따르면 교통안전대책으로 CCTV, 도로반사경, 과속방지턱, 그루빙 설치협의 및 추후 과속단속카메라 설치 계획이 있다고 하였으나, 이는 민원조정위원회 종합적인 검토사항인 광석골 사거리에서 청구인의 사업부지까지 약 100m 정도의 내리막 구간 내 차량 진·출입로 설치에 따른 교통사고 유발 등 교통체계의 문제점 등 근원적인 교통흐름 문제점을 지적한 사항이지 청구인의 주장과 같이 부수적인 시설 설치와 관련하여 부족여부를 지적한 사항은 아니다.
나) 그리고 청구인이 계획한 진·출입로는 사실상 청구인이 관리하여야 하는 시설로 사도(私道)적 의미로 해석되어야 할 도로이며, 사도법 제4조(개설허가 등)제3항에 따르면 “해당 사도의 개설·개축·증축 또는 변경으로 인하여 주변에 거주하는 주민의 사생활 등 주거환경을 심각하게 침해하거나 사람의 통행에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우”에는 지방자치단체장은 개설허가를 하지 않을 수 있는 등 개인토지에 개인의 공사비를 투입하여 개설하는 사도도 공공성을 침해할 경우 불허가 할 수 있도록 명시되어 있는데, 청구인이 계획한 진·출입로는 중로 1류 인도부, 소하천 등 공공시설 내 사실상 사도를 개설하는 사항이므로 공공시설을 이용하는 시민들의 통행 및 차량통행의 안전성 확보에 대한 검토는 피청구인 입장에서는 반드시 고려되어야 하는 바 민원조정위원회 회의결과 위험성이 있다고 판단하여 불허가 처분한 사항이다.
다) 기타 청구인이 주장하는 H 건물 진입통행로 허가사항 등 도로점용허가사항은 지방자치단체에서는 현장검토 및 다양한 시민들의 요구·불편사항 등을 검토하여 허가를 처리하여야 하는 사항임에도 불구하고 청구인의 주장과 같이 모든 사항을 동일한 관점으로 형평성의 원칙 및 신뢰의 원칙으로 적용할 경우 허가대상이 아닌 행정청에 도달한 때 기 효력을 발생하는 신고사항으로 법령이 변경되어야 하며, 관련법령상 허가로 명시된 사항은 지방자치단체의 현장확인 및 검토 등이 필요하다고 판단되기 때문이다.
6) ‘다른 진·출입 대책’ 사유에 대하여
가) 청구인의 주장에 따르면 피청구인 측에서 도로를 10m이상 성토함으로 폭 5m 기존 교량을 사용불가하게 되었다고 하는데 이는 C도시개발사업에 따라 2007년 완공된 시설이며, 사업예정부지는 2008. 6. 5. 일반상업지역으로 변경고시되었으며, 청구인은 해당부지의 진·출입 여건을 인지하면서 매매(2015. 5. 22.) 및 소유권이전(2015. 12. 10.)을 한 사항은 이미 5m 기존 교량의 진출입은 불가능하다는 것을 인지하고 있었는바 청구인의 주장과 같이 5m의 기존 교량의 사용불가 문제는 해당 심판청구와는 무관한 사항이다.
나) 또한 C천 하류에서 시작되는 하천 옆 좁은 소로 및 타인 소유의 토지를 통과 후 사업예정부지까지 진·출입하는 구간에 대한 사항은 청구인 외에 다수의 건축주가 건축법상 정의된 도로가 없을 경우 타인부지 사용에 대한 동의서를 첨부하여 진·출입계획을 자체적으로 해결 후 건축허가를 신청하는데 청구인만 다른 진·출입계획이 없다고 주장하는 것은 재산권 행사를 위한 수동적 행위에 기인한 사항이며, 특히 청구인의 건축계획규모는 연면적 합계가 4,272.8㎡로 건축법 시행령 제28조(대지와 도로의 관계) 제2항은 “연면적의 합계가 2천 제곱미터이상인 건축물의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다.”라고 규정되어 있는바 사실상 청구인이 계획한 건축물 규모를 신축하기 위해서는 소로를 진·출입 도로로 사용이 불가능하기 때문에 고려조차하지 않은 사항으로 사업계획 시부터 진·출입 계획은 소하천을 통한 진·출입계획만을 고려한 건축계획이다.
다) 아울러 건축법상 도로는 청구인의 적극적인 건축행위 등 개발계획이 있다면 공공시설이 취약한 부분에 대하여 사도법에서 정한 사도의 개설을 통한 진·출입 및 건축법에 따른 도로지정 신청을 통한 진·출입계획이 충분히 가능한 바 청구인이 주장하는 소하천점용 진·출입계획은 청구인의 과다 사업비 지출예상에 따른 진·출입계획일 뿐 청구인의 주장처럼 소하천점용을 통한 진·출입계획이 유일한 진·출입계획이라는 주장은 잘못된 주장이다.
라) 참고로 피청구인은 도심지내 기반시설을 확충하고 교통편의를 개선하고자 사업계획부지 주변 등 일단의 구간 내 도시계획도로 개설 및 건의를 지속적으로 시행·추진하고 있으므로 청구인의 주장과 같이 맹지상태의 황무지로 방치한다는 주장은 적절치 못하다 할 것이다. |
