이 유(2016-38)

1. 사건개요

청구인은 2005. 4. 11.부터 J시 K동에서 골재도매업 등을 운영하는 법인으로서 ‘A항 주간선도로 노반 조성공사’ 과정에서 발생하는 골재를 처리하기 위하여 2015. 9. 23. B시 C구 D동 767번지 외 4필지(답, 합산면적: 7,415㎡, 자연녹지)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다.)에 공작물(크러셔, Crusher)설치 및 골재적치를 위한 개발행위허가를 신청하였으나 2015. 10. 13. 경정 전 피청구인인 EC경제자유구역청장(이하 ‘구역청장’이라 한다.)으로부터 다음과 같은 사유로 불허가 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인은 A항 주간선도로(F산 구간) 노반 조성공사 과정에서 발생하는 E물인 암석을 원만히 처리하고, 항만·건설공사용, 쇄골재용으로 재활용하기 위해, 구역청장에게 공작물설치(크러셔)와 물건적치 목적으로 농지의 타용도 일시사용허가를 위해 개발행위허가를 신청하였다.

2) 청구인은 구역청장에게 개발행위허가 신청서에 미비점이 있을 경우 사전에 협의해 줄 것을 요청하였는데 아무런 설명·협의·보완 없이 불허가 처분하였다.

나. 이 건 처분의 부당성

1) 관련법 적용의 부당성

가) 구역청장의 불허가 사유는 다음의 6가지였다.

나) 관련법 적용의 부당성 6가지

2) 협의 기관(부서)의 협의내용 적용의 부당성

가) 구역청장의 개발행위허가 신청에 따른 협의 요청 공문에 대해 E항만건설사업소, 구역청장 소속 민원행정팀, B시장 소속 건설도로과, B시 C구청장(현재 피청구인) 소속 안전건설과·환경미화과 등 여러 기관과 협의를 하였을 시에 아무런 문제가 없었다.

나) 구역청장이 B시 안전건설과와 도로점용허가에 대해서 협의를 한 결과 아무런 문제가 없었고, 청구인이 이용하는 도로는 4·8차선이기 때문에 교통소통에 전혀 문제가 없다. 청구인은 공작물(크러셔) 1set를 설치하지만, 주변의 타 현장은 크러셔 2set를 설치·운영하여도 교통소통에 지장이 없었다.

다) 개발행위허가 신청시 B시 C구청장(현재 피청구인)에게 신고하는 비산먼지는 협의 과정에서 아무런 문제가 없었는데 이를 근거로 불허가 처분을 한 것은 부당하다.

라) B시 C구청장(현재 피청구인)은 인근의 타 장소에서 공작물설치를 허가하였으므로 형평성에 반하며 공공용 사업과 관련된 공사는 농지의 타 용도 일시 사용허가가 가능하다.

다. 보충서면

1) 구역청장이 주장하는 재량행위의 부당성

가) 청구인이 6가지 불허가처분 사유에 대해서 이의를 제기하자 구역청장은 행정청의 재량행위라고 주장하였다.

나) 구역청장의 6가지 불허가처분 사유는 이유가 부족하고 2015. 개발행위허가운영지침(국토교통부 훈령) 제3절 개발행위허가 제한, 제5절 개발행위허가의 취소 규정에도 해당하지 않는다.

다) 국민의 권리를 제한하고자 할 때에는 법령과 조례에 명확히 명시하여야 한다. 공무원의 재량행위 범위는 법령, 조례, 개발행위허가운영지침에 규정된 법 테두리 내에서 재량인데 구역청장의 불허가 처분은 그 범위를 벗어나 위법하다.

2) 불허가 처분 사유 6가지 법적 근거의 부당성

가) 교통문제

(1) 교통문제 협의기관은 B시 건설도로과, B시 C구청 안전건설과이며 협의 당시 문제가 없었다. 청구인이 이용하는 도로는 폭 10m 이상인 4·8차선 도로를 이용하므로 법 규정 범위 내이고 교통문제가 발생하지 않는다.

(2) 2015. 개발행위허가운영지침(국토교통부훈령) 3-3-2-1 (2)항 도로에는 ① 개발행위 허가규모 5천㎡ 미만은 도로 폭 4m ② 개발행위 허가규모 5천㎡ ~ 3만㎡의 경우 도로 폭 6m(청구인에 해당) ③ 개발행위 허가규모 3만㎡ 이상의 경우에는 도로 폭 8m이다.

(3) 건축법 시행령 제3조 제2항 제2호 지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비에서 도시지역(35m 이상)일 경우 도로 폭 6m이다.

(4) 구역청장은 덤프트럭 운행 수량 1일 400회 이상, 교행이 불가한 폭이 좁은 도로를 주장하고 있어 그 산출근거를 요청하였으나 제시하지 못하였다.

(5) 청구인이 산출하는 교통량은 다음과 같다.

① 골재 수송차량은 통상적으로 25.5톤 이상의 덤프트럭 차량을 운행

② 덤프트럭 25.5톤 적재수량 : 17㎥(국토교통부 인정 제원표)

③ 교통량 계산 : 1일 → 98대, 시간당 → 9.8대(10시간 기준)

④ 골재생산 수량(가상적임)

⑤ 사용 덤프트럭 : 25.5톤, 1대당 적재수량 : 17㎥

⑥ 1개월 운행수량 계산 : 50,000㎥ ÷ 17㎥(25.5톤) = 2,942대

⑦ 1일 운행수량 계산 : 2,942대 ÷ 30일 = 98대

⑧ 시간당 운행수량 : 98대 ÷ 10시간 = 9.8대

(6) 골재채취능력 평가는 B시 C구청장(현재 피청구인)과 골재협회의 업무이고 최종 골재생산량은 청구인이 골재 선별, 파쇄 신고서를 접수하면 골재채취법 시행규칙 제14조의3 내지 제14조의5의 규정에 따라 골재협회에 의뢰하여 골재채취능력 평가를 받는 것이며, 골재생산량은 골재채취능력평가서에 기준으로 생산하는 것이다. 이를 초과하여 골재를 생산할 경우에는 재평가를 받아야 한다. 청구인이 동일업계 및 골재협회 등에 확인한 결과 정확한 수량은 알 수 없으나 골재채취능력평가 예상수량은 1년에 250,000㎥ 내지 300,000㎥이므로 예상 교통량보다 50% 이상 감소한다.

나) 비산먼지신고 문제

(1) 비산먼지는 B시 C구청장(현재 피청구인) 소속 환경미화과 소관이며 협의결과 문제가 없었다. B시 도시계획 조례 제22조 제1항 제3호에는 “환경오염방지시설 설치 등을 통하여 주변지역에 위해발생 방지가 가능하도록 허가조건을 붙이는 경우는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.

(2) 환경오염방지 대책을 위해 골재채취법 시행규칙 별지18호 서식에 따라 환경오염 감소대책을 첨부서류로 제출하여야 한다. 사업계획서에 환경오염 감소대책을 제출하지 않으면 공작물(크러셔) 설치 신고서가 반려된다.

(3) 비산먼지에 대하여는 대기환경보전법에 따라 B시 C구청장(현재 피청구인) 소속 환경미화과에 신고를 하여야 하며 이를 준수하지 않으면 처벌을 받게 된다.

(4) 개발행위허가운영지침 3-7-2에는 “악취, 토지 및 수질오염, 자연재해로 인한 적치물 유실 등 주변 지역의 환경오염 등의 발생 우려가 있는지를 검토한다.”고 규정하고 있으나 이 건 개발행위허가는 해당하지 않는다.

다) 형평성 문제

(1) 구역청장은 인근의 다른 장소에서 광업권을 이용하여 공작물(크러셔) 설치를 위한 개발행위허가를 신청하였다가 불허가 처분한 사실을 인용하며 청구인의 개발행위를 허가할 경우 형평성에 맞지 않는다고 주장하나 골재생산과 광업권은 별개인데 이를 청구인에게 적용하는 것은 문제가 있다.

(2) 동일한 현장인 “A항 주간선도로(F산 구간) 노반 조성공사” 현장에서 발생하는 암석을 처리하면서, B시 C구청장(현재 피청구인)은 인근의 2개 장소(○○주식회사, ○○산업)에 공작물(크러셔)설치 허가를 하였다. 또한, 국유지를 임대하면 공작물 설치가 가능하고 사유지를 임대하면 개발행위허가를 받아야 공작물을 설치할 수 있다는 것은 형평성에 맞지 않는다.

라) 통상적으로 공공사업인 고속도로, 국도, 일반도로, 철도, 항만, 국책관련공사 등은 관련 법률에 특별히 저촉되지 않으면 가능한 것으로 알고 있다.

마) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제2호에는 공작물을 “인공을 가하여 제작한 시설물”이라고 규정하고 있다. 크러셔는 설비에 해당하는데 이는 공장 설립 시 설비를 공작물로 보지 않는 것과 같다. 단 공작물은 조례에서 정한 제조시설 기준에 근거하여 공작물 축조신고를 하는 것이다. B시 건축조례 규정에도 공작물에 해당하지 않는다. 청구인이 크러셔는 설비에 해당하며 공작물이 아니라고 주장하였으나 구역청장이 공작물이라고 주장하여 어쩔 수 없이 공작물(크러셔) 설치를 위하여 개발행위허가를 신청하였으나 불허가 하였다. 구역청장에게 이의를 제기하였지만 6가지 불허가 처분사유를 들며 공무원의 재량행위라고 주장하고 있는데 이는 위법이다.

라. 보충서면 2

1) 청구인이 2차 보충서면을 제출하는 이유

청구인은 민원사무 처리에 관한 법률 제18조에 근거하여 개발행위 불허가 처분에 이의를 제기하였고, 구역청장은 이에 따라 2015. 11. 2. 민원조정위원회를 실시하였는데 참석 위원들이 관련 불허가의 당사자였고 회의진행시에도 충분한 답변과 변론 기회를 주지 않은 부당이 있어 그 처분이 위법이며 무효이다.

2) 민원조정위원회는 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조 제3항 규정에 따라 실시하고 있다.

3) 구역청장의 민원조정위원회가 위법 부당한 이유

구역청장의 민원조정위원회 참석자 중 개발행위허가 실무자가 위원으로 참석하고 개발행위허가 최종 결재권자가 위원장으로 참석하였다.

4) 민원조정위원회 회의진행 부당성

가) 청구인의 이의신청 건에 대한 구역청장의 민원조정위원회 회의에서 불허가 처분에 대하여 질문하고 위법 부당성을 주장하였지만 이에 대한 설명과 답변을 듣지 못했다.

나) 도로(교통량), 비산먼지신고에 대한 불허가 처분 사유, 공무원의 재량행위도 법 테두리 내에서야 한다고 하였으나 답변을 듣지 못하였다. 다만 청구인이 주장한 덤프트럭 운행대수에 대한 설명을 요구가 있어 다음과 같이 설명하였다.

① 골재생산 수량(가상적임)

② 사용 덤프트럭 : 25.5톤, 1대당 적재수량 : 17㎥

③ 1개월 운행수량 계산 : 50,000㎥ ÷ 17㎥(25.5톤) = 2,942대

④ 1일 운행수량 계산 : 2,942대 ÷ 30일 = 98대

⑤ 시간당 운행수량 : 98대 ÷ 10시간 = 9.8대

5) 법령, 조례, 규칙 등에 명시된 규정

가) 도로 폭의 법적 기준에 대하여 개발행위허가운영지침 3-3-2-1 (2)항에는 개발행위 허가규모 5천㎡ 이상 3만㎡ 이하일 경우 그 폭은 6m이다. 건축법 시행령 제3조 제2항에도 법적 기준 도로의 폭 또한 마찬가지이고 타 기관 협의 시에도 아무런 문제가 없었다. 도로의 구조 및 시설에 관한 규칙 제12조, 제16조를 근거로 계산한 청구인의 접속 도로의 폭은 16m(차선 4 × 폭 3m = 12m, 인도 2 × 폭 2m = 4m)이므로 법적 기준을 충족한다.

나) 비산먼지신고 및 환경오염감소대책에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 1의2 "분야별 검토사항 라항 (2) 주변지역과의 관계", “같은 검토사항 마항 물건을 쌓아놓는 행위”, “B시 도시계획 조례 제22조 제1항 제3호의 개발행위허가의 기준”, “같은 조례 제27조 물건을 쌓아놓는 행위의 허가기준”인데 위 4가지 규정은 공통으로 비산먼지신고와 환경오염저감대책에 해당하며 행정절차는 개발행위허가 완료된 후 B시 C구청장(현재 피청구인)에게 신고하는 절차이다. 협의대상 담당 부서인 환경미화과와 안전건설과에서는 아무런 문제가 없었고 골재채취법 시행규칙 별지 18호 서식의 첨부서류에 따라 환경오염감소대책, 복구계획서를 제출해야 한다.

6) 결론

청구인은 불허가 처분 내용을 공무원의 재량행위라고 주장하고 있으나 법령에서는 구체적으로 허가요건이 규정되어 있으므로 이를 벗어난 것은 재량권을 벗어난 위법행위이다. 또한, 구역청장의 민원조정위원회는 법률상 규정에 따라 구성되거나 그 진행도 부당하게 진행되었으므로 2015. 10. 13. 개발행위허가 불허가 처분은 취소되어야 한다.

마. 보충서면 3

1) 관련 부서 협의의견

2) 구역청장의 불허가 처분 법적근거 6가지

3) 장래 2020.까지 항만배후단지 개발 시 지장을 초래할 수 있다는 주장에 대한 답변

가) 청구인은 허가기간을 3년으로 신청하였고, 실질적인 사용기간은 2017. 중순 2018. 초순까지로 예상한다. 단 공사 기간이 지연될 경우 기간이 조정될 수 있다.

나) 청구인은 “A항 주간선도로(F산구간) 노반조성 공사” 현장에서 발생하는 암석을 원만히 처리하고, E물인 암석을 가공하여 항만건설공사용, 레미콘용으로 공급하기 위하여 허가를 신청하였다.

다) 구역청장의 설립 목적은 행정절차를 간소화하고 E한 신항 및 배후단지 조성을 원만히 조성하여 운영함을 목적으로 한다.

라) “A항 주간선도로(F산구간) 노반조성 공사” 현장은 지질이 암반으로 형성되어 있으므로 공사과정에서 발생하는 엄청난 양의 발파 암석을 원만히 처리하지 못해 공정이 지연되어 있고 준공 기간 내 완료가 불가한 것으로 알고 있다. 이 때문에 2014. 6.경 감사원 감사까지 받은 것으로 알고 있다.

마) 위 공사가 지연될 경우 향후 항만배후단지 조성공사도 지연 될 수밖에 없다.

바) 노반공사 중 발생하는 암석을 처리하지 못하는 이유는 매립할 장소가 없고, 구역청장이 공작물(크러셔) 설치의 개발행위를 불허가했기 때문이다.

사) B시 C구청장(현재 피청구인)은 이 사건 신청지 인근 2개소에 공작물(크러셔) 설치를 허가하였는데 구역청장은 모르는 일이라고 하고 있어 이해할 수 없다. 청구인이 신청한 사업부지 인근 약 50~100m 지점에 공작물(크러셔) 설치를 허가한 사례도 있다.

아) 구역청장은 공사현장에서 발생하는 암석을 원만히 처리하지 못하도록 발목을 잡은 것이며 이로 인해 공사 기간이 지연되고 있다.

4) 불허가 처분과정에 대한 설명

가) 구역청장 처분 담당자는 허가 전에 관련 법령 및 관련 기관 협의과정에서 아무런 문제가 없으므로 허가서가 나간다고 하였는데 최종 결재과정에서 불허가 처분을 하였다.

나) 구역청장은 인근 멧돼지 농장 민원 문제 등 이해하지 못할 사유로 불허가하였는데 이를 재량행위라고 하고 있다. 법령에서 그 개발행위허가 처리요건이 구체적으로 규정되어 있으므로 행정기관의 판단 여지가 없는 경우에 해당한다.

5) 구역청장 불허가 처분 답변서에 대한 청구인의 반박

가) 구역청장은 주변 공사현장에서 원석을 반입한다고 주장하나 청구인의 현장에서 사용되는 암석 전량은 항만 배후단지인 “A항 주간선도로 노반조성 공사” 현장에서 발생하는 암석을 반입할 뿐이다.

나) 구역청장은 사업부지 인근이 마치 식당, 상가, 횟집 등이 밀접한 지역인 것처럼 사실을 왜곡하고 있으나 고흥식당은 건설 공사 인부들의 함바식당으로 민원 해결에 문제없으며 돌고래 횟집 마을 등 상가는 고도 280m 산으로 막혀 있으며, 정반대 방향이기 때문에 아무런 문제가 없다. 중요한 것은 도로공사 현장의 발파지점은 횟집(마을)과 청구인의 사업부지 중간에 있다. 청구인의 사업장 부지와 약 50 ~ 100m 거리에 대형 크러셔 설치를 허가한 사례도 있어서 아무런 문제가 없다.

다) 구역청장은 1일 덤프트럭 통행량이 417대라고 주장[1년간 골재생산량 600,120㎥ × 2(단위중량: ton) × 2(원석 + 골재) ÷ 5,760(240일 × 24ton)]하였으나 계산방법이 맞지 않는다. 골재는 부피(㎥) 단위를 사용하고 이는 모든 건설현장에서도 마찬가지이다(15톤 트럭: 10㎥, 25.5톤 트럭: 17㎥, 27톤 트럭: 18㎥). 골재는 암석의 종류에 따라 무게 차이가 크므로 부피 단위를 사용하며 피청구인이 주장하는 건설공사표준품셈은 설계 시 참고자료로 사용하는 것이며 골재의 단위 중량표는 재료시험에 의하여 제원을 결정할 때 참고하는 추정의 단위 중량표이다.

구역청장은 1년 작업일수가 240일이라고 하지만 이는 건설현장과 업종의 현실을 전혀 고려하지 않은 것이다. 청구인은 통상 1년에 330일을 작업한다.

통상적으로 덤프트럭 통행량은 왕복 2회로 계산하지 않고 1.5회로 계산한다. 10대의 덤프트럭을 운행할 경우 5대는 암석운송에 고정 배차하고 5대는 암석을 운송한 후 납품처에 골재를 배송한다.

골재수송에는 24톤 덤프트럭을 사용하지 않는다. 그 이유는 25.5톤 트럭과 1일 임대료가 550,000원으로 같기 때문이다. 운송량 차이는 24톤은 16㎥이나 25.5톤은 17㎥이므로 시간이 갈수록 비용에 많은 차이가 발생한다.

구역청장이 계산한 1일 24톤 덤프트럭의 1일 통행량은 417대이나 부피(㎥)로 환산하면 1일 덤프트럭 통행량이 313대로 104대 차이가 발생하고, 청구인이 주장하는 25.5톤 17㎥의 324일로 계산하면 164대로 253대 차이가 발생한다.

청구인이 보유하고 있는 크러셔 설비(36“ × 24“)로 계산한 덤프트럭 통행량(덤프트럭 25.5톤 17㎥, 작업일 324일/1년)은 최대 골재생산량을 300,000㎥로 가정할 시에는 1일 82대이므로 그 차이는 무려 335대이다. 청구인의 골재채취 능력평가는 1년 약 150,000㎥이하인데 재평가를 통해 300,000㎥로 증가할 예정이다.

(단위, ㎥)

※ 규격은 암석투입구의 크기 가로 × 세로를 뜻함

청구인은 B시 C구청장(현재 피청구인)에게 크러셔 36“ × 24“ 1set의 신고서를 접수하였다. 그러나 타 현장은 대형설비인 48“ × 40“ 2set을 인근에 설치하여 운영하여도 교통소통에 문제가 없다. 그러므로 구역청장이 계산한 덤프트럭 통행수량 1일 417대는 잘못된 계산이며 불허가 처분의 구실을 만들기 위한 계산이다.

청구인이 1년 단위로 가상적인 골재생산량(600,120㎥), 실질적인 골재생산량(300,000㎥)으로 신고한 이유는 골재채취능력평가를 더 많이 받기 위함이었고 골재채취 능력평가는 구역청장의 개발행위 허가가 완료된 이후 B시 C구청장(현재 피청구인)이 골재협회에 의뢰하고 골재협회에서 평가하는 것이다.

라) 구역청장은 이 사건 토지 인근에 멧돼지와 말을 기르는 가축농장이 있다고 주장하나 청구인은 이미 멧돼지 농장과 충분한 협의를 하였고 청구인이 사업함에 농장 측은 일체의 민원을 제기하지 않기로 합의하였다.

마) 구역청장은 광업권으로 골재채취허가를 신청하였다가 불허가되어 행정심판한 사례를 들며 청구인의 주장을 배척하고 있으나 법령상 광업권자는 골재를 생산할 수가 없으므로 불허가 처분이 당연하다.

바) 구역청장은 보완의 여지가 없어서 불허가 처분하였다고 하나 협의 과정에서 아무런 문제가 없었고 당초와 다른 최종 결재 과정에서 불허가 처분이 결정되자 재량행위라고 주장하고 있다.

사) 구역청장은 민원조정위원회에 담당자가 서기로 참석하였다고 하나 청구인 소속 직원이 참석하여 기억하는 바로는 위원의 명패의 위치에 허가 담당자가 앉아 있었으며 불허가 처분 관련자들이 위원으로 참석하였다. 또한, 청구인이 민원조정위원회 위원들에게 피청구인의 불허가 처분내용, 관련 법령, 불허가 처분의 위법·부당성 등을 설명하고 답변할 것을 요구하였는데 위원들은 단 한마디의 답변이 없었다.

바. 보충서면 4

1) B시 C구청장(현재 피청구인)이 골재협회에 의뢰한 골재채취능력평가 결과서를 증거서류로 제출하며 이에 대한 보충 설명하고자 한다.

2) 골재채취능력평가서 결과서는 청구인의 1년간 골재채취 능력평가를 141,098㎥[월 11,759㎥, 1일 436㎥(27일 작업)]로 하였으며 채취량을 기준으로 교통 통행량을 계산하였을 때 1일 통행량은 39대이다[1일 436㎥ ÷ 17㎥(덤프트럭 25.5톤 적재량) × 1.5회(왕복) = 39대/1일(10시간 작업)]. 청구인이 최대 2배로 골재 생산량을 증가하여도 계산식으로는 78대에 불과하다. 따라서 구역청장이 주장하고 있는 1일 417대와는 10.7배의 차이가 나며 청구인이 최대 2배로 생산량을 증가하여도 5.4배의 통행량 차이가 발생한다.

3) 구역청장은 골재채취 장소인 A항 주간선도로(F산 구간) 노반 조성공사구간 내에 설치하라고 주장하지만 공사구간 현장에 크러셔를 설치할 경우 발파할 위치에 설치해야 되므로 암반 발파를 하지 못하게 되고, 해당 사업에 소요되는 골재 외에는 외부반출이 금지되어 골재 생산이 불가하다.

바. 보충서면 5

1) 관련 법규에 대하여

구역청장의 서류 보완요청이 있었으나 크러셔 설치는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에는 공작물 축조신고 대상이고, 건축법은 공작물 축조신고 대상이 아니어서 이에 대한 논란이 있었다. 구역청장이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 보완을 요구하여 이를 완료 하였으며 문제가 없다고 하였다.

2) 관련기관(부서) 협의에 대하여

3) 구역정창의 불허가 처분사유 6가지

불허가 처분사유 6가지는, 민원사무 처리요건이 관련 법규에 구체적으로 명시되어 있고, 관련기관 협의과정에서도 아무런 문제가 없었기 때문에 불허가처분 사유에 해당되지 않는다.

4) 구역청장의 민원조정위원회 심의자료에 대하여

가) 구역청장은 민원조정위원회를 위법․부당하게 운영하였음

이미 2015. 11. 18. 보충서면 2에서 자세히 밝혔지만, 민원조정위원회의 심의자료를 살펴보면, 사실관계가 맞지 않고, 불허가처분 구실을 만들기 위해, 허위로 일관하고 있으므로, 청구인은 민원조정위원회의 심의자료 내용을 인정할 수 없다.

나) 구역청장의 민원조정위원회 심의자료에서 주장한 터무니없는 내용

(1) 2020.까지 항만 배후단지 개발 시 지장을 초래 할 수 있어, 부적합하다고 하였으나 EC경제자유구역청 개발계획 재정비(2015, 2), 부지이용계획에, 2020. 기준, 시설별 토지이용계획 수립이라고 되어 있지만 착공 일자가 없다. 구역청장은 2020. 기준, 시설별 토지이용계획을 수립을, 2020.까지 항만 배후단지 개발 시 지장을 초래 할 수 있다고 허위주장을 하였다. A항 주간선도로(F산구간) 준공예정 일자는 2018. 12.인데 청구인은 주간선도로(F산구간) 준공기간까지 부지를 사용하고, 농지를 원상 복구해야 하기 때문에, 항만배후단지 개발에 지장을 초래하지 않는다. A항 주변은 지질이 암반으로 형성되어 있다. 공사과정에서 엄청난 양의 암(암버력)이 발생하기 때문에, 암석처리 문제가 준공 여부를 결정하는 중요한 요소이다. 1차 A항 공사는 공사를 착공 할 때부터, 대형 크러셔 3, 4대를 설치하여 항만매립용 골재와 항만공사용 규격석을 생산하여 사용하였기 때문에, 1차 A항 공사를 원만히 할 수 있었다. 대량으로 발생하는 암석을 항만 매립용으로 사용하기 위해서는 크러셔 설치가 필수적인 것이나 구역청장은 수년간 단 1건도 허가를 하지 않았다. 이로 인해 A항 주간선도로(F산구간) 공사는 준공기간(2018. 12.) 내 준공이 불가능하게 되었고, 항만매립공사도 엄청난 양의 암석은 있으나, 항만매립용 골재를 생산하지 못해, 공기지연이 불가피하게 되었다. 이로 인해 엄청난 국가예산이 낭비되고 있는 것이다. 구역청장은 국가예산 낭비를 방지하고, 공익을 위해서라도, 청구인에게 한 불허가처분을 취소하고 허가를 하여야 한다.

(1) 예상교통량 산정(1일 417대)은 잘못된 것이다. 골재 거래단위는 부피(㎥)이다. 골재 수송차량은 25.5톤이며 이동 부피는 17㎥이다. 그러나, 구역청장은 일반상식에 맞지 않는, 무게(톤) 단위로 계산하였으며, 비중·운행횟수·작업일수·덤프트럭적용·계산방법 등이 전혀 맞지 않는다. 이는 구역청장이 불허가처분 구실을 만들기 위해, 무리하게 이상한 계산방법을 동원한 것이다. 청구인은 구역청장이 주장한 내용을 전혀 인정할 수 없다. 골재생산량은 골재능력평가서 기준으로 생산한다는 사실은, 인·허가 담당자는 다 알고 있는 사실이며, 청구인에 대한 골재능력평가서는 B시 C구청장(현재 피청구인)이 골재협회에 의뢰하여 결정하는 것이다. 골재생산량과 덤프트럭 통행량은 허가조건과는 아무런 관련이 없다. 구역청장의 불허가 처분사유는 그 불허가 조건에 해당되지 않는다. 청구인은 아직도 정확한 불허가 처분사유를 모르고 있다. 골재채취능력평가 결과서 141,098㎥로 계산한 통행량은 다음과 같다.

(3) 신청지 주변에 식당, 횟집 21개소라 주장하지만, 주변에 함바식당(고흥식당) 1개소가 있다. 구역청장은 식당, 횟집 등이 21개소가 밀집해 있는 것처럼 터무니없는 허위 주장을 하였다. 청구인은 주 출입구인 4·8차선 도로를 사용한다. 도로의 구조상, D마을로 통하는 소로의 도로는 덤프트럭 교행이 되지 않기 때문에 사용할 수도 없다. 신청지와 D마을은 정반대 방향에 있다. 그런데도, 구역청장은 청구인이 덤프트럭 교행이 불가한 소로를 이용한다고 억지주장을 하고 있다. 또한, 구역청장은 신청지 주변에 식당, 횟집 21개소가 밀집해 있어, 덤프트럭 교통량 증가로 교통사고가 우려 된다고 터무니없는 허위주장을 하였다. 공무원이 무엇 때문에, 왜 이러한 허위주장을 하는지 청구인은 이해할 수 없다. 경상남도행정심판위원회, 피청구인, 청구인 담당자들이 현장조사를 할 때, 신청지 주변에 함바식당 1개소만 있는 것이 확인되었고, 소로의 도로는 덤프트럭 교행이 불가한 것이 확인되었다.

(4) 처리의견(불허가처분 의견)에 구역청장은 덤프트럭 통행량이 1일 417대로, 교통문제가 해소 될 수 없어 불허가처분이 타당하다고 사료됨이라고 하였다. 구역청장이 주장한 덤프트럭 통행량 1일 417대는 불허가처분 구실을 만들기 위한 숫자에 불과하다. 덤프트럭 통행량에 대한 설명은 위에서 밝힌 바와 같다.

구역청장 소속 공무원과 면담과정에서 광업권으로 허가를 신청한 타 업체를 불허가처분을 하였기 때문에, 청구인에게 허가할 경우, 광업권으로 허가를 신청한 타 업체와의 형평성이 맞지 않기 때문에 허가할 수 없다고 하였다. 민원조정위원회 심의자료에서는, 덤프트럭 교통통행량이 1일 417대이므로, 교통문제가 해소될 수 없어 불허가처분을 하였다고 하였다. 부가하여 멧돼지 농장에 대해 청구인은 구역청장에게 농장과 합의가 되었음을 충분한 설명을 하였음에도 불구하고 농장에 상당한 피해와 민원이 있는 것처럼 터무니없는 허위주장을 하였다.

5) 구역청장의 재량행위 주장에 대한 답변

기속행위란 행정청에서 어떤 행위를 할지 여부에 대한 자유가 인정되지 않고, 법이 정한 요건이 충족된 경우에는 반드시 법이 정한 일정한 행위를 하게 되어 있는 행정행위를 말하며 재량행위란 행정청에서 복수의 행위 사이에서 선택의 자유가 인정된 행정행위를 말한다. 구역청장은 재량행위의 일탈·남용에 해당하는지의 여부는 공익과 사익의 형량을 통해 판단하여야 할 것이라고 주장하고 대구고등법원 95구7209 판례를 인용하고 있으나 이 판례는 개발제한구역(그린벨트)에서의 토지형질변경 허가이고, 청구인의 사업부지는 도시지역의 자연녹지지역에서, 농지의 타용도 일시사용이다. 즉 일정기간 사용 후 농지로 원상복구하는 것이다. 지목과 행정행위가 전혀 다른 판례를 근거로 공무원의 재량행위라고 주장하는 것은 이해할 수 없다.

가) 위 불허가 처분사유 6가지가 기속행위에 해당하는 이유

(1) 제1항, 분야별 검토사항 마항 (1)기반시설

개발행위허가 운영지침 3-3-2-1항에 허가신청 면적이 5,000㎡ 미만은 도로 폭이 4m로 명확히 규정하고 있다. 청구인이 이용하는 도로는 4·8차선(16m~28m) 도로를 이용하므로 법 규정 및 교통소통에 전혀 문제가 없으며, 관련기관 협의과정에서도 아무런 문제가 없었으므로 기속행위에 해당한다.

(2) 제2항 내지 제5항, 비산먼지신고 사항에 해당함

대기환경보전법 시행규칙 별표14 규정에 해당하며, 개발행위허가가 선행된 후 개별법 적용대상이다. 또한, 관련 기관 협의과정에서도 아무런 문제가 없었으므로 기속행위에 해당하는 것이다.

(3) 제6항, 장래 2020.까지 항만 배후단지 개발(구역청장 허위주장)

6항은 구역청장이 허위로 주장한 내용이며 관련 기관 협의과정에서 아무런 문제가 없었다. EC경제자유구역청 개발계획 재정비(2015. 2.) Ⅳ.항 부지이용계획 및 주요 기반시설계획(변경) 1.항 부지이용계획(변경)에, 2020. 기준, 시설별 토지이용계획을 수립이라고 명시하고 있다. 구역청장은 2020. 기준, 시설별 토지이용계획 수립을 2020.까지 항만 배후단지개발 하는 것에 지장을 가져올 수 있다고 터무니없는 허위주장을 하였다. 경상남도행정심판위원회 현장 확인에서 항만 배후단지 개발이 착공되지 않은 사실도 확인하였다.

6) 구역청장의 부당한 행위에 대하여

불허가처분 과정 최종결재 과정에서 황당한 내용으로 불허가처분이 결정되었다. 당시 본부장이 설명한 불허가처분 내용(장소: 청장실, 구역청장 참석자: 청장·본부장·팀장·담당자, 청구인 참석자: 엄○○ 외 1명)은 광업권으로 골재생산 허가를 신청한 A업체를 불허가처분 하였고, A업체는 행정심판을 청구하였으며, 기각 재결되었다고 하였다. 만약 청구인에게 허가할 경우, 광업권으로 골재생산 허가를 신청한 A업체가 소송을 제기할 수 있고, A업체와 형평성이 맞지 않기 때문에 허가를 해줄 수 없다고 하였다. 청구인은 면담과정에서 본부장님의 설명을 듣고, “불허가처분 통보서” 내용과 전혀 관련이 없는, 엉뚱한 내용으로 불허가처분이 된 사실을 알게 되었고 항의하였다. 광업권과 골재생산업은 업종이 전혀 다르며, 광업권으로 골재를 생산하는 것은 불법이므로 불허가 처분은 당연하며 행정심판이 기각 재결된 것 또한 당연한 결과라고 하였다. 구역청장이 광업권과 골재생산 업종을 동일시하여 불허가처분 한 것은 부당하므로, 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제38조(민원조정위원회의 설치, 운영) 제2항 2호에 근거하여, 민원조정위원회의를 생략하고, 불허가 처분을 취소하여 달라고 요구하였으나 구역청장은 이를 거부하였다.

타 시·군·구에서는 철도, 고속도로, 항만, 원자력발전소 등 공익사업을 위한 납품, 암석처리에 농지의 타용도 일시사용 허가를 하고 있다. 공익을 위해서 그린벨트 내에서도 타용도 일시사용 허가를 한 사례도 있는데 구역청장은 아무런 문제가 없음에도 불허가처분을 하였다.

청구인의 사업부지에 현대건설, 대우건설에는 농지의 타용도 일시사용 허가를 하였다. 또한 A항 1차 공사 때 청구인 사업부지 약 100m 인근 지점에 크러셔 3, 4대를 설치하여 항만매립용 골재를 생산한 바 있다.

7) 주간선도로공사 및 항만매립공사의 심각한 문제점

A항 주간선도로(F산구간) 준공예정 기간은 2018. 12.이다. 구역청장의 전문성 없는 과도한 행정규제로 암석을 처리하지 못해, 2018. 12.까지 준공은 불가능하며 2020.부터 2025.까지도 불가능할 것으로 예상한다. 공기지연으로 엄청난 국가 예산이 낭비되고 있다. 2014, 6.경 감사원 감사까지 받았다. 구역청장이 지금과 같이 전문성 없이 규제한다면, 준공이 언제 될지 알 수 없다. 현재까지 처리하지 못한 암석(모암)은 약600만 ~ 700만㎥이며, 발파를 할 경우 50%가 할증되므로 처리해야 할 암석은 약900만 ~ 1,000만㎥를 예상한다. 어떠한 방법을 동원해도 기간 내 준공은 불가능하다. 이러한 문제가 있음에도 불구하고, 구역청장은 현실적인 내용을 제대로 파악도 하지 않고, 수년간 단 1건의 개발행위허가도 하지 않았다.

이 사건 공사 현장에서 항만매립용 골재 예상량은 향후 3년간 최소 약 600만㎥ 이상인 것으로 알고 있다. 도로공사 구간에서 발생하는 암석이 약 900만 ~ 1,000만㎥가 있음에도 구역청장이 허가하지 않아 도로공사에서 발생하는 암석을 골재로 사용하지 못하고 있다. 크러셔로 3년간 항만매립용 600만㎥ 골재생산은 불가능하다. 현재 피청구인의 적극적인 협조와 특별 조치가 없는 한 3년간 항만매립용 골재 600만㎥ 공급은 불가능하다.

향후 예상되는 심각한 문제점으로는 A항 주간선도로(F산)의 암(버력) 처리 지연으로 엄청난 국가예산 낭비, 항만매립용 골재를 주변 석산에서 구입 할 경우 운반비, 골재가격 폭등 등 엄청난 국가예산이 낭비될 뿐 아니라 그렇지 않아도 골재가 부족한 김해, C, B, E 지역에 골재 파동이 생겨 토목공사현장, 레미콘, 아스콘 회사들의 운영에 막대한 어려움이 예상된다. 국가예산 낭비를 방지하고, 공익을 위해서 현재 피청구인은 불허가 처분을 취소해야 한다.

8) E항만공사와 청구인 간의 발파석(암버력) 공급계약에 대하여

주간선도로(F산구간) 현장에 크러셔를 설치 할 경우 현장에 소요되는 골재만 생산할 수 있으며 타 현장 반출과 외부 판매를 할 수 없다. E항만공사는 이러한 법 규정과, 현장 여건 등의 문제로 현장에 크러셔를 설치 할 수 없었던 것이다. E항만공사에서 발파석(버력)을 매각하는 이유는 E신항 주간선도로(F산구간) 현장의 여건과, 관련 법규에 저촉되어 현장에 크러셔를 설치 할 수 없어 매각하는 것이다. 매각은 조건에 맞는 업체에다 하는 것이다. 관급공사 업체, 항만공사 수주업체, 골재 선별 파쇄장(골재취업등록) 기타 등이며, 일반인에게 매각하지 않는다. 청구인과 E항만공사 간에 발파석(암버력) 공급협의와 합의를 하였다. 그러나 공급계약을 하려면, 피청구인의 개발행위허가가 선행되어야 계약이 가능하다. 청구인은 E항만공사와 계약을 하기 위해, 사업 부지를 임대하였고, 임대보증금, 8개월 간 임대료 지급, 설계용역비, 기타 엄청난 비용을 지급하였다. 피청구인의 허가 선행 후, E항만공사와 청구인이 발파석(암버력) 공급 계약을 하고, 청구인이 항만매립용 골재를 생산하여 다시 E항만공사에 공급하는 구조이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 골재도매업을 영위하는 자로 “A항 주간선도로(F산구간) 노반 조성공사” 과정에서 발생하는 암석을 처리하고, 이를 항만 공사용, 건설공사용으로 재활용하기 위한 골재 파쇄 등의 작업을 위하여 이 사건 토지에 2015. 9. 23. 공작물(크러셔)설치 및 물건(골재)적치 목적으로 개발행위허가를 신청하였다. 이에 따라 구역청장은 2015. 9. 24. EC경제자유구역청 경남 민원팀을 포함한 5개 부서와 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제61조에 따라 인허가 의제를 위한 협의를 요청하였고, 이후 내부 검토를 거쳐 2015. 10. 13. 청구인에게 개발행위 불허가 처분을 하였다.

2) 청구인은 이에 불복하여 행정심판을 청구하는 한편 민원사무 처리에 관한 법률 제18조 제1항에 따라 거부처분에 대해 이의신청을 하였고, 피청구인은 이의신청 건에 대해 2015. 11. 2. 민원조정위원회를 개최하고, 심의결과를 바탕으로 2015. 11. 3. 청구인에게 이의신청에 대한 미조정 결정을 통보하였다.

3) 청구인은 이의신청 미조정 결과 통지를 받은 후 중앙행정심판위원회에 추가로 보충서면을 제출하여 개발행위 불허가 처분 취소와 허가처분을 구하고 있다.

나. 청구인 주장에 대하여

1) 청구인은 구역청장에게 개발행위허가 신청서에 보완 또는 문제점이 있는 경을 경우, 사전에 청구인과 협의를 해달라고 요청하였으나, 구역청장은 불허가 처분까지, 아무런 설명, 협의 보완도 없었으며, 법정처리 기간에 일방적으로 불허가 처분 통보를 하였다는 주장하고 있으나,

구역청장은 2015. 9. 23. 청구인이 개발행위허가를 신청함에 따라 2015. 9. 24. 관계기관(부서)과 협의 및 담당 공무원이 현장 조사한 내용을 바탕으로 2015. 10. 13. 내부 검토보고를 거쳐 청구인에게 개발행위 불허가를 통보하였다.

청구인이 제출한 개발행위 신청 허가서 및 골재 선별·파쇄 신고서 내용을 보면 청구인은 이 사건 토지에 공작물(크러셔)을 설치하여 주변 공사현장에서 원석을 반입하여 파쇄 및 골재 선별, 생산, 운반하는 행위를 3년간 계획하고 있다(3년간 골재생산량은 1,800,360㎥).

그런데 이 사건 토지 서측은 준공업지역으로 주변에 음식점, 상가, 공장 등이 형성되어 있고, 북측은 D마을이 형성되어 있어 개발행위를 허가할 경우 주변 지역에 대기 및 수질오염, 소음, 진동, 분진 등의 환경오염과 3년간 수많은 덤프트럭 운행 시 상당한 교통량 증가로 인한 위해(교통혼잡, 교통사고 등)가 발생할 우려가 있어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 B시 도시계획 조례에 부적합하다고 판단하였고, 이 사건 토지는 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제6조에 따라 EC경제자유구역 개발계획이 고시되고, 항만법에 따라 항만 배후단지로 지정 및 개발계획이 수립되어 있으며, 신항만건설촉진법에 따른 신항만건설 예정지역으로 장래 2020.까지 항만배후단지 개발을 완료하여야 하는 계획에 지장을 초래할 수 있어 불허가 처분을 하였다.

아울러 구역청장 담당 공무원이 현지확인 및 관련 법률에 따른 허가기준을 검토한 결과 골재파쇄기(크러셔)의 설치와 3년간 원석의 운반, 골재 선별, 파쇄 행위로 인한 지속적인 교통량(덤프트럭 417대/일)이 예상되었고, 소음, 분진, 진동 등 각종 환경오염 발생이 우려되기에 보완할 수 있는 것이 아니므로 청구인의 개발행위허가 신청에 대해 불허가 처분한 것은 정당한 절차에 따라 처리한 사항으로 청구인의 주장은 이유가 없다.

2) 관련법 적용의 부당성 및 청구인은 4·8차선 도로를 이용하므로 주변의 교통 소통에는 전혀 지장을 초래하지 않는다는 주장에 대하여,

이 사건 토지의 주변지역을 살펴보면 서측은 준공업지역으로 주변에 음식점, 상가, 공장 등이 형성되어 있고, 북측은 D마을이 형성되어 있다. 청구인은 3년간 1,800,360㎥의 공사용 원석과 그에 따라 생산된 골재를 수송하기 위한 덤프트럭을 운행하면서 4·8차선 도로를 이용한다는 주장을 하며 상기 준공업지역과 D마을을 지나가지 않으므로 교통 소통에는 지장이 없다고 주장하나, 통상 덤프트럭의 운행은 주변에 형성된 도로가 있다면 어느 방향으로도 운행할 수 있는 것이고, 해당 지역 도로는 덤프트럭 통행금지구역도 아니다. 또한, 덤프트럭의 운행도로는 해당 운전자의 선택에 의하여 결정될 사항으로 4·8차선 도로만 사용한다는 주장은 설득력이 떨어진다.

아울러 덤프트럭 운행 시 4·8차선 도로를 사용한다고 하더라도 청구인이 추정한 덤프트럭 1일 운행 대수(417대)를 감안해 보면 그 일대가 덤프트럭 운행이 잦아 교통 혼잡과 민원이 발생하게 될 것은 당연한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다.

3) 소음, 진동, 분진 등 환경적인 문제 해결을 위해서 관할 B시 C구청장(현재 피청구인)에게 비산먼지신고만 하면 아무런 문제가 없다고 주장하나,

청구인이 3년간 1,800,360㎥의 원석을 운반·반입하고, 골재를 선별·파쇄·생산한 후 이를 수송하기 위하여 하루에 417대의 덤프트럭의 운행을 하는 경우 신청지 서쪽에 인접한 상가·음식점·공장과 북측의 D마을에 소음, 진동, 분진 등의 환경문제로 민원이 제기될 가능성은 매우 크다. 이 사건 토지 주변 식당 및 횟집 등 현황을 보면 21개 정도가 있고,

※ 신청지 주변 식당, 횟집 등 현황 (21개소)

이 사건 토지의 경계 부지인 B시 C구 D동 762번지 일원에는 멧돼지 200여 마리와 말 4필 정도의 가축을 기르는 농장이 운영되고 있다. 청구인의 개발행위 신청을 허가한다면 공작물(크러셔)의 설치 및 가동, 원석의 운반 및 파쇄 행위에 발생하는 소음 및 분진으로 인해 가축들에게 직접·간접 피해가 발생함은 당연하다.

청구인은 마치 관할 구청에 비산먼지신고만 하면 환경피해 부분이 모두 해소되는 것처럼 주장하고 있으나, 어떠한 행위를 하고자 하는 경우 환경관련법 등 개별 법령에서 정하는 각종 신고 등의 절차는 당연히 행위자가 하여야할 의무사항으로, 개발행위허가 판단기준이 될 수 없으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 개발행위허가권자(구역청장)는 같은 법 제58조(개발행위허가 기준)에 따라 개발행위허가 여부를 검토함에 있어 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해 발생여부를 독립적·종합적으로 검토하여야 하며, 어떠한 개발행위든지 모두 이 규정을 적용하여 검토하게 되는 것인데 비산먼지신고만으로 아무런 문제가 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다.

4) 공작물(크러셔)의 운행기간은 A항 주간선도로(F산구간)노반조성공사 준공기한인 2018.까지 운영하기에 항만배후단지 개발에 지장을 초래하지 않는다는 청구인의 주장에 대하여,

이 사건 토지는 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제6조에 따라 항만배후단지로 EC경제자유구역 개발계획(변경) 고시(산업통상자원부 고시 제2014-268호, 2015. 1. 2.)된 지역이며, 신항만건설촉진법에 따라 신항만건설예정지역(해양수산부 고시 제1997-76호), E항 기본계획(변경)[해양수산부 고시 제2015-68호(2015. 6. 26.)] 및 제2차(2012~2020) 항만배후단지개발 종합계획 및 항만 배후단지 지정(변경)[해양수산부 고시 제2014-108호(2014. 10. 8.)]상의 A항 항만배후단지 개발계획이 반영된 지역으로 장래 2020.까지 항만배후단지로 개발하는 것으로 계획되어 있는 지역이다.

이 사건 토지가 위와 같이 항만 배후단지로 지정 및 개발계획이 수립되어 있고, 장래에 2020.까지 배후단지로 개발 완료할 계획임을 감안할 때 청구인이 2018. 10.말까지 골재 선별·파쇄작업을 진행한다면 2019.부터 개발 완료 시까지 불과 2년 기간밖에 남지 않아 항만 배후단지 개발이 상당히 촉박하게 진행될 것이며, 또한 개발행위 허가 기간 중 항만 배후단지 실시계획을 수립하여 사업을 시작하게 된다면 청구인이 이 사건 토지에 적치된 크러셔와 적치물을 철거하여야 하는데, 원석 운반·파쇄 및 골재 생산을 위한 크러셔 설치 및 물건 적치행위는 개발행위로써 환경·교통 문제 및 기타 제반사항을 고려하여 허가 여부가 결정되는 사항으로 항만배후단지 개발사업이 시행되었다고 하여 용지 확보 등의 문제가 있어 즉각적인 퇴거가 불가능하고, 청구인이 항만 배후단지 개발사업 추진 시 개발행위허가를 받은 기득 권리를 주장하여 보상요구 및 크러셔 이전 불이행, 골재 파쇄 행위 등을 지속할 경우 제재할 근거가 마땅하지 않아 항만배후단지 개발 사업에 막대한 지장을 초래할 우려가 있다.

5) 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 피청구인이 관계기관과 협의한 결과 협의 내용에 아무런 문제가 없었음에도 이를 근거로 불허가 한 것은 부당한 처분이라는 주장에 대하여,

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제61조에 따라 개발행위허가 시 관련부서와 협의를 하는 것은 개발행위허가 후 신청인이 공유수면 점용·사용허가, 공유수면매립실시계획 승인, 채굴인가, 농업생산기반시설의 목적 외 사용 승인, 농지 전용 허가, 도로 점용 허가, 개장 허가, 사도 개설 허가, 사방지 지정 해제, 공장 설립 등의 승인, 산지전용신고, 토석채취허가, 하천 공사 및 점용 허가, 전용상수도 설치, 공공하수도 설치, 녹지 전용 허가 등의 인허가 절차를 밟아야 하는 번거로움을 제거하여 신청인의 편의를 증진하기 위한 의제조항이다. 따라서 의제 협의 시 문제점이 도출되면 이를 종합 검토하여 결정하는 것이지 관계 부서의 협의에 문제가 없었다고 하여 개발행위허가의 적법성이 부여되는 것은 아니다. 개발행위허가는 관련부서의 협의의견을 고려하여 해당 부서에서 최종 검토한 결과에 의하여 가부가 결정되는 것이므로 관련 부서의 협의에 문제가 없었으므로 개발행위 불허가 처분한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

6) B시 C구청장(현재 피청구인) 허가한 C구 제덕동 인근 두 지역의 크러셔 설치 사례를 들어 행정기관이 다르지만 행정집행에 형평성이 없다는 청구인의 주장에 대하여,

청구인이 언급한 B시 C구 제덕동 799번지는 구역청장이 관리하는 지역이 아니라 B시 C구청장(현재 피청구인) 소관으로 크러셔 설치에 따른 허가 여부를 알 수 없고, B시 C구 제덕동 26번지는 구역청장이 관리하는 EC경제자유구역 내 토지로 현재 사업자가 개발행위(공작물설치, 물건적치)허가를 받지 않아 원상회복 등 행정조치가 진행되는 곳이다.

개발행위허가는 해당 지역을 관장하는 시장·군수(구역청장 포함)가 개발행위허가기준, 상위계획에 부합여부, 기반시설(교통, 도로 , 상하수도 등), 개발행위로 인한 대기, 수질, 토질 오염여부, 소음·진동·분진 등에 의한 위해 발생 등을 종합적으로 검토하여 허가여부를 결정하는 사항으로 청구인이 타 지역, 타 허가권자는 허가하였는데 청구인에게만 불허가한 것이 형평성이 없다는 주장은 맞지 않다.

청구인은 다른 지역에서 허가를 받은 사례가 있으니 청구인의 허가도 해 주어야 한다는 논리를 펴고 있는데, 개발행위허가는 자동차 배기가스 검사 등 동일 기준에 따라 동일 처분을 하여야 하는 기속적 행위와는 달리 지역적 위치, 주변 환경, 개발행위로 인한 환경오염 정도, 교통소통 지장 여부, 무질서한 개발 여부, 주변 자연경관 및 미관의 훼손 여부 등에 따라 허가권자의 판단과 주변 여건 등을 복합적으로 고려한 재량행위이다. 검토결과에 따라 그 처분도 달라질 수 있음은 당연하다.

7) 고속도로공사, 국도공사, 일반도로공사, 철도공사, 항만공사, 국책관련공사, 지방자치단체관련 공사 등 공공용 사업과 관련된 공사는 “농지의 타 용도 일시사용허가”가 가능하다는 청구인의 주장에 대하여,

구역청장의 개발행위 불허가 처분은 “농지의 타 용도 일시사용허가”와는 관계없이 제반 여건을 종합하여 검토한 것으로 청구인의 주장과 관계가 없으며, 청구인이 언급한 사례 역시 공공용 사업과 관련된 공사에 관한 부분인데 청구인이 신청한 개발행위허가는 공공용 사업과 관련된 공사라고 볼 수 없다.

8) 구역청장의 개발행위 불허가 처분은 법령, 조례, 개발행위 허가운영지침의 범위를 벗어난 재량행위 위법이라는 주장에 대하여,

개발제한구역 안에서의 토지형질변경 및 공작물 설치 허가권자나 농지전용 허가권자가 그 허가를 할 것인지의 여부는 개발제한구역 지정의 목적에 위배되는지 여부와 농지의 보전가치 및 농지법 시행규칙 제6조 제1항 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 기속재량행위에 속한다는 대구고법 95구7209 판결을 살펴보면 개발행위허가의 성질은 재량행위라 할 것이고 재량행위의 일탈·남용에 해당하는 지의 여부는 공익과 사익의 형량을 통해 판단하여야 할 것이다.

상술한 바와 같이 청구인의 개발행위를 허가한다면 이 사건 토지 서측의 준공업지역의 횟집·식당 등과 북측의 D마을에 환경오염, 교통혼잡 등의 문제가 발생할 것이고, 인근 가축 농장의 피해 우려 및 항만배후단지 개발에 지장을 줄 가능성이 있다는 점을 고려해 보면 개발행위 불허가로 인한 청구인의 불이익보다 인근지역 주민 보호 및 항만배후단지의 개발 추진이라는 공익이 더 크다 할 것이므로 구역청장의 재량행위가 위법하다는 청구인의 주장은 근거 없다.

9) 교통소통의 문제에 대한 답변에서 청구인의 허가 규모가 5천㎡ ~ 3만㎡ 인 경우 도로 폭 6m이면 되고, 하루에 덤프트럭 운행 횟수는 98대 정도라고 주장한 것에 대하여,

구역청장의 불허가 처분 사유 중 교통 소통에 대한 부분은 청구인이 공작물(크러셔)을 설치하여 주변 공사현장에서 3년간 1,800,360㎥ 원석과 골재를 생산하여 운반하는 경우 상당한 교통량 증가로 인한 위해(교통혼잡, 교통사고 등) 발생 우려를 한 것이지 도로 폭의 요건을 제기한 것이 아니다. 또한, 청구인은 하루에 덤프트럭 운행은 98대라고 주장하고 있는데 내부 검토보고에 따르면 하루 덤프트럭 운행대수는 417대 정도로 추정된다.

① 3년간 1,800,360㎥ 생산한다면 1년에 600,120㎥의 골재 생산

② 공사 현장의 원석과 골재의 단위환산중량은 2.5t/㎥ ~ 1.7t/㎥이다.

평균적으로 단위중량은 2.0 t/㎥ 적용계산

③ 원석을 운반할 때와 골재를 운반할 때 덤프트럭은 2번 운행

④ 1년 365일 중 휴일 및 공휴일 일수를 제외하면 약 240일을 운행

⑤ 덤프트럭의 규격은 통상 많이 사용하는 24톤을 기준으로 산정

⑥ 이러한 산정자료로 하루 예상 덤프트럭 교통량을 산정하면

연간 600,120㎥ × 2(단위중량) × 2(원석+골재) / (240일 × 24톤) = 417대/일

청구인이 하루 덤프트럭 98대라고 주장한 자료에는 인근 공사 현장에서 원석을 덤프트럭으로 이 사건 신청지까지 운반하고, 파쇄한 골재를 다시 반출하여야 하므로 왕복으로 계산하여야 하는데 편도로 계산하였으며, 또한, 원석과 골재의 단위환산 중량을 계산에 검토하지 않았고, 또한 통상 덤프트럭이 휴일 및 공휴일도 운행하는 것으로 산정하는 오류를 범하고 있어 덤프트럭 통행량이 적다고 주장하는 것이므로 현실성 및 근거 없는 주장이다.

또한 골재채취능력평가를 통해 골재채취능력이 연 250,000 내지 30,000㎥로 예상되어 덤프트럭 운행횟수가 더욱 감소할 것이라고 주장하나 개발행위 허가처분 검토 시 통행량 산정의 근거가 되는 골재량은 청구인의 신청서에 기재된 바에 따라 판단한 것으로 골재채취능력평가에 따라 감소할 것이 예상된다는 추정만으로 통행량을 산정하는 것은 타당하지 않다.

10) 구역청장이 인근 광업권을 이용한 크러셔 설치 허가 신청을 불허한 사례와 비교하여 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가하는 것은 형평성에 맞지 않는다고 주장한 것에 대하여,

이 사건 토지는 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제6조에 따라 항만배후단지로 EC경제자유구역 개발계획이 고시된 지역이고, 신항만건설촉진법에 따른 신항만건설예정지역이며, 또한 항만법에 따라 항만배후단지로 지정 및 개발계획이 수립되어 있어 장래 2020.까지 항만배후단지 개발 시 지장을 초래할 수 있어 부적합하다는 이유로 개발행위를 불허한 것이며, 민원조정위원회에서 인근 광업권 채굴을 불승인하였다고 한 것도 동일한 사유로 행정심판이 진행 중인 사례를 청구인에게 설명한 것이다. 즉 이 사건 토지 일원이 2020.까지 항만배후단지 개발 계획된 사실을 설명한 것에 불과한 것이므로 청구인이 형평성에 맞지 않다고 주장할 이유는 없다.

11) 국유지 임대시에는 크러셔를 설치할 수 있고, 사유지를 임대하면 개발행위 허가를 받아야 크러셔를 설치할 수 있다는 것은 형평성이 맞지 않다는 주장에 대하여,

국유지의 임대시에는 사용허가 또는 대부를 받으려는 자가 신청서를 작성하여 제출하면 소관 기관에서 신청내용을 검토하여 허가 여부를 결정하게 된다. 반면 사유지를 임대하는 경우 사인과의 거래에 불과하므로 원칙적으로 지자체 등 행정청에서 관여할 사항은 아니다. 하지만 이 사건과 같이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항의 경우처럼 개발행위 허가 대상인 것은 해당 행위가 주변의 환경·교통 등에 막대한 영향을 미치기 때문이다. 그러므로 이 사건 처분에서 국유지와 사유지 간 형평성이 맞지 않다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

12) 크러셔는 인공을 가하여 제작한 시설물이 아니므로 개발행위(공작물설치)허가 대상이 아니라 건축 공작물 축조신고라는 청구인의 주장에 대하여,

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 1호에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치는 개발행위허가 대상으로 보고 있으며, 또한 같은 법 시행령 제51조 제1항 제2호에서 공작물의 설치는 인공을 가하여 제작한 시설물(건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 제외)의 설치는 허가 대상이다.

그렇다면 크러셔가 인공을 가하여 제작한 시설물에 해당하는지를 살펴보아야 할 것인데 개발행위허가 업무를 관장하는 주무부처인 국토교통부에 크러셔에 대하여 질의한 결과 크러셔 공작물은 개발행위허가 대상으로 회신 받은 바 있다. 크러셔 설치가 개발행위에서 언급하고 있는 공작물임은 명백한 사실이므로 크러셔는 설비로 공작물 축조신고 대상이라는 청구인의 주장은 이유 없다.

13) 유사 사례

구역청장이 관리하는 EC경제자유구역 내 청구인과 같은 크러셔 설치 및 골재를 적치코자 신청한 유사 사례는 2011. 11.경 (주)○○산업에서 B시 C구 용원동 451번지 일원에 크러셔 설치 신청을 하였고, 2011. 11 .21. 본 사업으로 인해 대형차량 진출입 통행이 증가하고 원석 파쇄시 소음, 진동, 비산먼지 등으로 주변피해를 더욱 가중시킬 우려가 있어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 불허가 처분한 사례가 있다.

14) 결론

청구인은 ① 구역청장이 개발행위 불허가 처분 전 청구인에게 아무런 설명·협의·보완 통지 없이 일방적으로 불허가 처분을 하였고, ② 교통해소대책, ③ 비산먼지신고, ④ 항만배후단지 개발에 지장이 없으며, ⑤ 관련부서에서 협의 내용에 문제가 없으므로 개발행위허가가 되어야 하며, 구역청장의 불허가 처분은 ⑥ 형평성에 어긋나고, ⑦ 위법한 재량행위이며 ⑧ 크러셔는 공작물 축조신고 대상이라고 주장하고 있다. 그러나 살펴본 바와 같이 ① 해당 신청사건은 보완의 여지가 없어 곧바로 불허가 처분을 한 것이고 ② 3년간 지속해서 하루 417대의 덤프트럭이 운행하게 되면 교통소통에 문제가 생기게 된다는 점 ③ 이 사건 토지 인근에 횟집·식당 21개소 및 D마을 존재, 돼지 200마리, 말4필을 기르는 농장이 있고, 비산먼지 신고만으로는 환경문제 해결이 되지 않으며, ④ 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법, 신항만건설촉진법, 항만법에 따라 2020.까지 항만배후단지로 지정·개발이 예정된 지역으로 개발허가 시 항만배후단지 개발시일이 촉박하게 진행되어야 하는 점, ⑤ 관계기관과의 협의는 신청인의 편의를 제공하기 위한 의제조항으로 협의내용에 허가 여부가 기속되지 않는다고 할 것이며, ⑥ 개발행위 허가 여부는 제반여건 등을 개별적으로 고려하여 종합판단 하여야 하므로 형평성 논의 대상이 아닌 점, ⑦ 인근 횟집·식당·농장 및 D마을의 피해 여부, 항만배후단지 개발추진이라는 공익과 비교형량하여 재량 내 행위로 판단되고, ⑧ 크러셔가 개발행위 허가 대상인 공작물 설치에 해당한다는 질의회신을 종합하여 볼 때 청구인의 주장은 모두 이유가 없다.

다. 보충서면

1) 청구인은 구역청장이 실시한 민원조정위원회의 구성과 참석자가 위법하여 부당하다는 주장을 하고 있으나,

청구인은 2015. 10. 13. 구역청장의 개발행위불허가 처분에 대하여 민원사무 처리에 관한 법률 제18조 제1항에 따라 거부처분에 대한 이의 신청서를 2015. 10. 23. 제출하였다. 이에 따라 구역청장은 같은 법 시행령 제37조 제1항 제3호에 따라 2015. 10. 27. 민원조정위원회 개최계획을 수립하여 개최하였다.

청구인은 민원조정위원회 구성이 법 규정을 준수하지 않았고, 형식적인 민원조정회의를 하였기 때문에 부당하고, 개발행위허가 결재권자를 위원장으로 한 것이 위법하다고 주장하고 있으나 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조제3항에 따르면 민원조정위원회는 그 행정기관의 부기관장이 주재하게 되어 있고, 처리부서의 국장과 관계부서의 국장, 외부 법률전문가와 감사담당관을 위원으로 하여 구성할 수 있다.

구역청장은 E·C경제자유구역 조합규약 제1조에 따라 설립된 조합으로써 같은 규약 제5조 제2항에 따라 권한과 독립성을 가지고 있는 기관이다. 따라서 그 행정기관의 부기관장은 구역청장의 조직에서 청장 바로 이하 결재권자를 의미한다고 볼 것인데, E·C 경제자유구역청 행정기구 설치규정 제6조와 EC경제자유구역청 기본 운영규정 별지2를 살펴보면 구역청장 경남지역 부기관장은 경남본부장으로 보는 것이 당연하다 할 것이므로 위원장의 자격을 갖추고 있다.

또한 민원조정위원회 개최계획에 따라 2015. 10. 27. 민원조정위원회 개최에 따른 참석요청 공문을 해당 위원들에 발송하였고 2015. 11. 2. 민원조정위원회 개최 당시 민원조정위원회 개최계획에서 정한 개회 및 의결은 재적위원 과반수 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수 찬성으로 의결토록 되어 있어 변호사와 감사담당관 자격의 위원은 참석하지 아니하였지만 위원회 재적인원 5명 중 3명이 참석하였고, 참석위원 3명 중 3명이 불허가로 의결되어 민원조정 결과를 통보한 것이다.

그리고 청구인은 개발행위허가 실무 담당자가 위원이라 주장하였는데 실무담당자는 민원조정위원회 서기의 역할로서 위원회에 이 사건의 추진 과정과 주무부서의 의견을 위원들에게 설명한 것이며, 의결에 참석한 사실이 없다. 이러한 사항을 종합해 볼 때 청구인이 민원조정위원회 위원 구성이나 법 규정을 위반하였다는 주장은 근거 없다.

2) 민원조정위원회 회의진행에 있어 청구인의 발언 기회를 제한하고, 불허가 사유(도로, 비산먼지, 공문원의 재량행위, 덤프트럭 통행량)를 설명해 주지 않아 회의 진행이 부당하다는 주장에 대하여,

구역청장은 2015. 10. 23. 청구인의 개발행위 거부처분에 대한 이의신청서가 접수됨에 따라 2015. 10. 27. 민원조정위원회 개최계획을 수립하고 2015. 10. 27. 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조 제6항에 따라 청구인에게 민원조정위원회 개최계획을 미리 통지하여 참석토록 하였다. 이에 따라 구역청장은 2015. 11. 2. 민원조정위원회를 개최하였고, 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조 제5항에 따라 청구인 소속 직원의 의견을 들었던 것이다. 민원조정위원회에는 청구인의 서면으로 제출된 내용 확인과 의견을 들었던 사항으로 발언 기회를 제한하였다는 주장은 사실과 다르다.

또한 청구인이 민원조정위원회에서 불허가 사유에 대한 설명을 요구하였으나 설명해 주지 않았고 주장하고 있으나, 이미 2015. 10. 13. 개발행위불허가 시 문서로 알린 바 있고, 민원조정위원회는 해당 안건에 대한 심의를 통해 참석 위원들이 의결하는 위원회 성격으로 위원회에서 청구인(신청인)에게 구체적인 사유와 이유를 설명하는 자리가 아닌 것이며, 거부처분을 한 민원 주무부서와 신청인의 의견을 종합하여 위원회에서 심의, 의결을 거친 후 그 결과를 서면으로 통보하는 것이다.

따라서 민원조정위원회 심의 결과를 2015. 11. 3. 청구인에게 통보하면서 “개발행위 불허가 거부처분에 대한 이의신청 건은 2015. 11 .2. EC경제자유구역청 민원조정위원회를 개최한 결과, 공작물(크러셔)설치 및 골재 선별, 파쇄, 생산 행위를 3년간 하는 경우 주변의 소음, 분진 등의 환경오염과 상당한 덤프트럭 운행으로 인한 교통 혼잡 등 위해가 발생되고, 신청지는 2020.까지 항만배후단지로 지정 및 개발계획이 수립된 지역으로 신청 건이 조정되지 않음.” 이라는 사유를 분명히 하여 통보한 것이므로 청구인이 민원조정위원회 회의진행에 있어 발언 기회를 제한시키고, 불허가 사유를 설명해 주지 않아 부당하다고 주장하는 것은 타당하지 않다.

3) 청구인이 덤프트럭의 통행량, 골재채취능력평가를 설명하면서 교통에 문제가 없고 청구인의 허가 규모가 5천㎡ 내지 3만㎡ 인 경우 도로 폭 6m이면 되고, 하루에 덤프트럭 운행 횟수는 98대 정도라는 주장한 것에 대하여,

구역청장의 불허가 처분 사유 중 교통 소통에 대한 부분은 청구인이 공작물(크러셔)을 설치하여 주변 공사현장에서 3년간 1,800,360㎥ 원석과 골재를 생산하여 운반하는 경우 상당한 교통량 증가로 인한 위해(교통혼잡, 교통사고 등) 발생 우려를 한 것이지 도로 폭의 요건을 제기한 것이 아니다.

또한, 청구인은 하루에 덤프트럭 운행은 98대라고 주장하고 있는데 내부 검토보고에 따르면 하루 덤프트럭 운행대수는 417대 정도로 추정된다.

① 3년간 골재 1,800,360㎥ 생산한다면 1년에 600,120㎥ 생산

② 공사 현장의 원석과 골재의 단위환산중량은 2.5t/㎥ ~ 1.7t/㎥

골재의 단위중량표 평균적으로 단위중량은 2.0 t/㎥으로 적용

③ 원석을 운반할 때와 골재를 운반할 때 덤프트럭은 2번 운행

④ 1년 365일 중 휴일 및 공휴일 일수를 제외하면 약 240일 운행

⑤ 덤프트럭의 규격은 통상 많이 사용하는 24톤을 기준으로 산정

⑥ 이러한 산정자료로 하루 예상 덤프트럭 교통량을 산정하면

연간 600,120㎥ × 2(단위중량) × 2(원석+골재) / (240일 × 24톤) = 417대/일

청구인이 하루 덤프트럭 98대라고 주장한 자료에는 인근 공사 현장에서 원석을 덤프트럭으로 이 사건 토지까지 운반하고, 파쇄한 골재를 다시 반출하여야 하므로 왕복으로 계산하여야 하는데 편도로 계산하였으며, 또한 원석과 골재의 단위환산중량을 계산에 검토하지 않았고, 또한 통상 덤프트럭이 휴일 및 공휴일도 운행하는 것으로 산정하는 오류를 범하고 있어 덤프트럭 통행량이 적다고 주장하는 것이므로 현실성 없고, 근거 없는 주장이다.

또한 골재채취능력평가를 통해 골재채취능력이 연 250,000㎥ 내지 30,000㎥로 예상되어 덤프트럭 운행횟수가 더욱 감소할 것이라고 주장하나 개발행위 허가처분 검토 시 통행량 산정의 근거가 되는 골재량은 청구인의 신청서에 기재된 바에 따라 판단한 것으로 골재채취능력평가에 따라 감소할 것이 예상된다는 추정만으로 통행량을 산정하는 것은 타당하지 않다.

4) 청구인은 비산먼지신고 및 환경저감 감소 대책을 설명하면서 비산먼지신고와 환경오염 대책은 B시 C구청장(현재 피청구인) 소관으로 기관별 협의 과정에서 아무런 문제가 없다는 주장에 대하여

청구인이 3년간 1,800,360㎥의 원석을 운반·반입하고, 골재를 선별·파쇄·생산한 후 이를 수송하기 위하여 하루에 417대의 덤프트럭의 운행을 하는 경우 신청지 서쪽에 인접한 상가·음식점·공장과 북측의 D마을에 소음, 진동, 분진 등의 환경문제로 민원이 제기될 가능성은 매우 높다.

※ 신청지 주변 식당, 횟집 등 현황 (21개소)

이 사건 토지와 연접 부지인 B시 C구 D동 762번지 일원에는 멧돼지 200여 마리와 말 4필 정도의 가축을 기르는 농장이 운영되고 있다. 청구인의 개발행위 신청을 허가한다면 크러셔의 설치 및 가동, 원석의 운반 및 파쇄 행위에 발생하는 소음 및 분진으로 인해 가축들에게 직접·간접 피해가 발생하게 되고, 특히 돼지와 신경이 예민한 말의 경우 그 피해가 상당할 것이다.

청구인은 마치 관할 구청에 비산먼지신고만 하면 환경피해 부분이 모두 해소되는 것처럼 주장하고 있으나, 어떠한 행위를 하고자 하는 경우 환경관련법 등 개별 법령에서 정하는 각종 신고 등의 절차는 당연히 행위자가 하여야할 의무사항으로 개발행위허가의 판단기준이 될 수 없으며 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 개발행위허가권자(구역청장)는 같은 법 제58조(개발행위허가 기준)에 따라 개발행위허가 여부를 검토함에 있어 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해 발생여부를 독립적·종합적으로 검토하여야 하며, 어떠한 개발행위이든 간에 모두 이 규정을 적용하여 검토하게 되는 것인데 개발행위허가대상인 크러셔 설치·운영에 대한 검토근거 규정이 비산먼지신고만 해당되는 규정이고, 아무런 문제가 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다.

5) 구역청장의 개발행위 불허가 처분은 법령, 조례, 개발행위 허가운영지침의 범위를 벗어난 재량행위 위법이라는 주장에 대하여,

개발제한구역 안에서의 토지형질변경 및 공작물 설치 허가권자나 농지전용 허가권자가 그 허가를 할 것인지의 여부는, 개발제한구역 지정의 목적에 위배되는지 여부와 농지의 보전가치 및 농지법 시행규칙 제6조 제1항 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 기속재량행위에 속한다는 대구고법 95구7209 판결을 살펴보면 개발행위 허가의 성질은 재량행위라 할 것이고, 재량행위의 일탈·남용에 해당하는 지의 여부는 공익과 사익의 형량을 통해 판단하여야 한다. 상술한 바와 같이 청구인의 개발행위를 허가한다면 이 사건 토지 서측의 준공업지역의 횟집·식당 등과 북측의 D마을에 환경오염, 교통 혼잡 등의 문제가 발생할 것이고, 인근 가축 농장의 피해 우려 및 항만배후단지 개발에 지장을 줄 가능성이 있다는 점을 고려해 보면 개발행위 불허가로 인한 청구인의 불이익보다 인근지역 주민 보호 및 항만배후단지의 개발 추진이라는 공익이 더 크다 할 것이므로 구역청장의 재량행위가 위법하다는 청구인의 주장은 근거 없다.

6) 결론

청구인은 ① 구역청장이 민원조정위원회를 민원사무 처리에 관한 법률 시행령 제37조 제3항에 따라 실시하지 않아 위법하고, ② 민원조정위원회에서 청구인에게 발언 기회를 제한하고, 불허가 사유에 대한 설명도 없었으며, ③ 덤프트럭의 통행량(98대/일), 골재채취능력, 도로 폭 요건에 문제가 없고, ④ 비산먼지신고 및 환경오염 저감대책은 B시 C구청장(현재 피청구인) 소관으로 아무런 문제가 없으며, ⑤ 개발행위 불허가 처분이 재량행위를 벗어나 위법·부당하다고 주장하고 있다.

구역청장이 답변한 내용과 같이 ① 민원조정위원회는 민원사무의 처리에 관한 법률 시행령 제37조에 따라 위원 구성, 청구인 참석, 심의 및 의결을 거쳐 적법한 절차를 이행하였고 ② 민원조정위원회에서 청구인을 참석하게 하여 의견을 청취하고 그 조정결과에 대해 사유를 포함 청구인에게 서면 통지하였으며, ③ 청구인의 덤프트럭 통행량 추정치는 산정 오류(417대/일)가 있는 점 ④ 신청지 주변에는 인근 횟집, 식당 21개소, D마을 존재, 바로 인접지에 돼지 200마리, 말 4필을 기르는 농장이 있어 민원 및 소음발생 등의 우려로 비산먼지신고 만으로 환경문제가 해결되지 않는 점, ⑤ 크러셔 설치·운영이라는 사익과 인근 횟집·식당·농장 및 D마을의 피해 여부, 항만 배후단지 개발추진이라는 공익과 비교형량하여 볼 때 사익보다 보호받아야 할 공익이 더 크다고 판단되어 불허가 처분한 재량행위로 판단된 점을 종합하여 볼 때 청구인이 주장은 모두 이유가 없어, 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다.

다. 보충서면 2

1) 2015. 12. 30. EC경제자유구역 지정해제(산업통상자원부 고시 제2015-269호)에 따라 행정심판 피청구인이 구역청장에서 B시 C구청장으로 이관되어 허가과정에서 어떠한 경위로 불허가 처분되었는지는 구역청장의 답변한 사항을 원용하며, 당시 업무담당자에게 자세한 사항을 문의하니 관련기관(부서) 협의 과정에서 아무런 문제가 없기 때문에 내일 허가서가 나간다고 발언한 적이 없으며 협의를 거쳐 최종 결과가 나오면 결정사항에 대하여 통보만 주겠다고 하였다.

2) 개발행위 불허가 처분내용을 보면 신청지 서측은 준공업지역으로 주변에 음식점, 상가, 공장 등이 형성되어 있고 북측은 D마을이 형성되어 있어 신청지에 공작물(크러셔)을 설치하여 주변 공사현장에서 원석을 반입하여 파쇄 및 골재 선별, 생산, 운반하는 행위를 3년간 계획하고 있다. 이러한 행위로 인해 주변지역에 대기 및 수질오염, 소음, 진동, 분진 등의 환경오염과 3년간 수많은 덤프트럭 운행 시 상당한 교통량 증가로 인한 위해(교통혼잡, 교통사고 등)가 발생할 우려가 있고, 또한 신청지는 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제6조에 따라 항만배후단지로 EC경제자유구역 개발계획이 고시된 지역이고, 신항만건설촉진법에 따른 신항만건설예정지역이며, 또한 항만법에 따라 항만배후단지로 지정 및 개발계획이 수립되어 있어 장래 2020.까지 항만배후단지 개발 시 지장을 초래할 수 있어 부적합하여 불허가 처분을 하였다.

3) 구역청장에서 B시 C구청장으로 피청구인 경정 이후 이 사건 신청지 현장 조사를 하였는데 공작물(크러셔) 설치 신청지 주변은 현재에도 대형트럭 및 승용차의 통행이 잦고 주변 공사현장에서 3년간 원석과 골재를 운반하는 경우 소음, 진동, 분진 등의 환경문제로 민원제기 및 교통량 증가로 인한 교통혼잡, 교통사고의 발생이 우려된다.

4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 개발행위 허가권자는 같은 법 제58조(개발행위허가 기준)에 따른 개발행위허가 여부를 검토함에 있어 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해 발생여부를 독립적·종합적으로 검토하여야 하는데, 청구인의 개발행위를 허가한다면 이 사건 토지 서측의 준공업지역의 횟집, 식당 등과 북측의 D마을에 환경오염, 교통혼잡의 문제가 발생할 것이고, 인근 가축 농장의 피해 우려 및 항만배후단지 개발에 지장을 줄 가능성이 있다는 점을 고려해 보면 개발행위 불허가로 인한 청구인의 불이익보다 인근지역 주민 보호 및 항만배후단지의 개발 추진이라는 공익이 더 크다 할 것이므로 구역청장의 재량행위로 불허가 처분을 한 것은 위법, 부당하다는 청구인의 주장은 근거 없는 것으로 판단된다.

5) 청구인은 공작물(크러셔) 설치, 물건적치를 위한 개발행위 허가 신청에 따른 불허가 처분 통보를 취소하고 개발행위 허가가 되어야 한다고 주장하고 있으나, ① 청구인의 신청지 주변 현황이 현재 교통량이 상당하여 추가로 교통량이 증가한다면 위해(교통혼잡, 교통사고) 발생우려가 높다는 점 ② 신청지 주변지역에 21개소의 음식점, 식당 등 있는 점 ③ 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법, 신항만건설촉진법, 항만법에 따라 2020.까지 항만배후단지로 지정· 개발한다는 점을 종합하여 볼 때 청구인이 주장은 모두 이유가 없어, 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제61조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조, 별표 1의2

다. B시 도시계획 조례 제22조, 제27조

라. 개발행위허가운영지침

마. 민원사무처리에 관한 법률 제18조, 제34조

바. 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조

사. 건축법 시행령 제28조

아. 골재채취법 제12조의2, 제22조

자. 골재채취법 시행규칙 별지18호

차. 대기환경보전법 시행령 제44조

카. 대기환경보전법 시행규칙 제57조, 별표13

타. 소음·진동규제법 시행규칙 별표8

5. 인정사실

가. 청구인은 골재도매업, 건설기계대여업 등을 목적으로 2005. 4. 11. 설립된 법인으로 경상남도 J시 R로 83(K동)에 본점 주소를 두고 있다.

나. 청구인은 2015. 9. 11. B시 C구청장(현재 피청구인)에게 골재선별·파쇄 신고서를 다음과 같이 제출하였다.

다. 청구인은 2015. 9. 23. 구역청장에게 이 사건 토지에 대하여 공작물(크러셔)설치 및 물건(골재)적치 목적으로 개발행위허가를 신청하였다.

라. 구역청장은 2015. 9. 24. 위 개발행위허가 신청에 대하여 E항만건설사업소(항만개발과), EC경제자유구역청 민원행정팀(경남), B시 건설도로과, B시 C구청 안전건설과·환경미화과 5개 부서에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제61조에 따라 협의를 요청하였다.

마. 구역청장은 2015. 10. 23. 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 다음과 r같이 검토보고를 하였다.

바. 구역청장은 2015. 10. 13. 청구인에게 개발행위허가 신청에 따른 불허가 처분을 통보하였다.

사. 청구인은 2015. 10. 23. 구역청장의 개발행위불허가 처분에 대해 다음과 같이 이의신청서를 제출하였다.

아. 구역청장은 2015. 10. 27. 청구인의 불허가처분 이의신청에 따른 민원조정위원회 심의계획을 수립하고 5명의 민원조정위원들에게 참석을 통지하였다.

자. 청구인은 2015. 10. 29. 구역청장의 2015. 10. 13. 개발행위불허가 처분에 대하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다.

차. 구역청장은 2015. 11. 2. 15:00경에 EC경제자유구역청 5층 회의실에서 5명중 3명의 민원조정위원이 참석하여 청구인의 이의신청에 대하여 개발행위불허가 결정을 하였다.

카. 구역청장은 2015. 12. 30. 산업통상자원부 고시 2015-269호에 따라 개발행위허가 신청지가 경제자유구역에서 해제되어 B시 C구청장 관할 구역으로 변경됨에 따라 중앙행정심판위원회에 피청구인을 B시 C구청장으로 하는 경정 신청을 하였다.

타. 청구인은 2016. 1. 14. 청구 외 한국골재협회에 2015. 골재채취 능력평가 결과서를 송부 받았는데 골재채취능력은 141,098.72㎥로 평가되었다.

파. 중앙행정심판위원회에는 2016. 1. 26. 피청구인을 B시 C구청장으로 경정하고 이에 따라 행정심판법 제6조 제3항, 제17조 제1항 단서 규정에 따라 심리·재결기관을 경상남도행정심판위원회로 변경 이송하였고, 관련 서류 일체가 2016. 1. 29. 경상남도행정심판위원회로 우편 접수되었다.

하. 경상남도행정심판위원회 2016. 3. 14. 현장확인시 이 사건 토지(③)가 A항 북컨테이너 북쪽 F산의 서쪽 기슭에 위치하여 있으며 B시 C구 웅천대교와 접하는 신항로 왕복 8차선 도로(②)에서 D로 왕복 4차선 도로(①)로 들어가는 중간 이후 부분에 위치하고 있었으며, 물류화물의 이동 등으로 컨테이너 운송 차량과 덤프트럭이 대부분이었는데 차량통행량이 매우 빈번하였으며, D로 왕복 4차선 도로의 경우 이 사건 신청지에서 좌회전 등 신호대가 없어 D동 옛마을 입구쪽 D로(① 방향)로 차량을 우회전하여 이** 뒤 다시 유턴(U-turn)하여 신항로(②) 방향으로 이동하여야만 통행이 가능하였다. 또한 주변 300m 반경 내에는 한C운 물류센터, 에스아이 물류, 고흥식당, 근린생활 판매시설, 멧돼지 농장 등이 위치해 있었으며 신청지와 인접한 농지는 복구되지 않은 채로 방치되어 흙먼지가 도로 측구의 양옆을 덮고 있었다.

〈신청지 도로 현황〉

- 생 략 -

거. 경상남도행정심판위원회는 2015. 3. 10. E항만공사에 A항 주간선도로 노반 조성공사에 관하여 사실조회를 요청하여 2016. 3. 16. 다음과 같이 회신을 받았다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호, 제6호는 “토지의 형질 변경 및 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.“고 명시하고 있고, 같은 법 제58조 제1항은 ”특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정“하면서 제4호에서 ”주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것“으로 규정하고 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2에서 개발행위 허가기준을 세부적으로 정하면서 개발행위 분야별 검토사항 라목에는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 마목에는 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”으로 적시하고 있으며 개발행위별 검토사항 가목 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경, 토지분할, 또는 토석의 채취에 관한 개발행위허가는 건축법에 의한 건축 또는 설치의 절차와 동시에 할 수 있다고 규정하고, 마목에서 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 위해발생, 주변환경오염 및 경관훼손 등의 우려가 없고, 당해 물건을 쉽게 옮길 수 있는 경우로서 도시·군계획 조례가 정하는 기준에 적합할 것으로 규정하고 있다.

2) 또한, B시 도시계획 조례 제22조 제1항 및 같은 항 제3호에서 개발행위로 인하여 주변의 문화재·환경·경관·미관 등이 크게 오염 또는 손상될 우려가 있는 지역으로서 해당 지역 또는 그 주변 지역에 환경오염, 생태계파괴, 위해 등이 발생할 우려가 없을 것, 다만 환경오염방지시설 설치 등을 통하여 주변지역에 위해 발생 방지가 가능하도록 허가조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다라고 규정하고 있다. 또한 같은 조례 제27조에서 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 대기·수질·토질 등의 오염이 발생하지 아니할 것, 위해발생, 주변의 문화재·자연생태계·경관·환경 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역이 아닐 것으로 규정하고 있다.

3) 마지막으로 민원사무 처리에 관한 법률 제18조 제1항에서 민원사항에 대한 행정기관의 장의 불복처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 90일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다고 하며, 같은 조 제2항에서 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법률 제34조에서 거부처분에 대한 이의신청에 따른 재심의 등을 심의하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영하여야 한다고 규정하고 같은 법 시행령 제37조 제3항에서 민원조정위원회는 그 행정기관의 부기관장이 주재하고 처리주무부서의 국장과 관계 부서의 국장, 외부 법률전문가 및 감사담당관으로 구성하는 것을 원칙으로 하는데 민원실무심의회에서 관계 기관과의 협의를 거쳐 거부하는 것으로 결정된 민원을 심의·조정하는 경우에는 그 관계 기관의 국장급 공무원을 위원으로 할 수 있다고 규정하고 있다.

나. 다음, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 헌법재판소는 개발행위허가제가 궁극적으로는 토지에 대한 난개발행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 하는 데 그 목적이 있고, 무계획적이고 자의적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는 데에는 상당한 시간과 노력이 들 것임은 능히 예측할 수 있는 점에 비추어 보면, 원칙적으로 전 국토에 대하여 사전에 개발행위허가를 받도록 하는 것은 불가피하다고 하고 있다(2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정).

2) 또한, 대법원은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가 기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조), 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중 되어야 한다(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결)고 판시하고 있다.

3) 위 법리에 따라 구역청장의 이 사건 처분이 재량권을 남용하거나 이를 일탈한 위법이 있는지 여부에 대하여 자세히 살펴본다.

가) 먼저 주변지역에 대기 및 수질오염, 소음·진동·분진 등의 환경오염이 발생한다는 처분사유에 대하여,

(1) 청구인이 설치하고자 하는 공작물은 크러셔라는 분쇄기로 주로 채석장이나 골재채취장에서 골재를 파쇄·선별하는 것으로 파쇄하는 재질에 따라 발생하는 소음이 큰 차이를 보이는데 재질이 부드러우면 소음이 적지만 재질이 단단할 때에는 매우 높은 소음을 발생한다.

특히 이 사건 현장에서는 암 버력을 작업 대상으로 하며 이를 잘게 부수어 19㎜, 25㎜, 40㎜의 골재를 생산하게 되는데, 분쇄기는 작업과정에서 소음 이외에도 많은 분진을 동시에 발생하는 것이 일반적이고 그 작업과정은 공사현장에서 덤프트럭으로 암반을 실어와 이 사건 신청지에 있는 죠 크러셔(Jaw Crusher)에 투입하여 1차 파쇄하고 이를 다시 콘 크러셔(Cone Crusher)에 투입하여 2차 파쇄한 후 컨베이어 벨트를 통해 골재를 크기별로 분류·적치하고 다시 골재를 덤프트럭에 실어 판매하게 되므로 원료 반입과 작업 및 운반과정에서의 소음·진동·분진의 발생은 경험칙 상 필연적이다.

〈청구인 설치 예정 크러셔 평면 및 단면도〉

(2) 이 사건 신청지에서 덤프트럭과 현장파쇄시설을 운용할 경우 직접적인 환경피해 영향을 받을 수 있는 주변 100m 이내에 에스아이 물류, 고흥식당, 근린생활 판매시설과 멧돼지·말 사육농가(이 사건 개발행위 허가신청 당시가 아닌 불허가 처분 이후인 2015. 12. 11. 환경피해가 발생하여도 이를 수인한다는 동의서를 제출하였음)가 있었음을 고려하여 보면

(3) 구역청장이 ‘주변공사 현장에서 원석반입을 위해 수많은 덤프트럭 운행 및 골재의 파쇄, 생산행위를 하는 경우 신청지 서쪽에 인접한 준공업지역은 상가, 음식점, 공장 등이 형성되고 D마을이 소음·진동·분진 등의 환경오염이 우려된다는 이 사건 처분사유가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준 라항 및 B시 도시계획 조례 제22조 3호 라목, 같은 조례 제27조 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”의 기준 미충족으로 내부검토하고 이를 불허가 사유로 판단한 것이 불합리하다거나 재량을 일탈한 것이라 볼 수 없다.

나) 3년간 덤프트럭 운행 시 상당한 교통량 증가로 인한 위해(교통혼잡, 교통사고 등) 발생 우려가 있다는 처분사유에 대하여,

(1) E지방해양항만청에서 2013. 1. 발간한 ‘A항 연계수송망 구축 및 정비계획’의 최종보고에 따르면 2011. 기준 발생교통량 분포에는 청구인이 암반을 운송하고 골재를 판매할 때 사용하는 E 신항만의 도로에는 시간당 총 3,632대의 차량이 통행하고 1일 87,354대의 차량이 통행한다고 조사되어 있으며 2020.에는 시간당 총 19,003대의 차량이 통행하고 1일 기준으로는 308,188대의 차량이 통행한다고 조사되어 있다. 위 인정사실에서 살펴보았듯이 경상남도행정심판위원회의 2016. 3. 14. 현장확인시에도 이 사건 신청지 입구인 D로와 광로변인 신항로에는 컨테이너 운송 차량과 덤프트럭의 통행량이 매우 빈번하였다.

(2) 청구인은 이 사건 신청지에서 피청구인의 덤프트럭 예상교통량 1일 417대[개발행위허가 신청서 상 연간 골재생산량 600,120㎥ × 2(단위중량) × 2회(원석반입 + 골재반출) ÷ (240일 × 24톤) = 417대/일] 산정이 골재판매 건설현장의 특수사정을 반영하지 못한 잘못된 산정식이고, 1일 118대[600,120㎥ ÷ 17㎥(25.5톤 덤프트럭) ÷ 300일(1년 최소작업일) = 118대/1일)의 통행량이 산정된다고 주장하며, 2016. 1. 골재협회로부터 받은 청구인의 골재채취능력평가서에는 연간 141,098㎥의 골재를 생산하므로 재산정해 보면 1일 28대 정도(2015. 골재채취능력평가표 상 141,098㎥ ÷ 17㎥(25.5톤 덤프트럭) ÷ 300일(1년 최소작업일) = 28대/1일)의 덤프트럭 통행량이 발생한다고 주장한다.

(3) 위에서 살펴본 인정사실과 같이 이 사건 신청지에서 청구인이 주장하는 암석의 반입을 위한 덤프트럭을 운행하려면 통행량이 빈번한 A항 신항로 8차선 도로를 운행하여야 하고, 우회전하여 D로 4차선 도로를 이용하여 이 사건 신청지에 도달한 뒤 선별·파쇄한 골재를 덤프트럭에 싣고 우회전하여 4차선 D로의 끝까지 운행한 뒤 유턴(U-turn)하여 신항로 8차선 도로 교차로를 이용하게 되는데 이 사건 신청지 입구에는 교통신호대가 설치되지 않아 덤프트럭의 진출입으로 인해 교통소통이나 사고발생 등 문제점 발생이 예상되며, 덤프트럭의 통행량은 이 사건 불허가의 전제되었던 사실인 허가신청 당시의 골재생산량(600,120㎥)을 기준으로 산정하여 살펴보아야 할 것인데 청구인이 주장하는 25.5톤(17㎥운송) 덤프트럭을 운행한다 하더라도 원석반입과 골재 반출을 별개로 산정되어야 하고 2회를 곱하여 보면 덤프트럭 운행대수가 1년간 70,602회[600,120㎥ ÷ 17㎥(25.5톤 덤프트럭) × 2회(원석반입 + 골재반출)](청구인이 2015. 12. 21. 보충서면에서 주장하는 1.5회로 계산한다면 52,951회)에 이르므로 구역청장의 교통량 산정에 다소 차이가 있다 하더라도 덤프트럭 운행으로 인한 주변의 교통소통이나 교통사고의 발생위험이 없다고 볼 수 없다. 따라서 청구인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준 마항 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”이 미달된다는 사유로 불허가한 것이 불합리하다거나 판단을 일탈한 것이라 할 수 없다.

다) 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제6조에 따라 항만배후단지로 EC경자유구역 개발계획이 고시된 지역이고, 신항만건설촉진법에 따른 신항만 건설예정지역이며, 또한 항만법에 따라 항만배후단지로 지정 및 개발계획이 수립되어 있어 장래 2020.까지 항만배후단지 개발 시 지장을 초래할 수 있어 부적합하다는 처분사유에 대하여,

(1) 행정계획이란 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것이다. 그런데 통상적으로 추상적인 행정목표와 절차만을 규정하고 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이다.

(2) 이 사건에서 신청지 일원이 2015. 6. 22. E항 기본계획변경 고시(해양수산부 고시 제2015-68호)에 의해 항만시설용부지로 포함되어 있으며, 2013. 12. 31. 제2차(2012~2020) 항만배후단지개발 종합계획 및 항만배후단지 지정 변경 고시(해양수산부 고시 제2013-266호)에 의해 북컨테이너 2단계 사업지에 포함되어 복합물류·제조시설이 입지할 예정이며 그 개발계획 시한이 2020.까지임이 확인되고, 청구인이 제출한 2015. 10. 27. 이 사건 토지이용계획확인원 상에도 “경제자유구역(2014-08-06)〈경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법〉, 제한보호구역(해군기지)〈군사기지 및 군사시설 보호법〉, 신항만건설예정지역〈신항만건설촉진법〉” 지역지구 지정이라는 점이 명확하게 확인되는 이상 그 사업지내에 기존 기득권자가 아닌 청구인의 이 사건 공작물 설치로 인하여 동 사업에 지장을 초래할 수 있다는 구역청장의 처분 사유는 이유가 있으며 이를 부당하다 할 수 없다.

4) 청구인은 이 사건 청구의 주원인으로 A항 주간선도로(F산구간) 노반 조성공사 과정에서 발생하는 E물인 암석을 원만히 처리하기 위하여 개발행위허가를 신청하였다고 주장하고 있으나,

가) E항만공사의 2016. 3. 16. 사실조회 회신에 따르면 ‘이 사업으로 발생되는 석재(사석 및 쇄석 등)는 A항 개발사업 및 인근 현장으로 반출 중에 있으며, 2016.에 석재 5,101천㎥를 반출 계획이고 E항 서컨테이너 부두 및 배후단지, 남컨테이너 배후단지 공사현장 등으로 반출할 것이며 동 공사에 계획된 쇄석 생산은 도급자가 크러셔를 설치하여 가공할 계획’이라고 밝힌 바 있고, 현장 발생 석재는 수요 업체와 E항만공사 간 석재공급계약을 체결하여 반출하고 있으며, 청구인과 석재반출 계약 및 처리에 관련한 어떠한 계약도 체결한 것이 없음을 밝히고 있다.

나) 또한 국토해양부가 2010. 10. 27. ‘A항 개발사업 실시계획(8차) 승인신청 관련 협의’ 시 EC경제자유구역청(개발행정과)은 산지전용 협의 조건에 ”산지전용으로 인한 토석은 토사 처리계획에 따라 사용하여야 하고 그 외 공사현장에 판매를 목적으로 반출하여서는 아니된다(위반시 사법처리).”고 명시하여 E항만공사에서는 A항 주간선도로 노반 조성공사에서 발생하는 암석과 골재를 일반 공사현장에 판매를 할 수 없어 A항 서컨테이너 부두 및 배후단지와 남컨테이너 배후단지 조성 공사에 사용할 계획임이 확인된다.

다) 따라서, A항 주간선도로(F산구간) 노반 조성공사와 이 사건 개발행위허가의 직접적인 관련성을 찾을 수 없는 반면, E항만공사에서 위 공사에서 발생하는 암석에 대한 자체처리 계획이 있으며, A항 항만공사와 관련이 없는 외부 판매나 반출이 금지된 상황에서 청구인에 대한 개발행위허가 없이는 위 노반 조성공사 공기가 지연되어 엄청난 국가예산이 낭비된다거나 공익에 문제가 발생한다는 주장은 그 이유가 없다.

5) 부가하여 청구인은 2015. 11. 2. 피청구인의 민원조정위원회의 절차와 심의 결정에 문제가 있었다고 주장하나, 청구인이 청구취지로 2015. 10. 13.의 개발행위불허가 처분을 다투고 있어 직접적인 관련성이 없고 그 이의신청에 대한 결과가 불허가 사유와 동일하므로 이를 별도로 살펴보지 않는다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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