1. 사건개요

청구인은 레저용 경비행기 클럽 A강항공의 대표로 B군 C면 D리 761-4번지 외 7필지(합산면적 7,290㎡, 하천구역)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다.)에 피청구인으로부터 하천점용허가[2011. 2. 15. ~ 2016. 2. 14.(7필지, 1차) 및 2014. 4. 4. ~ 2016. 2. 14.(1필지, 2차)]를 받고 경비행장을 운영하고 있는데 허가기간 만료 전 연장 신청을 하였으나 2015. 12. 16. 피청구인으로부터 “공익을 위한 사업계획(국가하천 유휴지 관광 자원화), 경비행기 이착륙에 따른 소음, 공해(먼지 등)에 따른 지속적인 주민들의 피해 호소, 기타 2012. 4. 15. 15:30경 경비행기 추락 사고에 따른 주민들의 정신적 불안”을 사유로 하천점용허가 기간연장 불가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인은 이 사건 토지에 피청구인으로부터 하천점용허가를 받기 위해 2010. 10. 28. ☼☼☼도 C시 H면 R리 A강 둔치 일원에서 피청구인 소속 C면장 이하 담당공무원, B군 C면 E마을 등 주민대표와 공청회를 열어 경비행기 탑승 체험과 소음발생 여부 등을 확인시킨 후 2011. 1. 23. 주민들의 동의서를 얻었다. 이후 피청구인에게 하천점용허가(2011. 2. 15. ~ 2016. 2. 14.)를 받고 이 사건 토지에 경비행기 이착륙장을 조성하였으며, 곧이어 청구인은 레저용 경비행기 클럽인 A강항공을 설립하고 2011. 12. 8. 국토교통부의 비행공역실무위원회를 통과하여 비행공역 지정을 받고 이 사건 토지에 정식적으로 경비행기 이착륙장 사용을 하였으며 개정 법령에 따라 시설 보완 후 ☺☺지방항공청에 2015. 2. 12. 변경 등록하였다. 현재 청구인은 8대의 경비행기로 경남도와 B교육지원청 산하 초중고 학생들의 진로체험, 직업강의와 경남도내 최초 전문기술의용소방대 활동을 하고 있으며 피청구인과도 산불감시 협약 체결, 해양환경 오염감시, 인명수색 등 공익 목적을 겸하여 경비행기 이착륙장을 운영하고 있다.

2) 청구인의 경비행장 운영을 반대하는 일부 민원인은 2011. B군 C면 E마을 청년회를 발족하여 피청구인에게 주기적으로 소음과 먼지 피해가 있다며 민원을 제기하고, 청구인의 경비행장 입구에 현수막을 설치하는 등 업무 방해를 하고 있다. 반대 민원인은 더 나아가 마을 주민들에게 연장 반대 동의서를 연명 받아 피청구인에게 제출하였고 이로 인해 청구인은 이 사건 하천점용허가 기간연장 불가처분을 받게 되었다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 피청구인은 공익을 위한 사업계획 국가하천 유휴지 관광 자원화 사업으로 하천점용허가 연장을 불허한다고 주장하나,

피청구인이 주장하는 국가하천 유휴지 관광 자원화 사업을 위해 캠핑장과 공원 등을 조성하는 것도 좋지만, 청구인도 경비행장을 운영하면서 수많은 공익 봉사활동을 하고 있다. 피청구인 소속 J과와 산불감시 협약체결로 산불감시 및 신고체계 구축, B소방서 2014. 7. 기술전문의용소방대와 실종자 수색 등 육상에서 할 수 없는 항공수색작업 활동 등 재능기부, B군 교육지원청 산하 초중고 학생들의 항공관련 직업체험 및 강의, 청정 ♥♥♥과 A강 수계의 해양환경항공 감시활동(타 시·군에서는 이러한 산불감시 및 예찰을 위하여 항공기업체와 수억 원의 연간 계약을 체결해 가면서 운영하고 있음) 등이다. 청구인과 소속 클럽 조종사들은 재능기부 형식으로 공익 봉사활동을 하고 있으며 B교육지원청과 B소방서 등 유관 기관으로부터 늘 감사하다는 말을 듣고 있다.

2) 경비행기 이착륙에 따른 소음, 공해(먼지 등)에 다른 지속적인 주민들의 피해 호소에 대하여

청구인이 하천점용허가를 신청하기 이전인 2011. 당시에는 주민들이 경비행기 이착륙장의 유치를 적극적으로 희망했었는데 지금은 소음으로 피해를 보고 있다는 주장을 이해할 수 없다. 경비행기 이착륙 시 환경기준을 초과한 소음이 있다면 피청구인이 이를 측정하여 청구인에게 대책마련을 요구하고 이행하지 못할 때 연장 불허가 등을 해야 할 것이다. 또한 하천점용허가 세부기준에 활주로 등은 친환경공법으로 시공하도록 의무로 하고 있어 청구인은 경비행장에 잔디를 이식하여 관리하고 있는데 비산먼지 피해가 있다는 것은 근거 없는 것이다.

3) 2012. 4. 15. 경량헬기(자이로플레인) 추락 사고에 따른 주민들의 정신적 불안 호소에 대하여

이 사고는 ▲▲경비행기 클럽 소속 경량헬기가 청구인이 운영하는 B 경비행장으로 ♥♥♥ 관광 투어를 왔다가 발생한 것인데, 청구인은 수개월 동안 사고 내용을 진술하기 위해 항공청과 항공사고조사위원회 등에 참고인으로 소환된 바 있으며 최종 결론은 조종사의 과실이었다. 청구인의 경비행장에서는 경량헬기는 운용하지 않고 있으며, 전국에서 가장 안전한 이착륙장으로 항공청 등 관련 기관으로부터 매년 4회(분기별 1회) 이상 안전점검을 받고 있다.

4) 기타 사정

피청구인의 하천점용허가 기간 연장 불가로 ① 전국 유일 기술전문의용소방대(경비행기) 소멸 ② B군을 비롯한 도내 초중고 학생들의 항공인 꿈 박탈 및 인재유출 ③ 해양환경 오염 감시와 산·바다·강에서의 인명수색에 막대한 인원과 세금 투입 ④ 경남도가 정책적으로 항공 산업발전에 노력하고 있는 상황에서 그 발전에 역행하는 점 ⑤ 청구인 소유의 8대 경비행기의 재산권 피해 발생 ⑥ 새로운 활주로를 만들기 위해선 최소 3년 이상 소요되는 점 등 현실을 고려해 주시기 바란다.

다. 결론

민원이 발생하면 행정기관에서는 당사자의 이야기를 들어 보고 중재의 자리를 마련해 이를 해결하여야 하나 피청구인은 이러한 과정 없이 청구인에게 하천점용허가 기간연장 불가를 통보하였다. 청구인은 여러 차례에 걸쳐 면식 있는 마을 주민과 지인들에게 부탁해 가면서 경비행장 반대 민원인과 만남을 요청했으나 거절당했고, 청구인에게 우호적인 주민들은 반대 의견은 다수가 아닌 소수라고 말한 바 있다. 피청구인에게는 반대 민원인과 중재의 자리를 마련해 달라고 요청하였지만, 일방적인 하천점용허가 기간연장 불가 처분을 받았을 뿐이다. 하천점용허가 세부기준에 따르면 청구인의 경비행기 이착륙장에 대한 명확한 불허가 사유가 없음에도 피청구인은 인근 주민의 반대 민원 때문에 그 주장의 합리성 등을 판단하지 않고 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이므로 위법·부당하다.

라. 보충서면

1) 피청구인은 2012. 4. 15. 발생한 항공 사고가 경비행기라고 주장하고 있으나 이는 경량헬기(자이로플레인)이며 청구인의 경비행장에서는 이를 한 대도 운영하지 않고 있다.

2) 청구인의 2011. 하천점용허가 당시 피청구인 소속 C면장 이○○은 B신문에 청구인의 경비행장 운영이 관광객을 유치하고 지역발전에 이바지한다고 하였으나 담당 공무원이 바뀌면서 마을 주민들의 민원과 2012. 발생한 항공기 사고로 인해 청구인의 하천점용허가 기간연장이 불가하다는 것으로 태도가 바뀌었다. 공무원은 반대 민원인과 원만한 합의를 요청하고 중재를 해야 하는데 피청구인은 단순히 청구인에게만 기간연장 불가처분으로 민원 문제를 해결하려 한다.

3) 당초 청구인이 신청한 하천점용허가 부지는 그 길이가 800m 정도였는데 2011. 주민 공청회 당시 주민 대표로 참석한 B군 C면 E마을 이장의 제안을 받아들여 400m로 줄이고 그 감소면적 부분에 E 스포츠파크공원이 조성된 것인데 이제 와서 청구인의 경비행장 운영으로 공원 이용객들의 안전에 문제가 있다고 주장하는 것은 이해되지 않는다.

4) 청구인과 피청구인 소속 J과와 2010. 산불감시 협약체결로 피청구인은 9년 연속 산불방지업무 평가 우수기관선정 된 사실이 있으며, B군수 이하 J과 직원들까지 함께 탑승하여 B군 관내 순찰까지 함께하였다. 2015.에는 피청구인 소속 K과와 B소방서에 산불 발생 사실을 초기에 알려 주어 조기 진화에 도움이 됐다는 문자를 받았으며 A강 기름 유출 피해신고와 적조유입 이동 경로와 황토살포 사진 등의 보고를 통해 어민들의 피해를 최소화 한 바 있다.

5) 피청구인은 경비행기 체험자가 26명뿐 이라고 주장하고 있으나 2015. 8. 27. B군청소년수련관 주최 중·고등학생 조종사직업강의, 2015. 10. 16. B교육지원청 교육장과 중학교 자유학기제 담당 장학사 선생님 10명 초청 무료비행 체험, 2015. 12. 8. B군 ★★중학교 ☆☆☆교 학생들과 선생님 26명 무료비행 체험, 2015. 12. 19. B ♧♧중학교 학생과 선생님 13명 무료비행 체험, 2015. 12. 28. B성가족상담소에서 주최한 범죄피해자와 가족, 다문화가족, 한 부모 가족 등 20여 명 무료 체험비행 등 수 많은 봉사활동을 하고 있다.

6) 피청구인은 2인승 항공기 특성상 봉사활동 대상이 소수에 한정되므로 공익 활동이 미미하다고 주장하고 있으나 3명 이상의 비행체험은 관제탑이 있는 공항을 이용해야 하며 개인 비행체험은 2인승이기에 가능한 것이다. 만약 학생 20명이 청구인 경비행장을 방문한다면 경비행기는 2대에서 4대까지, 비행시간이 200시간 넘는 전문 교관 이에 짝을 맞추어 개개인에게 비행 조종간을 잡고 비행할 수 있게 한다. 청구인의 경비행장에는 2011.부터 현재까지 전국에서 비행체험을 위해 약 3,000여 명이 찾아온 바 있다.

7) 피청구인은 경비행기 이착륙에 따른 지속적인 주민들 민원(소음, 먼지)과 자이로플레인의 추락사고 인한 주민들의 정신적 불안을 처분 사유로 들고 있으나,

가) 청구인이 2010. F C시 H면 R리에서 경비행장을 운영하고 있을 때 피청구인 소속 C면장 이하 마을 공동대표가 방문하여 경비행기의 소음측정과 탑승체험을 하였는데 당시엔 소음이 적어 주민들도 경비행장의 유치에 찬성하였다. 현재에도 대부분의 마을주민은 경비행기 이착륙 관련 피해가 없다고 말한다. 청구인에 대한 하천점용허가 반대 주민 동의서의 대부분은 상습 반대 민원인 ○○씨와 마을 이장 두 사람이 주민들을 집집이 방문하여 날인받은 것이다.

나) 자이로플레인 사고는 전적으로 조종사 과실이었다. 청구인이 사고 경비행장 운영자 대표로서 도의적인 책임을 지는 것은 마땅하지만, 청구인이 운영하는 경비행기는 여태까지 단 한 건의 사고도 없었으며 연간 4회의 항공청 안전점검을 받고 있다.

7) 사고 이후 주민공청회 자리는 청구인에 대한 청문회 자리처럼 느껴졌으며 E마을 청년회 사람들은 마을발전에 도움이 되지 않으니 무조건적인 경비행장 사업 포기를 주장하였다. 피청구인 담당 직원의 중재로 하천점용허가 만료일까지 대체 부지를 알아보는 것으로 마무리되었으나 경비행장을 건설하기 위해 3년 안에 대체 부지를 찾아 주민공청회를 열고 지방항공청, 국토교통부, 국방부에 승인을 받으려면 민·관의 적극적인 협력이 없으면 문서상으로만 3년 이상 걸린다. 피청구인은 이러한 사실을 간과한 채 청구인이 아무런 노력을 하지 않았다고 주장하고 있다.

8) 법상 하천점용허가 기간 만료 30일 전까지 기간연장신청을 하여야 하나 청구인이 연장 신청서도 제출하지 않은 2015. 11.에 피청구인이 기간 연장 불가 공문을 송달했다는 것을 이해할 수 없으며, 청구인이 하천점용허가 반대 민원인과 원만한 해결을 위해 여러 통로를 통해 만남을 요청하고 집 앞에서 기다리는 등 그 해결에 노력을 다했지만 만남조차 이루어지지 않았다.

9) 청구인은 공익활동과 재능기부 봉사로 A강항공을 운영하고 있고, 반대 민원인과 원만한 해결을 위해 많은 노력을 해왔으며, 경남 도내 초중고 학생들의 항공계열 꿈을 이루는 진로교육에 큰 역할을 할 것이며, B군 관내 산과 강, 바다를 비행하면서 불특정위험요소를 감시할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 처분경과

1) 청구인은 2011. 2. 11. 경량항공기 이착륙장 이용목적으로 하천점용허가를 신청하였다.

2) 피청구인은 2011. 2. 15. 청구인이 신청한 B군 C면 D리 761-4 번지 외 4필지에 대한 하천점용을 허가(2011. 2. 15. ~ 2016. 2. 14.)하였다.

3) 2012. 4. 15. 15:47경 B군 C면 M길 상공을 날던 경비행기가 추락하여 2명이 사망하는 사고 발생하였다.

4) 피청구인은 2012. 6. 20. 청구인이 무단으로 공작물을 설치하여 허가조건 미준수로 하천점용 허가취소 예고통지를 하였다.

5) 피청구인은 2012. 7. 31. 청구인이 무단으로 설치한 공작물에 대해 철거를 하지 아니하여 하천점용허가 2차 취소예고 통지를 하였다.

6) 한국경항공협회(사무국장 강○○)는 2012. 8. 5. 새올전자민원창구 민원상담건으로 청구인의 하천점용허가가 취소되지 않도록 피청구인에게 건의하였다.

7) 2012. 8. 7. 피청구인의 하천점용허가 취소예고 통지와 관련한 회신으로 ♥♥♥ 선벨트 항공 관광·레저 산업의 저변확대와 항공산업의 메카로 하천점용허가를 승인하였으나 현재까지 본 사업 추진이 불투명하고, 하천점용허가 시 제시한 조건의 미준수와 2012. 4. 비행 중 발생한 추락사고 후 인근 지역 주민들의 불안감과 비행에 따른 소음 비산먼지 발생에 따른 집단 민원이 발생하였고, 본 점용허가 구간에 A강 테마로드 및 자전거 길을 조성할 계획으로 안전사고에 대한 행정사무감사 시 조치 요구가 있어 하천점용허가 취소예고 통지는 불가피한 실정임을 회신하였다.

8) 청구인은 2012. 8. 24. 취소예고통지에 대한 소명과 철거공사 견적서를 피청구인에게 제출하였다.

9) 청구인의 2012. 9. 14. 하천점용에 대한 지속적인 민원으로 피청구인은 소속 C면장과 청구인에게 주민공청회 개최를 요청하였다.

10) 피청구인은 2012. 10. 15. 청구인에게 불법 하천점용 시설물의 조기 철거를 재차 요청하였다.

11) 청구인이 2012. 11. 9. 하천점용허가 구역 내 불법시설물 철거를 완료하였다.

12) 청구인의 2012. 12. 7. 하천점용허가 취소와 관련하여 군의원, 피청구인, 청구인, E마을 주민 등이 참석한 주민공청회를 개최하였고 비행기 이륙방향을 B군 갈사만으로 협의하였으나, 2012. 4.부터 B읍 방향인 E마을 쪽으로 계속 이륙하여 소음이 너무 크고 추락사고로 주민들이 불안감에 떨고 있어 비행장 운영을 절대 반대한다는 요구를 하였고, 이에 청구인은 앞으로 3년의 허가기간이 남아 있으므로 그 동안 좀 도와주었으면 좋겠다는 의견을 제시하였다.

13) 청구인이 2013. 7. 24. 하천점용허가 부지 내에 무단으로 지장물을 설치하여 원상복구 명령하였다.

14) 청구인이 2013. 11. 5. 원상복구명령을 이행하지 않아 2차 명령을 하였다.

15) 청구인이 2014. 4. 4. 지장물 설치에 대한 하천점용허가를 신청하여 이를 허가하였다.

16) 피청구인은 2015. 7. 27. 청구인의 하천점용으로 인한 지속적인 민원 발생으로 하천점용 연장허가를 검토하기 위하여 B군 C면에 주민들의 여론 수렴을 요청하였다.

17) B군 C면장은 2015. 8. 19. 피청구인에게 주민의 청구인에 대한 연장허가 반대 여론을 수렴하여 제출하였다.

18) 피청구인은 2015. 12. 16. 청구인이 2015. 12. 8. 요청한 하천점용허가 기간 연장 요청에 대해 연장허가가 불가함과 허가 기간 만료 내 하천점용 토지를 원상 복구할 것을 요청하였다.

19) 피청구인은 2016. 1. 6. 청구인이 B군의용·여성 소방대연합회와 B교육지원청 교육지원과를 통해 하천점용 허가 연장 협조를 요청하여 피청구인은 소속 C면장에게 본 건에 대한 주민 여론 수렴을 요청하였다.

20) 피청구인 소속 C면장은 2016. 1. 11. 주민의 반대 여론을 수렴하여 제출하였다.

21) 2016. 1. 26. 피청구인은 청구인에게 재차 하천점용허가 연장이 불가함을 통보하고 허가 기간 만료 내에 하천점용 부지의 원상복구를 요청하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 하천법 제4조는 “하천 및 하천수는 공적 자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리”하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제19조 제1항은 “하천점용허가의 유효기간은 해당 하천구역에 국가 또는 지방자치단체가 공공사업을 시행할 계획이 있거나 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 점용허가의 유효기간을 단축하거나 연장할 수 있다.”고 규정하고 있다. 피청구인은 2011. 2. 15. 청구인에게 하천점용허가 당시 허가조건 12항에서 “국가 및 공익상 필요시에는 언제든지 허가를 취소할 수 있으며 점용면적을 가감하여 허가할 수 있다.”고 하였으며, 13항에서는 “소음, 공해 기타행위로 인하여 인근 주민에게 피해를 주는 행위를 하여서는 안 됩니다.”는 것을 명시하여 알렸다.

2) 청구인의 하천점용허가 토지는 A강 하천기본계획상 친수거점지구로 지정되어 향후 국가하천 유휴지의 관광자원화를 위해 트레킹 코스와 연계하여 쉼터, 캠핑장 등을 조성하고자 사업계획 수립 중이며 연접부지에 조성된 소공원은 근린친수지구로 지정하여 관광자원과 연계하여 동서통합지대 조성사업의 목적으로 C시·Q군·B군이 공동으로 A강 뱃길복원사업 실시계획 용역을 위한 관광기금을 확보하여 종합적인 국가하천 유휴부지를 활용할 계획에 있다.

3) 청구인은 공익활동을 하였다고 주장하나, 2011. 피청구인 소속 J과와 산불감시 협약체결 이후 이용한 건수 및 감시활동에 대한 실적보고가 없었으며, B교육지원청 산하 초중고 학생들의 항공 관련 직업체험은 2015.에 방과 후 교사 및 교육장 초청체험 행사 1회, B군 ★★중학교 ☆☆☆교 학생들의 1회 26명만 실적이 있어 그 활동이 저조하며 청구인의 재능 기부는 항공기 체험의 특성상 조종사 1명, 탑승자 1명으로 단체 체험의 교육적 한계가 있어 그 봉사활동의 대상은 소수에 한정되므로 국가하천 유휴지의 관광 자원화 사업보다 공익성이 적다고 판단된다.

4) 경비행기 이착륙에 따른 소음, 공해(먼지 등)에 따른 지속적인 주민들 피해 호소와 2012. 4. 15. 경비행기 추락 사고에 따른 주민들의 정신적 불안에 대해 2011. 2. 15. 하천점용허가 시에 소음, 공해 기타행위로 인하여 “인근 주민에게 피해를 주는 행위를 하여서는 안 된다.”는 허가조건이 있으며 위반 행위 시 허가 취소처분을 받게 됨을 청구인에게 고지하였다. 2012. 12. 7. 소음공해와 주민불안 등에 따른 청구인에 대한 하천점용허가 취소처분 관련 주민공청회를 개최하였는데 주민들은 취소의견을 제시하였고 청구인은 관리소홀로 인해 허락 없이 비행한 사람들이 낸 무책임한 사고였음을 인정하였고 마을 주민들에게 양해를 구하여 남아있는 3년의 허가 기간인 2016. 2. 14.까지만 운영할 수 있도록 요구하였다. 따라서, 청구인이 하천점용 기간연장 허가는 불가하다는 사정을 인지하였고 3년의 기간이 소요되었지만 허가기간 만료 이후 사용할 대체 부지를 구하는 노력을 하지 않은 채 허가기간 연장신청서를 제출하였으므로 피청구인이 2015. 12. 16. 하천점용허가 기간연장을 불가처분 한 것은 관련 법령에 따른 적법 타당한 것으로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

다. 보충서면

1) 국가하천 유휴지 관광자원화에 대하여

가) 동서통합지대 조성사업의 목적으로 C시·Q군·B군이 공동으로 A강 뱃길복원사업 위한 관광기금을 확보하고 종합적인 국가하천 유휴부지를 활용하기 위해 예산 80억 원을 확보하여 실시설계를 추진 중이며, 2014. 12. 완료한 A강 뱃길복원 및 수상레저 기반조성 타당성 조사 및 기본계획 수립 용역에 반영된 계류장, 나루터, 강변 쉼터 캠핑장, 물놀이장, 해양공원 및 기타 편의시설이 계획되어 있다. 특히, 강변 쉼터 캠핑장은 B군 B읍 흥룡리 일원에 계획되어 있으나 부지 매입이 불가하여 올해 확보된 예산으로 실시설계 시 청구인의 하천점용 허가지내로 사업계획을 변경 반영할 계획이다.

나) 이 사건 토지는 국토교통부 하천계획과에서 용역중인 A강 지구지정 변경용역(2013. 1. ~ 2016. 12.)의 하천기본계획상 친수거점지구로 지정되어 국가하천 유휴지의 관광자원화를 위해 트레킹 코스와 연계한 쉼터, 캠핑장 등을 조성할 것이며, 2015. 8. 31. 개최된 2016. B군정 주요업무보고 시 현 하천점용 허가지에 대한 기간 만료 후 이용 계획을 보고하고 사업추진 중이며, 국가하천 수변구역관리를 위한 예산이 수립되어 있어 하천점용허가 기간 만료 후 쉼터 등을 조성하여 이 사건 토지에 대해 지속해서 유지관리를 할 것이다.

2) 청구인의 보충서면에 대한 답변

가) 하천점용허가 기간연장 불가처분 취소에 대하여

이 사건 토지는 공공사업 시행예정(2016. 상반기 중 실시설계 발주)으로 하천점용허가 기간연장은 불가하며, 청구인이 경량헬기를 운용하지 않고 있다 하더라도 지역 주민들은 2012. 발생한 사고로 불안해하고 있는 것이 현실이다.

나) 공무원은 민원인과 원만한 합의를 요청하고 중재해야 한다는 것에 대하여

허가된 경비행장은 청구인의 책임지고 허가조건을 준수하여 운영하여야 하며, 2012. 12. 7. 주민 공청회를 주관하여 주민들의 요구사항에 대해 청구인이 3년의 허가 기간만 운영한다고 답변한 사항이다.

다) 조성된 E공원에 대하여

조성된 E공원과 연계한 국가하천 유휴지는 다수의 국민이 이용할 수 있는 공원을 조성토록 계획하여 올해 상반기 중 실시설계 시 반영할 것이다.

라) 피청구인 소속 S과와 산불감시 협약을 체결하였으나 보고 실적은 없었으며, B교육지원청의 봉사활동 및 교육 기부업무협약에 따른 실적은 2015. 4회 52명뿐이었고 2016. 계획으로는 11회 37명이다.

3) 결론

피청구인은 하천점용허가 조건으로 관리청이 그 점용구역을 사용할 필요가 있으면 시설물에 대한 보상을 포기하고 자진 철거하겠다는 점을 명백히 밝힌 점, 국가하천 유휴지 관광 자원화 사업계획이 수립되어 허가관리청이 사용할 필요가 있는 점, 조종사의 잘못이라 하더라도 청구인이 관리하는 비행장에서 사고 발생으로 인해 인근 주민에게 생활 불안을 주고 또 다른 손해를 끼칠 개연성이 있는 점, 소음과 먼지 등의 발생으로 인근 주민들이 지속해서 민원을 제기하고 있는 점 등을 보면 이 사건 하천점용허가 연장신청 불가처분은 적법·타당하다 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 하천법 제4조, 제33조

나. 하천법 시행령 제34조, 제35조, 제36조

다. 하천법 시행규칙 제17조, 제19조, 별표 5

라. 하천점용허가 세부기준 제3조, 제4조, 제5조, 제28조의3

마. 소음·진동관리법 시행규칙 제20조, 별표 8

5. 인정사실

가. 청구인은 2009. 4.부터 전라남도 C시 H면 R리 A강 둔치 일원에서 경비행장을 조성하여 비행체험관광 사업을 시작하였다.

나. 청구인과 피청구인 소속 산림녹지과는 2010. 2. 6. 산불예방 및 공동감시 협약을 체결하였다.

다. 청구인은 B군 C면 D리 A강 둔치 일원에 경비행기 이착륙장 조성을 위해 2010. 10. 28. 피청구인 소속 C면장 이하 마을 주민들을 초청해 경비행기의 소음을 확인시키고 탑승체험을 하였다.

라. 청구인은 피청구인에게 2011. 2. 11. 하천점용허가를 신청서를 제출하여 2011. 2. 15. 다음과 같이 하천점용허가를 받았다.

마. 청구인은 2011. 12. 21. 국토해양부 항공관제과로부터 아래와 같이 초경량비행장치 비행구역 공역지정 통보를 받았다.

바. 청구인이 운영하는 경비행장에서 2012. 4. 15. 15:47경 공주비행장으로 가기 위해 이륙하던 경량헬기(자이로플레인)가 A강으로 추락하여 조종사 2명이 사망하는 사고가 발생하였다.

사. 피청구인은 2012. 6. 20. 청구인이 허가 없이 무단으로 사무실 및 격납고를 설치하여 허가조건 미준수를 이유로 하천점용허가 취소예고 통지를 하였다.

아. 피청구인은 2012. 7. 31. 청구인이 무단으로 설치한 공작물에 대한 철거를 하지 아니하여 2차 하천점용허가 취소예고 통지를 하였다.

자. 한국경항공협회(사무국장 강○○)는 2012. 8. 5. 새올전자민원창구 민원상담 건으로 청구인의 하천점용허가가 취소되지 않도록 피청구인에게 건의하였고 2012. 8. 7. “하천점용허가 시 제시한 조건의 미준수와 2012. 4. 비행 중 발생한 추락사고 후 인근 지역 주민들의 불안감과 비행에 따른 소음 비산먼지 발생에 따른 집단 민원이 발생하였고, 본 점용허가 구간에 A강 테마로드 및 자전거길을 조성할 계획으로 안전사고에 대한 행정사무감사 시 조치 요구가 있어 하천점용허가 취소예고 통지는 불가피한 실정”임을 회신하였다.

차. 청구인은 2012. 8. 24. 취소예고통지에 대한 아래와 같은 소명서를 피청구인에게 제출하였다.

카. 청구인에 대한 주민들의 하천점용 반대 민원으로 2012. 9. 14. 피청구인은 소속 C면장과 청구인에게 주민공청회 개최를 요청하였다.

타. 피청구인은 2012. 10. 15. 청구인에게 하천불법점용 시설물의 조기 철거를 요청하였다.

파. 청구인의 경비행장 하천점용허가 취소를 요구하는 주민 민원에 대한 “E마을 주민공청회” 2012. 12. 7. 개최되었으며 이에 대한 피청구인 소속 W과 공무원의 출장복명서에서 주민들은 “2012. 4. 15. 경비행기 추락사고 후 주민들은 불안감에 떨고 있고 기상상황에 따라 시한폭탄과 같이 느껴진다. 경비행장이 지역발전에 기여한 점이 전혀 없는데 E마을 주민들이 이런 불편을 감수할 이유가 없다. ..중략.. 갈사만 방향으로 이착륙하기로 협의하였는데 4월부터 맞바람 방향(B읍) 즉 E마을 쪽으로 계속 이륙하여 소음이 너무 크고 정상영업을 시작하면 그 정도는 더 심해질 것이므로 절대 반대다.”라는 의견이었다. 이에 청구인은 “A강에 떠서 ♥♥♥을 볼 수 있는 유일한 경비행장이다. 전국적인 명소를 만들기 위해 홍보를 많이 했으나 관리 소홀로 인해 허락 없이 비행한 사람들이 낸 무책임한 사고가 있었다. 할 말이 없다. 앞으로 3년의 허가 기간이 남아 있으므로 그동안 좀 도와주었으면 좋겠다. 행정처분이 내려지면 비행기 둘 곳도 없다. 안되면 행정소송도 불사하겠다.”라고 하였다.

하. 피청구인은 2013. 7. 24. 청구인이 하천점용허가 된 부지 내에 무단으로 컨테이너 2동과 천막 1동을 설치하고 있다며 원상복구 명령을 하였고 이를 이행하지 않아 2013. 11. 5. 2차 원상복구 명령을 통보하였다. 이에 청구인은 2014. 4. 4. 지장물 설치(컨테이너 2동, 45㎡)하기 위한 B군 C면 D리 882-2번지에 하천점용허가를 신청하였고 피청구인은 이를 허가하였다.

거. 청구인과 청구 외 B교육지원청은 2013. 11. 28. 창의적 체험 활동 활성화를 위한 교육 기부 협약을 체결하였다.

너. 피청구인은 2015. 7. 27. 청구인의 하천점용으로 인한 지속적인 민원발생으로 하천점용 연장허가를 검토하기 위하여 소속 C면장에게 주민들의 여론 수렴과 그 결과를 회신 요청하였다.

더. 피청구인 소속 C면장은 2015. 8. 19. 청구인의 하천점용연장 허가를 반대한다는 B군 C면 E마을 55명의 연명서를 피청구인에게 제출하였다.

러. 청구인은 2015. 12. 8. 피청구인에게 하천점용허가 연장에 따른 업무 협조 요청서를 제출하였으나, 피청구인은 아래와 같은 사유로 “연장허가가 불가함을 재차 알려드리오니 허가 기간 만료 내 하천점용 부지를 원상 복구할 것을 요청”하였다.

머. 피청구인에게 2016. 1. 4. B교육지원청과 2015. 12. 29. B군의용·여성 소방대 연합회의 청구인에 대한 하천점용허가 연장 협조를 바라는 공문이 접수되자, 피청구인은 소속 C면장에게 재차 주민 여론 수렴을 요청하였다.

버. 피청구인 소속 C면장은 2016. 1. 11. B군 C면 E마을 48명의 주민 반대 연명서 접수받아 피청구인 소속 K과로 제출하였다.

서. 청구인은 2016. 1. 25. 이 사건 행정심판 청구를 제기하였으며 아래와 같이 현재 8대의 경비행기를 운영하고 있다.

어. 피청구인은 2016. 1. 26. 청구인에게 하천점용허가 연장이 불가함을 재차 통보하고 허가기간 만료 내에 원상복구를 요청하였다.

저. 청구 외 경상남도지사는 피청구인에게 2016. 2. 1. 문화관광부의 관광자원개발사업(관광기금 포함) 예산에 동서통합지대 조성사업으로 추진되고 있는 A강 뱃길복원 및 수상레저기반 조성 사업에 대한 예산반영 결과를 다음과 같이 통보하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 하천법 제4조에서 “하천 및 하천수는 공적 자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리”하여야 하며, 같은 법 제33조는 “하천구역 안에서 토지의 점용 등을 위한 행위를 하기 위해서는 하천관리청의 허가를 받아야 하며, 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있으며 하천점용허가 시 하천의 구조·시설 기준에의 적합 여부, 하천기본계획에의 적합 여부, 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부, 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 수문조사시설 등 하천시설에 미치는 영향을 고려하여야 하며 하천점용허가의 유효기간 및 세부적인 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.

2) 또한 같은 법 시행령 제34조에서는 “하천점용허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 하천점용허가 신청서를 하천관리청에 제출”하여야 하며 같은 법 시행규칙 제17조에서 “점용허가를 받으려면 신청서와 그와 관련된 서류를 첨부하여야 한다.”고 규정되어 있다. 같은 법 시행규칙 제19조 제1항 및 관련 별표5에서 “하천 내에서 토지의 점용은 5년의 기간으로 하고 있는데 다만, 해당 하천구역에 국가 또는 지방자치단체가 공공사업을 시행할 계획이 있거나 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 점용허가의 유효기간을 단축하거나 연장할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 “하천점용허가기간을 연장하려면 하천점용허가기간 연장 신청을 하여야 한다는 사실과 그 연장 절차를 제1항에 따른 유효기간이 끝나는 날의 2개월 전까지 미리 알려야 한다.“라고 규정하고 있다.

3) 하천점용허가 세부기준 제28조의3 제4항에서는 항공법에 따른 경량항공기 이착륙장을 설치하고자 할 때에는 ① 인근 주거지와 농가 등에 미치는 소음영향 등을 고려하여 설치 할 것 ② 활주로 등 필수시설을 제외한 고정구조물은 가급적 하천구역 외부에 설치할 것 ③ 활주로 등은 친환경공법으로 시공할 것 ④ 이착륙시 충돌 위험이 있는 구조물과 적정거리 이상 이격하여 설치할 것 ⑤ 안전휀스 설치, 안전요원 배치 등 철저한 안전대책을 마련할 것을 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 하천법 제33조 제1항에 의한 하천의 점용은 하천에 대하여 일반사용과는 별도로 하천의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 의미하는 것이고, 이러한 하천점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서，하천부지점용허가 여부는 관리청의 자유재량에 속하며(대법원 1991. 10. 11. 선고 90누8688 판결 등 참조), 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실 오인，비례·평등의 원칙위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조)，행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 것이라고 인정되는 경우에는 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다 할 것이다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 참조)라고 하며, 또한 행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성을 갖추지 못한 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567판결, 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806판결 등 참조)고 판시하고 있는데 이러한 취지에 따라 이 사건을 살펴본다.

2) 피청구인은 경비행기 이착륙에 따른 소음, 공해(먼지 등)로 지속적으로 주민들이 피해 호소한다는 점을 처분사유로 삼고 있어 이를 먼저 판단한다.

가) 경상남도행정심판위원회의 2016. 2. 11. 현장 확인 시 청구인의 하천점용허가지 내 경비행장에는 잔디가 대부분 식재되어 있었고 그 외 주차장 등에는 자갈이 도포되어 관리되고 있는 점, 경비행장은 높이 3m 내지 4m 이상의 하천제방을 겸하는 2차선 도로가 장벽처럼 둘러싸고 있어 장소로 분리된 점, 주민들 대부분이 거주하고 있는 B군 C면 E 마을회관 주변과는 그 거리가 600m 이상 떨어져 있는 점, 청구인의 경비행기(기종: ROTAX UL·ULS, 마력: 80HP·100HP)에 운행 소음을 장비로 직접 측정하진 못하였으나 엔진을 시동하였을 때 경운기 엔진 소음과 비슷하였으며 제방도로를 따라 100m 떨어진 지점에서는 청력으로 확인할 수 없을 정도로 소음이 적었던 점, 청구인 경비행기와 유사한 엔진(기종: ROTAX 912UL 마력: 80HP) 기종의 타면조종형 경비행기 운영업체인 경기도 소재 ○○항공이 2011. 5. ○○엔지니어링에 의뢰하여 경기도 여주시 금사면 금사리 3-6번지 일원 경비행장에서 700m 떨어져 있는 경기도 양평군 개군면 하자포리 290-3번지 민원인의 주택 외부에서 측정한 경비행기 소음 결과 보고서에는 그 값이 47dB, 48dB로 측정된 바 있음을 근거로 살펴볼 때 청구인의 경비행기 소음이 소음·진동관리법 시행규칙 제20조 제3항 관련 별표 8 “주거지역, 녹지지역, 관리지역 중 취락지구·주거개발진흥지구 및 관광·휴양개발진흥지구, 자연환경보전지역, 그 밖의 지역에 있는 학교·종합병원·공공도서관의 사업장 기타”의 주간 소음 기준 한계치인 55dB을 넘는다고 추정하기 매우 어려운 환경이었다.

나) 또한, 청구인이 제출한 최근 3개월간의 일일비행계획서상 경비행기 이착륙횟수가 2015. 10.에는 17일 동안 27회, 2015. 11.에는 8일 동안 12회, 2015. 12.에는 13일 동안 22회로 이를 합산하면 38일 동안 61회로 1일 평균 0.68회에 그치고 있으며 비행시간도 하계기간인 3월부터 9월까지는 9시부터 17시까지 동계기간인 10월부터 2월까지는 10시부터 16시까지인 점을 살펴보면 청구인의 경비행기 운항으로 그 소음피해가 인근 지역 주민들의 생활에 직접적인 악영향을 미친다고 보기도 어렵다.

다) 피청구인 소속 ♥♥♥개발과에서 2011. 11. 18. 작성한 A강 경비행장 개발계획서에는 경비행장 소음에 대하여 “소음은 이착륙 방향 앞·뒤로 많이 발생하며, 좌·우로는 상대적으로 영향이 적음”이라 적시하고 있으며 “경비행장 대상지는 A강 인근으로 앞·뒤 방향 가구 수가 거의 없음”이라고 내부적으로 검토 보고한 바도 있어 마을 주민들에 대한 소음 영향이 적다는 것을 피청구인도 인식하고 있었던 것으로 판단된다.

라) 피청구인이 청구인 경비행장 주변에 거주하는 주민들이 소음과 먼지 발생으로 피해를 호소하고 있음을 처분사유로 삼으려면 적어도 객관적이고 과학적으로 소음과 먼지 피해에 대한 측정 자료와 사진촬영 등 증빙을 확보하고 이를 근거로 청구인에 대한 하천점용의 기간연장 불가처분의 사유로 삼아야 할 것인데 그러한 과정 없이 단순히 주민들의 민원 주장만을 기간연장 불가처분사유로 삼은 것은 잘못된 것이다.

2) 다음으로 피청구인이 2012. 4. 15. 15:30경 경비행기 추락 사고에 따른 주민들의 정신적 불안이라는 처분사유에 대하여 살펴본다.

가) 청구인이 운영하는 경비행장에서 2012. 4. 15. 15:47경 공주비행장으로 가기 위해 이륙하던 경량헬기(자이로플레인)가 A강으로 추락하여 조종사 2명이 사망하는 사고가 발생한 사실은 인정되나, 국토교통부 소속 항공·철도사고조사위원회 2013. 5. ‘경량항공기 사고조사 보고서’에는 그 원인이 “조종사가 최대 이륙중량을 초과한 상태에서 최대 상승률 속도에 못 미친 속도에서 이륙하였고, 높은 상승각과 깊은 경사각을 유지한 채 과도한 선회 조작을 함으로써 항공기는 지속적으로 속도를 상실하여 실속되면서 추락한 것”이었고, 청구인이 운영하는 경비행장의 구조적 결함이나 돌풍 등 지역적 특수성으로 인한 사고가 아니었음이 확인되고 있다.

나) 또한 청구인이 운영하는 경비행장에는 모두 8대의 비행기가 있는데 모두 타면조종형(날개형) 비행기로 사고기인 경량헬기(자이로플레인)와는 날개의 유무와 그 조종방법에 뚜렷한 차이가 있음이 확인되며 청구인의 경비행기는 그 비행 높이에 따라 다르지만 날개를 이용한 양력을 이용하여 활공할 수 있어 위험상활 발생 시 인근 주민들의 거주지를 충분히 피할 수 있어 인명피해 등의 사고 가능성은 경량헬기보다 현저히 낮다고 판단된다.

다) 한편 청구인의 경비행기 비행공역 지정내역은 경량비행기가 B읍 방면으로 이륙하여 A강을 가로질러 F C시 방향의 인적이 드문 논밭으로 이동한 뒤 다시 ♥♥♥ 방면으로 와서 경비행장으로 돌아가는 마름모꼴로 항로구역이 설정(바람이 역방향일 경우 반대 방향으로 이륙함)되어 있고 주민들이 거주하는 마을 상공 위로는 경비행기의 운행경로가 없음이 추가로 확인되므로 단순히 주민들의 비행사고 가능성에 대한 불안을 이 사건 처분의 사유로 삼은 것은 무리가 있어 보인다.

3) 피청구인은 공익을 위한 사업계획(국가하천 유휴지 관광 자원화)이 예정된 사유로 이 사건 불가처분을 하였다고 주장한다.

가) 피청구인은 이 사건 토지는 A강 하천기본계획상 친수거점지구로 지정되어 향후 국가하천 유휴지의 관광자원화를 위한 A강 뱃길복원사업 실시설계용역을 위하여 국비인 관광기금 150백만원을 확보한 사실은 확인되나, 당초 이 사업은 국토교통부가 2013. 12. 동서통합지대 조성사업을 발표하여 그 내용에 A강 뱃길복원사업이 세부사업으로 포함되었으나 예산확보 등의 문제로 그 시기가 늦어져 3년이 지난 2016. 국토교통부가 아닌 문화관광부의 관광기금으로 국비예산이 처음으로 편성되었고, B군·C시·Q군이 공동으로 추진 중인 2014. 12. A강 뱃길복원 및 수상레저 기반조성 타당성 조사 및 기본계획수립 용역 보고서에서는 이 사건 토지가 사업대상지에서 제외되어 있었던 점, 당초 사업의 대상지가 변경되어 이 사건 토지 일원에 쉼터, 캠핑장이 조성될 예정이라 하더라도 국비와 지방비의 1:1 매칭사업으로 이루어지는 사업(피청구인의 경우 국·지방비 합계 75억 원으로 계획됨)의 특성상 향후 공사를 원활히 추진하려면 매년 순차적인 국비와 피청구인의 지방비 확보가 필요할 것인데 당장 실시설계를 하기 위해서도 피청구인이 추가경정 예산을 편성하여야 하며 그 실시설계 용역에 대한 계약절차 이행과 준공, 관련 부처 협의, 공사용역과 시행 등에 수많은 시간이 소요되므로 이 사건 토지 내 피청구인의 공익사업 공사 진행은 적어도 1년 또는 그 이상 소요될 것으로 판단된다.

나) 그러나 청구인은 당장 이 사건 처분으로 인하여 8대의 고가의 경비행기를 운용할 수 없게 되어 생활기반을 전부 잃게 되며, 경비행장 조성에는 부지확보·비행공역지정 등 수많은 행정절차를 거쳐야 하는 이상 청구인이 당장 경비행장을 조성하거나 그 경비행기를 다른 지역으로 옮길 수 없는 어려움에 부닥쳐 있는 점, 청구인이 산불감시활동·환경감시활동·도내 초중고 학생들의 무료비행체험 등 각종 공익을 위한 봉사활동을 하였음이 증거자료로 확인되는 점, 하천점용허가 세부기준의 레저용 경비행장 이착륙장 조건에 이 사건 경비행장 시설기준이 충족되고 있는 점, B군 관내 관광객 유치에 도움이 될 수 있는 점 등을 감안하여 본다면 이 사건 하천점용허가 기간연장 불가 처분은 그 공익적 필요성을 고려한다 하더라도 청구인에게 지나치게 가혹한 것으로 보인다.

다) 따라서, 하천법 시행규칙 제19조 제1항 및 관련 별표5에서 하천 내 토지 점용허가의 유효기간은 5년이지만 해당 하천구역에 국가 또는 지방자치단체가 공공사업을 시행할 계획이 있거나 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 점용허가의 유효기간을 단축할 수 있으며, 하천점용허가 세부기준 제5조에 따라 공공 및 공익사업의 시행에 따른 허가내용의 변경이나 하천점용허가의 취소에 관한 사항과 하천점용을 중지하거나 하천점용허가가 취소된 때의 원상회복에 관한 사항을 조건으로 붙이는 것이 가능하므로 피청구인이 계획하는 공익사업에 지장이 없는 실제 공사착수 전까지 청구인에게 허가 기간을 연장해 주는 것이 타당하다고 판단된다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"하천점용허가 기간연장불가처분" 저작물은 자유이용을 불가합니다.