1. 사건개요

청구인은 A시 B구 C면 D로 184-78에 소재하는 노인의료복지시설인 ‘F(장기요양기관 지정일: 2008. 5. 29.)’와 ‘F2(장기요양기관 지정일: 2012. 3. 16.)’를 운영하는 사회복지법인으로, 2015. 10. 5. 두 시설의 통합을 위해 노인의료복지시설 변경신고서(시설의 명칭 및 입소 정원 변경)를 제출하였으나, 2015. 10. 8. 피청구인으로부터 “「사회복지사업법」제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설의 통합사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설은 해당되지 않음”(2015년 노인보건복지사업안내 책자 112p)이라는 사유로 통합 불가처분을 받고, 그 취소를 구하는 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 이 사건 사회복지시설(노인의료복지시설) 설립 경위와 운영 형태

가) 이 사건 사회복지시설은 사회복지법인 H(이하 ‘H’이라 한다)이 운영하는 「노인복지법」제34조 및 제35조에 따른 노인의료복지시설이다. 「노인복지법」제34조에 ‘노인의료복지시설은 노인요양시설 또는 노인요양공동생활가정시설로 한다’라고 규정되어 있다.

H에서는 2007. 6. 15. 노인의료복지시설인 F(이하 ‘본관’이라 한다)를 설치하여 2008. 5. 29. 장기요양기관 지정을 받아 운영하여 오던 중, 2007. 9. 14. 보건복지부에 본관 증축사업(국고보조기능보강사업) 신청을 하여 사업비 2,068백만원(국비 1,034, 지방비 1,034)을 지원받아 위 재단 소유인 A시 B구 C면 D로 184-78 대 19,849㎡에서 본관 기존 건물의 사용부지 4,210㎡를 제외한 잔여부지 중 약3,642㎡를 증축하여 사용부지로 지정하고 사업수행계획서 등을 첨부하여 건물의 증축을 신청하였다.

그 결과 H은 2008. 12. 26.경 마산시장으로부터 「건축법」제11조에 근거하여 증축동에 대한 건축허가를 받았으며, 2009. 4.경 위 마산시장으로부터 위 증축공사(사업명 : H 실비전문요양시설 본관 증축공사)를 위한 보조금을 교부받고, 2010. 12. 10.경 소방시설완공검사필증을 받는 등의 과정을 거쳐 2010. 12. 24. A시장으로부터「허가번호 2008-건축과-증축허가-27」의 건축물 사용승인서를 교부받았다.

나) 위와 같이 이 사건관련 노인요양기관인 F2(이하 ‘신관’이라 한다)는 당초 운영하던 본관과 별개의 장기요양기관으로 신축된 것이 아니며, 처음부터 본관의 증축동으로 국고보조금을 받고 건축허가를 받아 건축행위를 하였음에도 불구하고 피청구인은 장기요양기관지정 과정에서 본관 건물과 연결통로가 없다는 근거규정에도 없는 이유만으로 별개의 장기요양으로 분리하여 지정하였다. 이런 이유로 두 기관은 장기요양기관명이 본관(F)과 동일하면서 단지 본관2(F2)를 추가로 붙여 구분하였을 뿐이고, 실질적으로 두 기관의 소재지 및 제공 가능한 장기요양급여의 종류도 동일하고 같은 법인이 운영하고 있으며 동일 지번에 위치할뿐더러 축조(증축)과정까지 고려하면 두 기관은 실질적으로 동일한 장기요양기관이라고 할 것이다.

2) 이 사건 처분의 구체적인 사유

가) 위와 같은 사유로 H에서는 사실상 동일한 두 요양기관을 하나의 요양기관으로 통합하여 운영하고자 「사회복지사업법」제34조의2(통합 설치·운영 등에 관한 특례) 및 같은 법 시행규칙 제2조(시설의 통합 설치·운영 등에 따른 시설 인력 기준)에 근거하여 두 시설의 조리실을 공동사용하고 영양사와 조리사를 겸직하여 운영코자 「노인복지법」제40조 제1항 및 제3항, 같은 법 시행규칙 제30조 제2항에 따라 시설의 명칭 및 입소 정원 변경사항 등을 기재한 노인의료복지시설 변경신고서를 2015. 10. 5. 피청구인인 A시 B구청장에게 제출하였다.

나) 피청구인은 2015. 10. 청구인의 사회복지시설 통합을 위한 노인의료복지시설 변경신고 건에 대하여 2015년 노인보건복지사업안내 책자p112에 “「사회복지사업법」제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설의 통합사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않음”으로 명시되어 있다는 이유로 청구인이 제출한 노인의료복지시설 변경신고를 불수리하고 사회복지시설 통합 설치·운영은 불가함을 청구인에게 통보하였다.

나. 이 건 처분의 위법·부당성

1) 이 건 처분의 위법성

먼저, 이 사건관련 법령을 살펴보면, 「사회복지사업법」제3조(다른 법률과의 관계) 제1항에 의하면 “사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 제2조 제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”라고 규정하고 있고, 「노인복지법」제31조의2의 규정에는 “같은 법 제3조의2항에 의한 노인복지시설설치 신고를 한 경우 「사회복지사업법」제34조 제2항에 따른 사회복지시설 설치 신고를 한 것으로 본다”라고 규정하고 있다.

또한 「사회복지사업법」제34조의2(시설의 통합 설치·운영 등에 관한 특례) 규정에 의하면 “... 지역특성과 시설분포의 실태를 고려하여 둘 이상의 시설을 통합하여 하나의 시설로 설치·운영할 수 있도록 규정하고 있고, 이 경우 국가 또는 지방자치단체 외의 자는 통합하여 설치·운영하려는 각각의 시설이나 사회복지사업에 관하여 해당 법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받도록 규정”하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제22조의 시설의 통합 설치·운영 등에 따른 시설 및 설비기준은 시설 거주자 또는 이용자의 불편을 초래하지 않는 범위에서 자원봉사자실, 상담실, 식당, 조리실, 화장실, 목욕실, 세탁장, 건조장, 강당 등 중복되는 시설·설비를 공동으로 사용할 수 있도록 규정하고 있는데, 인력기준은 간호(조무)사, 사무원, 영양사, 조리사(원), 위생원 등은 사업에 지장이 없는 범위에서 겸직하여 운영할 수 있도록 규정하고 있다.

2011. 8. 4. 「사회복지사업법」제34조의2의 시설의 통합 설치·운영 등에 관한 특례 규정을 신설하고 2012. 8. 3. 같은 법 시행규칙 제22조에서 시설의 통합 설치·운영 등에 따른 시설 설치 및 인력기준을 신설한 것은 사회복지시설의 운영상 어려움을 해소하고 효율성을 제고하기 위해 시설 통합 설치·운영을 권장하고자 함에 목적이 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 관련 두 시설인 본관과 신관은 동일 법인인 H이 설치·운영하고 있고, 동일 지번에 인접하여 위치하고 있는 시설임으로 「사회복시사업법」제34조의2의 시설의 통합 설치·운영 등에 관한 특례 규정에 따른 통합 설치·운영 대상 시설에 합당하다고 판단된다.

또한 두 시설을 하나의 시설로 통합하여 운영하고자 하는 시설은 「사회복지사업법 시행규칙」제22조의 규정에 따라 조리실을 공동 사용하는 것으로 이는 시설 거주자 또는 이용자의 불편을 초래하지 않으며, 인력은 영양사와 조리원을 겸직하여 운영하고자 하는 것으로 사업에 지장이 없을 뿐만 아니라, 오히려 시설 운영의 효율성이 제고되고 서비스의 질적 수준이 향상된다 할 것이다. 이런 목적과 이유로 「사회복지사업법」제34조의2에서 시설 통합 설치·운영 특례 규정을 신설한 것이라 할 것이다.

따라서 피청구인이 청구인이 제출한 시설 통합 설치·운영과 관련한 노인의료복지시설 변경신고서를 불수리하고 사회복지시설 통합 불가처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법함이 명백하다 할 것이다.

피청구인의 통합 불가처분 사유는 2015년 노인보건복지사업안내 책자112페이지 “「사회복지사업법」제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설의 통합사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않음”으로 명시되어 있다는 것인데, 이는 「사회복지사업법」(제3조, 제34조, 제34조의2), 같은 법 시행규칙(제22조), 「노인복지법」(제31조의2, 제35조), 같은 법 시행규칙(제22조), 「노인장기요양보험법」(제31조) 및 같은 법 시행규칙(제23조) 등 다른 법률과의 관련 규정을 제대로 파악하지 못하고 시설의 통합사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않는다고 임의대로 노인보건복지사업안내 책자(p112)에 수록한 것으로 이는 법률을 명백히 위반한 것으로 불필요한 규제로 청구인에게 불이익을 주고 법률적 권리를 박탈하는 행위라 아니할 수 없다. 따라서 노인보건복지사업안내 책자(p112)에 기록된 내용을 근거로 청구인이 제출한 의료복지시설 변경신고서(명칭 및 정원 변경 등)를 수리하지 않고 사회복지시설(의료복지시설)통합불가 처분을 한 것은 법령을 위반한 것이 명백하므로 통합 불가 처분을 취소하고 사회복지시설(의료복지시설) 변경신고서 수리를 이행하여야 할 것이다.

2) 이 건 처분의 부당성

가) 이 사건과 관련한 노인요양시설인 본관은 H에서 2008. 5. 29. 장기요양기관으로 지정을 받아 운영하고 오던 중 시설의 증축이 필요하여 보건복지부와 경남도, A시로부터 본관 증축사업비(국고보조 기능보강사업비) 2,068백만원을 지원받아 본관에 인접한 잔여부지(같은 필지)에 신관을 증축하였다. 또한 신관 건물 증축 시 A시장으로부터 「건축법」제11조에 근거하여 증축동에 대한 건축허가를 받아 증축하여 A시장으로부터 건축물 사용승인서를 교부받았다.

나) 위와 같이 이 사건 관련 노인요양기관인 신관은 당초 운영하던 본관과 별개의 장기요양기관으로 신축된 것이 아니며, 본관 건물의 증축으로 축조된 것이다. 이런 사정은 위사건 요양기관인 신관은 H에서 기존 설립되어 운영 중인 본관시설의 증축사업(기능보강사업)으로 신청하여 보건복지부의 증축사업으로 선정되어 국고보조금을 지원받아 건립한 점, 시설물계획도 및 공사계획평면도에서 본관건물은 기존 건물로 이 사건 요양기관 건물은 증축 건물로 표시되어 있는 점, 두 건물의 운영주체가 H으로 동일하고, 위 재단소유의 동일 지번 위에 존재하며, 두 건물이 근접한 거리에 위치한 점으로 보더라도 잘 알 수 있다.

다) 위와 같이 이 사건 요양기관은 처음부터 본관의 증축동으로 국고보조금을 받고 건축허가를 받아 건축행위를 하였음에도 불구하고, 피청구인은 신관의 장기요양기관지정 과정에서 본관과 신관과의 연결통로가 불필요한데도 근거규정에도 없는 연결통로가 없다는 이유만을 내세워 별개의 요양기관으로 분리하여 지정하였다. 이런 이유로 두 기관은 장기요양기관명이 본관과 동일하면서 본관에 2를 추가로 붙여 구분하였을 뿐이고 실질적으로 두 기관의 소재지 및 제공 가능한 장기요양급여의 종류도 동일함으로 동일한 장기요양기관이라고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이러한 분리지정 행정행위는 근거에도 없는 불필요한 규제를 한 것으로 청구인의 권리를 침해하여 재량권을 일탈·남용한 것이라 아니할 수 없으며, 이 사건관련 시설 통합 설치·운영에 따른 의료복지시설 변경신고(명칭 및 정원변경신고)를 불수리하고 시설 통합 불가처분을 한 것은 명백히 법령을 위반한 위법·부당한 처분으로 청구인에게 너무 가혹한 처분이라 아니할 수 없을 것이다. 법치국가에서 행정기관의 공무원이 법규정(특례규정)을 위반하고 무시한다면 어느 국민이 법을 따르겠는가?

라) 정부에서는 노후의 건강증진과 생활안정 도모를 위해 「노인장기요양보험법」을 제정하여 치매나 중풍 등 노인성 질환으로 혼자서 생활이 어려운 노인들이 노인장기요양시설에서 생활할 수 있도록 지원하고 있다. 이런 차원에서 정부에서는 민간에게 노인장기요양시설 건립비 지원과 시설요양급여비용을 부담하고 있는데, 노인요양시설과 노인요양병원의 설치 증가로 입소 인원이 정원에 미달하는 시설이 많아 시설 운영에 어려움으로 서비스 질적 수준 저하가 우려되는 실정이다.

이 사건 관련 시설(본관, 신관)도 입소 현원이 정원에 미달되어 프로그램 운영, 인력 및 시설운영, 서비스 질적 수준향상 등의 어려움이 있는데 두 시설의 분리운영으로 인한 비효율성으로 어려움이 가중되고 있다.

따라서 피청구인은 「사회복지사업법」제34조의2 시설 통합 설치·운영 특례규정에 따라 시설을 통합하여 운영함으로써 시설 운영의 효율성을 제고하고 서비스 질적 수준을 향상하고자 하는 것이므로 피청구인은 오히려 시설 통합 운영을 하도록 권장하여야 함에도 청구인이 제출한 노인의료복지시설변경신고(정원 및 명칭변경 등)에 대하여 이를 불수리하고 시설 통합 설치·운영 불가처분을 한 것은 청구인에게 너무나 가혹하고 위법·부당한 처분이라 아니할 수 없으므로 당연히 취소되어야 한다.

다. 결론

따라서 이 건 처분은 「사회복지사업법」제34조의2 시설의 통합 설치·운영특례 규정을 위반하고 같은 법 시행규칙 제22조(시설의 통합 설치·운영에 따른 시설 및 인력기준)에서 정한 규정을 무시한 처분으로 위법·부당하므로 취소되어야 하고 청구인이 제출한 노인의료복지시설 변경신고서(명칭 및 정원변경 등) 수리를 이행하여야 한다.

라. 보충서면 1

1) 피청구인이 요양기관1은 2007. 6. 14. 요양기관2는 2012. 3. 16. 별개의 시설로 각각 신고․수리한 것으로서 청구인의 주장은 이유 없다는 답변에 대하여F2는(신관)는 보건복지부로부터 F(본관) 증축사업(국고보조금 기능보강사업) 승인을 받고, A시장으로부터 증축동에 대한 건축허가를 받아 건립되었으며, 준공 후 의료복지시설(F) 변경신고를 하였으나 담당자의 착오로 F2란 별도 시설로 수리를 하였다.

2) 피청구인이 장기요양기관은 「노인장기요양보험법」에서 정한 규정에 따라 신고나 허가를 득하는 사항으로서 「사회복지사업법」 제2조 제1항 각목에서 규정한 사회복지사업법상 복지시설이 아니므로 통합대상이 되지 않는다는 주장과 장기요양기관으로 지정된 사회복지시설의 경우 장기요양급여비는 포괄수가제로 장기요양서비스제공자에 대한 급여비는 별도로 지급되고 있으므로 기타 정부나 지방자치단체 보조금으로 지원되는 사회복지시설과는 그 재정운영 등이 다른 형태로서 장기요양기관으로 지정된 사회복지시설은 사회복지사업법에 따른 통합운영은 불가하다는 주장에 대하여

가) 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제23조 제2항에 의하면 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지서설의 경우에는 「노인복지법」 제35조 제3항에 따른 시설 및 인력을 갖추도록 규정되어 있으며, 제3항의 규정에는 장기요양기관 지정신청을 받은 시장․구청장은 제2항의 요건을 확인한 후 장기요양지정서를 발급하여야 한다. 라고 규정되어 있다.

따라서 노인의료복지서설(노인요양시설)은 장기요양기관 지정여부와 상관없이 당연히 사회복지시설이다. 또한, 장기요양급여비 포괄수가제나 급여비 지급방법, 재정운영 형태 등은 시설의 통합 설치 운영과는 아무런 관련도 없는데 터무니 없는 억지 주장을 하고 있다.

나) 노인보건복지 사업안내 책자에 시설의 통합운영은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않는다라고 되어 있는데, 그렇다면 두 개의 노인복지시설을 통합할 경우에 장기요양기관 지정을 취소한 후 통합을 하고난 후 또 다시 장기요양기관 지정을 하면 된다는 논리인데 이는 「사회복지사업법」 제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조, 「노인복지법」 및 「노인장기요양법」 등을 잘못 해석한 것으로 지침이 법령을 명백히 위반한 것이다.

3) 두 요양기관의 거리는 130m나 되고 접근로 기울기는 22.7%로 이용자인 노인들이 접근하기가 사실상 불가하여 통합사용이 불가하다는 주장에 대하여

「사회복지사업법」 제34조의2(시설의 통합 설치․운영 등에 관한 특례)규정 및 같은 법 시행규칙 제22조의 시설의 통합 설치․운영 등에 따른 시설 및 설비기준에 따라 두 시설의 조리실을 공동 사용하고자하는 것으로 이는 시설 거주자 또는 이용자의 불편을 초래하지 않으며, 인력은 영양사와 조리원을 겸직하여 운영하고자 하는 것으로 사업에 지장이 없을 뿐만 아니라 오히려 시설운영의 효율성이 제고되고 서비스의 질적 수준이 향상된다 할 것이다. 법률을 잘못 해석하고 임의대로 불필요한 규제로 청구인에게 불이익을 주고 법률적 권리를 박탈하는 행정처분은 무효인 행정행위라 아니할 수 없다.

따라서 시설통합 불가 처분을 취소하고 사회복지시설(의료복지시설) 변경신고서 수리를 이행하여야 할 것이다.

마. 보충서면 2

1) 보건복지부 사회서비스자원과(전○○ 주무관)에서는 「사회복지사업법」 제34조의2(시설의 통합 설치․운영 등에 관한 특례) 및 같은 법 시행규칙 제22조와 관련한 시설 통합대상은 장기요양기관 지정여부와는 상관이 없다고 해석함에 있으므로, 보건복지부 요양보험운영과에서는 노인보건복지사업안내책자 페이지 112에 수록한 ‘사회복지사업법 제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설의 통합사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않는다’는 지침은 법령을 위반한 것이 명백하다고 보건복지부에서 인정하게 된 것이다.

보건복지부 사회서비스자원과에서는 시설 통합 설치․운영대상 시설은 각각의 시설인 노인요양시설과 재가노인복지시설, 장애인시설과 노인요양시설 등의 경우에 해당되고, 의료복지시설인 노인요양시설의 경우에는 해당되지 않는다고 해석하고 있는데 법령에서는 각각의 시설을 규정하고 있고 각각의 다른 시설로 규정하고 있지 않으므로 이는 명백히 잘못 해석하고 있다. 그렇다면 두 개의 노인요양시설의 경우에 하나의 시설을 재가노인복지시설로 변경한 후 통합 설치․운영 신고를 하면 된다는 논리인데 이런 모순된 논리의 법령 해석은 법리를 오해한 것으로 밖에 볼 수 없다.

2) 재가노인복지시설은 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항과 관련한 별표 9에서 사회복지시설에 병설하는 경우의 특례 규정이 있는데 노인요양시설은 특례규정이 없다는 주장에 대하여

재가노인복지시설의 경우에도 시설 통합 설치․운영은 사회복지사업법 제34조의2 및 같은 법 시행규칙에서 정한 규정에 의거 통합 설치․운영이 되며, 병설 특례 규정과 통합 설치․운영은 근거 규정과 운영 방법이 완전히 다른 것으로 법령을 잘못 해석한 터무니 없는 주장이다. 시설 통합 설치․운영은 사회복지사업법 제34조의2에 근거하며, 같은 법 시행규칙에서 통합 설치․운영에 따른 시설 및 인력기준을 정하고 있다.

「사회복지사업법」 제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설 통합 설치․운영 신고 절차를 살펴보면, 이 사건의 경우 보건복지부에서 정한 소정의 양식인 의료복지시설변경신고서에 통합에 따른 명칭 및 정원 변경 등을 기재하여 AB구청에 변경신고를 하였는데, 구청에서는 보건복지부 시설 통합․운영 업무 담당부서인 사회서비스자원과에서는 시설 통합은 장기요양기관 지정여부와 관계가 없다고 하는데, 시설 통합과 관련이(권한이) 없는 노인요양보험과에서 임의대로 책자(지침)에 수록한 ‘시설 통합 설치운영은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설은 해당되지 않는다’는 내용은 법령을 명백히 위반하였고, 이를 근거로 시설 변경신고서를 불수리하고 시설 통합 불가처분을 한 것은 무효인 처분이라 아니할 수 없다할 것이다.

장기요양기관 변경신고절차를 살펴보면, 시설 통합 설치․운영과 관련한 의료복지시설변경신고서가 수리가 되면 14일 이내에 장기요양기관 변경신고서와 장기요양지정서 원본을 구청에 제출하여야 하며, 구청에서는 요건을 확인한 후, 장기요양지정서 뒷면에 변경신고 내용을 기재한 후, ‘장기요양지정서를 시설에 교부하여야 한다’라고 규정되어 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 처분 경위

2015. 10. 5. 노인의료복지시설 변경신고서(사회복지시설 통합) 신청을 하였으나, 검토결과 시설기준에 부적합하여(접근로의 기울기) 사회복지시설 통합 불가통보를 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인은 위 요양기관1과 요양기관2는 동일법인이 운영하고 동일지번에

위치하고 있으며 증축과정까지 고려하면 두 기관은 실질적으로 동일한 장기요양기관으로 보아야 할 것이나, 피청구인은 2012. 3. 16. 별개의 요양기관으로 분리하여 지정하였다고 주장하나

가) 요양기관1은 2007. 6. 14. 요양기관2는 2012. 3. 16. 별개의 시설로 각각 신고·수리한 것으로서 청구인의 주장은 이유 없으며

나) 청구인은 요양기관1과 요양기관2를 통합하기 위한 근거로 「사회복지사업법」제34조의2(시설의 통합 설치.운영 등에 관한 특례)를 들고 있으나

(1) 위 특례조항의 취지는 「사회복지사업법」제2조 제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 통합하여 운영하거나, 하나의 시설에서 둘 이상의 사회복지사업을 통합하여 수행하는 경우 시행규칙에서 정한 기준에 따라 2개의 시설이 공동으로 이용하거나 인력을 겸직하여 배치할 수 있다는 취지이지 청구인이 주장하는 것처럼 2개의 시설을 완전히 합쳐 1개의 시설로 통합한다는 의미는 아닌 것이므로 2개의 시설을 한 개의 시설로 통합하는 절차 및 조건은 별론으로 하더라도 이 사건 청구인의 주장은 법령적용의 오인에 따른 것으로 맞지 않는 것이다.

(2) 가사 청구인의 주장대로 위 근거 법률의 적용이 타당하다 하더라도 장기요양기관은 노인장기요양보험법에서 정한 규정에 따라 신고나 허가를 득하는 사항으로서 「사회복지사업법」제2조 제1항 각목에서 규정한 사회복지사업법상 복지시설이 아니므로 통합대상이 되지 않는 것이다. 즉 장기요양기관으로 지정된 사회복지시설의 경우 장기요양급여비는 포괄수가제로 장기요양서비스제공자에 대한 급여비는 별도로 지급되고 있으므로 기타 정부나 지방자치단체 보조금으로 지원되는 사회복지시설과는 그 재정운영등이 다른 형태로서 장기요양기관으로 지정된 사회복지시설은 사회복지사업법에 따른 통합운영은 불가한 것이다. 또한 요양기관1과 요양기관2의 거리는 130미터나 되고 접근로 기울기는 22.79%로 이용자인 노인들이 접근하기가 사실상 불가하여 통합사용이 불가하므로 이 사건 처분은 적법 타당한 것이다.

다. 결론

청구인이 통합을 원하는 두 노인복지시설은 노인장기요양보험법에 적용을 받는 장기요양기관이면서 노인복지법의 적용을 받는 노인복지시설이다. 「사회복지사업법」 제2조에는 사회복지사업법을 적용받는 각목의 법률이 있으나, 장기요양보험법은 이에 해당되지 않음으로 위 시설은 사회복지사업법에 적용받는 시설이 아니다 할 것이다. 따라서 사회복지사업법에 의한 통합은 불가하다고 판단된다. 따라서 각각의 두 사회복지시설(노인요양시설)이 하나의 사회복지시설로의 통합불가처분은 정당한 행정처분임에 따라 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 「사회복지사업법」제2조, 제3조, 제34조, 제34조의2

나. 「사회복지사업법 시행규칙」제22조

다. 「노인복지법」제31조의2, 제34조, 제35조

라. 「노인복지법 시행규칙」제22조

마. 「노인장기요양보험법」제31조

바. 「노인장기요양보험법 시행규칙」제23조,

사. 「장애인․노인․임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」제7조

아. 「편의시설 구조·재질에 관한 세부기준」제2조

자. 2015년 노인보건복지사업안내 지침

5. 인정사실

가. 청구인은 A시 B구 C면 D로 184-78에 소재하는 노인의료복지시설(노인요양시설)인 ‘F’와 ‘F2’를 운영하는 사회복지법인이다.

나. 위 두 노인복지시설(시설의 종류: 노인요양시설)은 아래와 같이 설립 및 장기요양기관으로 지정되었다.

다. 청구인은 2015. 10. 2. 위 두 노인의료복지시설을 통합하기 위하여 변경신고서를 아래와 같이 제출하였다.

라. 피청구인은 2015. 10. 8. 청구인에게 “「사회복지사업법」제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설의 통합사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않음(2015년 노인복지사업안내 책자p112)”이라는 사유로 사회복지시설 통합 불가통보를 하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1)「사회복지사업법」제2조 제1호는 “사회복지사업”이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호·선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다고 규정하고 있다.

가. 「국민기초생활 보장법」

나. 「아동복지법」

다. 「노인복지법」

라. 「장애인복지법」

마. 「한부모가족지원법」

바. 「영유아보육법」

사. 「성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」

아. 「정신보건법」

자. 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」

차. 「입양특례법」

카. 「일제하 일본군위안부 피해자에 대한 생활안정지원 및 기념사업 등에 관한 법률 」

타. 「사회복지공동모금회법」

파. 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」

하. 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」

거. 「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법」

너. 「식품기부 활성화에 관한 법률」

더. 「의료급여법」

러. 「기초연금법」

머. 「긴급복지지원법」

버. 「다문화가족지원법」

서. 「장애인연금법」

어. 「장애인활동 지원에 관한 법률」

저. 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률」

처. 「보호관찰 등에 관한 법률」

커. 「장애아동 복지지원법」

터. 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」

2) 또한 같은 법 제34조의2 제1항 및 제2항은 이 법 또는 제2조 제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 설치·운영하려는 경우에는 지역특성과 시설분포의 실태를 고려하여 이 법 또는 제2조 제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 통합하여 하나의 시설로 설치·운영하거나 하나의 시설에서 둘 이상의 사회복지사업을 통합하여 수행할 수 있으며, 이 경우 국가 또는 지방자치단체 외의 자는 통합하여 설치·운영하려는 각각의 시설이나 사회복지사업에 관하여 해당 관계 법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받아야 하고, 둘 이상의 시설을 통합하여 하나의 시설로 설치·운영하거나 하나의 시설에서 둘 이상의 사회복지사업을 통합하여 수행하는 경우 해당 시설에서 공동으로 이용하거나 배치할 수 있는 시설 및 인력 기준 등은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당에 대하여 살펴보면,

청구인은 ‘F2’는 보건복지부 국고보조기능보강사업으로 선정되어 기존 운영 중이던 ‘F’의 증축동으로 국고보조금을 받아 건립된 것으로 동일 법인이 운영하고 있고, 동일 필지에 위치하여 실질적으로 동일한 장기요양기관이라 할 것이며, 두 시설의 입소 현원이 정원에 미달하여 프로그램 운영, 인력 및 시설운영, 서비스의 질적 향상 등의 어려움과 분리운영에 따른 비효율을 해소하고자 「사회복지사업법」제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 의거 사회복지시설 통합을 하고자 하는 것이므로 이는 적극 권장되어야 함에도 불허가한 것은 위법·부당하다 주장한다.

살피건대, 「노인복지법」제31조는 노인복지시설의 종류를 노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설, 노인보호전문기관, 등으로 분류하고 있고, 같은 법 제31조의2에서 제33조 제2항(노인주거복지시설의 설치), 제35조 제2항(노인의료복지시설의 설치), 제37조 제2항(노인여가복지설의 설치) 및 제39조 제2항(재가노인복지시설의 설치)에 따라 노인복지시설의 설치신고를 한 경우 「사회복지사업법」제34조 제2항에 따른 사회복지시설 설치신고를 한 것으로 본다고 규정하고 있으므로 이 사건 F와 F2는 「노인복지법」제35조 제2항 및 「사회복지사업법」제34조 제2항에 의거 설치신고된 노인의료복지시설로서 사회복지시설에 해당된다. 또한 「사회복지사업법」제42조 제1항은 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있어 사회복지사업법에 따라 설치신고된 노인복지시설은 정부의 보조금 지원으로 운영된다 할 것이다.

한편, 「노인장기요양보험법」제2조 제3호는 ‘장기요양사업’이란 장기요양보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 하여 노인 등에게 장기요양급여를 제공하는 사업으로 규정하고 있고, 같은 법 제31조는 장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 지정을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이에 따라 F는 2008. 5. 29., F2는 2012. 3. 16. 각각 장기요양기관으로 지정되었다.

이상을 종합하면, 장기요양기관은 양로시설 등 정부나 지방자치단체 보조금으로 지원되는 노인복지시설과는 재정운영방식, 지원대상자 등이 다른 형태로서 장기요양기관이 아닌 노인복지시설과 통합운영할 경우 장기요양급여비 사용목적을 위반하거나 정부나 지자체 보조금이 지원목적과 다르게 사용될 우려가 있어 「사회복지사업법」제2조의 각 호에서 「노인장기요양보험법」은 배제하고 있다할 것이며, 이러한 점에 따라 보건복지부는 “2015년 노인복지사업안내”에서 “사회복지사업법 제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따른 시설의 통합 사용은 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 않는다.”고 규정하고 있는 점 등을 볼 때 「사회복지사업법」제34조의2에 의한 사회복지시설의 통합 설치·운영 등에 관한 특례는 장기요양기관으로 지정된 노인복지시설에는 해당되지 아니한다 할 것이므로 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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