이 유(2015-237)

1. 사건개요

청구인은 2015. 4. 14. ○○군 ○○면 ○○리 42-3번지 외 1필지 상에 주유소 출구를 개설하기 위하여 개발행위허가신청을 하였으나, 2015. 5. 1. 피청구인으로부터 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2] 제1호 라목 및 마목에 의거 “주유소 출구개설 시 협소한 마을안길에 접속하여 대형차량 등이 진입 시 마을 통행차량과 교행이 불가하고, 보행자와의 안전사고가 우려되며, 출구주변에 주택이 위치하고 있어 주유소 이용차량으로 인한 소음·진동 등의 피해가 우려됨. 또한 기존 마을안길은 콘크리트포장도로(B=3.0m, T=0.15m)로 차량의 통행하중을 고려하지 않은 일반적인 도로로 대형차량의 통행 시 누적하중으로 인한 도로파손 등 공익적인 피해가 클 것으로 예상됨”이라는 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인은 2012. 9.경 경남 ○○군 ○○면 ○○○560 지상 주유소를 매수하여 현재까지 운영하고 있다.

2) 이 사건 주유소는 출구가 없어서 진입로로 들어갔다가 주유를 마치고 다시 진입로로 되돌아 나오도록 공사 후 준공필하여 사용하고 있다.

3) 그리하여 청구인은 2015. 4. 15. 피청구인에게 위 출구를 개설하기 위하여 출구 부분이 속한 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-3번지 외 1필지에 대한 주유소 출구개설 개발행위허가신청을 하였으나

4) 피청구인은 2015. 5. 4. 청구인에게 개발행위허가 불가 통보를 하였다.

5) 청구인이 개발행위허가신청을 한 부분은 증거자료의 도면과 같다.

나. 개발행위허가 신청 과정

1) 주유소 영업

가) 청구인은 2012. 8.경 경남 ○○군 ○○면 ○○○560 지상 주유소를 매수하여 현재까지 운영하고 있는데, 이 사건 주유소는 출구가 없어서 진입로로 들어갔다가 주유를 마치고 다시 진입로를 되돌아 나오게 되어 있어 진·출입차량간의 사고 등의 위험요소가 발생하고 이로 인하여 영업 실적이 저조하였으며 주유소를 찾는 손님 또한 줄어들었다.

나) 또한 이 사건 주유소의 진·출입로는 마을 진입부 신호등이 설치되어진 곳으로 청구인이 판단하여도 마을주민 및 주유소 손님들 또한 사고의 위험을 느낀다고 하여 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-3번지 외 1필지에 출구를 개설하고자 이 사건 주유소의 출구개설에 대한 개발행위허가 및 농지전용허가를 신청하게 되었다.

다) 이 사건의 주유소 출구의 개발행위허가 등을 접수하기 전 피청구인 도시건축과 복합민원 개발행위담당과 사전 협의를 거쳐 허가여부를 협의한 후 청구인은 개발행위허가 등을 용역 의뢰하여 허가신청을 한 것이다.

라) 최초 허가 신청하였을 때 토지의 지상권 및 압류관련으로 인하여 1회 개발행위 등의 취하를 신청하여 취하하였고, 토지의 지상권 및 압류 관련하여 청구인이 개발행위허가 등의 허가 및 공사에 대한 동의서를 토지의 지상권 및 압류권자들로부터 동의서(인감증명서등)를 받아 재차 허가를 접수하였다.

마) 그러던 중 피청구인 도시건축과 복합민원 개발행위담당으로부터 개발행위 등의 허가가 접수되어지게 되면 해당 면사무소에 민원에 대한 의견 수렴을 한다고 하여, 사전에 청구인이 민원이 발생하지 않도록 협의를 하였으면 좋겠다는 의견을 제시하여 해당 ○○군 ○○면사무소 산업계담당 및 해당 마을 이장을 청구인이 만나 사전 협의를 하였으며, ○○군 ○○면사무소 산업계 및 이장님은 마을 안길 확·포장 시 청구인의 땅을 이용하여 마을안길을 공사하여 마을 주민의 통행에 도움을 주었으니 이 사건의 주유소 출구 개발행위허가 등을 적극 도와주겠다고 하였다.

바) 그러던 중 피청구인 도시건축과 복합민원 개발행위담당으로부터 허가불가처분에 대한 공문을 받게 되었다.

다. 이 사건 처분의 부당성

피청구인의 이 사건 개발행위 불허 근거는 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2] 1-라-(2) 개발행위로 인하여 소음·진동 등에 의한 위해발생, 1-라-마-(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래, 같은 법 제58조(개발행위허가의 기준 등) 제1항 제4호 주변지역의 토지이용실태(마을안길)에 저촉됨“으로 하였고, 불허사유는 ”사업계획대로 주유소 출구개설 시 협소한 마을안길에 접속하여 대형차량 등이 통행 시 마을통행차량과 교행이 불가하고 보행자와의 안전사고가 우려되며, 출구주변 주택이 위치하고 있어 주유소 이용차량으로 인한 소음·진동 등의 피해가 우려됨. 또한 기존 마을 안길은 콘크리트포장도로(B=3.0m, T=0.15m)로 차량의 하중을 고려하지 않은 일반적인 도로로 대형차량의 통행 시 누적하중으로 인한 도로파손 등 공익적인 피해가 클 것으로 예상됨에 따라 불허가 처분함.“을 이유로 들고 있다.

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2] 1-라-(2)는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것, 다만, 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우는 그렇지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 위 시행령 별표에 의하면, 소음, 진동 등의 내용이 있으면 이로 인하여 허가 조건에 부합한다고 하였으나 다만, 그에 대한 대책이 있을 경우는 조건을 붙여 허가 가능하다고 되어 있다.

2) 불가사유에서 ‘협소한 마을안길’을 이유로 들고 있으나, 그러나 만약 이 사건 피청구인이 조건(대형차량은 당초 진·출입로를 이용하고 승합차 이하 차량만 진입할 것)을 명시하여 허가의 승인이 가능할 것으로 판단되어 진다. 또한 마을주민 및 차량의 통행에 대한 내용으로는 1일 마을 주민들의 차량 통행이 아주 적으며, 사람의 통행 또한 확인한 바에 의하면 현 계획된 출구 쪽으로는 아주 일부의 사람만 통행하는 것으로 파악되었으며, 그 또한 통행하는 사람들이 매일 통행하는 것이 아니고 필요시에만 통행하는 것으로 확인되었다.

3) 출구부 부분에 “주택이 위치하여 소음, 진동에 피해가 우려된다.”는 이유는 대형차량의 통행을 당초 진·출입로로 하고 승용차(승합차)의 통행만 하도록 한다면 소음, 진동에 우려하지 않아도 되며, 또한 청구인이 주택의 소유자(거주자), 마을이장 등과 만나 협의하였을 시 주유소의 진·출입에 관하여는 별다른 민원의 사유 없이 공사를 해서 출구로 사용해도 좋다는 의견을 받았다. 참고로 이 소음, 진동의 대책은 방음벽 등을 설치하여 해소가 가능하기도 하다.

4) 콘크리트 포장도로에 관련하여 포장의 두께가 0.15m로 누적하중이 가해졌을 시 파손의 우려가 있어 공익적 피해가 클 것으로 예상된다고 하였으나, 이 또한 파손 등 손해가 발생할 시 복구한다는 사업주의 확약서(피해복구 또는 원상복구) 등을 받고 복구할 수 있게 할 수 있는바 이를 이유로 공익적 피해가 예상된다고 하여 불가처분을 한 것은 재량권 남용이다.

라. 재량행위의 일탈

1) 「도로법」제82조의 규정에 의하면 ‘관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가나 승인의 취소, 그 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다’라고 규정하고 있으므로 위와 같은 행정처분은 그 성질상 행정청의 재량행위에 속하는 것이라 할 것이다.

2) 위와 같이 행정청이 면허취소의 재량권을 갖는 경우에도 그 재량권은 허가취소처분의 공익 목적뿐만 아니라 공익침해의 정도와 그 취소처분으로 인하여 개인의 입게 될 불이익을 비교형량하고 그 취소처분의 공정성을 고려하는 등 비례의 원칙과 평등의 원칙에 어긋나지 않게끔 행사되어야 할 한계를 지니고 있고 이 한계를 벗어나는 처분은 위법하다고 볼 수밖에 없다고 할 것이다.

3) 따라서 이 사건의 경우 행위제한에 해당할 만한 사유가 없음에도 단지 민원을 이유로 불허처분을 한 것이며, 소음, 노면파손 등 다소 문제점이 있다하더라도 앞서 실시한 바와 같이 모두 해소할 수 있음에도 불구하고 불가통보를 한 것은 재량행위를 일탈한 것으로 부당하다.

마. 결론

그렇다면 피청구인이 2015. 5. 4. 청구인에게 한 개발행위허가 불가통보 처분(경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-3번지 외 1필지에 대한 주유소 출구개설 개발행위 등에 대한)은 위법한 처분이므로 당연히 취소되어야 할 것이어서 청구인은 청구취지와 같은 심판을 구하는 청구에 이른 것이다.

바. 보충서면 1

1) 추가이유서

광주고등법원 1997. 8. 11. 선고 95구315 도로점용허가신청 거부처분 취소 청구 판례에 의하면 도로점용허가는 강학상의 특허에 해당되고 그 성질상 자유재량행위에 해당되는바 행정청이 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는 「도로법」의 입법 목적, 당해 도로점용의 구체적인 내용, 행태와 이로 인한 도로교통상의 영향, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회·경제적 손실 등을 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 한다. 또한 행정청이 도로변에 주유소 설치를 위한 일련의 허가를 내 준 다음, 그 진입로 사용을 위한 도로점용허가신청을 거부한 것이 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 판시하였고, 이 사건 도로점용허가를 내 준다고 하여도 공익상 피해가 거의 없다. 다만, 마을안길을 이용하는 주민 일부가 불편함을 느낄 수는 있으나 청구인은 협소한 기존 마을안길 폭을 청구인 소유 ○○면 ○○리 43 대지 등 토지일부를 양보하여 도로를 확충하였고, 마을안길을 이용하는 주민들 모두 청구인의 도로점용허가에 반대하는 사람은 없다. 소명자료의 등기부등본을 보면 분할 전 경남 ○○군 ○○면 ○○리 43, 1865평방미터에서 995평방미터를 같은 면 ○○리 49-6으로 분할하여 이를 경상남도에 도로로 기부 채납한 사실을 확인할 수 있다.

반대로 도로점용허가가 나지 않을 경우 현황에서 보듯이 청구인으로서는 상당한 경제적 손실을 초래할 수밖에 없고 주유소를 이용하는 지역민 역시 입구로 들어갔다가 입구로 되돌아 나와야 하는 불편함을 감수하여야 한다.

따라서 피청구인이 주유소 진입로 사용을 위한 청구인의 도로점용허가신청을 거부한 것은 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 할 수 밖에 없을 것이다.

2) 피청구인의 답변서에 대한 반박서면

가) 피청구인은 답변서에서 마을안길을 이용하는 지역주민의 안전과 생명보호 공공시설물의 효율적인 관리와 도로상태 등 현장 여건으로 볼 때 청구인이 주장하는 위해발생 등의 방지를 위하여 제시한 대안(소음, 진동, 도로파손 등에 대하여 방음벽설치, 조경녹지의 조성, 도로파손에 대한 손해배상 조건부 허가)은 타당하지 않다고 하였으나 위 청구인의 대안에 대한 적절한 검토가 이루어졌는지 의구심이 가지 않을 수 없고, 청구인이 제시한 대안으로 시행조차하지 않고 무조건 안 된다고 하는 것은 법의 집행을 대행하는 피청구인이 재량권 남용으로 볼 수밖에 없다.

나) 대형차량은 당초 진·출입로를 이용하고 승합차 이하 차량만 진입할 것을 조건으로 하는 조건부허가를 하면 된다는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 주유소 특성상 대형 및 중·소형차량이 수시로 출입하는 장소로 폭 3m인 협소한 마을안길을 이용하는 차량의 교행 등 혼잡으로 인한 교통사고의 발생이 우려되고 보행자의 안전을 위협할 우려가 있다고 답변하고 있다. 그런데 본래 마을안길의 구조상 차량 통행 시 사람 통행이 어려운 상황이었으며 마을안길이 너무 협소하여 피청구인이 담당공무원의 요청으로 위에서 본 것처럼 청구인의 소유 답을 기부 채납하여 마을안길 폭을 절반이상 확장한바 있으며 이러한 상황에서 마을주민의 통행이 어렵고 교통사고의 위험을 언급하는 피청구인의 답변은 합당하지 않다. 또한 상시 대기 중인 주유소의 직원들이 소형차와 대형차의 주행 단속은 충분히 가능하고 아울러 이 사건 주유소의 진입도로의 안전시설을 보강(도로의 강도를 3m이상으로 올림)하여 마을안길보다 더욱 튼튼하게 보강할 예정이므로 피청구인의 주장은 이유 없다.

다) 마을안길은 오래 전부터 지역주민들이 농장 및 인근마을 이동을 위한 농기계, 보행자 등이 이용하는 도로로서 이용객 수에 관계없이 편리하고 안전하게 유지·관리되어야 할 공용시설이므로 도로점용허가가 불가능하다는 취지로 답변하고 있다. 마을안길이 마을주민의 안전한 통행이 되어야 하는 것은 동의한다. 그래서 청구인은 청구인 소유 토지를 경상남도에 기부 채납하여 도로를 확충하였고 주유소 주변 마을주민 및 이장으로부터 충분한 양해를 구했으며 주민들 및 마을이장은 주유소 출구로 사용하는 것에 대하여 아무런 이의를 달지 않고 있다.

라) 피청구인은 주유소를 이용하는 중·대형 차량에 대하여 출입을 상시 통제한다는 것은 담보할 수 없을 뿐만 아니라 현실적으로 불가능한 것으로 판단된다고 하였으나, 앞서 설시한 바와 같이 상시 근무하는 직원의 통제로 가능하고, 또 높이 제한시설을 설치하는 등으로도 가능하다.

마) 출구 부분의 주택에 대한 소음·진동·분진 등에 피해예방을 위하여 방음벽 등을 설치하여 해소가 가능하다는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 도로와 주택이 인접해 있어서 여유 공간이 없는 현장 여건상 방음벽을 설치할 수 있는 상황이 아니라고 하였으나, 출구 부분의 주택은 위치적으로 볼 때 평소 4차로를 주행하는 차량으로 인하여 나는 소음·진동·분진이 더 큰 피해로 보여지고, 여기에 청구인이 적절한 방음벽 등 시설을 할 경우 오히려 피해가 줄어들 것으로 보인다. 4차로에서 100km/h 속력으로 주행하는 차량소음과 주유소에서 출구로 주행하는 10km/h 속력으로 주행하는 차량소음을 비교하면 이해를 할 수 있을 것이다.

바) 한편, 피청구인은 답변서에서 청구인이 도로점용허가신청을 한 부분에 대하여 현장사진을 제출하면서 각 사진 속 빨간펜으로 그은 부분이라고 표시를 하였지만, 이는 전혀 사실이 아니다. 청구인이 이 추가 이유서에 첨부한 현장사진의 파란색으로 칠한 부분이 도로점용허가를 신청한 부분이다. 결국 피청구인은 도로점용허가 대상 토지를 착오하여 행정을 진행한 것에 지나지 않는다는 것을 다시 한 번 확인하게 된다.

사) 피청구인은 양도인(청구인에게 주유소를 양도한 사람)이 2012. 7. 3. 석유판매업(주유소) 등록 신청 시 입구와 출구를 통일 위치로 계획하여 허가를 받았으며 청구인이 현재 상황을 알고 인수한 것으로 청구인의 이익을 침해하였다고 볼 수 없고, 주유소 출구개설을 위한 주장사실이 공익을 압도하지 않는 것으로 판단되어 불가 처분한 것으로 비례, 평등의 원칙에 어긋난 재량행위를 일탈하였다고 주장하는 것은 이유가 없다고 주장한다.

(1) 청구인이 2012. 5.경 청구인의 주택인 경남 ○○군 ○○면 산업로 580-8번지상 경량철골조 판넬지붕 단층 주택으로 진·출입할 목적으로 피청구인 소유 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-2번지(구 228㎡)에 대하여 도로점용허가를 득한 바 있다.

(2) 참고자료로 제출한 위 점용허가의 허가조건 제2항에 따르면 “본 도로점용 허가된 부지는 점용허가 목적으로만 사용이 가능하고, 부득이 점용 목적을 변경하여야 할 경우에는 변경허가를 받아야 하며, 만약 변경허가 없이 다른 점용 목적으로 사용할 경우 도로관리청은 허가취소 등을 할 수 있으며, 피허가자는 즉시 도로를 원상복구 하여야 합니다.”라고 규정되어 있다.

(3) 청구인은 자신의 주택으로 진입하는 피청구인 소유 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-2번지(구, 228㎡)의 점용허가를 받아 순수하게 도로 목적으로만 사용하게 되었다. 위에서 본 것처럼 이미 청구인은 자신의 소유 토지 중 일부를 경상남도에 도로로 기부채납을 한 상태이다.

(4) 이후 피청구인 소유 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-2에 바로 연접한 ○○리 42-3 소재 이 사건 주유소에 출입하는 차량들로 위 청구인 점용허가 도로를 사용하게 되었다.

(5) 그러자 피청구인은 위 점용허가를 한 도로부분을 청구인이 주택 전용으로 사용하지 않고 주유소 진·출입구와 같이 사용한다는 이유로 2014. 6. 30. 위 허가를 취소해 버렸다.

(6) 그런데 위 취소는 부당한 처분이다. 즉 위 점용허가조건에는 도로이외의 목적으로 사용하는 경우에만 취소할 수 있게 되어 있고 도로의 목적으로 사용한다면 허가조건 제11조 “공동으로 사용할 부분이 있을 경우에는 공동 사용하여야 합니다.”라고 규정되어 있다.

(7) 즉 점용허가부분 도로를 공동으로 사용한다고 하여 허가취소를 할 수는 없는 것이다.

(8) 만약 위 도로점용허가가 취소되지 않았다면 청구인은 이 사건 개발행위허가를 신청하지도 않았을 것이다.

(9) 결국 피청구인의 부적법한 허가취소로 인하여 이 사건 개발행위허가까지 나아가게 되었으므로 피청구인의 이 사건 처분은 비례, 평등의 원칙에 위배된다 할 것이다.

사. 보충서면 2

피청구인의 답변서에 대한 참고서면을 아래와 같이 제출한다.

1) 마을안길을 이용하는 지역주민의 안전과 생명보호 공공시설물의 효율적인 관리와 도로상태 등 현장여건으로 볼 때 청구인이 주장하는 위해발생 등의 방지를 위하여 제시한 대안(소음, 진동, 도로파손 등에 대하여 방음벽설치, 조경 녹지의 조성, 도로파손에 대한 손해배상 조건부 허가)은 타당하지 않다고 하였으나, 「개발행위허가운영지침」(국토교통부 훈령 제524호) “2-1-7 허가처분 및 통지(2)항에 의하면 개발행위를 조건부로 허가할 수 있다”는 조항이 있으며, 위 청구인의 조건 및 대안에 대한 적절한 검토가 이루어졌는지 의구심이 가지 않을 수 없고, 청구인이 제시한 대안으로 시행조차 하지 않고 무조건 안 된다고 하는 것은 법의 집행을 대행하는 피청구인의 재량권 남용으로 볼 수밖에는 없다.

2) 대형차량은 당초 진·출입로를 이용하고 승합차 이하 차량만 진입할 것을 조건으로 하는 조건부 허가를 하면 된다는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 주유소 특성상 대형 및 중·소형 차량이 수시로 출입하는 장소로 폭 3m인 협소한 마을 안길을 이용하는 차량의 교행 등 혼잡으로 인한 교통사고의 발생이 우려되고 보행자의 안전을 위협할 우려가 있다고 답변하고 있다. 차량이 통행하는 어떠한 도로도 교통사고의 우려는 있다. 다만, 운전자의 평소 주의 의무만 있어도 사고는 예방될 수 있으며 이 도로의 신설로 교통량이 도로의 용량을 초과한다고도 볼 수 없다. 그런데 본래 마을안길의 구조상 차량 통행 시 사람 통행이 어려운 상황이었으며 마을안길이 너무 협소하여 피청구인 담당공무원의 요청으로 청구인의 소유 답을 양보하여 마을안길 폭을 절반 이상 확장한 바 있으며, 이러한 상황에서 마을주민의 통행이 어렵고 교통사고의 위험을 언급하는 피청구인의 답변은 합당하지 않다. 또한 상시 대기 중인 주유소의 직원들이 소형차와 대형차의 주행 단속은 충분히 가능하다.

3) 마을안길은 오래 전부터 지역주민들이 농장 및 인근마을 이동을 위한 농기계, 보행자 등이 이용하는 도로로서 이용객 수에 관계없이 편리하고 안전하게 유지·관리 되어야 할 공용시설이므로, 도로점용허가가 불가능하다는 취지로 답변하고 있다. 그러나 마을안길의 도로는 마을주민 및 인근의 주민들이 사용하는 공용도로이다. 도로는 불특정 다수가 사용하는 것이므로 이를 이용하기 편리하게 새로이 건설하여 정비한다면 주변의 모든 주민들이 편리하게 이용 가능할 것이다. 이러한 사항에 대하여 주유소 주변마을 주민 및 이장으로부터 충분한 양해를 구했으며, 주민들 및 마을이장은 주유소 출구로 사용하는 것에 대하여 아무런 이의를 달지 않고 있다.

4) 피청구인은 주유소를 이용하는 중·대형 차량에 대하여 출입을 상시 통제한다는 것은 담보할 수 없을 뿐만 아니라 현실적으로 불가능한 것으로 판단된다고 하였다. 그러나 앞서 설시한 바와 같이 상시 근무하는 직원의 통제로 가능하고 또 높이 제한시설을 설치하는 등으로도 가능하다.

5) 출구부분의 주택에 대한 소음·진동·분진 등에 피해예방을 위하여 방음벽 등을 설치하여 해소가 가능하다는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 도로와 주택이 인접해 있어서 여유 공간이 없는 현장여건상 방음벽을 설치할 수 있는 상황이 아니라고 하였다. 출구부분의 주택은 위치적으로 볼 때 평소 4차로를 주행하는 차량으로 인하여 나는 소음·진동·분진이 더 큰 피해로 보여 지고 청구인이 적절한 방음벽 등 시설을 할 경우 오히려 피해가 줄어들 것으로 보인다. 4차로에서 100km/h 속력으로 주행하는 차량소음과 주유소에서 출구로 주행하는 10km/h 속력으로 주행하는 차량소음을 비교하면 이해를 할 수 있을 것이다.

6) 피청구인은 양도인(청구인에게 주유소를 양도한 사람)이 2012. 7. 3. 석유판매업(주유소) 등록신청 시 입구와 출구를 동일 위치로 계획하여 허가를 받았으며, 청구인이 현재 상황을 알고 인수한 것으로 청구인의 이익을 침해하였다고 불 수 없고, 주유소 출구개설을 위한 주장 사실이 공익을 압도하지 않는 것으로 판단되어 불가 처분한 것으로 비례·평등의 원칙에 어긋난 재량행위를 일탈했다고 중하는 것은 이유가 없다고 하였다. 청구인은 2012. 5.경 청구인의 주택인 경남 ○○군 ○○면 산업로 580-8 지상 경량철골조 판넬지붕 단층 주택으로 긴·출입할 목적으로 피청구인 소유 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-2번지(구, 228㎡)에 대하여 도로점용허가를 득한바 있다.

그런데 피청구인은 위 허가를 한 도로부분을 청구인이 주택전용으로 사용하지 않고 주유소 진·출입구와 같이 사용한다는 이유로 2014. 6. 30. 위 허가를 취소해 버렸다. 청구인은 2014. 7. 14. 피청구인을 상대로 하여 경상남도행정심판위원회에 위 허가취소처분 취소 심판청구를 하였고, 이 심판청구에서 피청구인의 담당공무원들은 민원으로 인한 것이니 민원해결책을 마련하고 주유소출구에 대한 대책을 세워 해결해 주겠다고 하면서 심판청구를 취하해 달라고 하였다. 그리하여 청구인은 위 행정심판청구를 취하하였는데, 그 후 위 담당공무원의 추가 협의가 없어서 다시 이 건 심판청구에 이르게 되었다. 피청구인은 이 사건 개발행위허가(도로점용허가)를 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다는 것을 알고 있다. 청구인은 청구인의 민원을 해결하기 위해 조건부 또는 해결방법이 있는 허가 사건을 불허 처분한 것은 비례, 평등의 원칙에 위배된다 할 것이다.

7) 한편, 피청구인은 답변서에서 청구인이 도로점용허가신청을 한 부분에 대하여 현장사진을 제출하면서 각 사진 속 빨간펜으로 그은 부분이라고 표시를 하였는데 아니다. 청구인이 이 추가이유서에 첨부한 현장사진의 파란색으로 칠한 부분이므로 착오 없기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2015. 4. 14. 피청구인에게 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-3번지 외 1필지에 대하여 주유소 출구 개설 목적으로 개발행위허가 신청을 하였다.

2) 피청구인은 2015. 4. 16. 청구인의 사업장을 방문하여 현장조사를 한 결과 사업 계획대로 주유소 출구 개설시 협소한 마을안길(폭 3m)에 접속하도록 계획되어 있는바 주유소를 이용하는 차량 진입 시 마을안길을 이용하는 차량과 교행 등으로 인한 불편이 예상되고 보행자의 안전사고가 우려되는 상황이며,

또한 출구 주변에는 주택이 위치하고 있어 주유소 이용차량으로 인한 소음․진동 등의 피해가 우려되며, 기존 마을안길은 콘크리트포장도로(B=3.0m, T=0.15m)로 차량의 통행하중을 고려하지 않은 마을안길로 지역주민들의 우마차 및 농기계 보행자 등의 통행에 이용되어 온 생활도로로 대형차량의 통행 시 누적하중으로 인한 도로파손 등 공익적인 피해가 클 것으로 예상된다.

3) 피청구인은 2015. 5. 1. 개발행위로 인하여 소음․진동 등에 의한 위해 발생, 1의 마. 주변의 교통소통에 지장 초래, 같은 법 제58조(개발행위 허가기준 등) 제1항 제4호 주변지역의 토지이용실태(마을안길)에 저촉된다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1의 라 2의 단서 규정을 보면 환경오염․생태계 파괴․위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지․위해의 방지․조경․ 녹지의 조성․완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정되어 있어 이 사건 처분은 부당하다 주장하나,

이 사건의 경우 마을안길을 이용하는 지역주민의 안전과 생명보호 공공시설물의 효율적인 관리와 도로상태 등 현장여건으로 볼 때 청구인이 주장하는 위해발생 등의 방지를 위하여 제시한 대안은 주유소의 특성상 대형 및 중․소형차량이 수시로 출입하는 장소로 폭 3m인 협소한 마을안길을 이용하는 차량과의 교행 등 혼잡으로 인한 교통사고의 발생이 우려되어 보행자의 안전을 위협할 우려가 있는 점, 마을안길은 오래전부터 지역주민들이 농장 및 인근마을 이동을 위한 농기계, 보행자 등이 이용하는 도로로써 이용객 수에 관계없이 편리하고 안전하게 유지․관리 되어야 할 공용시설인 점, 주유소를 이용하는 중․대형차량 등 특정차량에 대하여 출입을 상시 통제 한다는 것은 현실적으로 불가능한 점 등을 종합할 때 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 청구인은 출구부분에 위치한 주택에 대하여는 소음․진동․분진 등 그 피해예방을 위하여 방음벽 등을 설치하여 해소가 가능하다고 주장하나, 도로와 주택이 인접해 있어 여유 공간이 없는 현장여건상 방음벽을 설치할 수 있는 상황이 아니라고 할 것이다.

3) 청구인은 콘크리트포장도로의 포장 두께가 0.15m로 누적하중으로 인한 도로파손 등 피해 발생 시 사업주의 복구확약서(피해복구, 원상복구) 등을 받고 복구할 수 있게 할 수 있다고 주장하나, 주유소의 경우 일정기간에 걸쳐 이용되는 시설이 아니며, 업종 변경 시까지는 상시 운영되어야 할 사업장으로서 확약서 등을 징구하는 것이야 말로 피청구인의 재량권 남용이라 할 것이다.

다. 재량행위의 일탈 주장에 대하여

1) 청구인은 면허취소의 재량권을 갖는 경우에도 그 재량권은 허가취소처분의 공익목적뿐만 아니라 공익침해의 정도와 그 취소처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 비례·평등의 원칙에 어긋나지 않도록 행사되어야 하는바 이 사건 처분은 그 한계를 벗어난 위법한 처분으로 재량권을 일탈하여 부당하다 주장하나,

양도인이 2012. 7. 3. 석유판매업(주유소) 등록신청 시에 입구와 출구를 동일 위치로 계획하여 허가를 받았으며, 청구인은 그 상황을 알고 인수한 것으로 청구인의 이익이 침해되었다고 볼 수 없으며 그 침해가 결코 공익보다 크다고 할 수 없어 이 사건 처분을 한 것이므로 재량권을 일탈하였다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

라. 결론

따라서 이 사건 처분은 적법․타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

마. 보충서면

1) 청구인은 추가이유서에서 예시한 광주고등법원 1997. 8. 11. 선고 95구315 도로점용허가신청 거부처분 취소 청구 판례에 의하면 도로점용허가신청을 거부한 것은 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 주장하나, 이 사건 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 주유소 출구개설을 위한 개발행위허가신청 사건에 대하여 불허가 처분한 것으로 도로점용허가와는 관련이 없다.

2) 청구인이 제시한 대안에 대하여 적절한 검토가 이루어지지 않았고, 그 허가조건을 붙여 허가할 수 있다고 주장하나, 허가조건 여부는 처분청의 재량행위로서 국도○○호선과 마을안길로 연결되는 접속도로부의 차량 교행에 필요한 적절한 도로 폭이 확보되어 있지 않으며, 특히 마을안길 이용자 및 차량의 안전을 위하여 반드시 안전대책 등이 마련되어야 할 것이고, 허가 신청 시 당연히 허가기준이나 요건을 갖추어 신청하여야 할 것이다. 또한 국도○○호선에 접해있는 주유소로서 「도로법」에 의한 도로점용허가를 득하여 진·출입로를 정상적으로 확보하여야 할 것이다. 이 도로의 신설로 교통량이 도로의 용량을 초과한다고 볼 수 없다고 주장하나, 만약 허가가 될 경우 교통량은 현재보다 증가할 것은 자명한 사실이고 이용차량이 늘어남에 따라 도로 접속지점의 교통안전은 더욱 위협받게 될 것이다.

3) 청구인이 보충서면에서 기부채납 하였다고 주장하고 있는 ○○면 ○○리 49-6번지(면적 244㎡)는 1992. 4. 8.자로 소유자 임○○로부터 국(국토부)로 이전등기가 되었으며, ○○면 ○○리 43번지(면적 1,865㎡)는 2012. 6. 7.자 43-6번지(면적 995㎡)로 분할되었으나 소유자는 변경되지는 않았고, 소유부지 석축공사 시 진입로변 배수시설 설치를 위하여 청구인 소유부지 일정 면적을 동의한 사실이 있는 것으로 확인되었다.

4) 청구인은 보충서면에서 도로점용허가 대상 토지를 착오하여 행정을 진행하였다고 주장하나, 개발행위허가 신청 위치는 ○○면 ○○리 43번지(대)와 42-3번지(답) 2필지이고 첨부서류로 제출한 현황 및 계획평면도에 의하면 차량출구가 마을안길 방향으로 화살표로 표시되어 있음을 확인할 수 있다. 또한 국도○○호선 접속 지점인 ○○면 ○○리 42-2번지(지목: 도로, 소유자: 국토부)는 국도○○호선에 편입된 부지로 「도로법」에 의한 도로점용허가 대상이다.

5) 보충서면에서 제시한 도로점용허가 취소 부당처분에 대한 의견은 이 사건처분과는 관련성이 없으므로 별도로 대응해야 할 사안으로 판단된다.

위와 같이 이 사건 처분이 비례·평등의 원칙에 위배된 재량권을 일탈·남용한 처분이라고 주장하는 것은 이유 없다 할 것이다.

4. 관계법령

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조

5. 인정사실

가. 청구인의 소유로 된 ○○군 ○○면 ○○리 43-4 외 1필지에 소재하는 주유소는 국도○○호선 광양 ~ 양양간 도로변에 접해 있고, 그 건축물관리대장에 의하면 2004. 9. 8. 허가, 2006. 9. 7. 착공, 2011. 12. 8. 건축물사용승인 되었고, 청구인은 2012. 9. 17. 전 소유자(김○○)로부터 매수하여 2012. 11. 21. ‘○○주유소’라는 상호로 주유소를 개업하였다.

나. 위 주유소는 진·출입로를 함께 사용하는 것으로 건축허가 되었고, 2012. 7. 10. 석유판매업(주유소) 등록된 이후 아래와 같이 대표자 변경되었다.

다. ‘○○주유소’는 청구인 소유이나 2015. 9. 4. 청구 외 박□□가 석유판매업(주유소) 등록하고 임차하여 현 주유소를 운영하고 있다.

라. 청구인은 2015. 4. 14. 주유소 인근 부지인 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-3번지(답), 43번지(대) 상에 주유소 출구 개설을 위하여 개발행위허가 신청을 하였다.

마. 피청구인은 2015. 5. 1. 청구인에게 아래와 같은 사유로 불허가처분 하였다.

바. 청구인은 2012. 7. 25.경 경남 ○○군 ○○면 ○○리 43 지상에 경량철골구조 판넬지붕 단층 단독주택(87.12㎡)을 신축하였고, 이에 앞서 2012. 5.경 위 주택에 진·출입할 목적으로 경남 ○○군 ○○면 ○○리 42-2(228㎡)에 대하여 도로점용허가(점용기간: 2012. 5. ~ 2021. 12. 31.)를 받았다.

사. 피청구인은 2014. 6. 30. 청구인이 피청구인으로부터 허가를 받은 도로점용에 대하여 청구인이 도로점용허가의 목적인 단독주택 진·출입로 목적 외에 인근 주유소 차량의 출구로 사용되고 있다는 사유로 「도로법」제83조의 규정에 따라 도로점용 및 연결허가 취소처분을 하였다.

아. 한편 「도로법」제52조 및 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」제8조 제1호 [별표 5]에 의하면 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 차로인 ‘변속차로’의 길이는 휴게소·주유소 등은 감속부의 최소길이는 60m, 가속부의 최소길이는 120m로 정하고 있다.

자. 진주국도유지건설사무소장은 2004. 9. 3. 피청구인에게 이 사건 주유소 진·출입로 설치 목적의 도로점용 및 연결허가 협의요청 건에 대하여 “국도 본선으로의 직접 연결은 건설교통부령 「도로와 다른 도로등과의 연결에 관한 규칙」제6조의 규정에 의거 허가 불가할 것이나 신청도면과 같이 귀 군이 관리청인 도로로의 연결 목적이라면 본 건은 귀 군에서 적의 조치할 사항임을 알려드립니다.”라고 회신하였다.

차. 피청구인은 2004. 8. 청구 외 이○○에게 이 사건 주유소 진·출입로 목적의 도로점용허가신청에 대하여 「농어촌도로정비법」제18조 및 같은 법 시행령 제11조 제1항의 규정에 의거 “농도○○○호”를 주유소 진·출입로 목적으로 도로점용허가(2004. 9. 7. 〜 2014. 9. 6.)하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제2호는 토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 제외한다)을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 제58조 제1항 제4호는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항은 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 [별표 1의2]와 같다고 규정하면서, 그 [별표 1의2] 제1호 라목 (2)는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다’라고 하고 있고, 제1호 마목 (1)은 ‘주변 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’이라고 하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당에 대하여 살펴보면,

1) 위 관계법령 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 ‘개발행위 허가기준’에 따르면 행정청은 주변 교통소통의 지장여부와 개발행위로 인한 위해발생 여부 등을 검토하도록 규정하고 있고, 대법원은 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제2호 규정에 의한 토지의 형질변경 허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이며( 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 참조), 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)”라고 판시하고 있으므로 개발행위에 대한 그 허가여부는 행정청의 재량이 폭 넓게 인정된다 할 것이다.

2) 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 [별표 1의2] 개발행위 허가기준에 개발행위 시 위해발생 등의 방지가 가능하여 위해의 방지, 완충지대의 설치 등의 허가의 조건으로 붙이는 경우 가능하다고 규정하고 있고, 당초 진·출입구를 함께 사용하도록 허가된 주유소의 교통사고 등 위험요소 등을 제거하고자 이 사건 개발행위허가 신청을 하였음에도 불허가 처분한 것은 위법·부당하다 주장한다.

가) 살피건대 위 인정사실 ‘자’ 및 ‘차’에 의하면 이 사건 주유소는 「도로법」제52조 및 「도로 및 다른 시설의 연결에 관한 규칙」제6조 제3호에 의거 국도○○호선에 직접 연결되는 진·출입로 개설이 불가한 지역에 입지하고 있어 「농어촌도로정비법」에 의거 농도○○○호와 연결되는 진·출입로를 개설하고 도로점용허가를 득하여 주유소 진입로와 출입로를 함께 사용하고 있음이 인정된다.

나) 주유소의 진·출입로는 「도로 및 다른 시설의 연결에 관한 규칙」상의 변속차로에 해당하여 위 규칙 제8조 제1호 [별표 5]에 의하면 4차로인 이 사건 도로에 연결되는 진·출입로의 최소길이는 테이퍼( 주행하는 자동차의 차로변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모형의 차도 부분)를 포함하여 감속차선은 60m(=변속차로 부분 45m + 테이퍼 부분 15m), 가속차선은 120m(=변속차로 부분 90m + 테이퍼 부분 30m)가 되어야 하는 바, 이 사건 주유소의 진출부는 가속차선 80m에 불과하여 120m를 확보할 수 없는 지역으로 「도로 및 다른 시설의 연결에 관한 규칙」제8조 제1호에 위반된다 할 것이다.

다) 따라서 이 사건 주유소는 국도○○호선에 접해있는 주유소로서 주유소 진출로를 개설하기 위해서는 「도로법」및 「도로 및 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에 적합하고 개발행위허가 기준에도 적합해야할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 또한 경상남도행정심판위원회 2015. 9. 7. 현장 확인에 의한 다음의 사정들, 청구인이 주유소 진출로로 개설하고자 하는 마을안길은 그 폭이 3m로 매우 협소하여 대형 차량들이 출입하기에는 부적합해 안전상의 문제가 있는 점, 위 인정사실 ‘사’에 의하면 청구인이 단독주택 진·출입로 목적 외에 인근 주유소 차량의 출구로 사용되고 있다는 사유로 2014. 6. 30. 도로점용 및 연결허가 취소처분을 받고 출구 부분을 담벽으로 막아 놓은 점을 미루어 볼 때 개발행위로 개설하고자 하는 진출로는 주유소 바로 인접한 청구인 소유의 주택으로 진·출입하기 위한 도로점용허가를 받은 구역을 경유하고 있어 협소한 진출로보다 오히려 폭이 넓은 주택 진·출입로로 진출하고자 하는 차량들이 발생될 수 있는 점, 국도○○호선 통행차량이 ○○IC방면에서 마을안길 방면으로 좌회전하려는 차량은 비보호좌회전이 허용된 교차로 지점인 이 사건 출입로는 주유소 방면에서 국도○○호선으로 진입하는 차량과 상충되는 점 등을 종합하여 볼 때 주변의 원활한 교통소통에 지장을 초래하고 교통사고 발생 등의 위해 우려가 상당하다 할 것이다.

4) 한편, 청구인은 광주고등법원 선고 95구315 판결문을 들어 이 사건 처분의 위법·부당함을 주장하나, 위 판례는 피고(○○시장) 스스로 행정예고 등의 절차를 거쳐 주유소 부지를 선정하였고, 그 절차에 따라 주유소업자로 당첨된 원고(현○○)는 주유소설치허가, 그에 따른 건축허가 등 각종의 허가, 신고 절차를 마치고 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 도로점용허가의 구체적인 내용과 이로 인하여 발생할 수 있는 도로교통상의 장애, 도로점용허가가 불허되었을 경우 원고가 입게 되는 손실 등을 종합할 때 원고가 받는 불이익의 정도가 그로 인하여 유지하고자 하는 공익상의 필요에 비하여 현저하게 크다고 보아 재량권을 벗어난 위법한 처분이라고 판시한 것으로 이는 동일한 진·출입로 사용을 조건으로 허가를 득한 이 사건 주유소를 매수한 청구인이 별도의 진출로 확보를 위한 개발행위허가 신청에 대한 이 사건 불허가처분과는 행정처분 내용과 그 사유, 관계법령 및 주변 여건 등이 현저하게 다른 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

5) 따라서 청구인의 개발행위허가 신청에 대한 그 허가 여부는 피청구인의 재량행위에 해당하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 같은 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 의한 주변지역과의 관계 등을 종합적으로 판단하여 불허가 처분한 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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