이 유(2015-254)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○동 37번지(전, 1,352㎡, 자연녹지지역) 상에서 전기(태양광발전)사업을 영위하기 위하여 2015. 5. 11. 피청구인에게 개발행위 허가신청서(토지형질변경, 신청면적: 1,442㎡, 태양광 발전부지: 1,352㎡, 진입도로: 90㎡)를 제출하였으나, 2015. 7. 7. 피청구인으로부터 2차례에 걸친 보완요구에도 관련 자료를 제출하지 않았다는 사유로 개발행위허가신청서 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 개발행위허가신청

청구인은 피청구인으로부터 2015. 1. 9. 전기(태양광발전)사업 허가{허가번호: 제2015-5340000-81-00003호, 상호: ○○태양광발전소, 대표자: 강○○, 설치장소: ○○시 ○○동 37(토지 위), 발전용량: 95.76KW, 준비기간: 2015. 1. 9.부터 2016. 1. 8.까지}를 받았다. 이후 청구인은 2015. 2.경 피청구인에게 경남 ○○시 ○○동 37번지, 1442㎡(부지 1,352㎡ + 진입도로 90㎡)상에 대한 태양광 발전부지 조성을 위하여 토지형질변경 등을 일괄처리사항으로 하는 개발행위 허가신청을 하였다. 그런데 2015. 4.경 청구인의 개인사정으로 개발행위허가신청을 취하하였다가, 2015. 5.경 재차 피청구인에게 위와 같은 토지형질변경을 일괄 처리사항으로 하는 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

나. 피청구인의 이 사건 처분 및 그 사유

그런데, 피청구인은 2015. 5. 18. ‘보완내용 요구사항’에서 “「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1에 근거하여 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로(기반시설)를 확보하여야 하며, 그에 따른 진입도로계획서 및 포장계획 제출요망.”이라는 항목을 나열하여 이 사건 신청 1차 보완내용을 요청하였고, 이에 대해 청구인의 답변이 없자, 피청구인은 2015. 6. 11. 재차 이 사건 보완내용을 요청하였는데, 2차 보완요청에도 청구인이 답변을 하지 않았는데, 피청구인은 2015. 7. 7. 청구인에게 “「개발행위허가 운영지침」 3-3-2-1에 따라 진입도로는 도시‧군계획도로 또는 시‧군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 진입도로 폭 확보기준에 따라 진입도로를 개설해야 하며, 현재 대상지까지 진입도로 폭이 4미터 이하로서 진입도로 확보기준에 미치지 못함으로 규정에 적합한 진입도로(폭 4미터 이상) 확보계획서를 제출, 우리시에서는 2015. 1. 29.자로 난개발 방지를 위해 전기사업(태양광발전)허가업무 처리지침을 수립하여 교통유발 효과가 없는 태양광 발전시설이라도 도로확보기준(4m 이상 도로확보) 적용하고 있음.”이라는 이유로 이 사건 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

다. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 피청구인은 우선하여 청구인이 2015. 1. 9. 전기(태양광발전)사업 허가신청에 대하여 허가를 하였다. 그런데 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여는 2015. 5. 18. “「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1에 근거하여 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로(기반시설을 확보하여야 하며, 그에 따른 진입도로계획서 및 포장계획 제출요망.”이라는 항목만을 발취하여 보완내용을 잘못 요구한 사실이 있다. 이는 국토교통부 「개발행위허가 운영지침」에 따르면 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로에 따라, “① 진입도로는 도시‧군계획도로 또는 시‧군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 아래 ② 및 ③의 기준에 따라 진입로를 개설해야 한다. ② 위 ①에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입로의 폭은 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상, 5,000㎡ 이상은... (이하 생략), ③ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우에는 위 ②의 도로확보 기준을 적용하지 아니할 수 있다.”라고 규정되어 있기에 위 ②의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있음에도 불구하고 해당 내용을 생략하고 청구인에게 보완을 요구한 피청구인의 행정행위에 부당함이 있어 청구인은 이에 대한 답변을 하지 못하였던 것이다. 또한 피청구인의 주장과 같이 이 사건 도로점용부지는 불법 가설 건축물이 버젓이 건축되어 있고 또한 진입도로라고는 도저히 볼 수 없는 것은 사실이다. 그러나 청구인은 우회도로 사용동의서를 받아 사용할 계획에 있으므로 위와 같은 피청구인의 주장은 이 사건 처분의 정당한 사유가 될 수 없다 할 것이다. 따라서 이러한 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 이 사건 심판청구는 인용되어야 한다.

2) 피청구인은 청구인이 2015. 1. 9. 신청한 ‘전기사업(태양광발전)허가를 득한 이후인 2015. 1. 29. 난개발 방지를 위해 전기사업(태양광발전)허가업무 처리지침을 수립하여 교통유발 효과가 없는 태양광 발전시설이라도 도로확보기준(4m 이상 도로확보)을 적용하고 있다고 주장하고 있으나, 위와 같은 피청구인의 주장은 객관적인 이유나 근거도 없는 단지 자의적인 판단에 불과한 것으로 보여 진다.

라. 결론

그러므로, 청구인의 이 사건 신청은 이 사건 개발행위허가 운영지침 3-3-2-1 도로확보기준 4m 이상 확보적용 제한사유에 저촉되는 바가 전혀 없고, 피청구인 행정에 대한 신뢰와 일관성을 믿고 사업을 추진해 왔는바, 청구인의 적법한 신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법‧부당하므로 청구인의 이 건 행정심판청구를 인용하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 처분 경위

1) 청구인은 2014. 12. 23. ○○시 ○○동 37번지 상에 ‘○○태양광발전소’라는 상호의 전기사업 허가신청을 피청구인에게 하였고, 이에 피청구인은 2015. 1. 9. 청구인에게 전기(태양광발전)사업 허가를 하였다. 이후, 청구인은 2015. 2. 경 피청구인에게 ○○시 ○○동 37번지 상에 태양광 발전부지 조성을 위하여 토지형질변경 등을 일괄처리사항으로 하는 개발행위 허가신청을 하였지만 같은 해 4월경 개발행위허가신청서를 철회한 바 있다.

2) 청구인은 2015. 5. 11. 개발행위 허가신청서를 접수하였지만 그 내용은 2015. 2.에 신청한 내용과 동일한 것이었다. 피청구인은 청구인으로부터 접수된 전기사업허가에 따른 개발행위허가신청서를 검토한 결과, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국계법’이라 한다) 제56조 개발행위허가와 관련하여 「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1에 근거하여 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로확보(예외적으로, 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등은 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물로 진입로 확보기준을 적용하지 아니할 수도 있으나, 적용 여부는 지자체 재량사항으로 태양광발전시설에 대해서는 4m 이상 확보기준을 적용하기로 방침 수립)를 위한 진입도로확보계획서 및 포장계획서를 제출하라는 보완 공문을 2015. 5. 18.과 2015. 6. 11. 2차례에 걸쳐 청구인에게 통보하였다.

3) 청구인은 「민원사무처리에 관한 법률」 제13조에 따른 피청구인의 2차에 걸친 보완 요청에도 불구하고 보완 자료를 제출하지 않았다. 이에 피청구인은 2015. 7. 7. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조(민원서류의 반려 등)에 따라 청구인에게 「국계법」 제56조 개발행위허가와 관련한 「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1에 근거하여 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로를 확보해야 함으로 이를 보완하여 제출하라는 지시 사항을 이행하지 않은 것을 이유로 이 사건 처분을 하였다.

4) 또한 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 “우리시에서는 2015. 1. 29.자로 난개발 방지를 위해 전기사업(태양광발전)허가업무 처리지침을 수립하여 교통유발 효과가 없는 태양광발전시설이라도 도로확보기준(4m 이상 도로확보)을 적용하고 있다.”라는 내용을 고지하였다. 나아가, 이 사건 처분에 대해 이의가 있을 경우에는 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 불복고지 절차에 대해서도 안내하는 등 청구인의 권리 구제를 위한 절차를 충분히 고지하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 피청구인이 2015. 1. 29. 수립한 난개발 방지를 위한 ‘전기사업(태양광발전)허가업무 처리지침’은 객관적인 이유나 근거가 없는 자의적인 판단에 불과하다는 주장에 대하여,

가) 피청구인의 이 사건 처분과 관련된 일련의 행정절차를 살펴보면, 먼저, 청구인은 이 사건 신청에 앞서 피청구인으로부터 2015. 1. 9. 전기(태양광발전)사업 허가를 받았고, 이후 당초 허가 시 피청구인으로부터 부여받은 부관(조건)을 이행하기 위해서 태양광 발전부지 조성에 필요한 토지형질변경을 위해 「국계법」에 따른 개발행위허가를 신청하였다. 하지만, 전기(태양광발전)사업과 관련된 나머지 개별법에 따른 허가는 「전기사업법」에 의제 처리되는 조항이 없어 부득이 전기(태양광발전)사업 허가신청과는 별도로 개별법에 따라 각종 허가절차를 이행하였다.

나) 즉, 청구인은 전기(태양광발전)사업 허가를 받았지만, 「전기사업법」 외에 다른 법률에서 규정하는 각종 허가는 별도로 개별 법률이 정하는 절차에 따라 허가를 받아야 한다는 것이다. 따라서 청구인도 이와 같은 법적 절차에 따라 이 건 개발행위허가신청을 하였고, 청구인이 전기(태양광발전)사업 허가를 신청할 당시에 피청구인은 관련 부서의 의견을 조회한 바 있으며, 관련 부서 의견 중에는 「국계법」에 따른 개발행위 관련 의견도 포함되어 있었다.

다) 피청구인은 전기(태양광발전)사업 허가 당시 개발행위 허가와 관련된 의견은 “개발행위허가가 의제된다는 것이 아니고, 태양광발전사업 허가 후에는 「국계법」에 따른 개발행위허가를 득하여야 한다.”라는 내용을 알려준 것이었다. 이러한 내용은 피청구인이 청구인에게 고지한 전기(태양광발전)사업 허가 알림 내용에도 포함되어 있다. 2015. 1. 9. 청구인게 통지한 전기(태양광발전)사업 허가 알림 내용에는 전기(태양광발전)사업을 허가 한다는 내용과 함께 개별법에 따른 인허가(신고), 관련 기관(부서) 의견 등 제반 의무사항을 이행하여야 설치가 가능하다고 안내한 것이다. 따라서 청구인은 전기사업 허가 이후에 관련법에 따른 개발행위허가를 받아야 한다는 것을 충분히 인지하였을 것이다.

라) 한편, 「국계법」 제57조 제1항에 따른 개발행위 허가신청의 세부적인 허가기준은 같은 법 시행령 제56조 제4항에 따라 국토교통부 훈령 제524호 즉, 「개발행위허가 운영지침」을 제정하여 적용하고 있는데, 위 운영지침 제3장 개발행위허가기준, 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1 도로 기준에 따르면 아래와 같이 규정하고 있다.

마) 청구인의 경우는 개발규모가 1,442㎡에 해당함으로 위 운영지침에 따를 경우 3-3-2-1 도로 기준에 따라 원칙적으로 확보하여야 할 진입도로의 폭은 4m 이상이어야 하나, 청구인의 태양광발전시설에 대해서는 4m 이상의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다는 임의규정을 두고 있다. 그러나 위 규정은 강행규정이 아니라 임의규정에 해당하므로, 이의 적용 여부는 전적으로 피청구인의 재량에 속하는 것이다. 즉, 피청구인은 같은 규정을 반드시 적용하여야 하는 것이 아니라 해당 지방자치단체 사정을 고려하여 피청구인이 적용 여부를 판단할 수 있다는 것이다.

바) 태양광발전시설은 향후 대체 자원으로 각광 받고 있고, 특히, 현재 중앙정부의 신재생에너지 사업 권장으로 사업성이 부각되면서 피청구인 관내에도 허가 신청 건이 급증하고 있는 실정이다. 이러한 태양광발전시설 설치로 인해 산림 및 농지의 무분별한 개발로 자연환경이 훼손되고, 또한 도심지에 설치 시 처리 기준이 없어 도시미관을 저해하거나, 주변 민원 발생 등의 문제점이 발생하고 있다.

사) 이에 피청구인은 전기(태양광발전)사업에 따른 이러한 문제점을 해결하기 위하여 2015. 1. 29. 전기사업(태양광 발전) 허가업무 처리지침(이하 ‘처리 지침’이라 한다)을 수립하여 시행해 오고 있는데,

(1) 부연하면, 「개발행위허가 운영지침」 제3장 개발행위허가기준, 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1 도로 기준에 따르면, 태양광 발전시설은 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물로 볼 수 있어, 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있으나, 피청구인 관내의 난개발 방지 등을 위해 도로확보 기준을 적용토록 처리 지침을 수립‧시행해 오고 있고,

(2) 따라서 피청구인이 수립한 처리 지침은 태양광 발전사업에 따른 무분별한 난개발 방지 등을 위해 수립한 것으로, 이는 전기(태양광발전)사업의 합리적인 기준을 정한 것이다. 특히, 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우에는 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다는 규정은, 개발행위 허가권자 즉, 피청구인이 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물에 해당되는지 여부를 판단할 사항일 뿐이므로 이에 반드시 기속되어야 하는 강행규정이라 볼 수 없다.

아) 결국, 피청구인이 제정한 처리지침은 자치단체의 실정에 맞게 합리적인 전기(태양광발전)시설의 허가기준을 정한 것임에도 불구하고 객관적인 이유나 근거가 없는 자의적인 판단이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 「개발행위허가 운영지침」상 광고탑, 철탑, 태양광발전시설의 경우에는 4m 이상 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다고 되어 있음에도 피청구인은 이러한 예외 규정은 생략하고 보완을 요구하였고, 이에 청구인은 보완 자료를 제출하지 못했다는 주장에 대하여,

가) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2차에 걸쳐 보완 요구를 하였다. 피청구인의 보완 요구 사항은 “「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1 도로 기준에 근거하여 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로(기반시설)를 확보하여야 하며, 그에 따른 진입도로확보계획서 및 포장계획서를 제출하라.”라는 내용이었다. 피청구인이 청구인에게 보완 요구한 사항은 청구인에게 통지할 내용이 많으므로 보완해야 할 요점 사항만 통지하였고, 이에 따라 보완 공문에는 태양광발전시설 등의 경우에는 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다는 예외적인 규정은 포함하지 않았다. 하지만 피청구인은 청구인에게 위 운영지침에 따른 예외 사항이 적용되지 않는 이유에 대해 몇 차례에 걸쳐 구두로 상세히 고지한 바 있다.

나) 즉, 피청구인은 청구인의 개발행위허가신청서 제출을 대리한 청구 외 ○○토목 한◇◇ 소장 및 ㈜◎◎쏠라 장△△ 상무이사에게 몇 차례의 구두 대화를 통하여 처리 지침 적용의 당위성을 설명한 바 있다. 따라서 청구인의 태양광발전시설은 피청구인이 제정한 처리 지침에 따라 도로확보기준이 적용되어야 한다는 사실을 사전에 충분히 인지하였음에도 불구하고 보완요청 공문서에 예외 규정이 생략되어 보완 자료를 제출하지 못했다는 청구인의 주장은 사실을 왜곡하는 부당한 주장일 뿐이라 할 것이다.

3) 또한 청구인은 우회도로 사용동의서를 받았으므로 피청구인의 주장은 이 사건 처분의 정당한 사유가 될 수 없다는 주장에 대하여,

가) 청구인이 2015. 5. 11. 제출한 이 사건 개발행위허가 신청서에는 진입도로확보를 위한 인근 일부 토지에 대한 사용동의서, 대부계약서 및 용지도가 포함되어 있었다. 하지만 이 사건 신청에 따른 진입도로 구간은 국도○○호선부터 이 사건 신청지까지로 총 연장 약 60m와 폭 4m이므로, 이 구간 전체의 진입도로에 대한 확보계획서 및 포장계획서를 제출해야 함에도 청구인이 제출한 자료는 진입도로 확보기준에 부합하지 못하였다. 뿐만 아니라 청구인의 이 사건 신청에 따르면 진입도로는 ○○동 1260번지 외 2필지를 포함한 토지(이하 ‘도로개설 계획지’라고 한다)를 개설한다고 되어 있음에도 피해방지계획은 현 도로에서 기존사업부지내의 도로를 진입로로 활용한다고 되어 있어 진입도로 개설을 어디로 할 것인가에 대한 명확한 자료를 제출하지 못하였다.

나) 또한 청구인은 도로개설 계획지를 진입도로로 활용한다는 자료를 제출하면서 진입도로구간에 포함되는 일부 토지인 ○○시 ○○동 산 3-2번지 국유재산(50㎡)을 진입도로로 사용코자 한국자산관리공사와 국유재산 유상대부계약을 체결하고 그 사본을 첨부하였다. 그러나 대부계약서 제7조에 따르면 대부 재산의 원상변경, 대부 재산의 시설물 설치를 제한한다는 내용이 포함되어 있어 한국자산관리공사의 승인 없이 현상을 변경하거나 포장도로를 개설할 수 없는 사정이 있다.

다) 청구인이 도로개설 계획지를 진입도로로 활용코자 하는 이유는 인근에 위치한 ○○시 ○○동 산3-2번지 임야에 개설된 폭 2m 도로를 사용할 수 없었기 때문입니다. ○○동 산3-2번지는 국 재경부재산으로 지목이 도로가 아니라 임야이므로 진입도로 개설 및 도로포장이 불가능하였기 때문에 부득이하게 ○○동 1260번지 외 2필지 일원의 토지를 도로개설 계획지로 이용코자 하였던 것이다. 그러나 도로개설 계획지는 사실상 도로의 기능을 상실하여 나대지로 방치되어 있었고, 나아가 도로개설 계획지 중간에는 무허가 건축물이 설치되어 사실상 진입도로 개설이 어려운 상황이었다. 따라서 피청구인은 그러한 사정을 충분히 인지하고 있었기에 그에 필요한 대책을 요구하였던 것이다.

라) 피청구인이 진입도로 확보계획을 요청한 것은 법정도로 즉, 국도○○호선부터 이 사건 신청지까지 총 연장 약 60m와 폭 4m 전체의 진입도로 확보계획서 및 포장계획서를 요구한 것인데, 청구인은 일부 구간에 대한 토지소유자의 동의서만을 제출하였을 뿐, 무허가 건축물의 철거나 전체적인 진입도로 확보계획서 및 포장계획서를 제출하지는 않았기 때문이다. 따라서 청구인이 제출한 진입도로확보 계획서는 그 요건을 충족하지 못한 계획이므로 이를 보완 요청한 피청구인의 보완 요구는 정당한 것이고, 청구인이 보완을 하지 않음에 따른 이 사건 처분은 적법‧타당한 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

4) 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈 내지는 남용하거나, 평등의 원칙에 반하여 위법하다는 주장에 대하여,

가) 재량권의 일탈이란 ‘법령상 주어진 재량의 한계를 벗어난 재량하자를 말하는 것으로 재량행위에는 일정한 범위가 있음을 전제로 하는 것’인데, 예를 들어 법령에서 정한 액수 이상의 과징금을 부과한다거나, 영업정지에 해당하는 것을 영업취소 처분하는 경우가 해당된다 할 것이다.

나) 더불어 재량권의 남용이란 ‘법령상 주어진 재량권의 범위에서 재량권이 고려되었으나, 잘못된 방향으로 해석하거나 판단하여 재량행사를 하는 경우’를 말하는데, 예를 들어 사실오인, 비례‧평등원칙의 위반, 당해 행위의 목적이나 동기의 부정이 이에 해당된다 할 것이다. 이러한 재량권의 남용 여부에 대한 중요한 판단 기준으로는 처분 사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분으로 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 모든 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교‧교량하여 판단하여야 할 것이다.

다) 이 사건 처분의 근거인 운영지침 제3장 개발행위허가기준, 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1 도로 기준을 다시한번 요약하면 ‘진입도로는 도시‧군계획도로 또는 시‧군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우에는 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다고 규정하고 있다. 다만, 예외적으로 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있는 사유들을 열거하고 있는바, 그 중의 하나가 태양광발전시설이다.

라) 하지만 위 운영지침에 따르면 진입도로가 시‧군도 등에 접속하지 않을 경우 개발규모에 따라 진입도로의 폭을 확보하도록 규정하고 있는 것이 원칙이다. 다만, 예외적으로 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있는 경우를 두고 있을 뿐인 것이다. 즉, 운영지침에 따른 도로확보기준 예외 사유는 강행규정이 아니라고 할 것이고, 이는 임의규정으로 재량 행위에 해당하는 것이다. 즉, 주변 지역 환경이나 개발 상태 등의 여건에 따라서 도로확보기준을 그대로 적용한다고 하여 이를 두고 재량권의 남용이나 일탈이라고 할 수 없는 것이다.

마) 「국계법」에 따라 수립된 「개발행위허가 운영지침」에 따르면 “개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다.”라고 규정되어 있다.

바) 위와 같은 개발행위허가제의 의의와 목적을 고려하여 주변 경관 및 환경과의 조화, 난개발 방지 등을 위해 태양광발전시설에 대해서도 도로확보기준을 적용한 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다. 더구나 피청구인은 자의적이고 근거 없는 처분을 방지하기 위해 2015. 1. 29. 처리 지침을 수립하여 운영 중에 있음으로 이를 두고 재량권을 일탈 하거나 남용하였다는 청구인의 주장은 부당한 것이다.

사) 뿐만 아니라, 피청구인이 청구인에 대해서 이 사건 처분을 하게 된 것은 청구인에 대해서만 개발행위허가를 반려하거나 불허하려고 하는 것은 아니다. 피청구인 관내에는 태양광발전시설이 점점 많이 들어서고 있고, 최근 들어 더욱 많은 시설이 개발행위허가를 받아 무분별하게 설치되고 있는 것이 현실이다. 결국 피청구인으로서는 태양광발전시설의 설치로 부족한 전력난을 해소코자 하는 에너지 산업도 중요하지만, 도시 전체의 환경 조화와 무분별한 난개발 방지 또한 중요한 책무 중의 하나인 것이다. 이에 따라 더 이상의 난개발 방지 등을 위해 2015. 1. 29. 처리 지침을 수립하여 향후 태양광발전시설에 대해서는 도로확보기준을 적용하도록 한 것이므로 이를 두고 평등의 원칙에 반한다는 청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

피청구인의 이 사건 처분은 「민원사무처리에 관한 법률」 제13조 및 같은 법률 시행령 제15조(민원서류의 반려)에 따른 적법한 처분이다. 다만, 청구인은 피청구인의 보완 내용이 부당하여 이를 보완하지 않은 것이라 주장하지만, 피청구인이 청구인에게 요청한 보완요구(폭 4m 이상의 진입도로 확보계획서) 사항은 적법‧타당한 것이므로, 청구인의 이 사건 청구는 당연히 기각되어야 한다.

라. 보충서면

처분 공문상에 전기사업(태양광 발전) 허가업무 처리 지침 내용을 언급한 부분에 대하여,

1) 이 사건 처분의 주된 반려 사유는 피청구인이 청구인에게 「국계법」 제56조 개발행위허가와 관련한 「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1 도로 기준에 근거하여 개발규모 5,000㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로를 확보해야 함으로 이를 보완하여 제출하라는 지시 사항을 청구인이 2차에 걸쳐서 보완을 이행하지 않았기 때문이다.

2) 나아가, 피청구인은 청구인에게 2015. 7. 7. 이 사건 처분을 하면서 위의 주된 반려 사유 외에 참고사항(※ 표시를 함)으로 ‘우리시에서는 2015. 1. 29.자로 난개발 방지를 위해 전기사업(태양광발전)허가업무 처리 지침을 수립하여 교통유발 효과가 없는 태양광발전시설이라도 도로확보기준(4m 이상 도로확보)을 적용하고 있다’는 내용을 고지하였다.

3) 피청구인이 참고적으로 기재한 ‘전기사업(태양광 발전) 허가업무 처리 지침’은 「국계법」에 따른 「개발행위허가 운영지침」 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치, 3-3-2-1 도로 기준에 따라 태양광 발전시설에 대해서는 도로 기준을 적용하지 아니할 수 있다는 임의규정을 보완하여 구체화시킴으로써, 공무원의 권리남용이나 자의적인 판단을 방지하고, 도시미관 및 난개발 방지 등을 위하여 개발행위허가에 대한 자체 업무처리 절차를 제정한 것이다. 다만, 이러한 처리 지침의 적용 시기는 처리 지침 발령 후부터 적용을 하며, 이 처리 지침 발령 전에 허가를 받은 발전시설 등은 개별 부서의 의견에 따라 처리하도록 하였다.

4) 처리 지침은 행정내부를 규율할 뿐 대외적 구속력이 없는 것이지만, 태양광 발전소 허가를 함에 있어 통일적인 기준이 제정되었다면 이에 준하여 처리하는 것이 행정의 자의성을 방지할 수 있는 것으로 이는 정당하고 타당한 것이라 할 것이다. 그럼에도 불구하고 대외적 구속력이 없는 행정내부의 처리 지침을 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 언급한 이유는 처리 지침에 따라 발전시설과 관련된 개발행위 등의 허가에 신중을 기하고 있다는 것을 청구인에게 인지시키고자 참고적으로 표시하여 통보한 것이다.

4. 관계법령

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 재58조

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조

다. 「개발행위허가 운영지침」(국토교통부 훈령 제524호) 제1절, 제3절

라. 「민원사무처리에 관한 법률」 제13조

마. 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제14조, 제15조

5. 인정사실

가. 청구인은 2015. 1. 9. 피청구인으로부터 아래와 같이 전기(태양광발전)사업 허가를 받았다.

나. 피청구인이 위 허가통지를 하면서 아래와 같은 내용의 ‘전기사업 허가 신청에 대한 의견서’를 붙임자료로 함께 송부하였다.

다. 위 허가에 따라 청구인은 2015. 5. 11. ○○시 ○○동 37번지에 태양광 발전부지 조성을 위하여 피청구인에게 개발행위 허가신청{신청내용: 토지형질변경, 지목: 전, 용도지역: 자연녹지지역, 경사도: 5.3〫 , 신청면적: 1,442.0㎡(부지 1,352.0 + 진입도로 90.0)}을 하였다.

라. 청구인이 위 개발행위 허가신청 시 함께 제출한 ‘사업계획서’에 의하면 해당 부지확보내역(토지조서)은 다음과 같다.

마. 위 개발행위 허가신청에 대해 피청구인은 2015. 5. 18. 청구인에게 아래와 같은 보완 요구사항을 2015. 5. 28.까지 제출해 줄 것을 요청하였다.

바. 위 보완요구 기한 내 요구사항이 제출되지 않자 피청구인은 2015. 6. 11. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제14조(서류의 보완)의 규정을 들어 2015. 6. 22.까지 보완서류를 제출하라는 내용의 2차 보완요청을 하였다.

사. 위와 같이 2차례에 걸친 피청구인의 보완요구에도 기한 내 보완서류가 제출되지 않자, 피청구인은 2015. 7. 7. 청구인에게 아래와 같은 내용을 기재하여 이 사건 개발해위 허가신청서를 반려하였다.

아. 2015. 9. 7. 경상남도행정심판위원회의 현장확인 결과, 당해 지역은 자연녹지지역으로서 주변 농지 및 임야 등이 비교적 잘 보전‧관리된 지역이었고, 이 사건 부지의 경우 현황도로인 국도○○호선과 직접 접해 있지 않았으며, 청구인이 제출(계획)한 진입도로는 현재 콘크리트 계단과 지장물(불법 건축물) 등이 설치된 상황이고, 국도○○호선과 접한 시작점의 경우에는 청구인이 기 제출한 토지조서상에 그 확보 여부 등이 포함되어 있지 않았다.

자. 한편, 피청구인은 태양광발전사업에 따른 난개발 방지를 위하여, 2015. 1. 29. ‘전기사업(태양광발전) 허가업무 처리지침’을 수립하였는데, 그 내용에 의하면 태양광 발전사업의 허가 제한 대상지역은 ‘지목상 임야, 전, 답, 과수원 지역’으로 되어 있고, 「개발행위허가 운영지침」(국토교통부 훈령 제389호 2014. 6. 27.) 제3절 3-3-2-1에 따라 반드시 ‘4m 이상의 진입도로’를 확보하도록 규정하고 있다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항, 제58조 제1항 및 제3항에 따르면 “특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등을 위한 개발행위(토지의 형질 변경) 허가신청에 대하여 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것과 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 및 「개발행위허가 운영지침」(국토교통부 훈령 제524호) 제3절, 3-3-2-1에서는 “국토교통부장관은 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있는데, 이에 따라 수립된 ‘건축물의 건축 및 공작물의 설치’ 기준 중 ‘도로’와 관련하여, 진입도로는 도시‧군계획도로 또는 시‧군도로, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭(도로확보기준)은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상을 확보하여야 하는데, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우에는 위 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

2) 한편, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제13조, 같은 법 시행령 제14조 및 제15조에 의하면 “행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 민원인이 상당한 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 다시 보완을 요구할 수 있으며, 재보완 요구 기간 내에도 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 위 인정사실 및 관련 제출자료 등을 종합해 보면, 피청구인은 이 사건 처분사유 및 「민원사무 처리에 관한 법률」 제13조 등의 처리방법에 따라 이 사건 신청서류를 반려처분 하였으므로 해당 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 청구인은 이미 2015. 1. 9. 전기(태양광발전)사업의 허가를 득하였고 「개발행위허가 운영지침」(국토교통부 훈령 제524호) 제3절, 3-3-2-1에 따라 도로확보기준(진입도로 4m 이상 개설)을 적용받지 않음에도 폭 4미터 이상의 진입도로 확보계획서를 요구하는 것은 위법하다고 주장한다.

가) 이와 관련하여 대법원은 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항 제1, 2호의 규정에 의한 개발행위허가(건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경)는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있으므로 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것이고, 그 위법·부당 여부의 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 고려하여 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이 타당하다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조).”라고 판시하고 있다.

나) 한편, 「국계법」 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 따르면 당해 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등 그 허가의 기준에 대한 세부적인 검토기준은 국토교통부장관이 정한 「개발행위허가 운영지침」에 적합한 경우 그 개발행위허가를 할 수 있다고 규정되어 있는데, 위 지침 제1장 총칙에 따르면 “개발행위허가를 함에 있어서 필요한 사항을 정한 것으로서 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하도록 하고, 지역실정 또는 당해 구역여건 등으로 인하여 지침의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 매우 불합리한 경우에는 그 사유를 명백히 밝히고 다르게 적용할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

2) 살피건대 위 인정사실에 따르면 청구인의 경우 2015. 1. 9. 피청구인으로부터 전기(태양광발전)사업 허가를 받은 사실이 있고, 피청구인은 그 이후인 2015. 1. 29.이 되어서야 ‘전기사업(태양광발전) 허가업무 처리지침’을 수립‧시행하였는바, 청구인의 개발행위허가 건에 대해서는 그 지침에 따른 제한 규정 등을 적용하기 어려워 보이는 점, 그렇다면 피청구인은 「국계법」 및 「개발행위허가 운영지침」의 세부 검토기준에 따라 당해 개발행위의 허가 여부를 결정하여야 할 것인데 위 운영지침(국토교통부 훈령 제524호) 제3절, 3-3-2-1에는 이 사건과 같은 5천㎡ 이하의 개발행위 신청 건은 4m 이상의 진입도로를 확보하도록 규정하면서 교통유발 효과가 없거나 미미한 태양광발전시설의 경우 이를 완화 적용할 수 있도록 하고 있는 점, 청구인이 설치하고자 하는 태양광발전시설은 일반적인 전기(태양광발전)사업으로서 특별히 교통유발 효과가 있다고 보기 어려운 점, 따라서 이 사건 신청지는 위 국토교통부령에 따라 진입도로의 폭을 완화 적용하는 것이 합당하고 특별히 그 완화 규정을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 볼만한 증거도 찾을 수 없는 점, 피청구인 또한 이 사건 반려처분에 있어 특별히 4m 이상의 진입도로를 확보하여야 할 이유나 당해 사업이 시행될 경우 교통유발 효과가 있다는 등의 사유를 명백히 밝히고 있지도 않은 점, 이는 피청구인이 앞서 허가한 태양광발전시설 설치사업들과의 형평성에도 어긋나 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 청구인의 개발행위허가 신청 건은 교통유발 효과가 없어 반드시 4m 이상의 진입도로를 확보하여야 할 특별한 이유가 없음에도 불구하고 청구인이 이를 보완‧제출하지 아니하였다는 사유를 들어 이 사건 허가신청서를 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 한계를 벗어난 위법‧부당함이 있다 할 것이다.

3) 아울러, 이 사건 개발행위 허가신청의 경우 태양광발전사업 허가 시 함께 의제처리 되지는 않았으나 청구인의 전기(태양광발전)사업에 대하여 이미 개발행위 허가부서의 의견을 들은 바 있음에도 불구하고 그 당시 별도의 제한 사유를 들고 있지 않았고, 지역실정 및 당해 구역여건 등을 살펴보더라도 교통유발 효과가 있다거나 공익상 필요가 있다고 볼 수 없어 폭 4m 이상의 진입도로를 반드시 확보하여야 할 사유를 찾기 어려워 보이며, 무엇보다 청구인이 계획‧제출한 진입도로의 개설위치는 지장물 및 경사도 등에 따라 사실상 진입도로를 설치할 수 없는 상황에 있는 것은 사실이나 이를 개설하지 않는다 하더라도 인근에 기 설치된 폭 3m 정도의 현황도로를 이용하여 신청지로 이동하는데 어려움이 없어 이 사건 개발행위 허가를 함에 있어서 별도의 진입도로 개설이 필요해 보이지도 않은 상황에 있는바, 이러한 점 등을 검토하지 않고 청구인의 개발행위허가신청서를 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 부당해 보인다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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