이 유(2015-198)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○면 ○○리 1447-4번지(대, 708.8㎡, 준주거지역) 상에서 목욕탕업을 영위하기 위하여 2015. 6. 3. 피청구인에게 지하수개발·이용신고(굴착깊이 240ｍ, 굴착지름 200㎜, 취수계획량 95㎥/일)를 하였으나, 2015. 6. 10. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 지하수개발·이용 신고서 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구인 등의 지위

청구인은 2015. 1. 30. 건축공사업, 토목공사업, 주택건설 및 판매업, 목욕탕업을 영위하기 위하여 설립된 회사이고, 청구인 대표이사 박○○는 ○○시 ○면 ○○리 1447-4 토지(이하 ‘이 사건 개발·이용지’라고 한다)의 소유자이다.

나. 처분의 경위

1) 지하수 개발·이용 허가 신청

청구인은 이 사건 개발·이용지 지상에 신축할 예정이던 ‘○○ 사우나’라는 상호의 목욕탕 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)에 공급할 용수를 확보하기 위하여, 피청구인에게 지하수 개발·이용 허가 신청을 하였다.

청구인은 위 허가 신청 요건을 갖추기 위하여 「지하수법」 제7조 제2항에 따라 지하수영향조사평가서 등 관련 제반 서류를 완비하여 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 청구인에게 2015. 4. 17. 제1차 보완, 2015. 5. 1. 제2차 보완, 2015. 5. 13. 제3차 보완을 각 명하였다.

청구인은 피청구인의 보완 요청에 성실히 응하였음에도 피청구인으로부터 계속된 보완 요청만을 받게 되자, 당초의 계획을 변경하여 아래와 같이 피청구인에게 지하수 개발·이용 신고를 하기에 이르렀다.

2) 지하수 개발·이용 신고

청구인은 이 사건 건물에 공급할 지하수 양(양수능력)을 1일 100톤 이하(안쪽 지름이 40밀리미터 이하인 토출관을 사용하는 경우)로 변경하기로 한 다음, 2015. 6. 3. 피청구인에게 이 사건 개발·이용지에 굴착깊이 240m, 굴착지름 200㎜, 취수계획량 95㎥/일, 동력장치 5HP, 설치깊이 100m, 토출관 안쪽지름 40㎜, 양수능력 95㎥/일 규모의 지하수 개발·이용 신고(이하 ‘이 사건 개발·이용 신고’라고 한다)를 하였다.

3) 이 사건 개발·이용 신고서 반려

이 사건 개발·이용 신고에도 불구하고, 피청구인 소속 담당 공무원은 이렇다 할 근거도 없이 위 신고에 대한 수리를 미루어 오다, 청구인에게 2007년경 작성된 것으로 보이는 ‘○○○○신도시 지하수보전구역 설정을 위한 정밀안전진단 용역’ 중 471쪽만을 교부하며 위 신고를 수리하기 어렵다는 취지의 구두 답변을 하였다.

이후 피청구인은 2015. 6. 10. 아래와 같은 처분사유를 이유로 청구인의 이 사건 개발·이용신고서를 반려(이하 ‘이 사건 반려처분’이라고 한다)하였다.

다. 이 사건 반려처분의 위법성

1) 「지하수법」은 지하수의 개발·이용에 따른 1일 양수능력이 100톤 이하인 경우(「지하수법 시행령」 제13조 제4항 참조)에는 「지하수법」 제7조 등의 규정에도 불구하고, 자유로이 신고만으로서 지하수를 개발·이용할 수 있도록 하고 있다(「지하수법」 제8조 제1항 제5호 참조).

그렇다면 위 규정에 따라 지하수개발‧이용신고를 받은 행정청으로서는 위와 같이 당해 지하수개발·이용신고가 신고사항인 지하수개발·이용규모인지 여부를 심사하여 그것이 법 규정에 부합한다면 당연히 이를 수리하여야 하고, 「지하수법」, 같은 법 시행령 및 시행규칙에 정하여 있지 아니한 실체적인 사유를 이유로 그 수리를 거부할 수 없다(청주지방법원 2009. 12. 2. 선고 2008가합1160 판결 참조).

2) 청구인이 신고한 1일 양수량(양수능력)은 95㎥인데 피청구인이 신고로만 개발·이용할 수 있는 지하수개발·이용 규모에 관하여 자체 조례로서 양수능력을 조정하였다고 볼 사정이 보이지 아니하고, 또 피청구인이 제시한 처분사유에는 이 사건 이용·개발 신고가 「지하수법」 등이 규정해 놓은 요건에 부합되지 않는다고 볼만한 사정이 엿보이지 않으며, 피청구인이 제시한 위 처분사유가 「지하수법」 등이 규정한 거부사유라고도 볼 수 없는바, 이를 이유로 한 이 사건 반려처분은 위법하다.

3) 한편 피청구인은 「지하수법」 제8조 제3항을 처분의 근거 중 하나로 삼고 있으나, 이는 아래서 보는 바와 같이 법 규정을 오해한 것에 불과하다.

즉, 「지하수법」제8조 제3항은 같은 조 제1항에 의한 지하수의 개발·이용이 제7조 제3항 각 호의 1에 해당하는 경우에는 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령이 정하는 바에 따라 시정명령 또는 이용중지·공동이용명령 등 필요한 조치를 취할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에 대하여는 당해 개발·이용시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 지하수개발·이용이 신고·수리된 후의 개발·이용에 관한 조항이다(이 경우에도 행정청은 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있을 뿐이다).

그렇다면 이 사건 이용·개발지가 연약지반 지역에 해당한다거나 암반지하수 정밀조사 용역 후에야 지하수 개발·이용 신고 수리를 적극 검토하겠다는 등의 이유는 「지하수법」 제8조 제3항에 근거한 적법한 처분사유에 해당하지 않는다.

4) 결국, 피청구인은 「지하수법」 등의 규정을 오인하여 반려처분의 사유로 삼을 수도 없는 이유로 이 사건 반려처분을 하였으므로 위 처분은 어느 모로 보더라도 위법을 면할 수 없다.

라. 결론

그렇다면 청구인의 이 사건 청구는 이유 있다고 봄이 타당하므로, 청구인의 청구를 인용하는 재결을 내려주기 바란다.

마. 보충서면(피청구인 답변서에 대한 반박)

1) “「지하수법 시행령」 제8조 제3항, 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제15조 및 「민원사무편람」의 민원사무 처리기준이 이 사건 처분의 근거법령이 된다.”라는 피청구인의 주장에 대하여,

가) 먼저 「지하수법 시행령」 제8조 제3항을 살펴보면, 해당 규정은 단지 지하수개발‧이용시설 설치도의 기준에 관한 것일 뿐, 행정청에서 「지하수법」에 따른 신고를 반려할 수 있는 어떠한 권한을 부여한 규정이 아니다. 그리고 피청구인이 언급한 「민원사무편람」의 민원사무 처리기준이라는 것의 내용이 무엇인지 청구인으로서는 정확히 알기 어려우나, 위 기준은 행정청 내부의 지침에 불과할 뿐이어서, 일반국민을 구속하는 법규로서의 효력이 없다 할 것이니(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누7535 판결 등 참조), 결국 「지하수법 시행령」 제8조 제3항 및 「민원사무편람」의 민원사무 처리기준은 이 사건 처분의 근거 법령이 될 수 없음이 분명하다.

나) 그러므로, 피청구인의 주장은 전혀 이유 없고, 오히려 피청구인의 주장 자체에 의하더라도 이 사건 처분은 잘못된 근거 법령에 기초하여 발령된 것이므로 위법하다.

2) “「지하수법」 제8조 제3항이 이 사건 처분의 근거법령이 된다.”라는 피청구인의 주장에 대하여,

가) 「지하수법」 제8조 제3항은, “시장‧군수‧구청장은 제1항에 따른 지하수개발‧이용이 제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제27조에 따른 지하수영향조사기관이 실시한 지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행명령‧이용중지명령 또는 공공이용명령 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에게는 해당 개발‧이용시설의 폐쇄를 명할 수 있다.”라고 정하고 있다. 즉 위 조항은 행정청에게 다음과 같은 재량권 ① 신고대상 시설이라고 하더라도 「지하수법」 제7조 제3항 각호의 사유가 있으면 ‘취수량 및 취수기간’을 제한할 수 있는 권한, ② 그리고 지하수개발‧이용 신고가 수리된 시설임을 전제로 시정명령‧이용중지명령 또는 공동이용명령 내지 폐쇄명령 등을 할 수 있는 권한을 부여한 것이다. 그리고 위 조항 어디에서도 ‘신고 반려’에 관한 문언을 찾을 수 없으므로, 만일 위 조항을 피청구인의 주장과 같이 ‘신고를 반려할 수 있는 근거 법령’으로 해석한다면, 이는 법이 허용하는 문리해석의 범위를 벗어난 것이 명백하다.

나) 따라서 「지하수법」 제8조 제3항 역시 이 사건 처분의 근거법령이 될 수 없다 할 것이니, 피청구인의 위 부분 주장 역시 전혀 이유 없다.

3) ‘피청구인에게 현실적으로 이 사건 신고를 수리할 수 있는 여력이 없다’는 피청구인의 주장에 대하여,

가) 하급심 법원이 유사 사건에서 “「지하수법」 제8조가 대통령령으로 정하는 규모 이하의 지하수를 개발‧이용하고자 하는 경우 「지하수법」 제7조의 규정을 배제하고 자유로이 신고만으로 지하수를 개발‧이용할 수 있도록 한 취지이므로, 위 제8조의 규정에 의한 지하수개발‧이용신고를 받은 행정청으로서는 당해 신고가 위 「지하수법」과 그 시행령 제13조, 시행규칙 제8조에 규정된 바와 같이 신고에 의하여 개발‧이용할 수 있는 경우에 해당하는지 여부 및 법령이 요구하는 구비서류를 모두 갖추었는지 여부 등을 심사하여 그것이 법 규정에 부합하는 이상 이를 수리하여야 하고, 위 법 규정에 정하지 아니한 사유 등을 심사하여 이를 이유로 신고 수리를 거부할 수 없다(대법원 1999. 4. 27. 선고 97누6780 판결, 대법원 1997. 8. 29. 선고 96누666 판결 등 참조).”라고 판시한 바와 같이 피청구인은 법 규정이 정하지 아니한 사항 등을 이유로 신고수리를 거부할 수 없다.

나) 그런데 피청구인은 법에도 없는 사항, 즉 ‘피청구인이 용역을 의뢰하였는데, 그 용역 결과가 나오려면 약 18개월 이상 소요된다’는 사정을 들어 이 사건 신고를 수리하지 않았다. 살피건대, 피청구인이 의뢰하였다는 용역에 대한 결과가 언제 나올지 모른다는 이유 때문에, 청구인이 불이익을 입어야 할 이유는 전혀 없고, 그러한 법적 근거가 없음은 너무나 분명하므로, 피청구인의 위 주장은 아무 이유가 없다.

다) 따라서 어느 면에서 보더라도 피청구인의 주장은 이유 없어, 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.

4) 청구인의 기타 주장

청구인은 ‘지하수 굴착신고 승인’을 얻은 뒤 지하수를 개발하였으며, 피청구인으로부터 지하수 수질검사에서도 ‘적합’ 판정을 받았다. 그리고 청구인은 피청구인에게 지하수 환경영향조사 보고서도 제출하였지만, 피청구인은 청구인에게 법에도 없는 사항들은 보완하라고 지시하면서(앞서 본 바와 같이, 「지하수법」 제8조 제3항 등 피청구인이 언급한 규정들은 이 사건 처분의 근거 법령이 결코 될 수 없다) 이 사건 신고의 수리를 거부하였는바, 이 사건 처분은 위법을 면할 수 없다.

5) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 주장은 전부 이유 없으므로, 이 사건 청구를 인용하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 건의 처분 경위

1) 청구인은 2015. 4. 3. ○○시 ○면 ○○리 1447-4번지 상에 목욕탕업을 영위할 목적으로 지하수영향조사 보고서를 첨부하여 지하수개발․이용 허가 신청을 하였다.

2) 위 허가신청에 따라 피청구인은 청구인이 제출한 지하수영향조사서의 작성지침 및 작성내용의 적정여부를 판단하기 위하여 지하수 관련 전문기관인 한국농어촌공사 경남지역본부에 기술검토 요청을 하였다. 이에 한국농어촌공사 경남지역본부의 기술검토 결과 보완사항이 포함된 기술검토 결과를 회신 받았다.

3) 피청구인은 한국농어촌공사 경남지역본부의 보완내용 및 피청구인이 2007년 시행한 「○○ ○○신도시 지하수보전구역 설정을 위한 정밀안전진단 용역」 결과에서 제시된 암반지하수 개발에 따른 「지반침하를 고려한 암반지하수 환경영향조사」를 실시하고 그 결과를 제출하라는 보완을 2015. 4. 17. 요청하였다.

4) 청구인은 2015. 4. 27 보완요청에 대한 답변서를 제출하였으나, 일부 보완요청 사항만 치유되고 대부분의 보완요구 사항이 치유되지 않아 2015. 5. 1. 2차 보완 요청을 하였으며, 청구인은 2015. 5. 8. 2차 보완에 따른 답변서를 제출하였으나 「지반침하를 고려한 암반지하수 환경영향조사」 보고서가 제출되지 않아 2015. 5. 13. 3차 보완 요청을 하였다.

5) 이에 청구인은 보완요구 사항의 이행에 시간적, 경제적 부담감을 느끼고 사업계획을 변경하여 2015. 6. 2. 지하수개발․이용 허가 신청을 취하하였으며, 2015. 6. 3. 지하수개발․이용 신고서를 제출하였다.

6) 피청구인은 「지하수법」 제8조 제3항의 규정에 의하면 신고시설인 경우에도 지하수 채취로 인하여 지반침하를 가져올 우려가 있거나 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있는 경우 시장․군수․구청장이 지하수영향조사를 실시하여 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있도록 규정하고 있어 현재 신청지역 주변에 지반침하 및 주변 시설물의 안정성, 지하수영향 등을 종합적으로 검토하고자 ○○ ○○신도시 전역에 대한 암반지하수 정밀조사 용역을 위한 행정절차가 진행 중이며, 용역결과 도출 시까지 상당한 시간(18개월 정도)이 소요되므로 청구인의 지하수개발․이용 신고서를 민원처리 기간 내 처리하기가 현실적으로 불가하여 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제15조(민원서류의 반려 등) 및 민원사무 편람(민원서류의 반려 등)의 처리방법에 따라 본 신청서류를 반려처분 하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 신고사항인 경우 법 규정에 부합한다면 당연히 이를 수리하여야 하고, 「지하수법」, 같은 법 시행령 및 시행규칙에 정하여 있지 아니한 실체적인 사유로 수리를 거부할 수 없다는 점에 대하여,

가) 「지하수법 시행령」 제8조 제3항의 규정에 의하면 지하수 개발․이용 신고의 경우에도 “지하수 개발․이용이 법 제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제27조에 따른 지하수영향조사 기관이 실시한 지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시정명령․이용중지명령 또는 공동이용명령 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에게는 해당 개발․이용 시설의 폐쇄를 명할 수 있다”라고 규정되어 있다.

나) 따라서 피청구인은 연약지반인 ○○ ○○신도시 지역의 지하수 적정 개발량산출 및 지하수 개발로 인한 지반침하정도, 주변 시설물의 안정성 확보를 위하여 「○○ ○○신도시 암반지하수 정밀조사 용역」을 위한 행정절차를 진행 중에 있으며, 용역결과 도출 시까지 상당한 기간(18개월 정도)이 소요될 것으로 예상되어 민원사무 처리기간 내 지하수영향조사를 실시하여 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간 제한사항 등에 대한 검토 후 신고수리 하기에는 시간적 측면에서 현실적으로 불가하여 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제15조 및 민원사무 편람의 민원사무 처리기준에 따라 반려처분 하였다.

2) 피청구인이 제시한 반려처분 사유가 「지하수법」 등이 규정한 거부사유라고 볼 수 없는바, 이를 이유로 한 반려처분은 위법하다는 주장에 대하여,

「지하수법」에 의한 지하수 개발·이용 신고서는 민원서류에 해당하므로 「지하수법」 및 민원처리 관련 법령에 따라 처리할 대상에 해당되므로 「민원사무 처리에 관한 법률」 및 민원사무 편람에 근거한 반려처분은 위법한 행위라고 볼 수 없다.

3) 피청구인의 반려처분 근거 중 하나인 「지하수법」 제8조 제3항은 법 규정을 오인한 것에 불과하다는 주장에 대하여,

가) 「지하수법 시행령」 제8조 제3항의 규정에 의하면 지하수 개발․이용 신고의 경우에도 ‘지하수 개발․이용이 법 제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우 시장․군수․구청장은 법 제27조에 따른 지하수영향조사 기관이 실시한 지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시정명령․이용중지명령 또는 공동이용명령 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에게는 해당 개발․이용 시설의 폐쇄를 명할 수 있다’라고 규정되어 있다.

나) 청구인은 「지하수법」 제8조 제3항 규정에 의한 취수량 및 취수기간의 제한 등의 조항이 지하수 개발․이용의 신고 수리 후 개발․이용에 제한에 관한 조항이라고 주장하고 있으나, 법령 내용 중 ‘지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한 할 수 있고’라고 정하고 있음은 법령의 취지상 지하수 개발로 인하여 지반침하 및 주변시설물의 안전을 해칠 우려가 있는 경우 신고 수리 전 취수량 및 취수기간 등을 제한하여 공적자원인 지하수의 효율적 관리 및 주변지역 시설물에 대한 안정성을 확보하라는 취지라고 할 것이므로, 청구인의 주장은 설득력이 없다고 할 것이다.

다. 결론

신청지는 ○○ ○○신도시 택지개발지구 내로서 연약지반으로 구성되어 현재지반침하가 계속되고 있는 지역으로 청구인의 민원신청 사항이 신고시설이라 할지라도 「지하수법」 제7조 제3항 각 호의 사항에 해당하므로 피청구인은 지하수영향조사를 실시하여 그 결과를 토대로 지하수 개발․이용에 대한 제한을 할 수 있도록 정하고 있어 지하수영향조사가 선행되어야 하므로 피청구인이 ○○신도시 암반지하수에 대한 정밀안전진단 용역을 발주하여 진행 중에 있으므로 「민원사무 처리에 관한 법률」 및 민원업무 편람에 따른 정당하고 적법한 처분이며, 주민들의 생활안정 및 주변지역 시설물의 안정성 확보를 위하여도 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 「지하수법」 제7조, 제8조

나. 「지하수법 시행령」 제9조, 제13조

다. 「지하수법 시행규칙」 제8조

라. 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제15조

마. 「민원사무편람」

5. 인정사실

가. 청구인은 ○○시 ○면 ○○리 1447-4번지 상에 목욕탕업을 영위할 목적으로 2015. 4. 3. 지하수영향조사 보고서, 개발‧이용 토지의 사용승낙서 및 수중펌프 사양서 등을 첨부하여 지하수개발‧이용 허가신청서를 피청구인에게 제출하였다.

나. 청구인이 제출한 위 허가신청서를 보면, ‘위치: 경남 ○○시 ○면 ○○리 1447-4번지/ 용도: 생활용수(일반용)/ 음용여부: 비음용/ 굴착 깊이: 240m/ 굴착 지름: 200mm/ 취수계획량: 1일 150㎥/ 동력장치: 5HP/ 토출관 안쪽 지름: 40mm/ 설치 깊이: 100m/ 양수능력: 1일 197㎥’로 기재되어 있다.

다. 이에 피청구인은 2015. 4. 7. 한국농어촌공사사장에게 청구인이 제출한 ‘지하수영향조사 보고서’의 검토를 요청하였고, 2015. 4. 16. 한국농어촌공사 경남지역본부장은 피청구인에게 “위 지하수영향조사 보고서는 지하수 영향조사의 항목‧조사 방법 및 평가기준(「지하수법 시행령」 제12조 제1항 관련)에 의거 작성하였으나 환경지질학적 피해 평가가 추가로 수행되어야 한다고 판단된다.”라는 검토결과를 송부하였다.

라. 피청구인은 한국농어촌공사의 위 검토결과와 피청구인이 2007년 시행한 ‘○○ ○○신도시 지하수보전구역 설정을 위한 정밀안전진단 용역’ 결과를 토대로 2015. 4. 17. 청구인에게 ‘암반지하수의 채수로 인한 주변 충적지하수에 영향이 전혀 없다는 사항에 대한 객관적인 조사 자료의 제시’, ‘암반지하수 개발에 따른 지반침하를 고려한 암반지하수개발 환경영향조사 보고서’ 등의 보완(1차)을 요청하였다.

마. 피청구인의 위 보완요구에 따라 청구인은 2015. 4. 27 해당 보완자료를 제출하였으나, 2015. 5. 1. 피청구인은 해당 보완서류 검토결과 미비사항이 있음을 사유로 재보완(2차)을 요청하였고, 이에 청구인은 2015. 5. 8. 재보완 보고서를 제출하였는데, 2015. 5. 13. 피청구인은 ‘지반침하를 고려한 암반지하수개발 환경영향조사 보고서’의 미제출을 사유로 청구인에게 재차 보완요청(3차)을 하였다.

바. 이에 청구인은 2015. 6. 2. ‘청구인이 2015. 4. 3. 피청구인에게 신청한 지하수개발‧이용 허가신청’을 취하하였다.

사. 이후 청구인은 2015. 6. 3. 당초 지하수개발‧이용 허가신청과 동일한 장소에서 목욕탕업을 영위할 목적으로 지하수개발·이용시설의 설치도, 원상복구계획서 및 개발‧이용 토지의 사용승낙서 등을 첨부하여 이 사건 지하수개발‧이용신고서를 피청구인에게 제출하였다.

아. 청구인이 제출한 위 신고서를 보면, ‘위치: 경남 ○○시 ○면 ○○리 1447-4번지/ 용도: 대중목욕탕/ 굴착 깊이: 240m/ 굴착 지름: 200mm/ 취수계획량: 1일 95㎥/ 동력장치: 5HP/ 토출관 안쪽 지름: 40mm/ 설치 깊이: 100m/ 양수능력: 1일 95㎥’로 기재되어 있다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 「지하수법」 제8조, 같은 법 시행령 제13조 및 시행규칙 제8에 의하면 “지하수의 1일 양수능력이 100톤 이하이고 안쪽 지름이 40밀리미터 이하인 토출관으로 지하수를 개발·이용하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받는 대신에 지하수개발·이용시설의 위치를 표시한 지적도 또는 임야도, 지하수개발·이용시설의 설치도, 토지를 사용·수익할 수 있는 권리를 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장·군수·구청장에게 미리 지하수개발‧이용신고서를 제출하여야 하고, 그 신고를 받은 시장 등은 당해 신고인에게 지하수개발·이용신고증을 교부하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제7조 제3항 및 제8조 제3항에는 “시장·군수·구청장은 위 규정에 따른 지하수개발·이용이 ‘지하수 채취로 인하여 인근 지역의 수원(水源)의 고갈 또는 지반의 침하를 가져올 우려가 있거나 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있는 경우, 지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려가 있는 경우, 지하수의 적정 관리 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획 그 밖에 공공사업에 지장을 줄 우려가 있는 경우 또는 그 밖에 지하수를 보전하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 중 어느 하나에 해당되면, 지하수영향조사기관이 실시한 지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시정명령·이용중지명령 또는 공동이용명령 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에게는 해당 개발·이용시설의 폐쇄를 명할 수 있다.”라고 되어 있다.

2) 한편, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조 및 민원사무편람에 의하면 “행정기관의 장은 민원인이 상당한 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하거나, 신청한 민원내용이 현실적으로 실현 불가능한 경우에는 그 이유를 명시하여 접수된 민원서류를 민원인에게 되돌려 보낼 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 다음, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분사유 및 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제15조 등의 처리방법에 따라 이 사건 신청서류를 반려처분 하였으므로 해당 처분이 적법하다는 주장에 대하여, 청구인은 이 사건 신고가 「지하수법」 제8조, 같은 법 시행령 등에 따른 소정의 형식적인 요건을 갖추어 적법하게 제출된 것이므로 피청구인이 기재한 이 사건 반려사유와 같은 그 실체적인 이유로 청구인 신고의 수리를 거부할 수 없다고 할 것으로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

가) 먼저, 지하수개발‧이용신고의 성격에 대해 살펴보면, 지하수개발‧이용의 신고제도는 농림어업 등을 목적으로 하거나 1일 양수능력이 100톤 이하인 소규모 지하수를 개발‧이용하고자 하는 경우, 지하수영향조사기관이 실시하는 지하수영향조사를 수반하는 허가제도와 구분하여 간단한 신고절차만으로 당해 지하수를 활용할 수 있도록 하는데 그 입법취지가 있다 할 것으로, 「지하수법」 제8조, 같은 법 시행령 제13조 및 시행규칙 제8조의 형식과 내용에 비추어 보면, 당해 지역에서 법령이 정한 기준 이하의 지하수를 개발‧이용하기 위하여 지하수개발·이용시설의 위치를 표시한 지적도 또는 임야도, 지하수개발·이용시설의 설치도, 토지를 사용·수익할 수 있는 권리를 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장 등에게 미리 지하수개발‧이용신고서를 제출 경우, 그 신고서의 기재사항에 흠결이 없고 소정의 서류가 구비된 때에는 시장 등은 이를 수리하여야 하고, 이와 같은 지하수개발‧이용신고를 수리함에 있어 시장 등에게 어떠한 재량이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.

나) 그러나 지하수개발‧이용신고의 수리행위와 같은 이른바 기속행위의 경우에도, 지하수의 합리적 보전‧이용과 주변 시설물 등의 안전을 해칠 우려가 있는 등 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정되는 경우에는 당해 신고의 수리를 거부할 수 있다고 보아야 할 것인바(대법원 2009. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조),

피청구인이 2007년 실시한 이 사건 지역(○○ ○○ 신도시 택지개발 사업지구)의 ‘지하수보전구역 설정을 위한 정밀 안전진단 용역(과업참여자: 한국농촌공사, 대한지질공학회)’ 결과 등에 따라 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, ① 이 사건 신청지역은 ○○단층대의 일부에 해당되는 북북동단층이 통과하고 있는 연약지반(○○ ○○지구 연약지반 관련 학술연구 용역보고서, 1998, 지반공학회 참조)으로서 지하수위 저하에 따른 지반 침하량 검토결과 대부분 허용 침하량(0.1m 내외)을 초과하고 있어 지반 침하예방을 위하여 지하수 사용량을 제한할 필요성이 커 보이는 점, ② 신청지의 허용 침하량을 감안한 영향면적(200㎡)당 적정 지하수 사용량이 ‘3.2ton/일’로 계산된 사정을 감안해 보면, 적은 취수량(청구인의 경우 일일 취수계획량은 95ton/일)에도 지하수위 저하에 따라 실제 연약지반의 침하로 이어져 주변의 토지와 기존 건물 등에 피해가 발생할 우려가 있어 보이는 점, ③ 피청구인의 경우 위와 같은 내용을 사유로 일관되게 ‘적정 지하수 사용량을 3.2ton/일 이하’를 적용하여 ○○ ○○ 택지개발사업지구 내에서 지하수개발‧이용을 제한해 온 점 등에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 신고서를 반려할 중대한 공익상의 필요도 인정된다 할 것이며, 이러한 합리적인 기준을 가지고 이 사건 반려처분을 함에 있어 피청구인이 달성하고자 하는 공익목적이 그로 인해 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없어 비례‧평등의 원칙을 위반하였다고도 보기 어렵다 할 것이다.

2) 아울러 최근 ○○ ○○ 신도시 택지개발 사업지구 내에서 청구인의 지하수개발‧이용신고와 유사한 지하수 개발수요가 많은 상황에서 청구인의 신고가 수리될 경우 해당 지구 내 토지 및 건물 소유자들에게도 동일한 신고수리를 할 수밖에 없어 연약지반의 연쇄적 침하가 충분히 예상되는 상황인바, 현재 피청구인이 시행 중인 해당 신도시 전역에 대한 ‘암반지하수 정밀조사 용역’을 토대로 경제적이고 합리적인 지하수 사용이 될 수 있도록 지하수위에 따른 정확한 지반침하를 예측하고 해당 지구 내 지역별 적정 지하수 사용량을 당해 지하수개발‧이용자에게 제시하는 것이 필요해 보인다.

3) 따라서, 이 사건 신고의 경우 관계 법령에 따라 소정의 형식적인 요건을 갖추어 적법하게 제출된 건이라는 청구인의 주장은 일응 타당하다 할 것이나, 이른바 기속행위의 경우라 하더라도 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정되는 경우에는 당해 신고의 수리를 거부할 수 있다는 것이 대법원의 일관된 견해이므로, 청구인의 이 사건 지하수개발‧이용신고가 수리되어 실제 취수가 이루어질 경우 해당 지역의 지하수위 저하에 따라 인근 연약지반의 침하로 이어져 주변의 토지와 기존 건물 등에 피해가 발생할 우려가 커 보이는 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되고, 이에 따라 피청구인이 현재 시행 중인 ‘암반지하수 정밀조사 용역’을 토대로 이 사건 신청지의 적정 지하수 사용량을 청구인에게 제시하는 것이 필요하다 할 것이다. 그러므로 위와 같은 내용을 사유로 한 피청구인의 이 사건 반려처분에 부당함은 없어 보인다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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