이 유(2015-161)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 29-366번지(답, 자연환경보전지역, 수산자원보호구역, 농업진흥구역, 12,018㎡)를 농지조성 목적으로 수산자원보호구역 행위허가 신청(신청면적: 4,930㎡)을 하였으나, 2015. 2. 2. 피청구인으로부터 “① 주변지역과의 관계 검토결과 성토 행위로 인한 주변지역에 위해발생(주변 농경지 침수 및 제방 침하)이 예상됨(한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사 의견) ② 해당 개발행위에 따른 기반시설(도로)의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절함(제방의 관리기관인 한국농어촌공사에서 성토작업을 위한 차량 진출입로로 제방 이용 시 제방 침하로 인한 제방붕괴 예상 이용 불가)”의 사유로 수산자원보호구역 내 행위 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 경과

1) 이 사건 토지의 현황

가) 공부상 지정현황

이 사건 토지는 농업진흥구역, 자연환경보전지역, 수산자원보호구역 등으로 지정되어 있다.

나) 이용현황

이 사건 토지는 맹지로 저지대에 위치하며, 절반가량이 침수되어 있고 침수되지 않은 부분은 갈대밭으로 덮여 있으므로 농사용으로 이용하기가 거의 불가능하다.

2) 이 사건 개발행위허가 신청이유

이 사건 농지는 제방으로 둘러싸여 있는 저지대 토지로서 농지로서의 기능을 상실한 채 일부는 갈대밭으로 또 다른 일부는 저수지로 버려져 있었다. 진출입로가 없는 상태이므로 경작행위가 불가능한 농업진흥구역 내 농지이다. 농지소유자로서 기름진 옥토는 아닐지라도 적어도 나무라도 심어 가꿀 수 있는 농지로 바꾸기 위하여 성토가 필요한바, 이를 위하여 개발행위허가 신청을 하였던 것이다.

3) 개발행위허가 신청 전 농어촌공사의 선행조치

가) 시설토지 사용 임대차계약서 체결

청구인과 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사는 2014. 12. 10. 성토작업을 위한 시설토지 사용 임대차계약을 체결하였다.

나) 원상복구이행보증금 납부

성토작업 시 발생하는 제방 등의 훼손을 복구하기 위한 원상복구이행보증금을 일시불로 납부하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 처분 이유 : 성토행위로 주변 농경지 침수 및 제방침하

가) 피청구인은 이 사건의 불허가 이유를 밝히면서 ‘주변지역과의 관계 검토결과 성토행위로 인한 주변지역에 위해 발생(주변 농경지 침수 및 제방 침하)이 예상됨(한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사 의견)’이라고 주장한다.

나) 하지만 청구인이 신청한 개발행위허가 대상 농지를 성토할 경우 주변 농지가 침수된다는 주장은 아무런 근거도 없는 주장에 불과하다.

다) 피청구인은 제방관리기관인 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사의 의견을 맹목적으로 추종하여 합리적인 근거 없이 불허가 처분을 하였던 것이다. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사는 청구인이 개발행위허가를 받아 청구인의 농지를 성토하면 인근 농지소유자들이 평등의 원칙을 내세워 개발행위허가를 요구를 할 것이고, 이에 따라 계속적인 성토로 일대 지면이 상승하면 그 동안 사실상 저수지 역할을 해왔던 일대 농지가 저수지 기능을 하지 못함으로 제방 뒤편 농지들이 침수될 것이라고 추정하는 바 이는 청구인 농지의 본래의 목적이 농작물 재배임을 간과하고 한낱 저수지로 잘못 인식한 우를 범한 것에 불과하다.

또한 농업진흥구역 농지기반시설 관리기관인 농어촌공사가 해야 할 농지침수예방 및 배수시설 확충의무를 도외시하고 그 책임을 청구인에게 전가하려는 악의적인 주장에 불과하다.

라) 따라서 피청구인의 불허가 처분이유는 합리적 근거 없이 다만 농업기반시설 관리기관인 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사의 의견을 단순 추종한 부당한 처분이라 하지 않을 수 없다.

2) 이 사건 처분 이유 : 성토 작업차량 진출입으로 제방붕괴

가) 피청구인은 또 다른 불허가 사유로 ‘해당 개발행위에 따른 기반시설(도로)의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절함 [제방의 관리기관(한국농어촌공사)에서 성토작업을 위한 차량진출입로로 제방 이용 시 제방 침하로 인한 제방붕괴 예상 이용 불가]’이라고 주장한다.

나) 먼저 ‘해당 개발행위에 따른 기반시설(도로)의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절함’에 대하여는, 청구인이 개발행위허가 신청한 농지는 경남 ○○시 ○○면 ○○리 29-366번지이다. 이 농지 중 일부는 농어촌공사가 관리하는 제방에 둘러싸여 있다.

청구인은 이 제방을 이용하기 위해 시설토지이용 임대차계약서를 체결하여 ○○시 ○○면 ○○리 171번지 구거 19㎡와 ○○시 ○○면 ○○리 29-453번지 구거 97.5㎡를 향후 3년간 사용할 수 있도록 하였고, 임대사용료도 납부하였다.

또한 청구인은 왕복 2차로 국도에서 이 사건 농지로 공사차량이 진입할 수 있는 ○○시 ○○면 ○○리 164-3번지를 소유하고 있다.

따라서 피청구인의 주장은 사실관계를 오인한 잘못된 판단이다. 청구인은 갈대밭으로 변한 농지를 보고 억장이 무너지는 심정에서 성토하여 나무라도 심을 수 있는 농지로 만들기 위하여 개발행위허가 신청을 하였는바 피청구인은 과연 누구를 위해 존재하는 기관인지 의심을 하지 않을 수 없다.

다) 다음으로 ‘성토작업을 위한 차량 진출입로로 제방 이용 시 제방 침하로 인한 제방붕괴 예상’에 대하여는, 성토작업을 위해서는 덤프트럭이 동원되어 왕래할 것이므로 일정부분 제방의 훼손이 발생할 수 있으나, 제방과 진입로 끝부분 사이에 있는 배수로에 콘크리트 관을 매설하는 등 제방 훼손을 최소화하기 위한 조치들을 할 것이므로 제방붕괴 우려는 적다.

또한 일정부분 제방훼손에 대하여는 원상복구비용까지 납부한 상태이다. 결국 피청구인이 불허가사유로 들고 있는 제방붕괴 우려는 한낱 기우에 불과하며 청구인의 개발행위허가를 불허하기 위한 거짓 명분에 불과하다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반

가) 이 사건 개발행위허가 신청 전 농어촌공사의 의견

청구인이 개발행위허가 신청한 농지의 주변 제방을 관리하는 기관인 한국농어촌공사 ○○○○○○지사는 청구인이 이 사건 신청하기 전 제방시설사용 임대차 계약을 체결하는 등 매우 긍정적인 견해를 표시하였다.

나) 청구인의 이행조치

이에 청구인은 2014. 12. 10. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사와 시설토지사용 임대차계약서를 작성하고 3년간 사용료 272,250원을 납부하였다. 또한 원상복구이행보증금 5,070,000원을 일시불로 금융기관에 납부하였다.

다) 소결

따라서 피청구인의 불허가처분은 공공기관의 언동을 믿고 공공기관과 계약을 체결하였고, 사용료 및 원상복구이행보증금까지 납부하였으므로 이 같은 선행조치와 상반된 처분을 함은 행정법의 대원칙인 신뢰보호원칙을 위반한 부당한 처분이다.

다. 결론

피청구인이 청구인에 대하여 한 수산자원보호구역 내 행위허가신청 불허가처분은 사실에 근거하지 않은 추상적 판단에 의존한 위법한 처분이며, 행정법의 대원칙인 신뢰보호원칙을 정면으로 위반한 위법·부당한 처분이므로 이를 취소하여야 할 것이다.

라. 보충서면(피청구인 답변에 대한 보충서면)

1) ‘청구인 소유지가 저류지이다.’는 주장에 대하여

가) 피청구인은 답변서에서 “이 사건 신청지역은 지형 상 해면과 연접하고 해면 쪽에는 1971년 준공된 ○○방조제가 설치되어 있고, 제방 안쪽으로는 2.8㏊(공유지)의 유지와 5.8㏊(사유지)의 저류지가 형성되어 있다. 상기 유지 및 저류지는 그 기능상 상부 약 282㏊의 농경지 및 주거지역의 우수를 배제하는 기능을 1971년도부터 현재까지 담당해온 시설로 현재 갈대숲과 습지로 형성되어 수생태계가 잘 보전되어 있는 지역으로...”하여 청구인의 농지가 마치 저류지 기능을 하여야 하는 것으로 기술하여 불허가 이유를 정당화하려고 한다.

나) 하지만 청구인의 농지는 토지이용계획확인원 상 농업진흥구역에 위치하고 있으며, 청구인의 부친 때부터 경작해온 소중한 농지이다. 다만 청구인이 상속받았으나 원거리에 거주하는 사정으로 그동안 농지를 돌보지 않았을 뿐이다. 현 상태에서는 경작이 불가능하므로 유실수, 관상수 등 수목이라고 식재하여 가꾸려고 행위허가를 신청한 것이다.

2) 농업기반공사와의 계약서 작성 배경

가) 피청구인은 “또한 한국농어촌공사에서는 ‘청구인이 공사와 임대차계약 시 사용목적은 영농을 위한 경작지 진출입로로 목적 외 사용 계약을 하였으므로 해당부지의 성토를 위한 성토용(공사용)차량 통행용으로 변경하여 사용할 경우 목적 외 사용승인 취소 사유에 해당함’을 의견회신하고 있습니다...”라고 주장하고 있다.

나) 청구인과 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사와의 농업기반시설(○○시 ○○면 ○○리 171번지, 같은 리 29-453번지)의 임대차계약서 작성 배경은 2013년에 농어촌공사가 경남 ○○시 ○○면 ○○리 259-452번지, 같은 리 29-453번지 등에 대한 소유권 이전등기절차 이행청구의 소를 제기하였는바,

만일 상기 지번의 토지들을 양도하면 청구인 소유농지(이 사건 농지인 같은 리 29-366번지)가 맹지가 되기 때문에 담당 판사가 재판 중 구두로 청구인이 청구인 농지에 원활하게 진입하여 농사를 지을 수 있게 농어촌공사가 소유·관리하는 상기 토지를 사용할 수 있도록 조정안을 제시하여 농어촌공사와 임대차계약을 체결한 것이다.

현장을 보면 청구인 농지에 진입하려면 농어촌공사가 관리하는 구거와 제방을 거쳐야 하는데 구거와 제방사이는 그 폭이 좁아 약간의 조치만 하면 청구인 농지에 진입할 수 있으므로 굳이 비용을 들여 임대차계약을 체결할 필요가 없었다.

3) 결론

청구인의 수산자원보호구역 내 행위허가 신청은 관련 법률에 저촉되지 않는 적법한 신청임에도 불구하고 피청구인의 이 사건 처분은 법률과 관련 지침에 근거하지 않은 추상적, 자의적, 주관적인 판단에 근거한 위법·부당한 처분이며 사유재산권을 보호하는 헌법규정을 철저히 무시하는 위헌적인 처분이므로 피청구인의 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 건의 처분 경위

2014. 12. 17. : 수산자원보호구역 내 행위허가 신청(청구인⇒피청구인)

2014. 12. 17. : 행위허가 신청에 따른 의견 조회(피청구인⇒한국농어촌공사)

2015. 1. 8. : 의견회신(한국농어촌공사⇒피청구인)

2015. 1. 15. : 행위허가 신청에 따른 2차 의견 조회(피청구인⇒한국농어촌공사)

2015. 1. 27. : 2차 의견회신(한국농어촌공사⇒피청구인)

2015. 2. 2. : 수산자원보호구역 내 행위허가신청 불허가 알림(피청구인⇒청구인)

1) 청구인은 수산자원보호구역에 해당하는 ○○시 ○○면 ○○리 29-366( 답, 12,018㎡) 토지 소유자로서, 2014. 12. 17. 위 토지 중 4,930㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대하여 농지조성[농지개량(성토)]을 목적으로 수산자원보호구역 내 행위허가 신청을 하였다.

2) 이 사건 토지는 ○○방조제 일원에 위치하고 있어, 2014. 12. 17. 피청구인은 청구인의 행위허가 신청에 대하여 ○○방조제를 관리하고 있는 한국농어촌공사에 의견조회를 요청하였고,

2015. 1. 8. 한국농어촌공사에서는 “① 민원인 성토신청부지 29-366(답)은 ○○방조제 저류지 기능을 하고 있는 토지로써 성토될 경우 성토되는 양만큼 저류량이 감소되어 상류부 농경지와 ○○면 소재지에서 저류지로 유입되는 소하천(29-22 구거)의 배수불량 및 수위상승으로 인한 피해가 발생될 것으로 예상되며, ② 민원인이 농지의 형질변경(성토)을 할 경우는 「농지법 시행령」 제3조의2에 의거 주변 농지의 관개·배수에 영향이 없도록 충분한 검토 및 조치가 필요할 것으로 판단된다.”는 의견을 회신하였고,

3) 2015. 1. 15. 피청구인이 한국농어촌공사에 재차 의견 조회를 요청한 결과, 2015. 1. 27. 한국농어촌공사에서는 “○○리 29-26(유) 번지 일원은 내수위 상승을 억제하는 저류지 기능을 하여 주변 농경지 침수 시간을 경감하는 것으로 판단됨. 홍수 시 자연배제가 불가능할 경우 저류지의 저수용량 감소로 인한 내수위 상승으로 주변 농경지 저지대 침수가 예상됨. (‘성토작업을 위한 차량 진출입로로 제방둑을 활용할 것으로 사료되므로 가능여부?’에 대하여) 토공 제방 침하로 인한 제방기능 상실 및 안전관리 미비로 통행이 불가능한 상태임.” 등의 의견을 회신하였다.

4) 2015. 2. 2. 피청구인은 청구인의 수산자원보호구역 내 행위허가신청에 대하여, 「수산자원관리법 시행령」 제40조 제6항 등에 의거 “① 주변지역과의 관계 검토결과 성토 행위로 인한 주변지역에 위해발생이(주변 농경지 침수 및 제방 침하) 예상됨.(한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사 의견) ② 해당 개발행위에 따른 기반시설(도로)의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절함[제방의 관리기관(한국농어촌공사)에서 성토작업을 위한 차량 진출입로로 제방 이용 시 제방 침하로 인한 제방붕괴 예상 이용 불가]”라는 사유로 불허가 통보를 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 피청구인의 불허가 사유 중 “주변지역과의 관계 검토 결과 성토행위로 인한 주변지역에 위해 발생이(주변 농경지 침수 및 제방침하)예상됨(한국농어촌공사 ○○․○○․○○지사 의견)”이라는 처분사유는 합리적 근거가 없다는 주장에 대하여,

가) 이 사건 신청지역은 지형 상 해면과 연접하고, 해면 쪽에는 1971년 준공된 ○○방조제가 설치되어 있고, 제방 안쪽으로는 2.8ha(공유지)의 유지와 5.8ha(사유지)의 저류지가 형성되어 있다.

나) 청구인은 위 5.8ha(사유지)의 저류지 중 청구인 소유 ○○리 29-366 답 12,018㎡ 중 4,930㎡에 대하여 15,267㎥의 흙과 370㎥의 사석을 반입하여 높이 2.4m로 성토하고자 피청구인에게 수산자원보호구역내 행위 허가를 신청하였다.

다) 상기 유지 및 저류지는 그 기능상 상부 약 282ha의 농경지 및 주거지역의 우수를 배제하는 기능을 1971년도부터 현재까지 담당해 온 시설로 현재 갈대숲과 습지로 형성되어 수생태계가 잘 보전되어 있는 지역으로,

라) 이에 한국농어촌공사에서도 간척지 주변 농지의 침수예방을 위하여 1993년도부터 ○○(○○ 간척지)지구 배수개선사업을 계획하여 청구인 소유 토지를 포함한 저류지 약5.8ha(사유지)에 대하여 용지 매수코자 토지주들에게 협의 요청하였으나 보상금액에 대한 협의가 이루어지지 않아 1995. 10. 용지매수를 포기하게 되었던 곳이다.

마) 이러한 상황에서 청구인의 허가신청내용과 같이 성토행위가 이루어질 경우, 현재 저류지 역할을 하고 있는 담수면적이 축소되어 우천 및 만조 시 저류지 상류부의 농경지와 주거지역 배수불량 및 수위상승에 따른 피해가 발생될 것이며, 청구인뿐만 아니라 저류지 역할을 하고 있는 다른 토지의 소유자들 또한 청구인과 같은 행위를 할 경우 현재보다 약 67%의 저류지 면적이 감소하는 결과를 초래할 것이다.

바) 따라서 피청구인이 농지 및 시설물 관리기관인 한국농어촌공사의 의견을 들어 청구인의 허가신청사항에 대하여 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령』제56조(개발행위허가의 기준) [별표 1의2] 라목 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것에 위반됨을 이유로 불허가 처분함은 적법·타당한 처분이라 할 것이다.

2) 피청구인의 불허가 사유 중 “해당 개발행위에 따른 기반시설(도로)의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절함[제방의 관리기관(한국농어촌공사)에서 성토작업을 위한 차량 진출입로로 제방 이용시 제방 침하로 인한 제방붕괴 예상 이용 불가]”라는 처분사유는 사실관계를 오인한 잘못된 판단이며, 제방붕괴는 한낱 기우에 불과하다는 주장에 대하여

가) 청구인은 한국농어촌공사 소유 부지인 ○○시 ○○면 ○○리 171 구거 19㎡와 ○○시 ○○면 ○○리 29-453 답 97.5㎡를 2014. 7. 1.부터 2017. 6. 30.까지로 하여 3년간 사용할 수 있도록 임대차 계약을 체결한 후 임대사용료 및 복구예치금을 납부한바 피청구인의 불허가 사유는 부당하다고 주장하고 있으나,

나) 청구인과 한국농어촌공사 간 작성된 시설토지사용 임대차 계약의 내용들을 면밀히 살펴보면 임대차 목적은 청구인의 주장과 다르며,

다) 한국농어촌공사에서도 청구인이 청구인의 토지에 경작을 위한 진출입 목적으로 허가 신청하여 농업생산기반시설 목적 외 사용승인 및 임대차계약을 체결한 것이지, 현재 저류지로 활용되고 있는 부지에 농지조성을 위하여 15,267㎥의 흙과 370㎥의 사석을 반입하여 높이 2.4m로 성토하고자 행위목적으로 부지 사용승인 및 임대차 계약한 사실은 없다고 주장하고 있으며,

또한, 피청구인이 한국농어촌공사 의견 조회 시에도 성토작업을 위한 덤프트럭 등 중장비의 이동으로 제방침하에 의한 제방기능 상실 및 안전관리 미비로 통행이 불가하다고 회신하였다.

라) 이처럼 청구인이 청구인의 부지에 농지조성을 위한 15,267㎥의 흙과 370㎥의 사석을 운반하기 위하여 덤프트럭 등의 대형장비가 제방과 구거를 통과 시에는 한국농어촌공사의 의견과 같이 농업생산기반시설인 구거와 제방에 문제가 발생할 수 있음을 근거로 하여 피청구인이 불허가 처분함은 적법·타당한 처분이라 할 것이다.

마) 또한 한국농어촌공사에서는 ‘청구인이 공사와 임대차계약 시 사용목적은 영농을 위한 경작지 진출입로로 목적 외 사용 계약을 하였으므로 해당부지의 성토를 위한 성토용(공사용) 차량 통행용으로 변경하여 사용할 경우 목적외사용승인 취소 사유에 해당함’을 의견 회신하고 있다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대하여

가) 청구인은 청구인과 한국농어촌공사 간에 작성된 시설토지사용 임대차 계약을 근거로 하여 피청구인의 불허가 처분은 부당한 처분이라고 주장하고 있으나,

나) 피청구인이 청구인에 대하여 수산자원보호구역 내 이 사건 토지상 농지조성을 위한 성토행위 허가가 가능하다는 공적견해를 표명한 사실이 전혀 없을 뿐만 아니라,

한국농어촌공사와 체결한 시설 토지 사용 임대차 계약의 목적은, 청구인이 피청구인에게 행위 허가 신청한 내용과 같이 저류지로 활용되고 있는 부지에 대한 성토 목적이 아닌, 경작지 진출입을 목적으로 하고 있음이 명백한 사실이므로 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 결론

청구인의 주장에 대하여 이상에서 살펴보았듯이 ① 청구인의 토지는 1971년도부터 현재까지 저류지 역할을 하고 있는 점, ② 한국농어촌공사에서 1995년도에 청구인의 토지를 포함한 저류지들에 대하여 토지매수를 협의하였으나 보상협의가 되지 않은 점, ③ 청구인의 토지를 성토 시 담수면적이 축소되어 우천 및 만조 시 저류지 상류부의 농경지와 주거지역 배수불량 및 수위상승에 따른 피해가 발생되는 점, ④청구인이 허가 신청한 내용을 승인 시 청구인뿐만 아니라 저류지 역할을 하고 있는 다른 토지의 소유자들 또한 청구인과 같은 행위가 지속적으로 이루어질 수 있고, 이로 인해 극심한 침수 피해 등이 우려되는 점, ⑤ 한국농어촌공사가 청구인에게 승인한 농업생산기반시설 목적 외 사용 및 임대차 계약 체결의 목적은 농지 성토를 위한 중장비들의 진입목적이 아닌 경작목적을 위한 농기계 진출입으로 신청되고 승인된 점(청구인이 임대차 계약 내용과 다르게 시설을 이용한다면 임대차계약서 제4조의 규정에 의거 농업생산기반시설 목적 외 사용승인 취소 조건에 해당함을 의견 회신) ⑥청구인이 ○○면 ○○리 29-366(답, 12,018㎡) 중 4,930㎡에 대해서만 외곽을 석축으로 쌓고 성토를 계획하여 신청한 것은 소규모 환경영향평가(대상 : 5,000㎡ 이상)를 회피하기 위한 목적으로 보아지는 점 등을 비추어 볼 때 청구인의 각 주장은 하등의 이유가 없으며 피청구인의 처분은 적법․타당하게 이루어진 행정처분임으로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가. 「수산자원관리법」 제52조

나. 「수산자원관리법 시행령」 제40조

다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제40조, 제58조

라. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조

마. 「개발행위허가운영지침」

5. 인정사실

가. ○○농지개량조합(한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사의 전신)은 1994. 9. 27. ○○면 ○○리 29-18 청구 외 윤○○(청구인 포함) 외 36명에게 용지매수에 따른 건의와 협의 요청을 하였다.

○ 손실보상액 명세

나. ○○농지개량조합에서 1995. 12.에 작성한 용지매수 불가 사유서를 살펴보면 용지매수 불가사유로 다음과 같이 기재하고 있다.

다. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사장은 2014. 5. 12. 청구인에게 농업생산기반시설 목적외 사용 승인 및 계약 체결 요청하였고, 주요 내용은 다음과 같다.

라. 청구인은 2014. 12. 10. 청구 외 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사장과 시설토지 사용 임대차계약서를 다음과 같은 내용으로 체결하였다.

바. 피청구인은 2014. 12. 17. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사장에게 행위허가신청에 따른 의견을 다음과 같이 조회하였다.

사. 청구인은 2014. 12. 31. 한국농어촌공사에 시설물철거비용(원상복구이행보증금) 5,070,000원을 예치하였다.

아. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사장은 2015. 1. 8. 피청구인에게 행위허가신청에 따른 의견을 다음과 같이 회신하였다.

자. 피청구인은 2015. 1. 15. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사장에게 행위허가신청에 따른 의견을 다음과 같이 조회(2차)하였다.

차. 한국농어촌공사 ○○·○○·○○지사장은 2015. 1. 27. 피청구인에게 행위허가신청에 따른 의견을 다음과 같이 회신(2차)하였다.

카. 피청구인은 2015. 2. 2. 청구인에게 수산자원보호구역 내 행위허가신청에 대해 다음과 같이 불허가 처분하였다.

타. 행정심판위원회 현장 확인 결과, 이 사건 신청지역은 지형상 해면과 연접하고, 해면 쪽에는 1971년 준공된 ○○방조제가 설치되어 있고, 제방 안쪽으로는 2.8㏊(공유지)의 유지와 5.8㏊(사유지)의 저류지가 형성되어 있으며, 이 사건 토지는 저류지의 맨 아래쪽에 위치하여 제방으로 둘러싸여 있는 저지대 토지로서 절반가량이 침수되어 있고, 침수되지 않은 부분은 갈대밭으로 덮여 있어, 농지로서의 기능을 상실했다고 보인다. 이 사건 토지의 동쪽으로는 약 282㏊의 농경지가 위치해 있다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 「수산자원관리법」 제52조 제2항, 제3항 및 같은 법 시행령 제40조에는 수산자원보호구역에서 경작을 위한 토지의 형질변경을 하고자 하는 경우 관리관청의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가대상행위와 관련된 사업계획, 해당 행위에 따른 기반시설 설치계획, 환경오염방지계획, 경관 또는 조경 등에 관한 계획이 대통령령으로 정하는 허가기준에 적합하지 아니한 경우에는 허가를 하지 않아야 하며, 허가기준에 관하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조 및 제56조를 준용한다고 규정하고 있다.

2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항 제4호에서는 시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 〔별표 1의2〕개발행위허가기준, 1. 분야별 검토사항, 라. 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가 기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 나아가 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다 할 것(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조)인 바, 구체적으로는 행정청이 당해 처분으로 보호하고자 하는 공익과 이로써 침해되는 사익의 비교·형량을 통하여 판단하여야 할 것이다. 개발행위허가처분은 원칙적으로 그 상대방에게 권리를 부여하는 수익적 행정행위로서 처분청에 상당한 재량권이 부여되어 있음을 감안할 때, 이를 기초로 판단하여 보면,

2) 청구인은 이 사건 토지를 성토할 경우 주변 농지가 침수된다는 주장은 아무런 근거도 없는 주장에 불과하며, 청구인 농지의 본래의 목적이 농작물 재배임을 간과하고 한낱 저수지로 잘못 인식한 우를 범한 것이라고 주장하나,

가) 위 인정사실 및 2015. 6. 8. 경상남도행정심판위원회 현장 확인에 의하면 이 사건 토지 일원은 지형 상 해면과 연접하고 있고, 해면 쪽에는 ○○방조제가 설치해 있는 곳으로, 이 사건 토지와 ○○방조제 사이에는 2.8㏊의 유지가 위치해 있고, 이 사건 토지는 5.8㏊의 사유지 맨 아래쪽에 위치해 있으며, 동쪽에는 282㏊의 농경지가, 북쪽에는 ○○면 소재지가 위치해 있다.

나) 살피건대 이 사건 토지일원은 1971년도부터 현재까지 ○○방조제 저류지 기능을 하고 있는 지역으로써, 이 사건 토지에 청구인의 사업계획서처럼 15,267㎥의 성토를 할 경우 성토되는 양만큼 저류지 저류 량이 감소되어, 우천 및 만조 시 연접한 바다와 상류부 282㏊의 농경지, ○○면 소재지에서 유입되는 소하천(○○리 29-22, 구거)의 배수불량 및 수위상승으로 인한 주변 농지 및 지역에 침수피해가 발생될 것으로 충분히 예상된다 할 것이다.

다) 또한, 이 사건 토지일원은 수산자원보호구역으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 수산자원을 보호·육성하기 위하여 필요한 공유수면이나 그에 인접한 토지에 농림수산식품부장관이 직접 또는 관계 행정기관의 장의 요청을 받아 도시관리계획으로 결정하는 구역으로써 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역이다. 이 사건 토지일원인 5.8㏊의 사유지에 피청구인이 행위허가를 해준 부분이 없는 점을 볼 때, 피청구인이 이 사건 토지 주변에 대하여 계획적이고 체계적인 관리를 해왔던 것으로 보이며, 피청구인의 주장처럼 이 사건 토지에 행위 허가 시 저류지 기능을 담당하고 있는 인접부지에 유사 행위허가 신청에 대하여 피청구인은 형평성 또는 자기 구속의 법리 등을 이유로 이를 허가할 수밖에 없게 되고, 결국 그 주변 일원은 저류지로서의 기능을 상실하게 되는 결과를 초래할 것이 충분히 예상된다 할 것이고, 저류지를 지키기 위한 피청구인의 그동안 노력도 무색해지므로 피청구인의 이 사건 처분에 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

3) 청구인은 농어촌공사가 해야 할 농지침수예방 및 배수시설 확충의무를 도외시하고 그 책임을 청구인에게 전가하려는 것이라고 주장을 한다.

가) 「농어촌정비법」 제110조에는 “농어촌정비사업에 필요한 토지, 건축물과 부속토지는 협의매수하는 것을 원칙으로 하며, 농어촌정비사업의 시행자는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용·사용 또는 제거하거나 변경할 수 있으며, 수용이나 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.”고 규정하고 있는 바,

나) 살피건대, 이 사건 토지주변은 상부 282㏊의 농경지 및 주거지역의 우수를 배제하는 기능을 1971년도부터 담당해오고 있는 곳으로 사실상 내수위 상승을 억제하는 저류지로서의 기능을 해왔던 것이 사실이며, 지금도 저류지로서의 기능유지를 위해 인·허가가 제한되어 왔다. 따라서 청구인은 40년 이상 저류지 기능을 한 이 사건 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용·수익의 길이 없는 경우에는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것으로 보아야 하며, 한국농어촌공사에서는 「농어촌정비법」 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 청구인에게 손실보상을 하여야 할 의무가 있다고 할 것이다.

다) 이에 따라 이 사건 토지의 주변 제방을 관리하는 기관인 한국농어촌공사에서는 간척지 주변 농지의 상습적 침수예방과 저류지에 소유권을 가진 주민들의 사유재산 보호를 위하여 1993년에 ○○(○○ 간척지)지구 배수개선사업을 계획하여 1994년 청구인 소유 토지를 포함한 저류지 약 5.8㏊에 대하여 용지 매수하고자 하였으나, 토지주들과의 보상금액에 대한 협의가 이루어지지 않아 1995. 10. 용지매수를 포기한 사실이 있고, 피청구인에게 2015. 1. 27. 보낸 ‘행위허가 신청에 따른 의견회신’에는 습지형태로 유지되고 있는 사유지 전체 매입을 통한 정비계획을 수립하여 추진토록 건의할 예정이 있음을 밝히고 있다.

4) 청구인은 한국농어촌공사와 성토작업을 위한 시설토지사용 임대차계약서를 체결하였고, 성토작업 시 발생하는 제방 등의 훼손을 복구하기 위한 원상복구이행보증금을 일시불로 납부하였으므로 이 같은 선행조치와 상반된 처분을 함은 신뢰보호원칙을 위반한 부당한 처분이라고 주장하나,

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다( 대법원 2008. 10. 9. 선고 2008두6127 판결 등 참조).

나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 한국농어촌공사와 청구인이 체결한 시설토지사용 임대차계약서의 목적이 이 사건 토지의 성토 목적이 아닌 경작지 진출입로 목적으로 작성되었음이 명백한 점, 원상복구이행보증금은 이 사건 토지 진출입로로 이용 시 제방이 침하나 피해가 발생할 경우 원상복구이행을 강제하기 위한 보증금으로 이 사건 행위허가 신청과는 성격이 다른 점 등을 살펴볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 수산자원보호구역 내 이 사건 토지상 농지조성을 위한 성토행위가 가능하다는 공적견해를 표명하였다고는 볼 수 없으므로 신뢰보호의 원칙을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

5) 따라서 토지형질 변경허가를 결정하는 것은 행정청의 재량행위이며, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단대상으로 한다는 점에서 비추어 살펴볼 때, 이 사건 토지는 ○○방조제에 연접하여 1971년도부터 현재까지 연접한 바다와 상류부 282㏊의 농경지, ○○면 소재지에서 유입되는 소하천의 저류지 기능을 하고 있는 점, 이 사건 토지의 행위허가 시 이와 유사한 신청에 대하여 피청구인은 이를 허가할 수밖에 없게 되고, 성토되는 양만큼 저류지 저류량이 감소하게 되어, 우천 및 만조 시 배수불량 및 수위상승으로 인하여 주변 농지 및 저지대의 침수피해가 충분히 예상되는 점, 한국농어촌공사에서 1994년도에 간척지주변 농지의 상습적 침수예방과 저류지에 소유권을 가진 주민들의 사유재산 보호를 위하여 토지매수를 협의하였으나 보상협의가 되지 않은 점, 앞으로도 습지형태로 유지되고 있는 사유지 전체 매입을 통한 정비계획을 수립하여 추진토록 건의할 예정인 점, 피청구인이 청구인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 적이 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지에 토지형질변경(성토)을 하여 식재를 함으로써 청구인이 얻게 되는 사익보다 저류지의 기능을 유지함으로써 주변 지역의 위해발생 예방에 대한 공익이 더 커보이므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조 개발행위 허가기준에 부적합을 사유로 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함은 없다할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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