이 유(2015-130)

1. 사건개요

청구인은 154kv ○○분기T/L 송전선로 건설공사의 일환으로 ○○시 ○면 ○○리 산 64-1번지 외 5필지(임야, 답, 2,382㎡)에 No. 5호 철탑 작업장 및 출입로 설치공사를 위해 2015. 3. 12. 개발제한구역 내 행위허가(토지형질변경) 신청을 하였으나, 피청구인이 이를 이행하지 않자(부작위), 그 행위허가 의무의 이행을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 당사자의 지위와 이 사건 행정심판 청구의 성격

청구인은 전력자원의 개발, 발전, 송전, 변전, 배전 및 이에 관련된 영업 등을 목적으로 ○○○○공사법에 따라 설립된 국가공기업이고, 피청구인은 경상남도 산하 기초 지방자치단체의 장이다.

청구인이 산업자원통상부장관으로부터 전원개발사업실시계획 승인을 받음으로써 철탑을 설치하는 행위의 허가도 받은 것으로 법률상 간주되므로 철탑 설치를 위한 재료 적치장 및 출입로를 일시적으로 설치하는 내용의 개발행위에 대한 허가신청을 관할 지방자치단체의 장인 피청구인에게 하자, 위 승인처분이 적법하고 직권 또는 행정쟁송으로 취소되지 않았는데도 피청구인이 위 승인처분이 위법하다는 구실을 대면서 개발행위허가처분을 상당기간 동안 하지 않으므로(부작위) 청구인은 「행정심판법」 제5조 제3호에 의한 의무이행심판을 청구하는 바이다. 유사사안에서도 청구인이 행정심판에서 청구인용 받은 적 있다.

나. 청구인의 토지형질변경행위 허가신청을 하였다가 취하 후 재신청하여 일부는 허가받고 나머지는 허가받지 못한 경위와 내용

1) 경남 ○○시 ○면 ○○리 일원 49,367㎡(철탑 2,433㎡, 선하지 46,934㎡)을 사업구역으로 한 청구인의 154㎸ ○○분기 송전선로 건설 사업에 대하여 2013. 4. 5. 「전원개발촉진법」 제5조 제1항에 따른 산업통상자원부장관의 전원개발사업 실시계획(변경) 승인 고시가 되었다.

청구인이 위 실시계획(변경) 승인신청을 하기 전에 당초 예정한 송전선로 경과지에 대하여 인근 ○○마을·○○마을 주민들은 ○○마을에 가깝다는 이유로 더 먼 곳으로 변경해달라고 요청한 반면, ○○시측은 위 마을 주민들이 요청하는 곳으로 변경하면 ○○시가 추진하고 있는 위 ○○첨단산업단지 개발사업 예정부지를 통과하게 되어 부당하다고 하였고, 이에 2011. 12. 1. 청구인, ○○시측, 위 마을주민들의 3자가 합동으로 ○○변전소 인근 현장을 답사 확인하면서 협의한 결과, 당초 경과지 예정지를 마을에서 좀 더 멀되 ○○첨단산업단지 경계 안으로 최대한 근접한 곳으로 변경함으로써 위 마을과 ○○시측에 대한 영향이 모두 최소화할 수 있게 하도록 합의하였고, 이에 피청구인이 그 변경된 곳으로 승인 신청하여 위와 같이 승인된 것이었다.

2) 「전원개발촉진법」제6조 제1항 제1호는 위 실시계획 (변경)승인을 받은 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조(개발행위의 허가) 제1항 본문은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 ”개발행위“라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 ”개발행위허가“라 한다)를 받아야 한다.”고 하면서 그 제1호에서 ‘건축물 또는 공작물의 설치’를, 제2호에서 ‘토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 제외한다)’을 각 들고 있으므로, 위 사업구역인 ○○리 일원 49,367㎡에다 청구인이 ‘공작물(철탑)의 설치’ 및 ‘토지의 형질변경’을 하는 데 대한 피청구인의 허가처분을 받은 것으로 간주된다.

3) 그런데 청구인이 그 철탑을 설치하기 위해서는 철탑 부지 주위 일정 면적의 토지에 철탑 설치를 위한 작업(재료를 일시적으로 적치)을 하는 것이 필수적이고, 또 외부 도로에서 그곳으로 사람과 차량이 출입이 가능한 출입로도 일시적으로 확보되는 것도 필수적이다.

그래서 청구인이 위 2013. 4. 5.자 승인고시 이후 ○○시측과 송전 철탑 No. 4, 5호의 설치(송전선로 건설)공사에 필요한 작업장(재료적치장) 및 출입로 용도의 일시 사용을 위한 개발행위허가 관련 협의를 한 다음, 2014. 11. 5. 피청구인에게 사업구역 부근의 이 사건 ○○리 산 64-4 외 11필지(지목은 임야, 구거, 답, 묘지, 과수원)의 합계 면적 5,542㎡(그 중 전촉 694㎡, 일시 4,848㎡)에 대하여 사업기간을 착공일인 허가일로부터 준공일 2015. 6.까지로 한 토지형질변경행위 허가신청서를 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항, 제2항에 따라 접수하였다.

4) 위 허가신청에 대한 ○○시의 내부 의견수렴에서 다른 부서에서는 별 의견이 없었으나, 도시개발과가 위 승인된 사업구역이 피청구인과 경상남도개발공사가 추진하는 ○○산업단지 개발사업 예정지에 저촉되니 그렇게 저촉되지 않도록 사업구역을 재검토해야 한다는 의견을 제시하자, 기관장인 피청구인이 2014. 12. 11. 청구인에게 동일한 내용의 통보를 해왔다.

5) 이에 청구인이 2014. 12. 그것이 불가하다는 회신을 보내면서 위 승인 고시된 사업구역의 경과지가 2011. 12. 1. 청구인, 피청구인, ○○마을·○○마을 주민의 3자 합동 현지답사를 통하여 선정한 곳이고, 위 사업승인고시에 따라 2014. 12. 현재 철탑 및 선하 부지 편입토지에 대하여 보상이 완료된 상태이므로 철탑부지 및 송전선로 설치에 대한 재검토는 불가하며 해당 지역에서 전기를 공급하는 송변전 전력설비 설치를 위한 사업이므로 조속히 이 사건 허가신청에 대한 허가를 해달라고 요청하였다.

6) 이에 피청구인이 2015. 1. 7. 청구인에게 다시 회신 오기를, 당초 청구인의 사업실시계획 승인신청 및 승인고시에 앞서 ○○시가 제출한 의견에서 ‘○○일반산업단지 개발사업 예정지 내 편입됨으로 산업단지 개발계획에 영향이 없도록 변경된 송전선로 선형으로 반영하기 바람’을 밝혔고, 이에 청구인의 조치계획이 ‘○○시 의견을 추후별도 협의하도록 하겠음’이었음에도 불구하고 청구인이 아무런 협의 조치를 하지 않은 상태에서 위 사업승인 고시가 되어 버렸으므로 앞으로 ○○시 도시개발과와 긴밀히 협의 후 행위허가신청을 다시 하라고 하였다.

7) 이에 청구인이 2015. 1. 13. ○○시청 도시개발과 사무실에서 피청구인과 협의를 하면서 ⑴ 청구인은 승인 고시된 위 사업구역이 2011. 12. 1. ○○시(경제고용과, 도시개발과) 및 주민(○면 ○○ 및 ○○ 마을), 청구인의 3자 합동으로 현지답사를 하여 선정한 사실, 현지답사 당시 ○○산업단지 예정지에 대한 개략 도면만 있다가 실시계획승인과 관련하여 중앙부처 및 ○○시의 협의과정에서 ○○산업단지 계획도면이 확인되었으며, 위 승인고시가 된 후 현재 사업구역 내 철탑 및 선하 부지에 편입되는 토지에 대한 보상이 완료된 상태인 사실, ○○시가 요청하는 곳으로 송전선로 경과지를 약간 옮기려면 그곳에 근접한 ○○시 ○면 ○○리 ○○마을과의 합의가 선행되고 그 철탑 부지 및 선하지 소유자들의 동의가 선행되어야 하는 사정, 청구인이 피청구인의 요청대로 산업통상자원부장관에게 위 2013. 4. 5.자 승인에 대한 변경승인신청을 다시 하더라도 피청구인이 추진 중이라는 ○○산업단지 사업계획이 아직 고시되지도 않은 예정 상태에 불과하므로 산업통상자원부장관이 승인신청서를 접수 받아 줄지도 불투명한 사정 등을 설명하였고, ⑵ 피청구인은 현지답사를 청구인과 피청구인, ○○ 및 ○○마을 주민들의 3자 합동으로 다시 해보자며 앞으로 재 답사한 결과 2011. 12. 1. 답사한 경과지와 같다면 피청구인이 추진 중인 ○○산업단지 계획을 일부 수정 검토할 예정이라고 하였고, ⑶ 그리하여 앞으로 2015. 1. 19. ˜ 21.에 3자 합동 답사를 하고, 2015. 1. 22. ˜ 23.에 피청구인의 요청에 따라 청구인과 피청구인이 이 사건 허가신청 관련 업무협의를 하고, 2015. 1. 26. ˜ 30.에 청구인이 이사건 허가신청을 다시 하기로 계획하였다.

8) 위 7) ⑶의 2015. 1. 19. ˜ 21.의 3자 합동 답사의 구체적 일정은 피청구인이 정하여 청구인과 마을주민들에게 통보하기로 하였으나, 피청구인이 그것을 미루면서 허가신청에 대한 허가도 미루었고, 이에 청구인이 2015. 1. 29. 피청구인에게 협조요청 공문을 보내면서 그런 사정을 알리고 ○○시 지역의 안정적인 전력공급에 차질이 없도록 조속히 협의 및 허가가 이루어지도록 간곡히 요청하였다.

그러자 피청구인이 청구인더러 위 허가신청을 취하하여 ○○산업단지 예정지와 저촉되지 않는 철탑 No. 4호와 저촉되는 No. 5호를 분리해 다시 허가 신청하되 철탑 No. 5호는 ○○시 산업단지조성과와 협의한 후 따로 허가 신청하라고 요청하였고, 이에 청구인이 할 수 없이 2015. 2. 10. 피청구인에게 다시 공문을 보내기를, 철탑 No. 4, 5호에 관한 2014. 11. 5.자 당초 허가신청을 취하하고 철탑 No. 4호에 대한 개발행위허가를 재신청하고 ○○산업단지 예정지와 저촉되는 철탑 No. 5호는 ○○시 도시개발과와 추후 협의 후 재신청하겠다면서, 그 날 철탑 No. 4호의 설치(송전선로 건설)공사에 필요한 작업장(재료적치장) 및 출입로 용도의 일시 사용을 위하여 사업구역 부근의 ○○시 ○면 ○○리 산 64-1 외 7필지(지목은 임야, 구거, 답, 묘지, 과수원)의 합계 면적 3,160.0㎡(그 중 전촉 383㎡, 일시 2,770㎡)에 대하여 사업기간을 착공일인 허가일로부터 준공일 2015. 6.까지로 한 토지형질변경 행위허가신청서를 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항, 제2항에 따라 접수하였고, 이에 2015. 3. 4. 철탑 No. 4호에 대한 허가가 되었다.

9) 2015. 3. 6. ○○시청 회의실에서 청구인, 피청구인, 마을주민들의 3자 회의를 한 후 현장답사를 하고 청구인이 ○○시 도시개발과와 협의한 후 2015. 3. 12. 철탑 No. 5호의 설치(송전선로 건설)공사에 필요한 작업장(재료적치장) 및 출입로 용도의 일시 사용을 위하여 사업구역 부근의 이 사건 ○○시 ○면 ○○리 산 64-1 외 5필지(지목은 임야, 답)의 합계 면적 2,382㎡(그 중 전촉 311㎡, 일시 2,071㎡)에 대하여 사업기간을 착공일인 허가일로부터 준공일 2015. 6.까지로 한 토지형질변경 행위허가신청서를 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항, 제2항에 따라 접수하였다.

10) 그리해도 피청구인은 이미 2014. 11. 국토교통부에 ○○산업단지 조성사업 추진을 위해 자연녹지지역(그린벨트) 해제 신청을 하여 약 5개월 후인 2015. 4.경 해제가 될 예정이라고 하면서 이 사건 2015. 3. 12.자 허가신청에 대하여 거부하고 있다.

11) 한편 ○○마을 반장이 2015. 1. 2. 국민권익위원회에 피청구인의 처사가 부당하다며 국민권익위원회에 진정을 한 결과 2015. 3. 6. ○○시청 회의실에서 국민권익위원회 조사관 1명이 주관하고 ○○마을 주민 4명, 경상남도청 경제정책과 주무관 1명, 피청구인측 9명, 청구인측 4명이 합동으로 참석한 회의가 개최되었으나, 여전히 마을주민들과 ○○시측의 의견이 팽팽히 대립하였고, 그 중간 입장에 있는 청구인은 현재 승인된 철탑을 피청구인 의견에 따라 다시 옮길 경우 제2, 제3의 민원이 생길 것이 예상되므로 현재 승인된 위치에 철탑을 건설해야 할 입장임을 밝혔고, 국민권익위원회 조사관은 민원인(마을주민) 입장에서 청구인과 피청구인이 원만히 협의하라고만 요청하였다.

다. 피청구인의 위법·부당한 허가처분 불이행

1) 실시계획 승인으로 철탑 부지 및 출입로에 대한 개발행위허가의 효력이 인정되어야 하는데도 피청구인이 이를 부인하며 이미 승인 고시된 실시계획의 변경을 요구하면서 허가처분을 불이행(부작위)하는 것은 위법·부당하다.

가) 위 실시계획 승인으로 「전원개발촉진법」제6조 제1항 제1호에 따라 위 사업구역인 ○○리 일원 49,367㎡에 대하여 No. 4호, No. 5호 철탑 부지에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제1호의 ‘건축물 또는 공작물의 설치’를, 제2호의 ‘토지의 형질 변경’의 허가를 받은 것으로 간주된다.

나) 위 실시계획 승인에 No. 4호 철탑, No. 5호 철탑 부지에 대한 개발행위허가의 효력을 예외적으로 부인하거나 No. 4호 철탑, No. 5호 철탑 부지에 대한 개발행위허가를 피청구인으로부터 별도로 받으라는 내용의 부관도 없다.

다) 그러므로 행정처분의 공정력에 의하여 위 실시계획승인처분은 처분권자인 산업통상자원부장관이 직권으로 취소하거나 행정심판 또는 행정소송에 의하여 취소되지 않은 한 적법 유효한 것으로 처리되어야 하고, 이는 청구인과 피청구인을 비롯한 모든 국민과 기관에게 적용되어야 한다.

라) 그런데도 피청구인이 이를 부인하면서 No. 5호의 설치를 위한 작업장(재료적치장) 설치 및 이를 위한 출입 용도의 일시적 토지형질변경 행위허가신청에 대하여는 허가를 불이행하는 피청구인의 행위는 위법·부당하다.

더구나 피청구인은 No. 4호 설치를 위한 행위허가는 하고도 No. 5호 설치를 위한 행위허가를 하지 않는 것은 평등의 원칙에도 반하여 위법·부당하다.

2) 이 사건 재료적치장 설치 및 출입로를 위한 일시적 개발행위허가 신청에 위법 요소가 없는데도 허가처분을 하지 않는 것은 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.

가) 위 실시계획 승인으로 인하여 철탑부지에 대한 개발행위 허가처분이 간주되어 철탑부지에 대한 개발행위허가의 효력이 생긴 이상 그 철탑부지에 철탑을 설치하기 위하여 그 설치 기간 동안 재료를 적치하는 적치장 및 그 적치장과 외부 사이에 차량과 사람의 통행을 위한 진출입로가 설치되어야 함은 사회통념상으로도 당연하다.

나) 청구인은 위 재료적치장을 철탑 부지를 둘러싼 인접 부위의 필요 최소한의 면적인 311㎡ 및 출입로 2,071㎡로 특정하고, 행위기간도 철탑 No. 5호 설치를 위한 필요 최소한의 기간인 당시 허가될 것으로 예상한 날짜로부터 2016. 6.까지로 특정하여 허가 신청하였다. 거기에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조(개발행위허가의 기준 등)에 위반한 사항도 없고, 피청구인도 이를 문제 삼지는 않고 있다.

다) 개발행위허가 여부가 피청구인의 재량에 맡겨져 있다 해도 피청구인이 허가처분 불이행을 함으로써 국가기간산업을 운영하는 국가공기업인 청구인이 철탑을 조속히 설치하지 못해 위 실시계획 승인된 전원개발사업 진행이 지체되고 그로 인한 전기수용가들의 피해 및 청구인의 피해가 피청구인의 허가처분 불이행으로써 피청구인이 달성하려는 공익보다 훨씬 크므로 이 사건 허가처분 불이행에는 재량권 일탈 내지 남용의 위법이 있다고 할 것이다.

라. 결론 및 유사사건에서의 행정심판 청구 인용

1) 그렇다면 피청구인이 상당한 기간 내에 허가처분을 할 법률상 의무가 있는데도 허가처분을 하지 않으므로(「행정심판법」 제2조 제2호의 부작위) 청구인은 「행정심판법」 제5조 제3호의 의무이행심판을 청구하는 바이다.

2) 이 사건과 쟁점이 동일한 유사사건인 경남행심 20○○-○○○호 하천점용 불허가처분 취소사건(청구인 ○○○○공사, 피청구인 ○○시장)에서도 청구 인용된 적이 있다.

마. 보충서면(피청구인 답변에 대한 보충서면)

1) 피청구인의 답변서 5. 가. 항에 대한 반박

가) 피청구인의 주장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 약칭함)」 제80조가 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 하고, 이에 따른 법률이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한법’이라 약칭함)인데, 「전원개발촉진법」 제6조는 전원개발사업실시계획(변경)승인을 받은 때에는 국토계획법 제56조의 개발행위허가를 받은 것으로 의제할 뿐 개발제한법의 개발행위허가를 받은 것으로 의제하지는 않으며, 청구인이 피청구인으로부터 개발제한구역에 관하여 별도 개발행위허가를 받지 않았으므로 이 사건 청구는 위법하다는 것이다.

나) 그러나 「국토계획법」 제38조, 제43조 제2항, 제80조와 「개발제한법」 제1조, 제12조의 체계와 내용, 위 법률들의 입법 취지와 목적 등을 종합하여 보면, 개발제한구역에서의 행위 제한에 관하여는 개발제한법이 국토계획법에 대한 특별법의 관계에 있을 것인 점, 「개발제한법」 제12조 제8항에 따른 허가의 세부기준을 정한 「개발제한법 시행령」 제22조 [별표 2]가 이 준비서면의 별지와 같은바, 청구인이 승인받은 전원개발사업실시계획(변경)이 그 [별표 2]에 저촉되는 바도 없는 점 등에 비추어 볼 때, 전원개발사업실시계획(변경) 승인으로 의제되는 개발행위허가에는 「국토계획법」상 개발행위허가 외에 「개발제한법」상 개발행위허가도 포함되는 것으로 해석해야 할 것이다.

다) 가령 위 나)항이 주장이 이유 없다 해도 피청구인은 청구인이 받은 전원개발사업실시계획(변경) 승인이 「개발제한법」상 개발행위허가의 효력도 있음을 공적 견해표명 내지 신의를 주면서 청구인에게 이에 따른 행위들을 하여 오다가 위 답변서에서 비로소 위 가)항 주장을 하므로 위 가)항 주장은 신의칙상 위법하여 이유 없다.

(1) 신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니 된다는 추상적 규범을 말하는 것으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위해서는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 하고, 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 하고(대법원 2001. 7. 13. 선고 2000다5909 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결), 일반 행정법률관계에서 관청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용된다고 할 것이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1253 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결).

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙 내지는 신의칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두6494 판결).

(2) 피청구인은 청구인이 받은 전원개발실시계획(변경) 승인이 「개발제한법」상 개발행위허가의 효력이 있음을 명시적, 묵시적으로 공적인 견해표명을 하고 청구인에게 신의를 주었다.

(가) 청구인이 위 실시계획(변경) 승인신청을 하기 전에 당초 예정한 송전선로 경과지에 대하여 인근 ○○마을·○○마을 주민들은 ○○마을에 가깝다는 이유로 더 먼 곳으로 변경해달라고 요청한 반면, ○○시 측은 위 마을 주민들이 요청하는 곳으로 변경하면 ○○시가 추진하고 있는 ○○첨단산업단지 개발사업 예정부지를 통과하게 되어 부당하다고 하였고, 이에 2011. 12. 1. 청구인, ○○시측, 위 마을주민들의 3자가 합동으로 ○○변전소 인근 현장을 답사 확인하면서 협의한 결과, 당초 경과지 예정지를 마을에서 좀 더 멀되 ○○첨단산업단지 경계 안으로 최대한 근접한 곳으로 변경함으로써 위 마을과 ○○시측에 대한 영향이 모두 최소화할 수 있게 하도록 합의하였고, 이에 피청구인이 그 변경된 곳으로 승인 신청한 결과 승인 받은 것이다.

(나) 청구인이 승인받은 뒤인 2013. 7. 17. 피청구인에게 위 사업구역에 편입된 토지에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공토법’이라 약칭함)」 제15조 제2항에 따라 송전선로 건설사업 보상계획 열람공고를 의뢰하자, 2013. 7. 18. 피청구인이 보상계획 열람공고를 하면서 청구인이 사업구역인 ○○시 ○면 ○○리 일원 49,367㎡(철탑 2,433㎡, 선하지 46,934㎡)에 선로길이 2,693㎡, 지지물을 사각 철탑 5기(이 사건 No.5호 철탑 포함)를 설치하는 사업을 시행하니 사업구역에 편입되는 특정 지번의 토지들을 열거하고는 그 토지 소유자 및 이해관계인 더러 향후 보상협의에 적극 협조하여 달라고 하였다.

(다) 2013. 7. 31. 청구인이 피청구인에게 사업구역에 편입된 ○○시 소유의 공유지에 대한 대부(사용) 신청을 하자, 2013. 8. 23. 피청구인이 대부계약 체결을 통보해왔다.

(라) 2013. 11. 8. 청구인이 피청구인에게 사업구역에 편입되는 토지 등의 보상과 관련하여 송달 받을 자를 알 수 없거나 주소, 거소, 기타 송달장소를 알 수 없는 토지의 소유자에 대하여 「공익사업법」 제4조에 따라 공시송달 공고를 의뢰하자, 2013. 11. 13.경 피청구인이 공시송달 공고를 하였다.

(마) 2014. 1. 14. 청구인이 피청구인에게 사업구역에 편입되는 토지 중 3필지의 분할행위 허가신청서를 이 사건 허가신청처럼 「개발제한법」 제12조 제1항, 제2항에 따라 접수하자, 2014. 1. 15. 피청구인이 「개발제한법」 제12조 제1항 제6호 및 같은 법 시행령 제16조에 따라 허가처분을 해주었다.

(바) 심지어 2015. 2. 10. 청구인이 피청구인에게 철탑 No. 4호의 설치공사에 필요한 작업장(재료적치장) 및 출입로 용도의 일시 사용을 위하여 토지형질변경 행위허가신청을 이 사건 허가신청처럼 「개발제한법」 제12조 제1항, 제2항에 따라 하자, 2015. 3. 4. 피청구인이 철탑 No. 4호에 대하여는 허가를 해주었다.

(사) 위와 같은 사정에 비추어 전원개발사업실시계획(변경) 승인이 「개발제한법」상 개발행위허가의 효력이 있음을 피청구인이 명시적 또는 묵시적으로 인정하는 내용의 공적인 견해표명을 하거나 신의를 주었다고 보아야 할 것이다.

(3) 행정청인 피청구인의 위와 같은 견해표명 내지 신의에 대하여 청구인으로서는 정당하다고 신뢰하였고, 법률전문가가 아닌 청구인이 그것을 신뢰한데 대하여 사회통념상 아무런 귀책사유가 없다고 할 것이다.

(4) 청구인이 피청구인의 그 견해표명 내지 신의를 신뢰하고 이에 상응하는 이 사건 행위허가 신청을 하였는데도 피청구인이 그 견해표명 내지 신의에 반하여 이 사건 허가의무를 이행하지 않고, 위 답변서에서 비로소 「개발제한법」상 허가효력이 없다고 주장함으로써 그 견해표명 내지 신의를 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다.

(5) 피청구인의 허가의무 불이행으로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익이 현저히 해할 우려가 없고, 오히려 전력사업이라는 대표적인 국가기간산업을 운영하는 국가공기업인 청구인의 사업에 큰 차질이 초래됨으로써 공익과 청구인의 정당한 이익이 크게 침해되고 있다.

피청구인이 허가의무를 이행하지 않는 이유가 개발제한법의 목적인 환경이익의 보호가 아니라 오히려 환경이익을 침해하는 방향인 ○○산업단지 조성이면서 청구인더러 개발제한법을 들먹이는 것은 어불성설이다. 즉 피청구인이 ○○일반산업단지 조성사업 추진을 위해 2014. 11. 27. 개발제한구역 해제신청을 하였는데, 그렇게 개발제한구역이 해제된다면 개발제한법이 적용하지 않게 되어 피청구인의 주장은 그 자체로 이유 없게 된다.

라) 피청구인은 ① 「전원개발촉진법」 제5조 제3항 제7호, 같은 법 시행령 제15조 제3, 4항에 의하면 송전선로의 설치공사 또는 개량공사에 필요하여 일시적으로 사용하는 공사용 진입로 구역에 대하여는 전원개발사업실시계획 승인에 포함된 사항이 아니며, ② 「개발제한법」 제12조 제1항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1]에 따른 공사용 임시시설은 별도로 개발제한구역 내 행위허가 대상이라고 주장하는바, 위 ①이 맞고, 이 사건 No. 5호 철탑이 「개발제한법」 제12조 제1항 제1호 나목의 ‘도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설’(같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1]의 2. 자. 전기공급설비)이므로 그 설치를 위한 이 사건 일시 사용행위 허가 신청을 한 것이다.

2) 피청구인의 답변서 5. 나항, 6. 나항에 대한 반박

가) 피청구인의 주장은, 청구인이 전원개발실시계획 승인조건인 산단조성과 검토사항을 반영하여야 함에도 불구하고, 청구인 스스로 재검토 불가라고 회신함으로써 청구인이 전원개발실시계획 승인조건을 불이행하면서 이 사건 허가신청을 하는 것은 위법하다는 취지이다.

나) 그런데 전원개발실시계획(변경) 승인되기 전인 2012. 7. 27. 피청구인이 경상남도지사에게 제출한 의견서에는 ○○시의 관련 부서별 의견서, 송전선로를 ○○일반산업단지 개발사업 예정지를 일부 경과하고 있으니 그 개발계획에 영향이 없도록 경과지를 변경해달라는 ○○시의 검토의견서, 2011. 12. 1.자 마을대표, ○○시, ○○○○공사의 3자 현장확인 시의 절충안대로 건설해달라는 ○○마을과 ○○마을 대표들의 의견서가 첨부되어 있는데, 위 ○○시의 검토의견서는 종전 2011. 12. 1.자 마을대표, ○○시, ○○○○공사의 3자 현장확인 시의 합의 절충안과 약간 다른 ○○시의 일방적 번복 주장에 불과하므로 청구인이 이에 따를 의무가 없다.

그리고 산업통상자원부장관이 청구인에게 보낸 전원개발사업실시계획 승인(변경) 고시통보 첫째면의 ‘원활한 사업추진을 위하여 ○○시 등 관계기관과 ’협의‘(協議)하라는 것이지 ’합의‘(合意)까지 하라는 것은 아니며, 셋째면 윗부분에는 ○○시의 의견에 대하여 그것은 청구인이 승인신청을 한 경과지, 즉 종전 2011. 12. 1.자 주민대표(○○마을, ○○마을), ○○시(도시개발과), ○○○○공사의 3자 합동현장 확인 시 합의 절충하여 선정된 경과지와 배치되므로 추후별도 ’협의‘(’합의‘가 아님)하겠다는 청구인의 의견이 기재되어 있을 뿐이고, 이에 산업통상자원부장관이 승인한 것이다. 청구인이 이 사건 허가신청을 한 뒤에도 피청구인과 긴밀히 협의하였으나 피청구인이 일방적으로 종전 합의를 번복하고 있는 것이다. 결국 청구인이 승인조건을 불이행한바 없으므로 피청구인의 위 주장도 이유 없다.

3) 피청구인의 답변서 5. 다항, 6. 가항에 대한 반박

피청구인은 산업시설 용지부족난을 해소하고 ○○마을 지역발전을 위한 ○○산업단지를 조성하는 공익사업에 저촉되지 않게 해달라는 ○○시의 검토의견을 청구인이 사전에 인지하고도 전원개발사업이라는 공익사업을 한다는 명분으로 산업통상자원부에 전원개발실시계획 승인신청을 하여 ○○시에 피해를 주는 것이 부당하다는 취지로 주장한다.

그러나 청구인의 전원개발실시계획 승인신청 당시 ○○시는 아직 ○○산업단지 조성사업을 추진하려는 예정 상태이었을 뿐 산업단지계획 승인신청을 하지도 않은 상태이었고, ○○시도 당초 합의한 2011. 12. 1.자 경과지(이는 ○○산업단지 예정지역의 경계선으로부터 약간 안쪽으로 들어가 있을 뿐임)로 청구인이 승인신청을 한 것인데, 뒤에 ○○시가 일방적으로 경과지의 변경을 주장하는 것이므로 피청구인의 위 주장도 이유 없다.

나중에 ○○시가 ○○산업단지계획 승인 신청할 때 사업구역 경계선을 송전선 경과지를 고려해 약간만 안쪽으로 당기면 될 텐데도, 지역이기주의에 함몰되어 무리한 주장을 하는 것이다.

4) 결론

전원개발사업실시계획 승인으로 철탑 부지 및 출입로에 대한 개발행위허가의 효력이 인정되어야 하고, 이 사건 재료적치장 설치 및 출입로를 위한 일시적 개발행위허가 신청에 위법 요소가 없는데도 피청구인이 No. 4호 철탑에 대하여는 허가하면서도 No. 5호 철탑에 대하여 ○○산업단지 조성 예정사실을 이유로 허가의무를 불이행하는 것은 평등의 원칙에도 반하여 위법 부당하므로 조속히 허가의무를 이행하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 건의 처분 경위

1) 2014. 11. 05. : 개발제한구역 내 행위허가(철탑No. 4, 5) 신청 (○○→○○시)

2) 2014. 12. 11. : ○○산업단지 예정지 저촉 관련 재검토 요청 (○○시→○○)

3) 2014. 12. 19. : 재검토 불가 회신 (○○→○○시)

4) 2015. 01. 07. : 구)도시개발과와 긴밀히 협의 후 재신청 회신 (○○시→○○)

5) 2015. 01. 29. : 협의 및 인허가가 이루어지도록 요청 (○○→○○시)

6) 2015. 02. 10. : 기허가 신청을 취하 (○○→○○시)

7) 2015. 03. 12. : 개발제한구역 내 행위허가(철탑No. 5) 재신청 (○○→○○시)

8) 2015. 04. 15. : 현)산단조성과[구)도시개발과]와 긴밀히 협의 후 재신청 회신 (○○시→○○)

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 전원개발사업 실시계획 승인으로 철탑 부지 및 출입로에 대한 개발행위 허가의 효력이 인정되어야 한다고 주장하나,

가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제80조에서 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」으로 규정하며, 「전원개발촉진법」제6조에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 행위허가를 다른 법률 간의 관계로 의제처리로 간주하지 아니하고, 「전원개발촉진법」 제5조제3항 제7호 및 같은 법 시행령 제15조 제3항, 제4항에 따르면 송전선로의 설치공사 또는 개량공사에 필요하여 일시적으로 사용하는 공사용 진입로 구역에 대하여는 전원개발사업 실시계획승인에 포함된 사항이 아니며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표1]에 따른 공사용 임시시설은 별도로 개발제한구역 내 행위허가 대상이므로 청구인이 위법사항을 주장함에 있어 관련 법률 적용을 오인하고 있다.

나) 따라서 전원개발사업 실시계획승인 조건, 조치계획 및 관련 법률 등을 고려할 때 청구인이 실시계획 승인으로 개발제한구역 내 개발행위허가 효력이 발생하는 것이 아니라 별도로 협의 후 개발행위 허가의 효력이 인정됨이 타당하므로 청구인의 이 사건 처분은 위법‧부당하다는 주장과 재량권 일탈‧남용의 위법이 있다는 주장은 어불성설에 불과하다.

2) 전원개발사업 실시계획 승인으로 피청구인이 이를 부인하며 이미 승인 고시된 실시계획의 변경을 요구하면서 허가처분을 불이행(부작위)하는 것을 고려할 때 이 사건 처분은 위법‧부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나,

청구인은 전원개발사업 실시계획 승인조건인 산단조성과 검토사항을 반영하여야 함에도 불구하고 청구인 스스로 재검토 불가라고 회신하였으므로 청구인이 산업통상자원부 전원개발사업 실시계획 승인조건을 불이행하는 것으로 판단되므로 청구인의 주장은 청구인 스스로 이행해야할 사항은 이행하지 않은 채 무조건적인 요구만 하는 것이다.

3) 국가기간산업을 운영하는 국가공기업인 청구인이 철탑을 조속히 설치하지 못해 위 실시계획승인된 전원개발사업 진행이 지체되고 그로 인한 전기수용가들의 피해 및 청구인의 피해가 있음을 주장하나,

가) 청구인은 전원개발사업 실시계획 승인신청 및 고시에 앞서 관련기관(부서) 의견수렴 과정에서 ○○산업단지를 조성하는 공익사업에 저촉되지 않도록 요청하는 지자체 검토의견을 사전에 인지하였으나, 밀양의 송전탑 설치사건과 같이 공익사업을 한다는 명분으로 검토의견을 반영하지 않고 산업통상자원부에 실시계획승인을 요청하였으며, 전원개발사업 실시계획승인이 개발제한구역 내 행위허가를 받은 것으로 법리해석을 오인하여 피청구인에게 이 사건을 신청하였다.

나) 또한, 청구인은 전력수급의 안정을 도모하고 공익사업을 추진한다는 명분만으로 전원개발사업 실시계획승인의 법적 효력과 당위성만을 주장하고 있을 뿐, 이로 인하여 발생하는 지자체의 피해에 대하여는 전혀 언급하지 않고 있다.

다) 따라서 지자체의 권고 의견을 무시하며 청구인의 일방적인 처사는 피청구인의 고유의 사업인 ○○첨단산업단지 조성사업계획에 막대한 지장을 초래하고 있을 뿐만 아니라, 공익을 추진한다는 명분으로 신뢰를 저버리는 청구인의 처사는 용납될 수 없으며 원인을 제공한 청구인에게 귀책사유가 있다고 판단된다.

다. 결론

1) 이 사건의 ○○첨단산업단지 예정지 부지는 부·울·경 광역 교통중심지로서 양산물금 신도시 조성 등으로 입주기업들이 선호하는 지역이고 산업시설 용지 부족난을 해소할 수 있는 지역이며, 또한 ○○마을 주민 숙원사업으로 지역발전을 위해 산업단지 조성을 위해 불가피한 실정이다.

2) 당초 청구인은 ○○산업단지 예정지에 저촉되지 않도록 요청하는 피청구인의 검토의견을 인지하였음에도 불구하고 공익사업의 명분으로 지자체 검토의견을 반영하지 않고 전원개발사업 실시계획승인 신청하였으며, 실시계획승인이 개발제한구역 내 행위허가를 받은 것으로 법리해석을 오인하여 그에 따른 승인조건의 조치계획을 반영하지 않고 피청구인에게 이 사건을 신청하였다.

3) 피청구인이 전원개발사업 실시계획 승인조건에 따라 청구인에게 이 사건 처분사항에 대하여 청구인은 재검토가 불가하다고 회신하였으며, 전원개발사업이 지체되고 피해가 발생하여 피청구인에게 전적으로 책임이 있다고 주장하나, ○○산업단지 예정지에 무리하게 사업계획을 수립하여 원인을 제공한 청구인에게 귀책사유가 있다고 판단된다.

4) 따라서 ① 개발제한구역 내 행위허가를 할 경우에는 ○○산업단지를 조성하는 공익사업 추진에 막대한 지장이 초래되는 점, ② 전원개발사업 실시계획승인 조건, 조치계획 및 관련 법률 등을 고려할 때 청구인이 실시계획 승인으로 개발제한구역 내 개발행위허가 효력이 발생하는 것이 아니라 별도로 협의 후 개발행위 허가의 효력이 인정되는 점, ③ 전원개발사업 진행이 지체되고 피해가 있는 원인은 피청구인이 아니라 청구인에게 귀책사유가 있는 점 등을 고려하면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조, 제80조

나. 「전원개발촉진법」 제5조, 제6조

다. 「전원개발촉진법 시행령」 제15조

라. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조

마. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조

[별표 1]

5. 인정사실

가. 청구인은 2011. 11. 24. ○○마을 이장 외 8명의 민원인과 협의를 하였으며, 주요 내용은 다음과 같다.

나. 청구인은 2011. 12. 1. 피청구인 담당직원(경제고용과, 도시개발과), ○○마을 및 ○○마을 주민들과 ‘○○마을 주민 의견 경과지 현장확인 및 ○○기지창 인근 ○○첨단산업단지 경계지점 현장조사’에 대한 협의를 하였으며, 주요 내용은 다음과 같다.

다. 청구인은 2011. 12. 23. 154㎸ ○○분기 송전선로 건설사업 경과지 확정보고를 하였으며, 주요내용은 다음과 같다.

라. 산업통상자원부장관은 2013. 4. 2. 청구인에게 ‘154㎸ ○○분기 송전선로 건설사업’에 대한 전원개발사업실시계획 승인(변경)고시를 통보하였다.

마. 청구인은 2013. 7. 17. 피청구인에게 ‘154㎸ ○○분기 송전선로 건설사업’에 편입된 토지에 대하여 보상계획 열람공고 의뢰하였으며, 피청구인은 2013. 7. 18. ○○시 홈페이지에 보상계획 열람 공고하였다.

바. 청구인은 2013. 7. 31. 피청구인에게 ‘154㎸ ○○분기 송전선로 건설사업’에 편입된 공유지(○○리 581-1, 581-2, 묘, 대부면적: 1,278㎡)에 대해 대부(사용) 신청하였고, 피청구인(회계과장)은 2013. 8. 23. 청구인에게 공유재산 대부계약 체결 통보하였다.

사. 청구인은 2013. 11. 8. 피청구인에게 공시송달 공고 의뢰하였고, 피청구인은 2013. 11. 13. 공시송달 공고하였다.

아. 청구인은 2014. 1. 14. 피청구인에게 토지의 분할 행위허가 신청하였고, 피청구인(도시과장)은 2014. 1. 15. 청구인에게 행위허가(토지분할) 통지하였다.

자. 청구인은 2014. 11. 5. 피청구인에게 154㎸ ○○분기T/L 송전선로 건설공사의 일환으로 ○○시 ○면 ○○리 산64-1번지 외 11필지에 위치한 철탑 No. 4, 5호에 대하여 「개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 및 제2항에 따라 행위허가 신청{5,542㎡(전촉: 694㎡, 일시: 4,848㎡)을 하였다.

차. 피청구인(도시과장)은 2014. 11. 24. 도시개발과에 개발제한구역 내 행위허가(전기통신시설)에 따른 협의를 요청하였고, 도시개발과장은 2014. 12. 9. 다음과 같이 회신하였다.

카. 피청구인(도시과장)은 2014. 12. 11. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가(전기통신시설)에 따른 재검토사항을 다음과 같이 통보하였다.

타. 청구인은 2014. 12. 19. 피청구인에게 개발제한구역 내 행위허가에 따른 재검토사항 통보에 대해 다음과 같이 회신하였다.

파. 피청구인은 2015. 1. 7. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가에 따른 재검토사항 통보 회신에 대하여 다음과 같이 회신하였다.

하. 청구인과 2015. 1. 13. ○○시청 도시개발과 사무실에서 피청구인과 ‘154㎸ ○○분기T/L No. 4, 5 진입도로 및 작업장 개발제한구역 내 개발행위허가 지연’과 관련하여 업무 협의하였고, 주요 내용은 다음과 같다.

거. 청구인은 2015. 1. 29. 피청구인에게 개발행위허가 관련 조속한 협조를 요청하였고, 내용은 다음과 같다.

너. 청구인은 2015. 2. 10. 피청구인에게 개발행위허가 취하 및 ○○시 ○면 ○○리 산64-1번지 외 7필지에 대하여 행위허가 재신청(3,160㎡, 전촉: 383㎡, 일시: 2,777㎡)하였다.

더. 피청구인은 2015. 3. 4. 청구인에게 ○○시 ○면 ○○리 산64-1번지 외 7필지(철탑 No. 4호)에 대해 개발제한구역 내 행위허가 통지를 하였다.

러. 2015. 3. 6. ‘154㎸ ○○분기T/L No. 5 철탑 위치 관련’ 국민권익위원회 주관 회의가 개최되었고, 주요 내용은 다음과 같다.

머. 청구인은 2015. 3. 12. 피청구인에게 ○○시 ○면 ○○리 산64-1번지 외 5필지(2,382㎡, 전촉: 311㎡, 일시: 2,071㎡)에 대해 행위허가 신청하였고, 피청구인(도시과장)은 2015. 3. 18. 피청구인 소속 산단조성과에 행위허가 신청에 따른 협의를 요청하였으며, 산단조성과장은 2015. 3. 27. 피청구인(도시과장)에게 다음과 같이 회신하였다.

버. 피청구인(도시과장)은 2015. 4. 15. 피청구인에게 개발제한구역 내 행위허가(전기통신시설) 협의에 대하여 다음과 같이 중간 회신하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1)「행정심판법」 제2조 제2항에는 “부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.”고 규정하고 있고, 제5조 제3호에는 “의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판”이라고 규정하고 있으며,

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제80조에는 “개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.”고 규정하고 있으며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조에는 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없다. 다만, 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線型)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 전기공급설비의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따른 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.”고 규정하고 있다.

2) 「전원개발촉진법」 제5조 및 제6조에는 “전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하며, 전원개발사업자가 실시계획의 승인을 받았을 때에는 개발행위의 허가, 농지전용의 허가, 산지전용허가 등을 받은 것으로 본다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조에는 “송전선로의 설치공사 또는 개량공사에 필요하여 일시적으로 사용하는 공사용 진입로 구역에 대하여는 실시계획에 포함되지 않는다.”고 규정하고 있다.

나. 다음 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 의무이행심판은 행정청이 국민의 법규상 또는 조리상의 권리에 기한 신청에 대하여 ‘상당한 기간’내에 그 신청을 인용하는 적극적 처분을 하거나 또는 각하 내지 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있음에도 불구하고, 이를 하지 아니하는 경우 제기할 수 있으며, 이를 하지 아니하는 경우 행정청의 응답을 신속하게 하여 부작위 내지 무응답이라고 하는 소극적인 위법상태를 제거하는 것을 목적으로 하는 것이고, ‘상당한 기간’은 당해 처분의 종류, 내용, 성질 등에 따라 합리적으로 판단하여야 하며, ‘상당한 기간’의 경과여부는 행정청이 당해 처분 내지 행위를 하는데 통상 필요로 하는 기간을 경과하였는지의 여부를 기준으로 하여 구체적인 사안에 따라서 개별적으로 판단하여야 할 것인바, 통상 필요한 ‘상당한 기간’을 경과한 경우에는 원칙적으로 행정청의 부작위는 위법한 것이 되고, 다만 위 기간을 경과함에 정당화할 만한 특단의 사정이 있는 경우에는 그 위법을 면한다 할 것이다.

2) 한편 「행정절차법」 제19조 제1항은 신청인의 편의를 위하여 처분의 처리기간을 종류별로 미리 정하여 공표하도록 규정하고 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 및 같은 법 시행규칙 제4조 행위허가 신청서에는 처리기간을 15일로 규정하고 있다.

3) 살펴보면, 철탑 작업장 및 출입로 설치공사를 위한 개발제한구역 내 행위허가는 「전원개발촉진법」에 의한 전원개발사업 실시계획의 의제처리 대상이 아니며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 상 행위허가 대상이므로 청구인은 철탑부지인 ○○시 ○면 ○○리 590-3번지를 포함한 6필지에 대해 154㎸ ○○분기T/L 송전선로 건설공사 일환으로 개발제한구역 내 행위허가 신청을 하였다. 따라서 피청구인은 청구인의 행위허가 신청에 대해 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 및 같은 법 시행령 제22조 허가 또는 신고의 세부기준에 따라 일정한 처분을 이행하여야 할 법률상의 의무가 발생한다고 할 것이다.

4) 그러나 피청구인은 2015. 3. 12. 청구인의 개발제한구역 내 행위허가 신청 이후 15일의 처리기한을 초과하여 아무런 결정을 하지 않아 그 처리기한을 경과하였다. 비록 피청구인이 청구인의 송전선로 및 철탑부지가 ○○첨단산업단지 개발사업 예정지에 저촉됨으로 전기통신시설에 대한 재검토를 하여 그 결과를 반영하여 재신청하라고 청구인에게 중간회신을 하였다 하더라도 달리 위 처리기한을 경과함에 정당화할만한 특단의 사정이 있다고 볼 수 없다 할 것이고, 이는 의무이행심판의 대상이 되는 부작위가 성립되었다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 피청구인은 청구인이 신청한 개발제한구역 내 행위허가 신청에 대한 일정한 처분을 하여야 할 의무가 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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