이 유(2015-30)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○○에서 폐기물종합재활용업(영업대상 폐기물 : 폐타이어)을 하기 위하여 2015. 1. 26. 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였으나, 2015. 1. 30. 피청구인으로부터 “①「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등 환경오염피해 발생, ② 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선“이라는 사유로 ‘폐기물처리사업계획서 부적합‘을 통보받고 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 당사자 관계

청구인은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 771-9번지에 소재지를 두고 재생용 비금속 및 폐타이어 가공원료 생산업, 폐플라스틱 및 고무재생 재료가공 처리업을 영위하는 회사이고, 피청구인은 2015. 1. 30. 청구인의 폐기물처리사업 계획서에 대하여「폐기물관리법」제25조에 근거하여 검토한 결과 부적합 통보 처분을 한 행정청이다.

나. 청구인이 시행하려는 폐기물처리사업(폐타이어 고형연료제품 제조)

1) 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 771-9번지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 함)에서 시행하려는 사업은 폐기물 종합재활용업이고, 통계청 고시 제2007-53호 제9차 한국표준산업분류 고시에 의하면 “라이터, 연소물 및 흡연용품 제조업”에 속하는 것으로, 폐타이어를 분쇄하여 폐타이어 고형연료(TDF, Tire Deriveed Fuel, 이하 'TDF'라고 함) 제품을 제조하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 함)이다. TDF는 폐타이어를 단순히 물리적으로 파쇄 및 분쇄하여 생산하는 것으로 별도의 열 가공처리 공정은 없으며, 폐타이어를 재활용한 신재생에너지로 석탄보다 2배로 열량이 우수한 에너지 자원으로 화력발전소에서 석탄을 대체하는 연료로 사용된다.

2) 청구인의 사업은 폐타이어를 재활용하여 폐기물에 의한 환경오염을 방지하고 부족한 천연자원을 절약하는데 그 목적이 있으며, 청구인의 사업이 시행될 경우 폐기물로 처리되는 폐타이어의 양이 줄어들어 폐기물량이 줄어들고, 폐기물이 위생적으로 처리됨으로 인하여 생활환경이 개선되며, 폐기물로 인한 2차 환경오염이 저감되어 생활환경과 보건위생에 기여하고, 폐기물처리의 사회적 비용도 감소하여 사회적․국가적으로 긍정적인 효과가 있다. 그렇기 때문에 국가에서도 정책적으로 이 사건 사업과 같은 신재생에너지 사업을 장려하고 있으며, 사업자금도 저금리로 3년 동안의 거치기간을 두고 7년 동안 원금을 분할 상환하도록 지원해주고 있어 청구인 역시 위 사업자금을 신청하여 지원받고 있다.

다. 이 사건 처분의 경위

1) 2014. 1. 21. 청구인의 기부채납

청구인은 이 사건 사업을 시행하기 위하여 이 사건 신청지 및 인근의 토지를 경매로 매수하였다. 피청구인은 청구인에게 이 사건 신청지 인근의 부동산인 ○○시 ○○면 ○○리 771-12 임야 1538㎡ 외 7필지(감정가 877,040,000원)를 피청구인에게 기부채납하여야만 이 사건 사업의 시행이 가능하다며 기부채납을 요구하였고, 청구인은 이 사건 사업을 원만하게 진행하기 위하여 이를 승낙하였다. 그에 따라 청구인은 2014. 1. 21. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 771-12 임야 1538㎡ 외 7필지(감정가 877,040,000원)를 기부채납하는 계약을 체결하였다.

2) 2014. 3. 11. ○○마을 주민들의 반대민원 발생

이후 청구인이 이 사건 신청지에서 이 사건 사업을 추진하던 2014. 3. 11.경 이 사건 신청지에서 다소 떨어진 ○○시 ○○면 ○○리 ○○마을 주민들이 오염발생으로 건강에 악영향을 끼칠 것이라는 이유로 공장설립허가 반대주민건의서를 피청구인에게 제출하였고, 이후로도 위 반대주민들은 피청구인에게 지속적으로 이 사건 사업에 대한 반대 민원을 제기하였다.

3) 2014. 5. 22. 피청구인의 도시계획시설사업 준공검사필증 발급

한편, 청구인은 이 사건 사업을 시행하기 위한 사전절차로 피청구인에게 ○○지구 도시계획시설(도로, 녹지)사업 공사완료보고서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2014. 5. 22.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제98조 제3항의 규정에 의거하여 청구인에게 도시계획시설사업 준공검사필증을 교부하였다.

4) 2014. 8. 28. 청구인의 폐기물처리사업계획서 제출 및 2014. 10. 2. 피청구인의 위 사업계획서 부적합 통보(1차 부적합 통보)

청구인은 2014. 8. 28. 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2014. 9. 30. “「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 주변환경오염 피해가 발생, 대기배출시설 설치신고 부적합, 업종분류 불가, 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등의 공익의 보호”를 이유로 위 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 하였고, 이는 청구인에게 2014. 10. 2. 도달하였다.

5) 2014. 12. 11. 청구인의 폐기물처리사업계획서 제출 및 2014. 12. 30. 피청구인의 위 사업계획서 부적합 통보(2차 부적합 통보)

청구인은 피청구인으로부터 위와 같이 1차 부적합 통보를 받은 이후, 관련자료를 보충하고 내용을 추가하는 등으로 폐기물처리사업게획서를 보완하여 2014. 12. 11. 피청구인에게 다시 폐기물처리사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2014. 12. 30. “폐기물처리시설의 처리능력 산정이 부정확하여 대기오염물질 산정 등 검토 불가,「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등 환경오염피해 발생, 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선”을 이유로 위 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 하였고, 이는 청구인에게 같은 날인 2014. 12. 30. 도달하였다.

6) 2015. 1. 26. 청구인의 폐기물처리사업계획서 제출 및 2015. 1. 30. 피청구인의 위 사업계획서 부적합 통보(3차 부적합 통보, 이 사건 처분)

청구인은 피청구인으로부터 위와 같이 재차 2차 부적합 통보를 받은 이후, 다시 관련 자료를 보충하고 내용을 추가하는 등 폐기물처리사업계획서를 보완하여 2015. 1. 26. 피청구인에게 다시 폐기물처리사업계획서를 제출하였으나, 피청구인은 2015. 1. 30. “「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등 환경오염피해 발생, 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선”을 이유로 위 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 함), 이는 청구인에게 같은 날 도달하였다.

라. 이 사건 처분의 위법성

하지만, 이 사건 처분은 아래와 같은 사정에 비추어 볼 때 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분으로 취소되어야 할 것이다. 아래에서는 이 사건 처분의 부적합 사유에 대하여 순서대로 검토하도록 하겠다.

1)「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등 환경오염피해가 발생한다는 사유에 대하여

가) 폐기물처리사업계획서 적합여부를 판단하는 기준에 관한 법규정인「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호는 “폐기물처리시설의 설치․운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부”를 규정하고 있으나, 이는 폐기물처리시설의 설치, 운영으로 인하여 환경오염물질이 발생한다는 사실만으로 당연히 위 규정에 해당하는 것이라고 볼 수는 없는 것이고, 예상되는 환경오염물질과 그 배출정도, 관련법규의 준수, 환경오염물질 배출로 인한 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향과 예상 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 그러나 피청구인은 위와 같은 사항들에 대한 구체적인 검토 없이 막연히 미세먼지 및 침출수가 발생한다는 것 자체만으로 환경오염 피해가 발생한다고 의제하고「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정을 적용한 바 이는 위법․부당하다 할 것이다.

나) 폐타이어 처리과정에서는 필연적으로 미세먼지가 발생하고 소량의 침출수도 발생하게 된다. 미세먼지나 침출수가 발생한다는 이유만으로 폐기물처리사업계획서가 부적합하다고 한다면, 국내의 폐타이어 처리와 관련된 폐기물처리사업계획서는 모두 부적합 통보를 받아야만 하는 부당한 결과가 될 것이다. 따라서 폐기물처리사업계획서 검토 시에는 미세먼지나 침출수를 방지할 수 있는 시설을 제대로 갖추고 있는지 여부에 대한 구체적인 검토가 필요하다 할 것이다.

다) 한편,「폐기물관리법」제29조 제1항에서는 폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하도록 규정하고 있고, 동법 시행규칙 제35조 제1항은 “법 제29조 제1항에 따른 폐기물처리시설의 설치기준은 [별표 9]와 같다”고 규정하고 있으며, [별표 9]는 재활용시설의 경우 공통기준으로 ‘폐기물이 흩날리거나 흘러나오는 것을 방지하는 데에 필요한 설비를 하여야 한다’, ‘폐기물의 재활용과정에서 발생하는 대기오염물질․수질오염물질 등을 처리할 수 있는 시설을 갖추어야 한다.’, ‘재활용시설의 바닥은 시멘트․아스팔트 등 물이 스며들지 아니하는 재료로 포장하여야 한다.’ 등의 내용을 규정하고, 기계적 재활용시설 중 파쇄․분쇄․절단시설은 ‘파쇄․분쇄․절단으로 발생하는 분진의 흩날림을 방지할 수 있는 시설을 갖추어야 한다.’고 규정하여 환경오염물질 배출과 관련된 내용을 규정하고 있다.

라) 미세먼지와 관련하여

청구인이 신설할 예정인 폐기물처리시설에는 폐기물이 흩날리는 것을 방지하기 위하여 대기오염방지시설로 1차 원심력집진시설 6대와 2차 흡수에 의한 시설 1대를 갖추고 있다. 1차 원심력집진시설은 폐타이어를 분쇄하면서 발생하는 미세먼지 등의 유체물질이 집진시설 출입구로 들어가면 원심력으로 미세먼지를 분리시켜 바닥으로 떨어지게 하는 장치이고, 2차 흡수에 의한 시설은 1차 원심력집진시설을 통해 모인 미세먼지를 물로 씻어내는 장치로, 2차 흡수에 의한 시설에서 발생한 폐수는 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에서 보관 후 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이다. 따라서 미세먼지로 인하여 환경오염피해가 발생한다는 것은 피청구인의 근거 없는 막연한 주장에 불과하고, 미세먼지는 대기오염방지시설을 갖추어 피해가 발생하지 않도록 처리할 예정이므로 이를 부적합 사유로 삼는 것은 부당하다.

마) 침출수 발생과 관련하여

(1) 이 사건 사업의 신청지 바닥은 시멘트로 포장하여 물이 스며들지 않도록 할 예정이고, 이 사건 신청지에 유입된 공장 내외부의 모든 물은 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에 보관했다가 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이므로, 침출수로 인한 환경오염 역시 발생하지 않는다. 위에서 살펴본 미세먼지 처리 과정에서 발생하는 폐수 외에도, 폐타이어를 TDF로 만드는 작업 중 소량의 물이 사용되기도 한다. 즉, 폐타이어를 TDF로 만들기 위해서는 폐타이어를 컨베이너 벨트 위에 올린 후 파쇄 및 분쇄 과정을 거치는 것으로, 파쇄 및 분쇄 과정에서 쇠의 마찰로 인하여 열이 발생하기 때문에 그로 인한 화재 위험이 있어 화재 방지를 위하여 간헐적으로 파쇄기에 소량의 물을 뿌린다. 그러나 위 과정에서 뿌리는 물은 수증기로 모두 증발되거나 분쇄된 타이어에 묻어서 배출되기 때문에 폐수나 침출수는 거의 발생하지 않는다. 가사, 위 과정에서 폐수나 침출수가 발생한다고 하더라도 이 역시 마찬가지로 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에서 보관 후 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이므로, 침출수로 인한 환경오염 역시 발생하지 않는다.

(2) 나아가 이 사건 처분에서 의미하는 침출수는「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」상 비점오염원에 해당하고, 이 사건 사업은 동법상 신고나 허가대상이 아니다. 그럼에도 피청구인은 구체적인 근거 없이 침출수로 인한 환경오염피해가 발생한다는 사유를 부적합 사유로 삼은 바 이는 부당하다 할 것이다.

바) 피청구인은 위와 같은 청구인의 폐기물처리사업계획서에 따른 종합적이고 구체적인 검토는 생략한 채, 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수로 인하여 환경오염 피해가 발생한다는 막연한 이유를 처분사유로 삼고 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법․부당하다 할 것이다.

2) 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선한다는 사유에 대하여(비례의 원칙 위반)

가) 대법원 판례는 비례의 원칙에 대하여 “어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효․적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다는 헌법상의 원칙”이라고 판시한 바 있으며(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조), 비례의 원칙을 적용하여 처분의 재량권 일탈․남용 여부를 판단하고 있다.

나) 청구인의 폐기물처리사업은 폐타이어를 재활용하여 신재생에너지 TDF를 만드는 것으로, 폐기물에 의한 환경오염을 방지하고 부족한 천연자원을 절약하는데 그 목적이 있다. 청구인의 사업이 시행된다면 폐기물로 처리되는 폐타이어의 양이 줄어들고, 발생하는 폐기물을 위생적으로 처리하여 생활환경이 개선되며, 2차 환경오염이 저감됨과 동시에 폐기물의 재활용으로 인한 폐기물처리의 사회적 비용도 감소하는 효과가 있기 때문에 정부에서도 사업자금을 정책적으로 지원해주는 등으로 신재생에너지 사업을 장려하고 있다. 즉, 청구인의 폐기물처리사업은 오로지 청구인의 사익을 위한 것이 아니라 환경보호와 자원개발의 측면에서 공익적인 차원에서도 필요한 사업이라 할 것이다.

다) 한편, 청구인의 폐기물처리사업을 반대하는 민원은 ○○시 ○○면 ○○마을의 소수 주민 몇 명이 제기한 것으로, 사업시행지와의 거리가 약 1.09km 떨어진 곳이고 도보로 16분 상당의 시간이 소요될 정도로 먼 곳이므로, 청구인의 폐기물처리사업으로 인하여 주거생활 등의 피해가 예상되는 지역도 아니다(또한 ○○마을에서도 이미 80% 이상의 주민들이 동의를 하였다). 또한 주민의 민원은 폐기물처리사업계획서 검토요건에도 없는 사유로 적법한 처분의 사유라 할 수 없고, 대법원 판례 역시 주민 민원의 존재는 적법한 처분사유라 할 수 없다는 태도를 일관되게 유지하고 있다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결, 대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결, 대법원 1996. 7. 12. 선고 96누5292 판결 참조).

라) 민원인들의 주장대로 청구인의 폐기물처리시설 설치로 인하여 주변 환경이 변화함으로 인하여 주민들의 생활이 예전에 비하여 불편해질 가능성이 있다고 하더라도, 이는 구체적인 근거 없이 막연한 피해발생의 가능성만을 주장하는 것이므로 보호되어야 할 공익으로 보기 어렵거나 미미하다고 할 것이다. 나아가 앞서 살펴본 바와 같이 청구인의 페기물처리사업계획서에 의하면 대기오염방지시설 등을 설치하여 사업시행으로 인한 환경오염 피해가 발생하지 않도록 미세먼지 등을 처리할 예정이므로, 이러한 사정까지 고려하면 더욱더 주민들의 주거생활 안정 등의 공익은 미약하다고 보아야 할 것이다.

마) 따라서 청구인의 페기물처리사업계획서에 따른 이 사건 사업 시행으로 인한 이익은 청구인의 개인적인 사익에 국한되는 것이 아니라, 신재생에너지 개발과 폐타이어의 재활용으로 인한 환경보호 및 폐기물처리 사회적 비용감소 등의 공익까지 두루 포함하고 있는 점, 그리고 이 사건 사업으로 인하여 환경오염 피해가 발생하지 않는 점 등을 모두 고려한다면, 이는 주민들의 주거생활 안정이라는 막연한 공익보다 우월하다 할 것이므로, 이를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 위법․부당한 처분이라 할 것이다.

마. 결론

따라서 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 사유가 없는 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.

바. 보충서면 1

1) 이 사건 처분은 청구인과 유사한 업체에 대한 실제 사례조사 후 인근 지역 피해를 고려한 것이므로 적법하다는 피청구인의 주장에 대하여(환경오염피해 발생 관련)

가) 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 청구인과 유사한 업체(경남 ○○ 및 충북 ○○시에 소재한 (주)○○○○○ 공장)에 대한 현장 확인과 공장견학을 통하여 실제 사례조사 및 환경피해여부를 확인한 후 인근지역의 피해를 고려한 것이므로 적법하다고 주장한다.

나) 그러나, 피청구인의 위와 같은 주장은 청구인 사업게획서상의 환경오염피해방지시설을 제대로 검토하지 않은 채, 청구인과 동종 업종이긴 하지만 다른 종류의 파․분쇄기시설 및 환경오염피해방지시설을 설치한 공장의 견학 후 갖게 된 부정적인 선입견과 막연한 추측에 의한 것으로 위법․부당하다.

다) 청구인의 사업계획서상의 환경오염피해방지시설

(1) 미세먼지 처리시설

청구인이 신설할 예정인 폐기물처리시설에는 폐기물이 흩날리는 것을 방지하기 위하여 대기오염방지시설로 1차 원심력집진시설 6대와 2차 흡수에 의한 시설 1대를 갖추고 있다. 1차 원심력집진시설은 폐타이어를 분쇄하면서 발생하는 미세먼지 등의 유체물질이 집진시설 출입구로 들어가면 원심력으로 미세먼지를 분리시켜 바닥으로 떨어지게 하는 장치이고, 2차 흡수에 의한 시설은 1차 원심력집진시설을 통해 모인 미세먼지를 물로 씻어내는 장치로, 2차 흡수에 의한 시설에서 발생한 폐수는 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에서 보관 후 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이다.

(2) 침출수 방지시설

(가) 이 사건 사업의 신청지 바닥은 시멘트로 포장하여 물이 스며들지 않도록 할 예정이고, 이 사건 신청지에 유입된 공장 내외부의 모든 물은 수로를 통하여 이동시켜 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에 보관했다가 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이므로, 침출수로 인한 환경오염 역시 발생하지 않는다. 위에서 살펴본 미세먼지 처리 과정에서 발생하는 폐수 외에도, 폐타이어를 TDF(폐타이어 고형연료)로 만드는 작업 중 쇠의 마찰로 인하여 열이 발생하기 때문에 그로 인한 화재 위험이 있어 화재 방지를 위하여 간헐적으로 파쇄기에 소량의 물을 뿌린다. 그러나, 위 과정에서 뿌리는 물은 수증기로 모두 증발되거나 분쇄된 타이어에 묻어서 배출되기 때문에 폐수나 침출수는 거의 발생하지 않는다. 가사, 위 과정에서 폐수나 침출수가 발생한다고 하더라도 이 역시 마찬가지로 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에서 보관 후 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이므로, 침출수로 인한 환경오염 역시 발생하지 않는다.

(나) 나아가 이 사건 처분에서 의미하는 침출수는 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률상 비점오염원에 해당하고, 이 사건 사업은 동법 상 신고나 허가대상이 아니다. 그럼에도 피청구인은 구체적인 근거 없이 침출수로 인한 환경오염피해가 발생한다는 사유를 부적합 사유로 삼은바 이는 부당하다 할 것이다.

라) 피청구인이 견학한 공장과 청구인의 사업계획서상 시설의 차이

(1) 피청구인이 견학한 다른 공장{(주)○○○○○ 공장}은 사업계획서상 청구인이 신설하고자 하는 파․분쇄기 및 환경오염방지시설과 다른 종류의 시설을 설치․운영하고, 시설관리도 제대로 하지 않고 있는 곳이므로, 청구인과 동일시 할 수 없다.

(가) 파․분쇄기 시설 : (주)○○○○○의 파․분쇄기는 2008년경 도입된 설비이고 24시간 풀가동으로 노후 되어 있으며, 칼날이 고정칼날과 1축 회전칼날로 이루어져 고정칼날과 회전칼날 틈새로 고무를 찢어 뜯는 형식으로 먼지와 고무분말이 많이 발생하였다. 그러나 청구인의 파․분쇄기는 최신 설비로 한층 업그레이드되어 있고, 칼날이 2축 회전칼날로 칼날사이의 틈새가 거의 없고 2축으로 회전하면서 가위와 같이 자르는 효과가 있어 먼지 및 고무분말이 기존의 방식에 비하여 현저히 줄어든다.

(나) 환경오염시설 중 대기오염방지시설(집진시설) : (주)○○○○○의 집진시설은 오직 직경 15㎝의 파이프관을 통하여 분진을 흡입하여 제거하는 방식이고, 최종의 한 파이프관이 모든 관의 분진을 흡입하도록 잘못 설계되어 있으며, 집진시설과 집진원의 거리가 멀어 집진 효력이 떨어진다. 반면, 청구인의 집진시설은 파․분쇄 과정에서 발생한 수증기 및 분진 흡입을 위하여 분진원인 각 파․분쇄기마다 1차 원심력집진시설(싸이클론)을 설치하였고(총 6대), 2차 흡수에 의한 시설(스크러버)를 설치하여 1차 원심력집진시설을 통해 모인 미세먼지를 세척하여 오염원을 없애고 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조에서 보관 후 페수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이다.

(다) 환경오염시설 중 침출수 관련 시설 : (주)○○○○○의 경우 침출수 관련 시설은 아예 설치가 되어 있지 않다. 그러나 청구인은 파․분쇄기 등 기계 주위에 배수가 될 수 있는 수로를 설치하고, 수로를 통한 물은 모두 폐수위탁저장소와 폐수재이용수조로 유입하여 보관 후 폐수처리업체에 위탁하여 처리할 예정이다.

(2) 완제품 상․하차 작업 장소의 차이

피청구인이 견학한 공장은 완제품을 공장 내부가 아닌 공장 밖 부지에 쌓아두고 상․하차 작업을 하기 때문에 오염물질이 외부로 유출될 우려가 높고, 공장과 인근마을의 거리가 직경 100여 미터에 불과하기 때문에 공장에서 발생한 오염물질이 흩날려 인근마을 농작물의 피해가 커진 것이다. 반면, 청구인이 설치하고자 하는 사업장은 폐기물처리부터 완제품의 상․하차작업까지 모든 작업이 모두 지붕으로 덥혀 있는 공장내부에서 이루어지므로 피청구인이 견학한 공장과는 완제품 상․하차 작업장소가 달라 오염물질이 외부로 흩날릴 가능성이 적고, 공장과 바로 인접한 마을도 없기 때문에 피청구인이 견학한 공장과는 분명한 차이가 있다.

마) 소결

따라서 피청구인은 청구인의 폐기물 처리사업계획서에 따른 종합적이고 구체적인 검토는 생략한 채, 청구인과 동종 업종이나 다른 시설을 설치한 공장의 견학 후 갖게 된 부정적인 선입견과 막연한 추측에 의하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법․부당하다 할 것이다.

2) 이 사건 사업은 오염물질발생량이 비교적 큰 사업장이고, 배출되는 오염물질에는 특정유해물질도 포함되어 주변에 심각한 피해를 줄 것이 예상되므로, 청구인의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선이라는 피청구인의 주장에 대하여(비례원칙 위반 관련),

가) 이 사건 사업계획서상 특정유해물질이 배출되는 것은 사실이나, 청구인의 대기배출시설 허가신청서에 의하면 대기오염방지시설을 거쳐 최종적으로 배출되는 오염물질의 대부분은 먼지이고 45.35㎎/S㎥이며, 특정유해물질은 극히 소량에 불과하다(카드뮴 및 그 화합물은 0.0004㎎/S㎥, 크롬 및 그 화합물 0.0006㎎/S㎥, 납 및 그 화합물 0.001㎎/S㎥, 수은 및 그 화합물 0.000㎎/S㎥, 니켈 및 그 화합물 0.000㎎/S㎥).

나) 공장을 가동할 경우 통상적으로 오염물질이 발생할 수밖에 없고, 공장의 종류에 따라 특정유해물질이 배출되는 경우도 빈번히 발생한다. 그렇기 때문에 대기환경보전법에서는 오염물질의 종류에 따른 구체적인 대기오염물질의 배출허용기준을 별도로 규정하고 있고, 이는 적정한 기준내에서의 대기오염물질의 배출은 허용하여 국가산업발전과 환경보전, 주민생활 안정 등의 조화를 이루고자 하는 취지라 할 것이다. 만약 피청구인의 주장과 같이 특정유해물질이 발생한다는 사실만으로 주변에 심각한 피해를 줄 것이 예상된다고 보아 사업 시행 자체가 불가능하도록 원천봉쇄한다면, 특정유해물질이 배출되는 모든 공장의 설립이 불가능하게 되는 불합리한 결과가 발생하고, 나아가 관련 법률이 있음에도 불구하고 법의 기준에 따라 허가유무 등이 결정되는 것이 아니라 행정청의 자의적인 해석에 따라 결과가 달라지게 되어 법치행정의 원리에 반하게 될 것이다(피청구인은 특정유해물질인 경우 수인하도에 따라 위법성을 논할 수 없다고 주장하며 오염물질이 피해를 줄 수 있는 개연성만 있어도 손해배상책임을 인정하고 있는 대법원 판례를 제시하고 있으나, 본 건은 행정청의 사업계획서 부적합 통보 적법여부에 관한 것이고, 피청구인이 제시한 대법원 판례는 환경오염으로 인한 민사소송상 손해배상책임에 관한 판례로 소의 성격이나 위법성 판단기준이 달라 동일한 법리가 적용될 수 없는 전혀 다른 종류의 사건이다).

다) 한편, 이 사건 처분의 근거법령인 폐기물관리법에는 사업장의 오염물질발생량 및 배출기준에 관한 직접적인 규정은 없다. 다만,「폐기물관리법」제25조 제3항은 “폐기물사업처리계획서 적합통보를 받은 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설․장비 및 기술능력을 갖추어 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있고, 동법 제29조는 “폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 동법 시행규칙 제35조 제1항은 “동업 제29조 제1항에 따른 폐기물처리시설의 설치기준은 [별표 9]와 같다.”고 규정하여 [별표 9]에서 재활용시설의 경우 ‘폐기물이 흩날리거나 흘러나오는 것을 방지하는 데 필요한 설비를 하여야 한다.’, ‘폐기물의 재활용과정에서 발생하는 대기오염물질․수질오염물질 등을 처리할 수 있는 시설을 갖추어야 한다.’, ‘재활용시설의 바닥은 시멘트․아스팔트 등 물이 스며들지 아니하는 재료로 포장하여야 한다.’ 등의 내용을 규정하고 있을 뿐이다. 청구인은 앞선 행정심판 청구서 및 당해 보충서면에서 밝힌 바와 같이, 청구인의 사업계획서는 페기물관리법상의 기준에 맞는 폐기물처리시설을 갖추고 있다.

라) 나아가 대기환경보전법에 의하더라도, 청구인이 제출한 “사업계획서 및 대기배출시설 허가신청서”의 내용에 의하면 구체적인 대기오염물질 배출허용기준을 모두 충족하고 있다. 즉, 동법 시행규칙 [별표 8]에서 대기오염물질의 배출허용기준을 규정하고 있고, 청구인이 시행하려는 폐기물처리사업의 경우 [2. 2015년 1월 1일부터 적용되는 배출허용기준, 나. 입자형태의 물질, 1) 일반적인 배출허용기준]이 적용되고, 그에 따른 구체적인 배출허용기준 및 청구인의 사업계획서 및 대기배출시설 허가신청서상의 배출량은 아래와 같다.

마) 또한 이 사건 사업 시행지 1㎞ 이내에 마을이 위치하고 있긴 하지만, 그 거리가 상당히 떨어져 있고, 특히 ○○마을은 산 너머에 위치하고 있으며, 사업시행지와 가장 근거리에 위치한 주거지역도 매우 근접한 거리는 아니며 현재는 8가구 정도만 거주하고 있을 뿐이므로, 이 사건 사업계획서를 기초로 청구인의 사업이 진행된다고 하더라도 인근 주민들의 주거생활에 불편을 끼칠 염려는 크지 않다 할 것이다.

바) 따라서 이 사건 사업계획서상 배출되는 오염물질에 특정유해물질이 포함되어 있다고 하더라도, 이 사건 사업계획서는 폐기물관리법상의 처분시설 설치기준 및 대기환경보전법상의 대기오염물질 배출허용기준을 모두 준수하고 있고, 대기오염방지시설을 거쳐 최종적으로 배출되는 특정유해물질의 양이 극히 소량이어서 인근 농경지에 미칠 영향은 미미할 것으로 예상되며, 이 사건 사업시행지와 바로 근접한 위치에는 주거지역이 없고 거리상 가장 가까운 곳도 8가구 정도만 거주하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 사업계획서에 대한 적합 통보 후 청구인의 사업이 진행된다고 하더라도 피청구인이 이 사건 처분으로 인하여 보호하고자 하는 공익인 주민들의 주거생활 안정에는 큰 영향을 미치지 않을 것으로 예상된다.

사) 결국, 이 사건 처분으로 인하여 보호하고자 하는 공익인 주민들의 주거생활 안정 등의 공익은 폐기물 재활용사업으로 2차 환경오염을 예방하고 부족한 천연자원을 절약하고자 하는 공익적인 목적까지 포함하고 있는 사업주의 이익보다 우월하다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 위법․부당한 처분이라 할 것이며, 이와 반대되는 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 결론

따라서 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 사유가 없고, 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.

사. 보충서면 2

청구인은 청구인의 주장사항을 요약한 보충서면을 구술심리 현장에서 제출하였다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분 경위

1) 청구인 (주)○○○○○○는 2015. 1. 26. ○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○○(이하 “이 사건 신청지”라고 함)에서 폐타이어를 처리하여 고형연료제품(TDF)을 생산하는 폐기물처리사업계획서(이하 “사업계획서”라고 함)를 피청구인에게 제출하였다.

2) 참고로 청구인은 2014. 1월부터 총 4회에 걸쳐 사업계획서를 작성 제출하였으나 자진 취하 1회, 서류 미비와 이 사건 처분사유 등으로 부적합 통보를 2회에 걸쳐 통보 받은 바 있다. 이번에 제출된 청구인의 사업계획서를「폐기물관리법」제25조의 규정 등 관련 법령에 따라 종합 검토한 결과 다음과 같은 사유로 부적합 통보하였다.

3) 피청구인은 청구인이 2014. 1월과 8월에 피청구인에게 제출한 사업계획서를 검토하기 위해서 2014. 3. 19. 경남 ○○군에 소재한 (주)○○○○○ ○○공장과 2014. 9. 4. 충북 ○○시에 소재한 (주)○○○○○ ○○공장을 견학한 바 있다. 피청구인이 이들 공장을 방문한 이유는 청구인이 제출한 사업계획서에 따라 실제 공장을 운영할 경우 발생이 예견되는 피해 상황을 확인하기 위함이었다.

4) 뿐만 아니라 피청구인은 청구인의 사업 시행으로 인해 발생하게 될 미세먼지 등의 영향권에 있는 주택지와 인근 영농 지역(답)에 대하여 현장 확인 등을 통하여 주변 환경 피해 가능성을 면밀히 검토하였다.

5) 이러한 현장 확인과 청구인이 제출한 사업계획서에 대하여 법령 요건 충족 여부를 구체적으로 검토한 후 청구인에게 이 건 처분을 하였다. 더불어, 피청구인은 청구인에게 이 건 처분에 대하여「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하는 등 관련절차를 성실히 이행하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인 주장에 대한 답변에 앞서 이 사건 처분과 관련성 있는 청구인의 사업계획서 제출에 따른 처리현황은 다음과 같다.

○ 2014. 1. 15. : 폐기물처리사업계획서(중간재활용-1차) 제출 [(주)○○○○○○]

○ 2014. 2. 5. : 민원서류 취하원 제출 [(주)○○○○○○]

○ 2014. 3. 19. : (주)○○○○○ ○○공장(○○군 ○○면 소재) 견학

○ 2014. 8. 28. : 폐기물처리사업계획서(종합재활용-2차) 제출 [(주)○○○○○○]

○ 2014. 9. 4. : (주)○○○○○ ○○공장(○○시 ○○군 소재) 견학

○ 2014. 9. 25. : 민원조정위원회 개최 결과 ⇒「부적합」

○ 2014. 9. 30. : 폐기물처리사업계획서「부적합」통보

○ 2014. 12. 11. : 폐기물처리사업계획서(종합재활용-3차) 제출 [(주)○○○○○○]

○ 2014. 12. 18. : 폐기물처리사업계획서 보완 요구

○ 2014. 12. 22. : 보완 폐기물처리사업계획서 보완

○ 2014. 12. 30. : 폐기물처리사업계획서 「부적합」통보

○ 2014. 12. 30. : 행정심판 청구

○ 2015. 1. 21. : 행정심판 취하

○ 2015. 1. 26. : 폐기물처리사업계획서(종합재활용-4차) 제출 [(주)○○○○○○]

○ 2015. 1. 30. : 폐기물처리사업계획서「부적합」통보

2) 이 사업을 시행하기 위해 ○○시 ○○면 ○○리 771-12번지 외 7필지를 2014. 1. 21. 기부채납 하였다는 주장에 대하여

가) ○○시 ○○면 ○○리 771-1번지 일원은 2007. 12. 12.자로 (주)○○○○로부터 공장 부지 조성을 위한 산업형 지구단위계획 수립 주민 제안을 받아 2008. 6. 26.자로 도시관리계획(지구단위계획구역) 결정 및 지형도면 승인을 고시한 ○○지구 도시관리계획 지구단위계획구역(이하 “○○지구”라고 함)이다. 그리고 청구인이 기부채납하였다는 ○○시 ○○면 ○○리 771-12번지 외 7필지(이하 “기부채납 토지”라고 함)는 위 ○○지구 내의 지역이다.

나) 특히, 위 기부채납 토지는 ○○지구 내의 공공시설 등을 설치하여 그 복지와 함께 제공되어야 할 도시계획시설(도로, 녹지)에 편입되는 토지이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제86조 및 제88조에 따라 도시계획시설(도로, 녹지)사업 시행자 지정 및 실시계획인가를 득한 자는 같은 법 제95조 및 제65조 제2항에 따라 도시계획시설 공사를 완료하고 이를 관할 소관청에 무상기부 하도록 되어 있다.

다) 그러나 ○○지구의 사업시행자였던 (주)○○{(주)○○○○로부터 사업시행권을 인수받음} 대표자 양○○의 부도로 인하여 ○○지구 추진 사업이 중단되었고, 이를 이 사건 청구인인 (주)○○○ 에너지 대표 박○○이 인수하게 된 것이다. 그리고 청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 절차를 이행하기 위해 2014. 1. 21. 위 기부채납 토지에 대해 피청구인과 기부채납 계약을 체결하게 된 것이고, 2014. 2. 8. 피청구인에게 ○○지구 사업시행자 변경 지정 및 실시계획변경인가 신청을 통해 2014. 3. 13. ○○지구 사업시행자 변경 지정 및 실시계획변경 인가를 득한 것이다.

라) 청구인이 주장하고 있는 ‘이 사업 시행에 따른 기부채납’이란 ○○지구 도시계획시설사업 추진에 따른 관련 법령의 이행 조건으로서 행해진 것이다. 따라서 이 사건 폐기물처리사업 추진에 따른 이행 조건은 아니므로 폐기물처리사업 시행을 위하여 위 기부채납 토지를 기부하게 된 것이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 폐타이어 처리과정에서 필연적으로 발생하는 미세먼지와 침출수의 발생만을 가지고 환경오염피해가 발생한다고 의제하여 구체적인 검토 없이「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정을 적용한 것은 위법·부당하다는 주장에 대하여

가) 먼저, 피청구인의 이 건 처분의 정당성 여부를 판단하기 위해서는 이 건 처분 근거인「폐기물관리법」(이하 “법”이라 함)의 입법 취지 등의 이해가 선행되어야 한다. 먼저, 같은 법 제1조 목적에서는 “폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고, 같은 법 제4조에서는 “지방자치단체의 장은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하도록 하는 등 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행해야 한다.”라고 규정하고 있다.

나) 이와 더불어, 이 건 처분의 구체적인 근거 사유를 규정하고 있는 법 제25조 제2항 제4호에서는 ‘폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’를 사전에 검토하도록 하였고, 대법원도 이와 같은 법리와 입법취지를 고려하여 “행정청은 폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서「폐기물관리법」제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 ‘폐기물의 수집 운반 처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우’에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다”고 판단하였다(대법원 2013. 10. 31. 선고 2013두10731 판결 참조).

다) 따라서, 폐기물처리사업의 적합 여부에 대한 판단 기준은 법 제25조 제2항 각 호의 사유 외에 이 건 사업 시행으로 공익을 해칠 우려가 있는 지의 여부 또한 중요한 기준이 되는 것이다. 그렇다면, 관련 유사 업체를 견학하여 현장을 확인하였고, 사업장 신청지 인근의 주택가와 영농지 등을 확인한 후에 이러한 지역의 피해를 고려하여 행한 피청구인의 이 건 처분은 관련 법령의 입법 취지에 부합한 처분으로서 적법 타당한 처분이라 할 것이다.

라) 특히, 청구인은 미세먼지 및 침출수 등으로 인한 환경피해에 대하여 구체적인 검토가 없었다고 주장하고 있지만, 피청구인은 이 건 처분에 앞서 실제로 공장을 운영하고 있는 지역을 방문하여 오염물질 발생 등을 확인 하였다. 부연하면, 피청구인은 2014. 3. 19. 경남 ○○에 소재한 (주)○○○○○ ○○공장과 2014. 9. 4. 충북 ○○시에 소재한 (주)○○○○○ ○○공장을 견학하였다. 그 결과 두 사업장의 운영형태와 상황은 거의 비슷하였으며, 실제로 이 건 신청지에 폐기물처리업체의 가동 시 주변 환경 피해가 충분히 예견되었다. 특히, (주)○○○○○ ○○공장의 경우에는 실제 환경피해가 발생하여 빈번한 민원 발생사례도 확인할 수 있었다. 피청구인은 이처럼 청구인의 사업계획서와 동일한 업체에 대한 현장 확인과 공장견학을 통하여 실제 사례조사 및 환경피해여부를 확인까지 하였다.

마) 더불어, 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적합여부를 통보하도록 한 법 제25조 제2항의 입법취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가 신청을 하였다가 허가 단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하기 위한 것이다. 이에 더해 허가관청은 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합여부를 통보하여야 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 그 목적이 있다고 할 것이다.

바) 따라서 사업계획서의 적합 여부 심사단계에서 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추었더라도 폐기물처리업의 허가를 할 수 없는 중대한 공익상의 이유가 존재한다면 이러한 사정을 고려하여 사업계획서의 부적합을 통지하는 것이 위 제도의 취지와 법리에 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰성을 제고하는 길이기도 한 것이다.

사) 그러므로 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어서 검토하여야 할 사항으로 정하여진 법 제25조 제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 제시함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 것이고, 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 확보하기 최소한의 기준을 정한 것이라 할 것이다.

아) 위와 같은 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 고려해 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 법 제25조 제2항 제4호에 따라 미세먼지 및 침출수에 따른 환경오염피해 발생과 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등의 공익의 보호가 우선이라는 피청구인의 부적합 통보사유는 이유 있다 할 것이다.

4) 미세먼지는 원심력집진시설 6대와 세정집진시설 1대를 갖추어 피해가 발생하지 않도록 처리할 예정이며, 침출수의 경우는 사업장 바닥을 시멘트로 포장하여 물이 스며들지 않도록 할 예정이므로 환경오염 역시 발생하지 않는다는 주장에 대하여

가) 청구인이 2015. 1. 26. 제출한 사업계획서를 검토한 결과, 앞서 3회에 걸쳐 제출된 사업계획서와는 다르게 처리시설 제작업체에서 작성한 시설용량 등의 서류를 첨부하여 처리시설의 처리능력 산정 및 대기오염물질 발생량 등이 산출되어 있었다.

<청구인이 제출한 사업계획서상 처리능력 현황>

나) 청구인이 제출한 사업계획서에 따르면, 대기오염물질발생량 합계가 23.44톤/년으로 대기배출시설 2종사업장(「대기환경보전법 시행령」[별표 1])에 해당하고, 폐수배출량은 23.36㎥/일로 산출되어 폐수배출시설 5종사업장(「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령」[별표 13])에 해당한다.

다) 위 사업장 분류표에 따르면 대기배출시설 2종사업장은 오염물질발생량이 연간 20톤 이상으로 규모가 상당히 큰 사업장이다. 또한 배출되는 오염물질의 종류에는「대기환경보전법」및「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」에서 정하는 특정유해물질(카드뮴, 납, 수은, 크롬, 니켈)도 포함된 것으로 확인되었다. 해당 법령에서 특정유해물질은 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 오염물질로 규정하여 허가사항으로 엄격하게 관리하고 있다.

라) 청구인은 오염물질 배출에 따라 원심력집진시설(처리효율 60%)과 세정집진시설(처리효율 70%)을 설치하여 운영한다고 하지만, 방지시설은 그 설비 자체의 처리효율 범위 내에서 법정기준 이내로 처리하는 것이지 배출되는 오염물질을 100% 처리하는 것은 아니다. 이 사업계획만 보더라도 특정대기오염물질을 함유한 미세먼지가 연간 23.44톤 발생되고, 이 미세먼지는 방지시설을 거쳐 외부로 연간 2.81톤을 배출하는 것으로 되어 있다. 이는 단순한 먼지가 아니라 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 오염물질이 배출되는 것으로 주변에 심각한 피해를 줄 것이라 판단된다.

마) 피청구인은 2014. 8. 28. 사업계획서(2차)에 대하여 특정대기유해물질 배출여부에 대해서도 지적하여 부적합 통보하였으나, 청구인은 2014. 12. 11. 사업계획서(3차)에 특정유해물질 배출여부에 대하여 언급하지 않고 사업계획서를 작성하여 제출한 바가 있다. 그런데 2015. 1. 26. 사업계획서(4차)에는 특정유해물질이 배출되는 것으로 작성하여 제출하였다. 피청구인은 이 건 사업계획서 중 특정유해물질 배출여부가 가장 중요한 것으로 판단하고 있지만, 청구인은 특정유해물질 배출여부에 대하여 몇 차례 허위 작성하여 제출한 것만 보더라도 특정유해물질의 위험성은 고려하지 않아 보이고, 향후, 공장가동 시 이를 소홀히 할 것이 충분히 예견된다 할 것이다.

바) 이 사업 신청지 바로 인근에는 ○○마을 주민들과 나머지 인근 마을 주민들이 농사를 짓고 있는 농경지가 위치하고 있다. 가깝게는 신청지에서 약 100미터 정도에서 멀게는 약 1킬로미터 안에 약 40ha 정도의 영농지(대부분 논)가 있다. 위 피해 예상지역은 미세먼지의 피해 지역을 1㎞로 한정하였을 경우로서 실제 피해 지역 범위는 1㎞ 이상으로 판단된다. 이 사업 신청지에서 발생하는 특정유해물질을 포함하고 있는 미세먼지가 인근 농경지로 날아갈 것은 너무나 자명한 사실이다. 벼농사가 주업인 인근의 영농상황을 고려한다면 특정유해물질로 인해 주식인 벼가 오염될 우려가 있다는 것은 크나큰 피해인 것이다. 이러한 사정을 고려해 보면, 인근 농경지는 청구인이 설치하고자 하는 원심력집진시설과 세정집진시설로 그 피해를 완벽하게 예방할 수 없는 것이다.

사) 가령, 미세먼지 발생에 따라 주변 환경오염에 대한 위법성을 논할 경우, 배출되는 오염물질이 일상생활에서 필수적으로 발생하는 통상의 오염물질이면 그 정도가 수인한도의 정도를 넘어야 위법하다 할 것이다. 그러나 이 사업 시행에 따른 오염물질과 같이 통상의 오염물질이 아닌 특정유해물질인 경우에는 수인한도에 따라서 위법성을 논할 수 없다고 할 것이다.

아) 대법원은 특정유해물질과 같이 통상의 유해물질이 아닌 오염 물질에 의한 피해에 대하여 수인한도의 정도를 가지고 판단한 것이 아니라 오염물질이 피해를 줄 수 있는 개연성만 있어도 거기에 대한 손해배상책임을 인정하고 있는 추세이다. 즉, 구체적인 인과관계가 없어도 그 피해 발생의 개연성만 있어도 피해 사실에 대한 책임을 부과한 것이다(대법원 1974. 12. 10 선고 72다1774판결, 대법원 1991. 7. 23 선고 89다카1275 판결). 물론 이 사례가 청구인과 동일한 것은 아니지만, 그만큼 통상적인 오염물질 배출보다는 특정유해물질의 배출에 대해서는 그 심각성을 법원에서도 인정하고 있다는 것이다.

자) 따라서, 사람과 동식물 등에 직접 간접적으로 위해를 줄 수 있는 이 사업신청에 대해서 피청구인으로서는 신중한 판단을 할 수 밖에 없는 것이다. 인근 주민의 건강과 주변 영농지역의 환경 피해 방지라는 공익과 청구인의 이 사업 경영이라는 사익을 비교 형량해 보더라도 결코 피청구인이 보호하고자 하는 공익이 적다고 할 수 없다. 그러므로 피청구인의 이 건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

5) 이 건 처분이 인근 주민의 민원과 관련이 있다는 주장에 대하여

가) 피청구인은 폐기물처리사업 반대 민원을 이유로 이 건 처분을 하지 않았다. 피청구인의 이 건 처분사유는 앞에서 살펴본 바와 같이,「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호에 따라 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등으로 환경오염 피해 발생, 그리고 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호 때문이다.

나) 청구인은 소수 주민의 민원을 이유로 피청구인이 이 건 처분을 하였다고 주장하지만, 피청구인의 부적합 사유에는 소수 주민들의 민원에 관한 사항은 명시되지 않았다. 더불어, 피청구인이 이 건 처분의 사유로 명시한 ‘사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선’이라는 것은「폐기물관리법」제25조 제2항 4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부에 대한 검토 판단이므로 이는 관련 법령에 따른 적법 타당한 사유라 할 것이다.

6) 이 건 처분은 비례의 원칙에 반하는 위법·부당한 처분이라는 주장에 대하여

가) 폐기물 재활용사업은 2차 환경오염을 예방하고 부족한 천연자원을 절약하는데 도움이 될 수는 있다는 청구인의 주장은 일면 타당성이 있다. 그러나 청구인은 이 건 신청지에 폐기물 재활용사업을 운영하면 이윤을 추구할 수 있지만, 그 사업으로 인해서 인근 주민과 주변 환경에는 많은 피해가 예상된다.

나) 피청구인은 지역경제 활성화와 폐기물 재활용사업을 육성하고 개발하는 것도 중요하지만, 그 보다 지역 주민의 건강과 환경 피해를 방지하는 것 또한 중요한 의무에 해당한다. 비록 청구인의 사업이 지역경제 활성화 등 공익적인 측면이 있다고 하더라도 이로 인해서 인근 주민과 주변 환경에 피해가 발생한다면 청구인이 추구하는 공익보다 환경오염으로 인한 주민들의 기본권 침해가 예상된다 할 것이다.

다) 따라서 청구인이 시행하고자 하는 사업이 공익적인 사업이라고 하더라도 그로 인한 피해가 발생하게 된다면 이로 인해 지역 주민 불안과 갈등을 야기할 것이고, 이는 오히려 지역 발전에 저해가 되는 요소가 될 것이다. 피청구인의 이 건 처분은 공익과 사익을 비교형량 하여 처분한 것으로 비례의 원칙에 부합하는 합당한 처분이라 할 것이다.

다. 결 론

1) 위에서 상세하게 기술하였지만, 이 건 폐기물처리사업계획서「부적합」통보는「폐기물관리법」제25조 제2항 각 호의 규정에 따라 결격사유, 입지여부, 시설·장비와 기술능력 등에 대한 검토와 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 대한 영향여부 및 중대한 공익의 피해 여부 등을 모두 검토한 결과에 따른 처분이다.

2) 이 사업의 적합 여부에 대한 구체적인 검토를 위하여 피청구인은 관련 유사 업체에 대한 현장 견학을 실시하였고, 특히 주변 인근 주거 지역 및 농경지에 대한 피해 여부에 대해서 면밀히 검토하였다. 따라서 특정유해물질을 포함하고 있는 미세먼지가 배출될 경우에 인근 주거 지역 및 농경지에 발생할 중대한 피해를 간과할 수 없는 것이다.

3) 법 제25조제2항 각 호의 사유들은 폐기물처리업을 하는 자가 모두 충족하여야 할 필요조건이다. 폐기물처리업이 가지는 특성에 따라 그 검토 요건을 엄격하게 법에서 규정하고 있기 때문에 이러한 요건 중 어느 하나를 결한 경우에는 당연히 부적합 통보를 할 수 있는 것이다. 그리고 이러한 규정 사유 이외에도 이 사업으로 인해 발생하는 중대한 공익의 피해가 발생한다면 이를 포함하여 검토하는 것이 타당한 것이다. 피청구인은 청구인이 입게 되는 피해와 이 사업시행으로 입게 되는 인근 주민과 주변 환경피해 발생에 대해 충분히 비교형량 하였다.

4) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈 남용한 위법 부당한 처분이라고 주장하나, 폐기물관리법 규정이 사업계획의 적정여부를 일률적으로 규정하고 있지 않아 이를 판단하는 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속한다할 것이다. 따라서 그 설정기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 다른 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 할 것이다. 그렇다면 폐기물처리업을 영위하기 위한 폐기물처리시설이 들어설 경우 인근 주민의 생활환경에 피해를 줄 우려가 있다는 합리적인 공익상의 이유를 들어 거부한 이 사건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용이 아닌 정당한 행정처분인 것이다.

라. 보충서면

1) 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지는 방지시설을 설치하였기 때문에 주변 피해가 없을 것이라는 주장에 대하여

가) 청구인은 폐기물 처리에 대한 방지시설을 설치할 계획이므로 폐기물처리사업으로 인해 아무런 피해가 발생하지 않는다고 주장하지만, 방지시설은 그 설비 자체의 처리효율 범위 내에서 처리하는 것이지 배출되는 오염물질을 완전하게 100% 처리하는 것은 아니다. 이 건 사업계획서도 미세먼지가 연간 23.44톤 발생하고, 방지시설을 거쳐 외부로 연간 2.81톤이 배출되는 것으로 적시되어 있다. 따라서 오염물질로 인한 피해가 없을 것이라는 청구인의 주장은 실당하다 할 것이다.

나) 폐타이어 처리과정에서 배출되는 오염물질은 단순한 먼지가 아니라 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 특정유해물질(카드뮴, 납, 수은, 크롬, 니켈)이 함유되어 있다. 따라서 특정유해물질로 인해서 인체나 농작물에 심각한 피해를 줄 것이 예상된다.

다) 피청구인은 답변서에서도 언급하였지만, 이 사건 부지 약 1킬로미터 이내에는 약 40ha의 농경지가 넓게 분포해 있고, 이 농경지는 자연부락인 ○○, ○○, ○○, ○○ 마을 주민들의 생활기반이다. 청구인의 사업장에서 발생하는 물질은 카드뮴, 납, 수은 등이 포함된 특정유해물질이고, 특정유해물질은「대기환경보전법 시행규칙」제4조에 따른 [별표 2]에서 상세하게 규정하고 있으며, 인체나 농작물에 심각한 피해를 줄 수 있다.

라) 청구인의 사업계획서에 적시된 처리공정을 살펴보면, 청구인의 주장이 부당하다는 것을 쉽게 인지할 수 있다. 즉, 처리시설에 폐타이어를 투입하면 분쇄과정에 특정유해물질이 포함된 먼지 등이 발생을 할 것이고, 나아가 발생한 먼지는 방지시설을 거친다고 해서 완전히 방지되는 것이 아니라 연 2.8톤 이상은 대기 중에 방출하게 될 것이다.

마) 이 건 사업 신청지는 완만한 경사를 이루는 산지 정상부에 위치해 있고, 인근에 있는 자연부락들보다 높은 곳에 위치해 있다. 나아가, 이 건 사업 신청지를 기준으로 농경지들이 이 건 사업지를 둘러싸고 있는 형상이다. 따라서 인근 ○○만의 영향을 받아 많은 바람이 예상되므로 인근 자연부락과 농경지에 특정유해물질이 함유된 분진피해를 유발할 것이 자명하다. 그러함에도 불구하고, 방지시설 설치로 아무런 피해가 발생하지 않는다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

바) 참고로, 이 건 진행과 관련하여 2015. 3. 16. ○○마을 폐기물처리업허가 반대 비상대책위원회 김○○ 위원장 외 6명의 위원이 피청구인에게 주민의견서를 제출한 바 있다. 의견서는 피청구인의 의사와 상관없이 비상대책위원회에서 제출한 것으로 참고해 주기 바란다(참고서면 ○○마을 폐기물처리업허가 반대비상대책위원회 주민의견서).

2) 폐수나 침출수가 발생한다 하더라도 사업장 바닥의 시멘트 포장과 폐수위탁저장소 등이 있기 때문에 피해가 없다는 주장에 대하여

가) 청구인은 사업계획서나 행정심판 청구서에서 환경오염이 전혀 발생하지 않는다고 확신하면서, 가사 오염물질이 발생한다고 하더라도 방지시설을 설치함으로 아무런 문제가 없는 것으로 주장하고 있다. 청구인의 이러한 주장은 단순히 폐타이어를 가져와 처리과정(분쇄, 선별)만을 거쳐 납품하므로 오염물질이 발생할 수 없다는 것이다.

나) 그러나, 청구인의 공장내부에 설치된 폐기물처리시설의 가동에 따라 발생하는 폐수는 구거를 통하여 폐수저장조로 유입되지만, 생산된 고형연료를 통하여 배출되는 침출수와 사업장 노지 및 장비 등에 발생하는 노면수, 그리고 차량 운행 시 묻어나오는 폐타이어 분진은 강우 시 필연적으로 외부로 유출될 것이고, 나아가 이를 통해 인근 ○○천과 농업용 용수로 및 바다를 오염시킬 것이 자명하다.

다) 더불어, 청구인의 이 사건 신청지 바로 인근에는 농경지를 가로질러 ○○천이 흐르고 있고, ○○천은 ○○면 ○○리 마을에서 발원해 ○○, ○○, ○○마을 등을 경유하여 인근 ○○만으로 유입된다. 특히, 이 사건 신청지 인근은 ○○만과 인접해 있어서 만조 시나, ○○댐 방류 시 역류로 인해 범람이 자주 발생하는 침수지역이다. 따라서 ○○천으로 날아든 특정유해 물질은 만조 시나 바닷물의 역류로 인한 하천 범람 시 인근 농경지에 많은 피해를 야기하게 될 것이다.

라) 그 뿐만 아니라, 하천으로 날아든 특정유해 물질은 ○○천을 따라 ○○만으로 유입될 것이 자명하다. 이 사건 신청지와 ○○천은 불과 150미터 이내의 인접한 거리에 있고, 만약, 이러한 물질이 ○○만으로 유입될 경우 해양 피해 또한 우려되는 실정이다. 따라서 폐수나 침출수가 발생한다 하더라도 사업장 바닥의 시멘트 포장과 폐수위탁저장소 등이 있기 때문에 피해가 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 피청구인의 이 건 처분은 비례의 원칙에 반한다는 주장에 대하여

가) 청구인은 소수 주민의 민원을 이유로 피청구인이 이 건 처분을 한 것처럼 주장을 하고 있지만, 피청구인은 소수 주민들의 반대 민원을 이유로 이 건 처분을 하지 않았다. 그리고 주민의 대다수가 찬성한다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, 실제 청구인이 제출한 사업계획서에 첨부된 찬성 주민동의서에 서명·날인한 인원은 237명에 불과하다. 그러나 이와 달리 이 사업을 반대하는 주민들의 진정서에는 423명이 서명·날인 하였다.

나) 청구인의 사업계획서에 찬성한 주민들 중에는 ○○면 면소재지 주민 등이 포함되었으며, 이곳 피해지역인 인근 주민들이 아닌 분들도 많았다. 나아가, 찬성과 반대의 연명부에 중복으로 등재된 분들도 다수 있었으므로, 대다수의 주민들이 찬성하였다는 청구인의 주장은 근거 없는 잘못된 주장인 것이다.

다) 청구인은 이 건 사업예정지와 약 1㎞ 떨어진 ○○마을을 예로 들면서 거리가 멀어 피해가 예상되지 않는다고 주장하나, 이는 사실을 오인한 것이다. 지도상에 표시된 ○○마을은 마을회관을 기준으로 작성된 것이고, 청구인의 사업예정지 인근 300m 이내(폐교 옆)도 ○○마을에 포함되며, 약 20여 가구의 민가와 농경지가 산재해 있다. 따라서 ○○마을과의 이격거리를 내세워 피해가 발생하지 않는다는 청구인의 주장은 억지 주장에 불과하다. 또한 이 사건 지역은 바다와 가까운 곳에 위치해 바람의 영향을 많이 받는 지역이고, 이로 인해서 이 건 사업장에서 발생하는 오염물질의 피해 반경은 1킬로미터 이상 영향을 미칠 것이 예상된다.

라) 청구인은 피해지역을 ○○마을로 예를 들고 있지만, 실제 이 사업지 주변으로는 약 1킬로미터 지역에 ○○마을(폐교 옆 마을 포함, 61세대 125명)과 ○○마을(97세대 207명)이 위치하고 있고, 약 1.3킬로미터 지역에 ○○마을(36세대 66명)이 그리고 약 1.5킬로미터 지역에 ○○마을(38세대 68명) 주민들이 거주하고 있는 곳이다. 위 마을들은 위 사건 부지로부터 가까운 곳은 약 300미터 이내의 거리에 있고, 멀게는 1.5킬로미터 내외에 위치해 있다. 따라서 이들 지역은 모두 특정유해물질의 피해 반경의 범위 내에 위치한다 할 것이다.

마) 피청구인 측에서 판단해 보면, 지역경제 활성화와 폐기물 재활용사업의 육성 및 개발도 중요한 것이지만, 지역 주민들의 건강권 보장과 주변 환경 피해를 예방할 의무 또는 중요한 것이다. 이는 주민들의 건강권과 생존권에 관한 문제로 단순히 경제적 이익을 향유하고자 하는 청구인의 사적이익에 비해 더 큰 공익에 해당한다. 따라서 비록 청구인의 사업이 공익적인 측면이 있다고 하더라도 이로 인해서 인근 주민과 주변 환경에 피해가 발생한다면 주민들의 기본권 보장을 위해서 당연히 이 건 처분을 하여야 하는 것이다.

바) 결국, 청구인의 사업결과가 공익을 발생시킨다고 하더라도, 그로 인해 환경오염과 주민들의 건강권을 침해한다면 이로 인해 지역 주민들의 불안과 갈등을 야기할 것이고, 이는 오히려 지역 발전에 저해가 되는 요소가 될 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 공익과 사익을 정당하게 비교형량한 처분이고, 또한 주민들의 건강권 보장과 주변 환경 오염예방을 위한 목적과 이 건 처분이라는 수단사이에는 적정한 비례관계가 형성된다 할 것이다.

4) 소 결

앞에서 살펴본 바와 같이, 청구인의 사업장에서 발생하는 특정유해물질은 단순한 먼지가 아니라 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 특정유해물질(카드뮴, 납, 수은, 크롬, 니켈)이 함유되어 있다. 따라서 특정유해물질로 인해서 인체나 농작물에 심각한 피해를 줄 것이 예상된다. 피청구인은 주민들의 건강권 보장과 주변 환경 오염예방을 위하여 이 건 처분을 한 것이므로, 목적과 수단사이에는 적정한 비례관계가 형성된다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 건 청구는 당연히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가.「폐기물관리법」제3조의2, 제25조

5. 인정사실

가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○길 ○○○-○○에서 폐기물종합재활용업(영업대상 폐기물 : 폐타이어)을 하기 위하여 2015. 1. 26. 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였다.

나. 청구인이 제출한 사업계획서에 의하면 “폐기물의 위생적 처리로 환경보존 정책에 적극 호응하고 주변 주민들의 건강과 쾌적한 생활환경을 마련하는데 본 사업의 배경이 있으며, 본 사업은 폐타이어를 재활용하여 폐기물에 의한 환경오염의 방지 및 부족한 천연자원을 절약하는데 그 목적이 있다.“라고 기술하고 있으며, 폐기물(폐타이어)을 파쇄 및 분쇄 등의 작업으로 처리하여 고형연료(TDF) 제품을 생산하는 사업이다.

다. 청구인은 2015. 1. 30. 피청구인으로부터 “①「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등 환경오염피해 발생, ② 사업주의 사익보다 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선“이라는 사유로 ‘폐기물처리사업계획서 부적합‘ 통보를 받았고, 이에 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

6. 판단

가. 우선 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

「폐기물관리법」제25조 제1항에서는 “폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 ’폐기물처리업‘이라 한다)으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 제2항에서는 “환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.”라고 규정하면서, 다음 각 호에서는 “1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부”를 검토사항으로 정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1)「폐기물관리법」제25조에서 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대하여 적합 여부를 통보하는 제도를 두고 있는 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 이가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에, 허가관청으로 하여금 사전에 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부의 통보처분을 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 있다고 할 것이다(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 참조).

또한, 폐기물처리업의 허가와 관련하여「폐기물관리법」에서는 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여는 원칙적으로 관할 행정청에 재량의 여지를 남겨두고 있다 할 것이고, 「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호에서 폐기물처리업 사업계획서의 검토사항으로 규정하고 있는 ‘폐기물처리시설의 설치․운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’에 대하여 보면, 위 명문의 규정은 불확정개념으로 정의되어 있어 이를 판단함에 있어서는 반드시 일정한 수치나 기준에 의해 결정되는 것은 아니고, 사회통념상 허용되는 범위 내에서 합리적인 판단에 대한 재량권이 처분청에게 부여되어 있다 할 것이다.

나아가 행정청은 폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 「폐기물관리법」제25조 제2항 각호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집․운반․처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다고 보아야 할 것이다(대법원 2013. 10. 31. 선고 2013두10731 판결 참조).

2) 청구인은 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지는 방지시설을 설치하였기 때문에 주변 피해가 없을 것이고, 폐수나 침출수가 발생한다고 하더라도 사업장 바닥의 시멘트 포장과 폐수위탁저장소 등이 있기 때문에 환경오염이 발생하지 않을 것이라고 주장하고 있다.

가) 청구인이 하고자 하는 사업은 폐기물(폐타이어)을 파쇄 및 분쇄 등의 작업으로 처리하여 고형연료(TDF) 제품을 생산하는 사업으로서, 청구인은「폐기물관리법」제3조의2에 의거하여 미세먼지와 침출수의 발생을 최대한 억제하고, 주변 환경이나 주민의 건강에 위해를 끼치지 아니하도록 사전에 방지시설 등을 설치하는 등 적절한 조치를 해야 하는 의무가 있다. 또한 피청구인은 이러한 미세먼지 및 침출수 등 환경오염 물질의 배출 및 처리 상황을 파악하여 적정하게 처리되도록 필요한 조치를 마련하여야 하는 책무가 있다.

나) 청구인은 미세먼지 방지시설로 1차 원심력집진시설 6대와 2차 흡수에 의한 시설 1대를 설치하여 주변 피해가 없을 것이라고 주장하고 있는바 청구인이 제출한 사업계획서에 따르면 청구인이 설치한 위 방지시설로 이 사건 사업에서 발생되는 미세먼지의 발생을 최대한 억제시키는 측면은 인정된다. 또한 방지시설을 거쳐 외부로 배출되는 미세먼지의 양이 연간 2.81톤으로 연간 총 발생량의 약12%에 달한다. 이렇게 배출되는 미세먼지에는 단순한 먼지뿐만 아니라 카드뮴, 납, 크롬 등의 특정유해물질도 포함되어 있어 인근 주민의 건강에 위해를 끼칠 수 있고 주변 농작물 등에 피해를 줄 우려가 있다. 또한, 청구인이 제출한 대기배출시설 허가신청서상 대기오염물질 배출량이「대기환경보전법 시행규칙」[별표 8]에서 규정하고 있는 대기오염물질의 배출허용기준은 충족하고 있으나, 이 사건 사업의 신청지는 언덕보다는 다소 높은 임야와 유사한 공장용지로서 인근 지역보다 높은 곳에 위치해 있어 인접한 바다에서 불어오는 해풍 등의 영향으로 미세먼지의 확산이 더욱 용이하게 보여 지고 이로 인한 주변의 환경피해가 예상된다.

다) 또한, 청구인은 사업장 바닥의 시멘트 포장과 폐수위탁저장소 등이 있기 때문에 환경오염이 발생하지 않을 것이라고 주장하나, 생산된 고형연료를 통하여 배출되는 침출수와 사업장 노지 및 장비 등에 발생하는 노면수, 그리고 차량 운행 시 묻어나오는 폐타이어 분진은 강우 시 필연적으로 외부로 유출될 것이고, 나아가 이를 통해 인근 150미터 이내의 ○○천과 농업용 용수로, 바다까지 오염시킬 우려가 있다는 피청구인의 주장에 부당함은 없으며, 청구인이 제출한 폐기물처리사업계획서를 ‘폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지 및 침출수 등 환경오염피해 발생’을 사유로 부적합 통보한 피청구인의 이 사건 처분에 재량의 일탈·남용은 없어 보인다.

3) 청구인은 이 사건 사업이 국가에서도 정책적으로 장려하고 있는 신재생에너지 사업으로서 폐기물에 의한 환경오염을 방지하고 부족한 천연자원을 절약하는데 그 목적이 있음에도 주민들의 주거생활 안정 등 공익의 보호가 우선한다는 사유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 위법․부당한 처분이라고 주장한다.

가) 그러나 청구인의 주장처럼 폐기물처리사업과 같은 공익을 위한 사업도 기존에 이 지역에서 거주하면서 안정적인 생활을 영위하고 있던 주민들에게 피해가 없거나 피해를 최소화 하는 범위에서 진행되는 것이 타당하며, 대법원도 비례의 원칙이란 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효․적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조)고 판시하고 있음을 비추어 볼 때,

나) 이 사건 사업 신청지는 언덕보다는 다소 높은 임야와 유사한 공장용지로서 인근 지역보다 높은 곳에 위치해 있고, 이 사건 사업 신청지를 기준으로 하여 모든 방향에 많은 농경지가 분포하고 있으며, 이 사건 사업 신청지에서 약 150미터 이내에 ○○천이 흐르고 있고, 이 하천은 인근 ○○만으로 유입된다. 또한, 이 사건 신청지에서 약 300미터〜1.5킬로미터 이내에 있는 ○○마을, ○○마을, ○○마을, ○○마을 등에 거주하는 약 155세대 250여명 주민들의 특정유해물질 피해우려와 환경피해 수인한도, 개연성 등을 종합적으로 검토하여 처분한 피청구인의 처분에 위법․부당함은 없어 보인다.

다) 따라서, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 폐타이어 처리과정에서 발생하는 미세먼지와 침출수는 특정유해물질이 함유되어 있는 오염물질로서 인근 마을 많은 주민들의 건강에 위해를 끼칠 수 있고, 주변 농경지의 농작물 등에 피해를 줄 우려가 있으며, 인근 하천뿐만 아니라 바다까지 오염시킬 가능성이 많은 점 등을 예상하여 환경오염 피해로부터 주민들을 보호해야 할 책무가 있는 피청구인으로서 주민들의 주거생활 안정 등의 보호가 우선한다고 판단하여 처분한 피청구인의 이 사건 부적합 통보에 재량의 일탈·남용은 없다고 할 것이다.

다. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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