이 유(2015-19)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○-○○○번지(28,649㎡, 공장용지, 농림지역, 임업용산지)에 폐기물종합재활용업(영업대상 폐기물: 유기성 오니)을 하기 위하여 2014. 11. 3. 피청구인에게 폐기물처리 사업계획서를 제출하였으나, 2014. 11. 27. 피청구인으로부터 “①「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 유기성오니(하수·폐수·분뇨·가축분뇨처리오니) 처리에 따른 악취발생으로 인해 주변환경 피해 발생, ②「행정절차법」 제4조의 규정에 따라 사익보다 주민들의 주거생활 보호 등의 공익의 보호“ 등의 사유로 ‘폐기물처리(종합재활용업) 사업계획서 부적합‘을 통보받고 이에 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 경위

청구인은 폐수·하수·분뇨·가축분뇨처리오니 등 유기성 오니를 수집·운반하여 지렁이 먹이로 투입 후 지렁이 분변토를 생산하여 토지 개량제 및 매립시설 복토용도로 공급하여 전량 위탁처리하는 사업을 하기 위해 폐기물처리 사업계획서를 접수하였으나, 2014. 11. 27. 피청구인은 “① 「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호의 규정에 따라 유기성오니 처리에 따른 악취발생으로 인해 주변 환경 피해 발생 ② 「행정절차법」 제4조의 규정에 따라 사익보다 주민들의 주거생활 보호 등의 공익이 보호되어야 한다.”는 이유로 부적합 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법여부

1) 피청구인이 부적합 처분을 내린 주된 근거는 유기성 오니 처리에 따른 악취발생으로 주변 환경에 피해가 발생되므로 이를 보호할 필요가 있다는 것이다. 그러나 아래에서 보는 바와 같이 유기성오니 처리에 따른 악취발생으로 인한 주변 환경 피해는 아무런 근거 없이 피청구인의 막연한 생각에 의해 내려진 처분으로 위법·부당함이 명백하므로 취소되어야 한다.

2) 먼저, 청구인은 이 사건 사업과 관련하여 해당 부서로부터 모두 적합 판정을 받았다.

가) 청구인은 이 사건 폐기물처리사업을 위해 ○○시 ○○면 ○○리 679-1 부지를 임대차하였는데, 이 사건 신청지는 토석채취를 한 후 그대로 남겨둔 곳으로 외부에서 잘 보이지도 않아 이 사건 사업을 위한 최적지이다.

나) 그리고 청구인은 사업을 준비하면서 이 사업과 관련된 부서인 도시과, 공단조성과, 녹지공원과, 농축산과, 미래농업과, 건축과로부터 모두 관련 법규에 대하여 적합 판정을 받았다.

3) 악취발생 우려에 대하여

가) 유기성 오니의 이상적인 발효 조건을 확립하여 악취발생을 줄이는 방법을 강구하고, 특히 지렁이 사육시설로는 처음으로 악취 저감시설까지 설치하는 것으로 계획하고 있다.

나) 이 사건 폐기물처리사업의 경우 전국적으로 시행이 되고 있는데, 지렁이 사육과정에서 주민들의 우려와는 달리 냄새(악취)가 거의 나지 않으며, 먹이가 완전 발효되면 전혀 냄새가 발생하지 않는다는 보도까지 나올 정도로 냄새는 걱정할 수준이 아니다.

다) 이 사건 신청지는 토석채취를 한 후 남겨둔 곳으로 외부에서 잘 보이지 않고, 가장 가까운 마을과 약 700m 떨어져 있어 마을까지 악취가 날 가능성은 매우 적다. 그리고 청구인은 그동안 마을 주민들과 충분히 이야기를 하여 마을 주민들도 이 사건 신청지에서 이 사건 사업을 하는데 대하여 반대를 하지 않고 있다.

라) 또한 이 사건 신청에 대하여 허가를 하더라도 이후 악취가 발생하는 경우에는 그에 따라 악취를 방지하거나 저감하는 시설을 하도록 하는 등의 방법 등을 통해 얼마든지 해결할 수 있음에도 막연히 악취가 발생할 우려가 있다는 이유로 부적합 처분을 하는 것은 부당하다고 하겠다.

4) ○○시 관내에는 이 사건 사업과 같은 폐기물처리를 하는 사업장은 없으나, 이미 전국적으로 많은 업체들이 이 사건 사업과 같은 동일한 방식으로 폐기물처리를 하고 있고, 경남의 경우에도 여러 업체에서 동일한 방식으로 폐기물 처리를 하고 있다.

결국 피청구인의 경우에는 폐기물을 처리하는 경우에는 다른 지역에 소재한 업체를 이용할 수밖에 없는데 청구인이 이 사건 사업을 하는 경우 ○○시에서 발생하는 유기성 오니를 우선적으로 처리할 예정이고, 청구인 사업장을 이용하는 경우 거리상 비용을 줄일 수 있는 장점을 가지고 있다.

5) 소결론

이 사건 처분이 재량행위라 할지라도 그 처분을 하는데 있어서는 구체적이고 합리적인 이유, 즉 유기성오니에서 발생하는 악취의 정도 및 그로 인해 인근 주민들의 생활환경 등의 피해가 발생할 가능성에 관한 객관적이고 구체적인 근거가 제시되어야 할 것인데, 이 사건의 경우 관련 법령에 저촉되는 사항이 없고, 주민들의 특별한 반대가 없음에도 불구하고 악취발생으로 인해 주변 환경 피해 발생이 우려된다는 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법 또는 부당함을 면할 수 없다고 하겠다.

다. 결론

위와 같이 이 사건 처분은 위법 또는 부당하므로 청구인의 청구를 인용해주기 바란다.

라. 보충서면(피청구인 보충서면에 대한 답변)

1) 악취 발생에 대하여

가) 먼저 악취발생과 관련하여, 피청구인은 악취가 발생할 우려가 있다고 하고 있으나, 청구인이 심판청구에서 주장한 바와 같이 악취가 발생할 우려가 있다면 단순히 우려가 아니라 유기성 오니에서 발생하는 악취의 정도 및 그로 인해 인근 주민들의 생활환경 등의 피해가 발생할 가능성에 관한 객관적이고 구체적인 근거가 제시되어야 할 것인데 피청구인은 단순히 악취가 발생할 우려가 있다고만 하고 있을 뿐 악취로 인한 피해가 발생할 가능성에 관한 객관적이고 구체적인 근거를 제시하지 못하고 있다.

나) 2014. 8.초경 이 사건 사업 초기 검토단계에서 피청구인 담당 부서와 예상되는 환경 피해요소를 고려하였는데, 악취, 폐수, 먼지, 소음 등이 거론되었다. 검토결과 폐수, 먼지, 소음은 전혀 발생하지 않는 것으로 확정하고 악취 감소를 위한 방안에 집중하였는데, 악취 감소를 위해 악취를 사전 차단하기 위하여 전문업체의 컨설팅을 바탕으로 유기성 오니의 이상적인 발효조건을 확립하고, 악취 발생이 가장 많은 보관장과 1차 발효를 위한 전처리시설을 밀폐하는 등 악취 저감시설을 설치하는 것으로 하였다. 그리고 이 사건 사업은 초기 계획단계부터 악취 발생에 의한 환경피해를 최소화하는 것을 최우선 목표로 하여 입지를 선정하였으며, 담당부서(○○시 환경보호과)와 사업계획서의 세부적인 기술부분과 설비를 사전에 협의하여 수립하였다.

또한 입지를 선정하는데 있어서도 인접 마을과의 거리, 풍향 등을 고려하여 선정하였으며, 마을회의에 참가하여 사업개요를 설명하고 이해를 구하였으며, 지렁이 양식의 산업화 기반의 확립과 안정적 유통경로를 확보하고, 희망 농가에 양식기술의 보급 및 유통을 담당하게 하여 농가소득 증대 및 지역사회 발전에도 기여할 것임을 약속하였다.

이러한 이유로 인근 마을에서도 특별한 문제를 제기하지 않고 있다.

다) 위와 같이 이 사건 사업을 하더라도 악취 발생으로 인한 피해가 발생할 가능성이 없고, 피청구인도 어느 정도의 피해가 발생한다는 것인지 구체적인 근거를 제시하지도 않고 있으므로 악취 발생으로 인한 피해발생 우려로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다 할 것이다.

라) 한편, 청구인은 심판 청구 시 악취 발생이 가장 우려되는 가축분뇨처리오니를 사업계획에서 제외하였다고 하였는데, 이는 청구인의 대리인의 오해이므로 수정한다. 즉, 가축분뇨처리오니는 사업계획에서 제외한 것이 아니라 이후 사업 진행 중 악취발생으로 인한 피해가 심할 경우 가축분뇨처리오니는 제외할 수도 있다는 것으로 청구인의 취지를 대리인이 오해하였으며, 사업계획에서 가축분뇨처리오니를 제외한 것은 아니다.

2) 수질오염 피해 우려에 대하여

가) 피청구인은 폐기물처리 과정에서 지렁이가 건조되는 것을 막기 위해 지렁이 사육장에 주기적으로 살수를 하도록 되어 있는데, 지렁이 사육을 위해 살수된 침출수가 토양으로 침투되어 ○○저수지, ○○천, △△저수지의 수질을 오염시킬 우려가 있다고 주장하고 있다.

나) 2014. 8.초경 이 사건 사업 초기 검토 단계에서 피청구인 담당부서와 예상되는 환경 피해요소를 고려하였는데, 악취, 폐수, 먼지, 소음 등이 거론되었다. 검토결과 폐수, 먼지, 소음은 전혀 발생하지 않는 것으로 확정하고 악취 감소를 위한 방안에 집중하였으며, 폐수 즉, 폐수발생으로 인한 수질오염에 대하여는 거론이 되지 않았다. 이 사건 사업의 경우에는 폐수가 발생하지 않기 때문에 정화조 등 폐수처리시설이 없는데, 피청구인도 이런 사실을 인지하고 폐수에 대하여는 문제 삼지 않았는데, 지금에 와서 폐수로 인한 수질오염 문제를 거론하는데 대하여는 이해를 할 수 없다.

다) 폐기물 처리과정에서 침출수는 발생하지 않는다. 청구인은 폐기물 차량을 이용하여 폐기물을 운반해오는데 운반 과정에서 폐기물에서 물이 나오면 안 되기 때문에 탈수를 하여 적재한다. 그래서 청구인이 운반해 온 폐기물의 수분량은 70% 정도인데, 전처리 과정을 통과하면 수분량이 30% 정도가 되는데, 수분량 30% 정도는 사람이 손을 만졌을 때 먼지가 일어나는 수준일 정도로 건조한 상태이다(톱밥의 수분량이 30% 정도임). 그런데 수분량이 30% 정도 되는 경우 지렁이 생육에 영향을 줄 수 있어 폐기물이 완전히 마르지 않도록 스프링클러를 이용하여 폐기물 위에 살수를 하여 폐기물의 상층 부분만 촉촉한 상태로 만드는데, 이는 지렁이가 먹이를 먹기 위해 위로 올라오도록 하기 위한 것이다.

결국 지렁이 사육과정에서 살수를 한다 하더라도 이는 스프링클러를 이용하여 폐기물의 상층 부분만 촉촉한 상태로 만들기 때문에 침출수가 발생하지 않는다. 피청구인도 이러한 사실을 인지하고 폐수에 대하여는 특별한 문제를 제기하지 않았던 것이다. 만약 침출수로 인한 수질오염이 문제되었다면 정화조를 설치하게 하는 등의 조치가 이루어졌을 것이나 침출수가 발생하지 않기 때문에 조치를 하지 않은 것이다.

라) 피청구인은 청구인이 침출수 유출을 막기 위해 배수관을 설치하였다고 하는데, 청구인이 별도로 배수관을 설치한 사실은 없다.

3) 결론

지렁이를 이용한 유기성 오니의 처리는 적정 규모의 사육 하우스를 설치하고 지렁이를 사육함으로써 오염원인 유기성 오니를 2차 오염 없이 처리하는 친환경적이고 자원을 재활용하는 가장 우수한 처리방법으로 평가되고 있다.

피청구인은 지역에 발생하는 폐기물처리를 위해서도 이러한 사업을 권장하여야 함에도 오히려 구체적이고 객관적인 근거도 없이 막연히 악취 발생 및 수질오염으로 인한 환경피해가 발생할 우려가 있다는 이유만으로 이 사건 처분을 하고 있으므로 이는 재량을 일탈·남용한 위법한 처분임이 분명하다고 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 건의 처분 경위

1) 청구인은 2014. 11. 3. ○○시 ○○면 ○○로 ○○○-○○○(이하󰡒이 건 신청지󰡓라 한다)에서 유기성오니를 처리하여 지렁이분변토를 생산하는 폐기물처리사업계획서(이하󰡒사업계획서󰡓라 한다)를 피청구인에게 제출하였다.

2) 피청구인은 2014. 11. 3. 청구인이 제출한 사업계획서를 검토하기 위해서 2014. 11. 13. 경남 △△시에 소재한 ○○농원과 2014. 11. 20. 경북 ▲▲시에 소재한 ○○○○○라는 업체를 견학하였다. 피청구인이 이들 사업장을 방문한 이유는 청구인이 제출한 사업계획서에 따라 실제 유기성오니를 처리할 경우 예견되는 피해 상황을 확인하기 위함이었다.

3) 피청구인은 제출된 사업계획서에 대하여 법령요건 충족 여부를 검토한 후 청구인에게 이 건 처분을 하였다. 피청구인은 관계 법령에 따라 검토한 결과 다음과 같은 사유로 청구인에게 부적합 통보하였다.

4) 더불어, 피청구인은 청구인에게 이 건 처분에 대하여 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하는 등 관련 절차를 성실히 이행하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 유기성오니 처리에 따른 악취발생으로 인해 주변 환경에 피해가 발생한다는 것은 아무런 근거 없이 피청구인의 막연한 생각에 의해 내려진 처분으로 위법·부당함이 명백하다는 주장에 대하여

가) 법 제1조 목적에서는 󰡐폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 󰡑라고 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 지방자치단체의 장에게 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하도록 하는 등 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행해야 한다고 규정하고 있다.

나) 같은 법 제25조 제2항 제4호에서는 󰡐폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부󰡑를 검토하도록 규정하고 있다. 그렇다면 이 사건과 관련해서 󰡐악취 발생에 따른 주변 환경 피해 발생󰡑이 예견된다는 측면에서 피청구인의 이 건 처분은 관련 법령의 입법 취지에 부합한 처분이며 적법 타당한 처분이라 할 것이다.

다) 그러나 청구인은 그러한 환경 피해를 실제 아직 발생한 것도 아닌데도 막연하게 피해가 예견된다는 피청구인의 주장은 이유 없다는 주장을 하고 있다. 법 제25조에서 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적합 여부를 통보하는 제도를 두고 있는 입법 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 이가 스스로 시설 등을 설치하여 허가 신청을 하였다가 허가 단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하기 위한 사전 검토를 위한 것이다. 이와 동시에 허가관청은 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합여부 통보처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 그 목적이 있다고 할 것이다.

라) 따라서 사업계획서의 적합 여부를 심사하는 단계에서는 장차 적합통보에 따른 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추었더라도 폐기물처리업 허가를 할 수 없는 중대한 공익상의 이유가 존재한다면 이러한 사정까지도 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 판단하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰성을 제고하는 길이기도 한 것이다.

마) 그러므로 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어서 검토하여야 할 사항으로 정하여진 법 제25조 제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 것이고, 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 확보하기 최소한의 기준을 정한 것이라 할 것입니다.

바) 위와 같은 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 고려해 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 법 제25조 제2항 제4호에서 규정하고 있는 환경 피해 발생이라는 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다고 할 것이다.

사) 피청구인은 청구인의 사업계획서를 검토하는 과정에서 형식적인 서류검토에만 의존할 수 없었다. 수치로 나오는 사항 외에 실제적으로 폐기물처리업을 운영할 경우 발생할 수 있는 문제를 확인하기 위하여 인근의 유기성오니를 처리하는 사업장을 직접 방문하여 운영 사항을 조사하였다. 즉, 피청구인은 2014. 11. 13. 경남 △△시에 소재한 ○○농원과 2014. 11. 20. 경북 ▲▲시에 소재한 ○○○○○라는 사업장을 견학하였다.

아) 이와 더불어 현장 확인 결과 청구인 사업 신청지 바로 밑에 위치하고 있는 ○○저수지와 ○○천의 수질오염 피해를 우려하여 이 건 처분을 하게 된 것이다. 즉, 유기성오니 자체의 악취와 처리과정에서 발생되는 침출수로 인한 수질오염의 피해가 발생된다고 판단하였다. 따라서 아무런 근거 없이 환경피해를 우려한다는 청구인의 주장은 타당하지 못한 것이라 할 것이다.

2) 악취발생 우려에 따라 유기성오니 중 악취발생이 가장 우려되는 가축분뇨처리오니를 사업계획에서 제외하고, 악취저감시설까지 설치하는 등으로 악취발생을 줄이는 방법을 강구하였다는 주장에 대하여

가) 먼저 청구인은 이 건 사업계획서에서 영업대상폐기물인 유기성오니의 종류(하수ㆍ폐수ㆍ분뇨ㆍ가축분뇨처리오니)에서 가축분뇨처리오니를 제외한 바는 없는 사실이다. 이는 청구인이 제출한 사업계획서를 재검토해 보면 알 수 있다 할 것이다. 청구이유에서 보듯이 유기성오니의 악취 피해는 악취저감시설의 설치 계획으로 볼 때 청구인도 악취가 발생한다는 사실을 스스로 인정하고 있다고 할 것이다.

나) 참고로 우리 사회에서 일반적으로 발생하고 있는 악취, 소음, 진동, 미세먼지 등의 피해로 인한 환경분쟁의 대부분은 그 피해사항이 법적기준 이내인 경우들이 대부분이다. 그 이유는 법적기준을 초과하는 경우에는 당연히 개별법에 따른 행정처분 등으로 해결이 가능하기 때문이다. 즉 대부분의 환경분쟁은 그 배출량은 법적 허용기준치 이내이지만 이에 반발하여 발생하고 있고 그리하여 지방 또는 중앙환경분쟁조정위원회에 분쟁조정으로 회부되고 있는 것이 다반사라 할 것이다.

다) 이러한 환경분쟁의 발생 사유를 고려해 보면 단순히 기계적이거나 수치적인 허가기준을 만족한다하여 구체적인 검토 없이 허가할 경우 향후 발생되는 피해에 대해서는 해결방안을 마련하기가 상당히 어려운 실정이다. 따라서 피청구인으로서는 폐기물관리법의 입법 취지와 법 제25조에서 규정하고 있는 검토 요건 그리고, 이 지역에 폐기물처리업을 운영할 경우 예상되는 각종 피해 상황 등을 신중히 고려할 수밖에 없었고, 그러한 고려로 인한 이 건 처분을 막연하게 아무 근거 없이 처분하였다는 청구인의 주장은 일방적인 주장에 불과하다.

라) 특히, 이 건 신청지는 ○○천의 최상류 지역으로 침출수 유출 등으로 인한 수질오염사고 발생 시 ○○천의 전 구간에 영향을 주게 되므로 피해 발생 방지를 위해서도 면밀히 검토하여야 할 곳이다. 신청지와 약 260m 밑에는 ○○마을 주민들이 이용하는 ○○저수지가 위치하고 있다. 이 지역은 상수원보호구역은 아니지만 이 저수지를 이용하는 인근 몽리면적이 2ha이다. 그리고 이 ○○저수지는 ○○천을 따라 △△저수지와 합류하게 된다.

마) △△저수지는 몽리면적이 약 255.7ha에 이를 정도로 인근 주민들에게 많은 영향을 미치는 큰 저수지이다. 따라서 청구인의 시설에서 발생되는 침출수가 ○○저수지를 통해 △△저수지에도 미친다고 할 것이다. 이로 인해 각종 농업용수에 수질 오염이 될 가능성이 높다고 판단된다.

바) 이러한 판단의 근거는 청구인이 운영하는 사업의 공정과정을 살펴보면 그 피해를 예측할 수 있다 할 것이다. 청구인의 사업은 유기성 오니를 공급받아 와서 이를 폐기물보관시설에 보관하면서 톱밥, 발효제, 공기를 혼합하여 지렁이 먹이로 만든다. 이후 이를 지렁이 사육장에 투입하여 지렁이 먹이로 공급하고 먹이를 먹고 자란 지렁이의 분변토를 생산하게 된다. 지렁이는 수확하여 화장품 회사와 낚시용 미끼로 판매하고, 분변토는 토지개량제 및 매립장 복토제로 공급하는 사업 운영 방식이다. 즉 청구인은 유기성 오니를 처리함으로써 이윤을 창출하고 생산된 지렁이 판매와 분변토 판매로 이윤을 창출하게 된다.

사) 하지만, 이 과정에서 악취뿐만 아니라 침출수로 인한 수질오염의 발생이 예견된다. 청구인의 사업계획서상에는 1일 약 35톤의 유기성 오니를 처리한다고 되어 있다. 연간으로 치면 약 12,780톤이라는 많은 양에 이른다. 이 사업의 공정과정을 살펴보면 운반해온 유기성 오니를 바로 지렁이에게 먹이로 투입하지 않는다. 운반되어 온 유기성오니는 먼저 먹이 보관창고에 투입하여 톱밥 등과 혼합을 하고 며칠 동안 보관하게 된다. 그리고 지렁이가 건조되는 것을 막기 위하여 지렁이 사육장에 주기적으로 살수를 하도록 되어 있다. 따라서 지렁이 사육을 위하여 살수된 침출수가 토양으로 침투되는 것이다.

아) 비록 청구인은 침출수 유출을 막기 위하여 배수관을 설치하였다고 하나, 위치도에서 확인할 수 있듯이 청구인의 사업지 바로 밑에 위치하고 있는 ○○저수지에 이 침출수가 유입될 가능성은 높다고 할 것이다. 더구나, 흐린 날씨이거나 우수기에는 악취 발생과 침출수 유출이 더욱 심하다 할 것이다. ○○저수지는 ○○천에 유입되어 △△저수지와 합류가 된다. 앞에서 기술하였듯이 △△저수지는 몽리면적이 ○○저수지에 비해 100배 정도 큰 저수지이다. 그리고 ○○천은 피청구인 관내 ○○면 일대를 통과하는 매우 큰 하천이다.

자) 그리고, 유기성 오니 중 분뇨 오니와 가축분뇨 오니는 악취도 심할 뿐더러 살수를 통해 침출수가 유입될 경우 수질 오염의 피해가 클 것으로 판단된다. 피청구인은 이 건 사업계획서를 검토하면서 주변 환경 피해에 대해서 신중히 검토할 수밖에 없다. 허가가 난 이후에 환경피해로 인한 각종 분쟁은 해결하기 어렵기 때문이다. 따라서 각종 환경피해 발생에 대한 충분한 가능성을 염두해 두고 처분한 이 건 처분은 관련 법령에 따른 적법한 처분인 것이다.

3) 전국적으로 많은 업체들이 이 사건 사업과 같은 방식으로 폐기물처리업을 하고 있으며, 피청구인의 관내에서 발생하는 유기성 오니를 우선 처리할 예정으로 비용절감 등의 장점을 가지고 있다는 주장에 대하여

가) 청구인의 주장처럼 전국에 다수의 이 사건 사업과 동일한 업체들이 운영되고 있는 것은 사실이다. 하지만 앞에서 언급했듯이 그 다수의 업체들이 아무런 문제없이 운영되고 있다고 보이지는 않는다. 정도의 차이일 뿐 악취 피해와 침출수 유출 피해는 발생하고 있는 것이 사실이다.

나) 그리고 청구인의 사업계획서 상에서 유기성 오니를 공급하는 계획(진주: 폐수처리오니, 창원: 하수처리오니, 부산: 분뇨처리오니, 산청: 가축분뇨처리 오니)에는 피청구인 관내의 유기성 오니를 공급원으로 한다는 내용은 없다. 물론 가능하다면 피청구인 관내의 유기성 오니를 우선 사용하겠다는 내용을 포함하고 있지만, 피청구인 관내의 유기성 오니를 청구인이 전적으로 처리할 수 없다.

다) 가사, 청구인이 피청구인 관내의 유기성 오니를 사용코자 하여도 피청구인이 운영하고 있는 공공처리시설(하수종말처리장, 폐수종말처리장, 분뇨처리장, 가축분뇨처리장)에서 발생되는 유기성 오니에 대한 폐기물처리용역은 입찰공고 등의 절차를 통해서 공개경쟁 입찰방식으로 처리업체를 선정하기 때문에 청구인의 폐기물처리업체가 유기성 오니 처리업체로 선정될지도 알 수 없는 사안이므로, 이는 사업계획서 검토단계에서 고려할 사항이 아니다. 따라서 피청구인 관내의 유기성 오니를 사용함으로 인해서 비용이 절감된다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

라) 또한 청구인은 이 건 사업계획에 대하여 주민들의 특별한 반대가 없다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다른 주장이다. 그리고 피청구인은 단순히 주민들의 반대의견이 있어 이 건 처분을 한 것이 아니라 관련 법령과 주변 환경영향 등을 종합적으로 검토하여 이 건 처분을 한 것이다. 따라서 이 사업 시행으로 인하여 유기성오니를 처리하는 비용 절감 등의 장점이 있고 청구인이 얻을 수 있는 사익도 있지만 이로 인해 주변 환경 피해 발생이라는 막대한 공익피해도 예상된다.

마) 더구나 인근에 위치하고 있는 ○○천은 많은 주민들이 사용하는 곳으로서 매우 중요한 곳이다. 그러므로 피청구인으로서는 청구인이 받게 되는 사익의 피해보다는 향후 발생하게 될 공익의 피해를 비교․교량하여 이 건 처분을 한 것으로서 이는 타당한 처분인 것이다.

라. 결론

1) 위에서 상세하게 기술하였지만 이 건 폐기물처리사업계획서「부적합」통보는 법 제25조 제2항 각 호의 규정에 따라 결격사유, 입지여부, 시설·장비와 기술능력 등에 대한 검토와 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 대한 영향 여부 등을 모두 검토한 결과에 따른 처분이다.

2) 또한 피청구인은 이 건 처분에 앞서 이 사업과 동일한 사업이 운영되고 있는 경남 △△시와 경북 ▲▲시에 소재한 동종업체 견학을 통해 발생할 수 있는 피해 상황 등에 대한 실제조사 등을 수행하였고, 사업 신청지 인근 주변 환경을 충분히 고려하였다. 따라서 아무런 근거 없이 막연히 처분하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

3) 청구인의 사업은 앞에서 살펴보았듯이 유기성 오니를 일정기간 보관을 거쳐 지렁이 먹이로 투입한다. 또한 지렁이 사육장은 주기적인 살수를 실시하여 지렁이가 건조되지 않도록 한다. 그렇다면 이 과정에서 토양으로 침투되는 침출수가 발생하는 것은 자명한 사실이며 배수관을 설치하고 있다고 하더라도 약 260m 거리 아래쪽에 위치한 ○○저수지로 유입되는 것을 차단할 수 없다고 할 것이다.

4) 청구인의 이 사업 또한 중요하다. 하지만 이 사업이 시행됨으로 인해서악취의 발생과 침출수의 유입에 따른 수질 오염으로 주변 환경 피해가 발생한다면 피청구인으로서는 이러한 사항은 신중히 검토하지 않을 수 없는 것이다. 적합 통보를 함으로써 향후에 발생되는 환경피해는 되돌릴 수 없는 것이기 때문이다. 따라서 이러한 내용을 충분히 검토한 피청구인의 이 건 처분은 폐기물관리법 관련 규정과 입법 취지를 고려한 타당한 처분이므로 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 마땅하다.

마. 보충서면

1) 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호에 따른 주변환경 피해부분에 대하여

가) 청구인은 이 건 신청지가 지형적으로 산으로 둘러싸여 있어 육안으로 외부에 잘 보이지 않는 곳이라 악취 등 환경피해의 가능성이 적다고 주장하고 있다.

나) 그러나 육안으로 보이지 않는 것과 환경피해 가능성과는 전혀 별개의 문제이고, 또한, 인근 도로와 아주 멀리 떨어진 거리에 있는 것도 아니다. 환경 피해의 특징 중 악취의 주요 특징만 예를 들면 다음과 같다.

(1) 악취는 외부로의 확산 방지가 대단히 어려우며, 대기 중으로 확산된 악취는 상승했다가 날씨가 흐려지면 주변으로 다시 하강함에 따라 넓은 지역에 피해를 주게 된다. 통상 피해 영향권이 2~3㎞에 이른다. 또한 악취는 현재까지 개발된 기술로는 포집하더라도 무취 상태로 처리하는데 많은 어려움이 있다. 따라서 단순히 산속에 있다고 하여 환경 피해의 가능성이 적다고 하는 것은 악취 등 환경 피해의 특징을 전혀 고려하지 못한 주장이라 할 것이다.

(2) 예컨대, 피청구인의 관내에는 대규모 돈사가 있고, 제반 서류의 검토를 통해 관련 법령 기준을 모두 충족하는 것으로 판단하여 건축허가를 하였다. 그러나 건축물 준공검사 이후, 돈사에서 발생하는 악취로 인하여 인근 주민들은 수년간 반복해서 피해를 호소하고 있다. 뿐만 아니라, 또 다른 사례로 폐업된 주물공장의 경우도 마찬가지로 악취확산 반경이 약 2㎞이상으로 확인되었고, 당시 공장 운영 시 발생하는 악취로 인해 수년간 주변 주민들에게 고통을 준 바 있다.

(3) 이러한 피해 사례를 고려해 볼 때, 환경오염의 문제는 단순히 법적요건 충족 등의 서류만으로 판단할 문제가 아니라 할 것이다. 결국 이러한 문제는 향후 환경분쟁으로 이어지게 되고, 종국에는 지역 주민과의 마찰과 갈등이 표면화될 것이다.

(4) 악취는 공기오염을 의미하는 것이고, 공기오염이 기존 공기의 구성요소의 증감에 해당하고 배출하는 악취가 일상의 생활에서 필수적으로 발생하는 경우라면, 수인한도의 정도에 따라 위법한 공기오염에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 것이다. 따라서 이 건 처리시설의 가동에서 발생하는 악취는 일상의 생활에서 필수적으로 발생하는 것이 아니고, 수인의 한도를 넘어설 개연성이 충분하다 할 것이다.

2) 이 건 부적합 처분 사유에 대하여

가) 피청구인이 이 건 부적합 처분의 사유로 적시한 것은, ① 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호의 규정에 의거 유기성오니(하수․폐수․분뇨․가축분뇨처리오니) 처리에 따른 악취발생으로 인해 주변환경 피해 발생 ② 행정절차법 제4조의 규정에 의거 사익보다 주민들의 주거생활 보호 등의 공익이 보호되어야 함이었다.

(1) 폐기물관리법 제25조 제2항에서는 폐기물 처리사업계획서가 제1호부터 제4까지에 해당되는지 여부를 검토한 후, 사업계획서를 제출한 자에게 통보하도록 규정되어 있다. 이에 피청구인은 청구인의 사업계획서에 대해 같은 항 제4호, 즉, 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토한 결과 유기성오니의 처리과정에서 악취발생이 우려되어 부적합 통보를 한 것이다.

(2) 또한 피청구인이 행정절차법 제4조에 따른 신뢰보호의 원칙에 입각하여 󰡐주민들의 주거생활 보호 등의 공익에 반한다.󰡑고 판단한 것은, 행정절차법 제4조의 법리를 오인한 것이다. 즉, 피청구인의 담당부서에서는 법령해석이나 관행의 변경을 위해서는 기존 권리자의 권리가 보호되어야 한다는 신뢰보호의 원칙을 판단하면서, 이미 건축허가를 받아 운영하고 있는 노인요양시설의 입장에서 신뢰가 보호되어야 한다고 판단한 것이고, 더불어, 기존 원주민들의 쾌적한 환경에서 생활할 권리가 보장되어야 한다는 측면에서 부적합 사유로 기술한 것이다. 다만, 해당 법령과 조명을 인용하면서 법리를 오인한 것에 지나지 않는다.

나) 대법원은 󰡒행정청은 폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 폐기물관리법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 󰡐폐기물의 수집 운반 처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우󰡑에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다고 판단하였다(참고자료 대법원 2013. 10. 31. 선고 2013두10731 판결). 따라서 이 건 사업 시행으로 공익을 해칠 우려가 있는지 여부가 이 건 사업 계획의 적합 여부를 판단하는 중요한 기준이 될 것이다.

다) 결국, 피청구인의 이 건 부적합 처분의 근거로 명시한 것은 주변 환경 피해발생과 지역주민들의 주거생활 보호 등의 공익을 위한 것이라 할 것이다. 이에 피청구인이 부적합 처분을 하게 된 사유인 주변 환경 피해에 대해서 좀 더 구체적으로 부연 설명하고자 한다.

(1) 먼저, 이 건 처리시설은 󰡒고령의 쇠약한 노인들의 건강 보호󰡓에 피해를 주게 된다. 이 건 사업 신청지로부터 약 800m 이내에는 노인요양시설[○○○○ ○(수용인원 64명)]이 있으며, 요양 중인 노인들은 대단히 쇠약한 상태이다. 당초 노인 요양시설이 이곳에 자리를 잡은 이유는 청정한 환경 때문이다. 그런데 피해 반경이 2km에 이르는 환경오염 시설이 요양시설과 인접한 위치에 설치된다면 요양시설에서 생활하는 노인들의 건강에 심각한 악영향을 미치게 될 것은 자명하다.

(2) 다음은󰡒인근 주민 식수원 오염 등 피해 가능성󰡓이다. 이 건 신청지 반경 1km 이내에는 ○○(38세대 64명), ○○(37세대 67명) 등 2개 자연마을 및 반경 2km 이내에 ○○(33세대 62명), ○○(28세대 65명), ○○(27세대 54명), ○○(27세대 52명), ○○(55세대 93명) 등 5개 자연마을이 위치하고 있다. 이들 자연마을 모두가 악취 피해의 반경 내에 있다. 이들 마을은 모두 지하수를 식수로 사용하고 있다. 일부 가정에서 상수도를 사용하는 경우가 있지만 대다수 가정에서 지하수를 식수로 사용하고 있다. 청구인의 사업 계획서에는 1일 약 35톤의 유기성 오니를 처리한다고 되어 있다. 이러한 물량은 결코 적은 물량이 아니며, 보관, 운반, 처리과정과 사업장 바닥 등에서 침출수가 발생하여 지하수를 오염시킬 가능성이 있다.

(3) 그리고 󰡒사업 신청지 인근 하천의 수질오염과 하천의 물놀이 기능 상실 우려󰡓이다. 이 건 신청지는 총 연장 약 13㎞의 지방 2급 하천인 ○○천의 발원지와 연접해 있다. ○○천은 ○○면 전 구간을 통과하는 이 지역의 대표적인 하천이며 환경부에 물놀이지역으로 등록된 ○○유원지를 포함하여 ○○ 물놀이지역, ○○ 물놀이지역 등 여러 곳의 물놀이지역이 있다.

(4) 여름철에는 자연발생유원지인 ○○ 한 곳에서만 1일 평균 400명 이상의 물놀이 이용객이 있다. 이 때문에 피청구인은 하절기(6월~9월)에 ○○천에 대하여 정기적인 수질조사를 통하여 관리하고 있고 이를 환경부에 보고하고 있다. 청구인의 사업 대상인 분뇨 등에는 엄청난 양의 대장균과 세균 등이 포함되어 있으므로 주변 하천을 오염시킬 수밖에 없다. 만약, 이미 오염이 많이 진행된 하천에 대장균 등이 유입된다면 큰 문제가 발생하지 않을 수도 있다. 그러나 ○○천과 같이 청정 하천으로 많은 사람들이 물놀이로 이용하는 경우에는 큰 문제가 예상된다. 환경부 지침에 따르면 3회 이상 수질오염 기준을 초과하면 물놀이지역 취소 권고를 하고, 이러한 내용을 현수막 등으로 이용객에게 알리도록 하고 있다. 사실상 물놀이를 할 수 없는 하천이 된다. 따라서 이 건 사업 계획은 소수의 사업자 사익을 위해 수많은 물놀이 이용객과 주변 주민의 피해를 강요하고 있다.

(5) 더불어, 피청구인이 이 건 처분을 할 수 밖에 없었던 또 다른 이유는 피청구인이 추진하고 있는 중요한 공익사업 때문이다. 피청구인은 이 건 사업 신청지와 인접하여 󰡒○○권역단위 종합정비사업󰡓 기본계획(2013년~2017년)을 수립하여 추진 중에 있다. ○○권역단위 종합정비사업은 「농어촌 정비법」등을 근거한 정부의 법정계획에 따른 사업이다. 총 사업비는 약 49억원으로 국비 약 34억원과 지방비 약 15억원이 투입되며 경○○도로부터 승인을 받은 사업이다.

(6) ○○권역단위 종합정비사업은 ○○천을 근간으로 하고 있는 11개 마을의 뛰어난 자연경관을 이용하고, 또한 유원지(○○숲, ○○숲, ○○숲, ○○유원지, ○○숲) 정비 사업을 하는 것이다. 이곳 유원지들은 이 건 신청지와 지척(약 1㎞이내)에 있고, 이 건 신청지와 제일 멀리 떨어진 곳은 약 3㎞ 이내이다. 만약 이 건 사업으로 인해 침출수 유출의 수질오염사고가 발생한다면 하류에 위치한 여러 곳의 물놀이 구간은 물론이고 △△저수지의 수질에까지 악영향을 미치게 될 것이다. 특히, 하절기에 많이 발생할 것으로 예상되는 악취 또한 유원지로 확산되어 지역민을 위한 공익사업 투자효과는 반감될 것이 자명하다.

3) 결론

가) 따라서 앞에서 기술한 바와 같이, 이 건 사업 계획으로 인해 미치게 되는 주변 환경 피해는 결코 적다고 할 수 없다. 피청구인은 이 건 처분으로 인해 청구인이 받게 되는 피해와 주변 환경 피해예방이라는 공익을 충분히 비교형량 하였다. 단순히 사업계획서와 첨부된 서류 및 법령상의 허용 기준을 가지고 판단한 것이 아니라, 인근 지역에 조금이라도 피해가 갈 수 있는 지를 정확히 판단하기 위하여 이 사업지 주변 환경에 대해서 면밀히 검토하였을 뿐만 아니라 유사 사업장에 대하여 견학 또한 실시하였다.

나) 결국, 피청구인은 이 건 사업시행으로 인해 주변 환경피해가 예상되어 이 건 처분을 한 것이다. 즉, 피청구인은 주변 자연마을주민, 노인요양시설의 이용자들의 쾌적한 환경을 보장해 주고, ○○천 등의 공공수역에 대한 오염을 예방하고자 하는 공익적인 사유에 따른 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 폐기물관리법 관련 규정과 입법 취지를 고려해 볼 때 타당한 처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 「폐기물관리법」 제25조

나. 「행정절차법」 제4조

5. 인정사실

가. 청구인은 2014. 11. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○-○○○번지(28,649㎡, 공장용지, 농림지역, 임업용산지)에 폐기물처리업{종합재활용업, 영업대상 폐기물: 유기성 오니(폐수, 하수, 분뇨, 가축분뇨처리 오니), 35톤/일} 영위를 위한 사업계획서를 제출하였다.

나. 청구인이 제출한 사업계획서에 의하면 ‘유기성 오니(폐수, 하수, 분뇨, 가축분뇨처리 오니)를 배출업소 등에서 수집·운반(1일 35톤)하여 지렁이 먹이로 투입 후 지렁이 분변토를 생산하여 토지개량제 및 매립시설 복토 용도로 공급하여 전량 위탁처리 하고자 한다.’고 기술하고 있으며, 폐기물 재활용 처리 공정도는 다음과 같다.

다. 피청구인은 2014. 11. 27. 청구인에 대하여 폐기물처리(종합재활용업) 사업계획서 부적합 통보를 하였고, 부적합사유는 “①「폐기물관리법」 제25조 제2항 제4호 규정에 따라 유기성 오니(하수·폐수·분뇨·가축분뇨처리 오니) 처리에 따른 악취발생으로 인해 주변 환경 피해 발생, ② 「행정절차법」 제4조 규정에 따라 사익보다 주민들의 주거생활 보호 등의 공익이 보호되어야 함”이다.

라. 행정심판위원회 현장확인 결과, 이 사건 부지는 토석채취를 한 후 그대로 남겨 둔 곳으로 외부에서 잘 보이지 않으며, 가장 가까운 마을인 ○○마을(37세대 37명)과 직선거리로 약 500m 이격된 거리이며, 남쪽으로 산(고도 366m)을 넘어 약 600m 지점에 ○○마을(38세대 64명)이 있고, 약 800m 지점에는 요양시설(○○○○ ○)이 위치해 있다.

또한, 신청지로부터 직선거리 약 100m 지점에는 ○○저수지가 있으며, 약 400m 지점에는 ○○천이 있고, ○○천은 △△저수지와 연결된다. 신청지와 △△저수지는 직선거리로 약 5.5km 떨어져 있고, ○○천 주변에는 물놀이 지역이 산재해 있다.

6. 판단

가. 우선 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

「폐기물관리법」제25조 제1항의 규정에 의거 ‘폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 ’폐기물처리업‘이라 한다)으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다.’고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 제2항에서는 ‘환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.’고 규정하면서, 각 호에서는 ‘1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부’, ‘2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부’, '3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부' 및 ‘4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’ 등을 검토사항으로 정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 청구인은 이 사건 신청지가 토석채취를 한 후 그대로 남겨둔 곳으로 외부에서 잘 보이지도 않아 이 사건 사업을 위한 최적지이며, 피청구인이 지역에서 발생하는 폐기물처리를 위해서도 이러한 사업을 권장하여야 함에도 오히려 구체적이고 객관적인 근거도 없이 막연히 악취발생 및 수질오염으로 인한 환경피해가 발생할 우려가 있다는 이유만으로 이 사건 처분을 하였으므로 이는 재량을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장한다.

2) 이와 관련하여 「폐기물관리법」 제25조에서 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대하여 적합 여부를 통보하는 제도를 두고 있는 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 이가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에, 허가관청으로 하여금 사전에 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부의 통보처분을 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 있다고 할 것이다(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결).

또한, 폐기물처리업의 허가와 관련하여 「폐기물관리법」에서는 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여는 원칙적으로 관할 행정청에 재량의 여지를 남겨두고 있다 할 것이고,

나아가 「폐기물관리법」제25조 제2항 제4호에서 폐기물처리업 사업계획서의 검토사항으로 규정하고 있는 ‘폐기물처리시설의 설치․운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’에 대하여 보면, 위 명문의 규정은 불확정개념으로 정의되어 있어 이를 판단함에 있어서는 반드시 일정한 수치나 기준에 의해 결정되는 것은 아니고, 사회통념상 허용되는 범위 내에서 합리적인 판단에 대한 재량권이 처분청에게 부여되어 있다 할 것이다.

3) 그리고 「폐기물관리법」의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합 통보 제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어 법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다고 볼 것이다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결).

4) 이 사건 신청지 주변 현황을 살펴보면, 가장 가까운 마을인 ○○마을(37세대 37명)과 직선거리로 약 500m 이격된 거리이며, 남쪽으로 산(고도 366m)을 넘어 약 600m 지점에 ○○마을(38세대 64명)이 있고, 약 800m 지점에는 요양시설(○○○○ ○)이 위치해 있다. 또한, 신청지로부터 직선거리 약 100m 지점에는 ○○저수지가 있으며, 약 400m 지점에는 ○○천이 있고, ○○천은 △△저수지와 연결된다. ○○천 주변에는 물놀이 지역이 산재해 있다.

5) 청구인은 이 사건 신청지가 외부에서 잘 보이지 않는 곳이고, 가장 가까운 마을과 500m 떨어져 있어서 마을까지 악취가 날 가능성이 매우 적다고 주장하나, 악취는 외부로의 확산 방지가 대단히 어려우며, 악취물질이 대기로 배출되었을 때, 이 물질은 기상조건에 의해서 직·간접적인 다양한 영향을 받아 확산되고, 또한 오염물질의 이동경로에 가장 큰 영향을 미치는 풍향·풍속의 영향을 많이 받는바, 이럴 경우 ○○마을과 노인 요양시설, ○○마을 등 인근의 마을 및 신청지 부근에 산재한 물놀이 지역에도 악취가 퍼질 가능성은 상당하며, 단순히 신청지가 산속에 있고 마을로부터 떨어져 있다 하여 악취가 날 가능성이 없다고 주장하는 청구인 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. 설령 이 사건 신청지가 마을로부터 500m 떨어져 있고 산으로 둘러싸여 외부에서 잘 보이지 않으며, 악취 저감시설까지 설치하여 악취가 나지 않는다 하여도 이격거리 및 지형적 특성, 그리고 폐기물처리업(유기성 오니)의 특성상 폐기물의 운반·보관 과정에서 필연적으로 발생하는 악취 등으로 인해 인근의 주변 마을과 물놀이 유원지에 악영향을 미치게 될 것으로 판단된다.

6) 아울러 이 사건 신청지는 총 연장 약 13km의 지방2급 하천인 ○○천의 발원지와 연접해 있고 ○○천은 ○○면 전 구간을 관통하는 이 지역의 대표적인 하천이며, 환경부에 물놀이 지역으로 등록된 ○○유원지를 포함하여 ○○ 물놀이 지역, ○○ 물놀이 지역 등 여러 곳의 물놀이 지역이 있는 곳이므로 환경부에 정기적인 수질조사 결과를 보고하고 있다. 살피건대, 이 사건 신청지는 산에서 움푹 팬 곳에 위치하고 채석장으로 사용된 곳으로 만일 집중호우로 인하여 산에서 흐르는 물에 사업장이 침수가 되었을 경우나 폐기물 운반 및 보관 과정에서 흐른 유기성 오니(하수·폐수·분뇨·가축분뇨처리 오니)가 강우 시 지표면으로 스며들게 되어 침출수로 인하여 지하수나 ○○천을 오염시킬 가능성이 보이며, 이 지하수를 식수로 사용하는 인근 주민들의 주거환경과 ○○천 주변에 산재한 물놀이 시설을 이용하는 여름철 물놀이객에 큰 피해를 줄 것으로 판단한 피청구인의 처분에 재량권의 일탈·남용은 없어 보인다 할 것이다.

7) 또한 피청구인은 이 사건 신청지와 인접하여 정부의 법정계획에 따른 사업으로 총사업비 49억원이 투입되는 ‘○○권역단위 종합정비사업(2013년~2017년)’ 기본계획을 수립하여 이미 추진 중에 있으며, 이 사업(○○권역)의 비전은 ‘○○의 건강테라피 숲속만들기’이며, 기본 내용은 그루터기 숲, 편백 건강관리실, 어울 놀이터 조성 등 시민들의 건강관리를 위한 휴식공간 확대, 농촌마을의 경관 개선 및 유원지 정비사업을 하는 것이다. 만약 이 사건 사업으로 인해 악취 발생이나 침출수로 인한 수질 오염사고 발생 시 막대한 예산이 투입되는 ‘○○권역단위 종합정비사업’의 취지가 무색해질 것으로 보이며, 피청구인이 목표로 추진하고 있는 쾌적한 농촌 환경개선과 농가소득 증대와 고용창출로 인한 지역주민의 삶 향상과도 배치되고 지역민을 위한 공익사업 투자효과는 반감될 것으로 충분히 예상된다 할 것이다.

8) 그렇다면, 「폐기물관리법」 제25조 제2항에서는 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고 있을 뿐 그 허가 여부에 대하여 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정여부에 대하여 재량의 여지를 남겨두고 있고, 특히 같은 항 제4호에서는 폐기물처리업 사업계획서의 적합여부를 심사함에 있어 ‘폐기물처리시설의 설치․운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’를 검토사항으로 규정하고 있고, 위 요건에 대한 판단이나 사업계획서의 적정여부에 대한 결정은 원칙적으로 관할 행정청인 피청구인의 재량행위인 점, 이 사건 신청지에 폐기물(유기성 오니)처리시설을 설치할 경우 유기성 오니의 특성상 발생되는 악취와 침출수로 인하여 인근 주민의 주거생활이나 주변 환경, 물놀이 이용객들에게도 피해가 예상되는 점, 악취나 침출수로 인한 피해 발생 시 신청지와 인접하여 피청구인이 추진 중인 권역정비사업의 목적 및 비전과 배치되는 점 등 이상의 사정을 종합적으로 검토하여 이 사건 사업 허가 시 공익을 해칠 우려가 충분히 있다고 판단한 피청구인의 부적합 처분에 재량권의 일탈·남용은 없어 보인다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"폐기물처리사업계획서 부적합" 저작물은 자유이용을 불가합니다.