이 유(2014-392)

1. 사건개요

청구인은 2014. 5. 13. ○○군 ○○면 ○○리 309번지 외 7필지(답, 생산관리지역, 11,110.3㎡)에 동·식물관련시설(돈사, 건축면적 4,631.44㎡, 연면적 8,816.97㎡) 을 건축하기 위하여 건축허가를 신청하였으나, 2014. 11. 14. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구 이유

1) 청구인은 2014. 5. 13. 피청구인에게서 ○○군 ○○면 ○○리 일원 농지 내 축사(돈사)설치를 위해 아래와 같이 건축허가를 신청하여 2차례의 보완을 거친 후 2014. 11. 14. 다음 3가지 사유로 불허가 처분을 받았다.

2) 피청구인의 불허가 사유 3가지에 대하여

가) 첫째, 경지정리가 완료된 우량농지임을 명시하였으나 ① 경지정리가 완료된 지역이라 하더라도 산과 인접한 외딴 위치에 있을뿐 아니라 인근에는 휴경농지가 상당수 있는 지역이며, ② 농지에 축사를 지을 경우 지목이 농지로서 유지되어 농지를 훼손·전용하려는 것이 아니며, ③ 또한 「농지법」에 의거 농지에서의 축사건립은 농지훼손·전용허가를 요하지 않는 사안이고 같은 법 38조에 의거 전용부담금도 면제되는 사안임에도 불허가 사유로 삼은 것은 부당하다 할 것이며, ④ 상식적으로 청구인은 농민후계자로서 일반농지로 농사를 짓는 것보다 축사를 이용하여 그 생산성을 높이려는 것을 허용하지 않는다는 것은 무리하게 적용하거나 지나친 행정 편의적 규제라 사료되며, ⑤ 특히 우량농지로서 지정된 농업진흥지역이라 할지라도 「농지법」제32조(용도구역에서의 행위 제한) 제1항 제3호에서 “농업진흥구역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없지만 축산시설은 제외된다.”는 규정에 정면으로 위배되는 판단으로 사료된다.

나) 둘째, 「건축법시행령」제3조의3의 도로의 구조와 너비에서 4미터를 충족하지 못하였음을 명시하였으나, 「건축법」제3조(적용제외) 제2항에서 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조 제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 제44조(대지와 도로의 관계)를 적용하지 아니한다.”로 규정되어 있는데도 도로와 관계를 적용한 것은 명백하게 법 적용을 잘못한 것이다.

다) 셋째, 집단민원과 악취, 분진, 소음 등을 명시하였으나, ① 집단민원으로 접수한 진정인은 전부 ○○면민으로 구성되어 있는데 이는 2014년 민원접수 당시 현재 ○○면 이·동장 회장인 권○○(○○면 영농회장)이 개입하여 이장단을 동원하여 무작위로 주민들을 대상으로 날인을 징구한 의도적으로 반대를 유도한 것으로 필요하다면 진정인 다수를 대상으로 확인이 가능할 것이며, ② 또한 일부 주민의 반대가 있다하더라도 이는 축산의 현대화시설에 대한 이해 부족에 따른 우려의 뜻에 불과하다할 것임에도 지나치게 주민을 의식한 소극적 행정으로 생각되며, ③ 만약 민원이 있을 경우 현대화시설에 대한 이해도 증진을 위한 설명회, 간접보상 등 민원해소를 위해 적극 노력할 것임을 첨언 드리며, ④ 악취, 분진, 소음 등에 대해서는 2014년 농림축산식품부가 축산시설현대화사업으로 선정된 사업으로 그 내용을 살펴보면 시설이 현대화로 이를 최소화할 수 있는 정부권장사업으로 보조금까지 주는 사업이며, ⑤ 피청구인은 청구인을 축산시설 현대화사업자로 추천까지 해준 후 예상민원을 핑계로 불허가처분을 하는 것은 올바른 처분이 아닌 것으로 사료된다.

라) 참고사항으로 청구인은 정부가 선정한 ‘신지식한국인’이면서 농민후계자일 뿐 아니라 아들 2명과 딸 1명도 같은 농민후계자로 선정되어 농업에 전념하는 전업농가의 사기를 외면하고 무리하게 법을 적용하는 것은 부당한 처사로 이 건과 같은 내용의 이전 건으로 인해 정부보조금이 반납되는 등 수 십억 원의 재산상 손해를 보게 되었고, 특히 정부가 강력히 추진하고 있는 규제개혁 정책과도 반대되는 처사로 이 사건은 제반 허가요건이 충족된 만큼 허가함이 타당함을 요구하는 심판을 청구하기에 이르렀다.

나. 보충서면

1) 이 사건의 건축불허가 사유로 명시한 사항을 살펴보면, 가) 우량농지이므로 개발행위허가기준 부적합, 나) 도로구조와 너비(도로 폭 3미터)의 기반시설 부족, 다) 낙동강유역환경청의 소규모환경영향평가 결과 주민의견 수렴필요, 개발 행위로 인한 오염 등 집단민원접수, 돈사운영에 따른 차량통행 시 분진, 악취발생으로 주민생활불편의 주변지역과의 관계 부적합 3가지를 들고 있다.

2) 우량농지이므로 개발행위허가 기준 부적합에 대해

가) 피청구인은 국토교통부의 질의회신결과 청구인의 민원 농지가 우량농지로 개발행위허가를 제한하여야 하며 우량농지는 경지정리 등 농업생산기반이 정비된 농지로서 보전가치가 있는 경우로 해당 지자체의 판단에 따른다며 피청구인은 농업진흥구역, 경지정리지역, 경지정리예정지로 정의하여 개발행위제한을 원칙으로 한다고 하였으나

나) 「농지법」제37조 제2항은 우량농지에 대하여 직접적으로 규정하고 있지는 않지만 ‘농업생산기반이 정비되어 있어 보존가치가 높은’이라는 취지로 설명하고 있으며 「농지법」제28조 제1항 및 제2항에서는 농지조성사업 또는 농업기반 정비사업이 시행된 지역으로 토지가 집단화되어 있는 지역 등을 농업진흥지역으로 지정하여 보존토록 되어 있는 보존가치가 높은 농지를 농업진흥지역으로 지정되어야 하므로 농업진흥구역으로 지정된 농지야말로 법률적인 의미에서 우량농지로 볼 수 있으며 농업진흥지역에 해당하지 않으면서 경지정리가 완료된 토지 모두를 우량농지라고 단정하기 어렵다 할 것이고,

다) 특히 청구인의 민원대상 농지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상의 모든 개발행위가 가능한 유보개념의 농림지역외의 생산관리지역이고 위성 사진의 사업대상지를 보더라도 경지정리는 되었으나 산지로 둘러싸인 1단구조의 이음계단식 농지의 최말단부의 외딴지역일 뿐 아니라 다수의 휴경농지가 있고 집단화로 보기에는 어려운 지역인 점을 종합해 볼 때 「농지법」 입법취지상의 우량농지에 해당되지 않는다 할 것이고

라) 청구인이 신청한 건축물의 용도는 동·식물관련시설(돈사)로서 농업생산시설이며, 지목 또한 사업의 결과에 따라 변환되는 사항도 아니고, 여타 다른 용도의 건축물과 동일한 성격으로 농지에 대해 법 적용을 하는 것은 무리한 판단이라 할 것이다.

마) 또한 규제사항을 적용할 시는 그 범위를 최대한 제한(즉 최소화)하여야 함에도 특별한 명시규정 없이 우량농지로 확대 해석하여 개발행위를 제한하는 것은 부당하다 할 것이다.

3) 도로구조와 너비(도로 폭 3m)의 기반시설 부족에 대해

가) 피청구인은 건축불허가 사유로 적시한 「건축법시행령」제3조의3 막다른 도로의 길이가 35미터 이상의 면지역일 경우 도로의 너비가 4미터 이상일 것은 개발행위 허가기준 “마. 기반시설 (1) 주변의 교통에 지장을 초래하지 않을 것”이라는 규정에 부적합함을 명시하기 위한 비교제시 내용이고 군도 21호선에서 부지로 진출입 가능한 도로는 폭 3미터의 농로가 유일한 실정으로 우회로 회차로가 없어 차량교행이 불가하며 돈사건립에 따른 차량운행으로 인해 농번기 농기계 통행 지장 초래가 명백하여 불허가 처분이 적법하다 하였으나

나) 청구인의 사업부지에 대한 도로의 적용 기준은 원칙적으로 「건축법」에 따라 적용을 하여야 한다.

다) 「건축법」 제3조 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조 제3항에 따른 지구단위계획구역외의 지역으로서 도시나 읍이 아닌 지역은 제44조(대지와 도로의 관계)를 적용하지 아니한다.”로 규정되어 있음에도 이를 주변의 교통비교제시한 것이라 함은 궁색한 변명에 불과한 일고의 가치도 없는 주장이라 할 것이다.

라) 개발행위허가 시 기반시설인 진입로는 허가 대상지로부터 공공에 제공되는 도로까지 자유로이 진출입하는데 타인의 불편을 초래하지 않는 범위로 한정하여 해석해야 할 것이고 설사 수익적 행정처분이라 하더라도 이 또한 규제사항을 적용할 시는 그 범위를 최대한 제한(즉 최소화)하여야 함에도 군도 21호선에서 부지까지의 진출입로를 이용하는 상주인구가 전무하고 민원부지 인근의 경작농지 또한 상류부분 소수에 불과한데다가 현재 청구인이 매수협의 중에 있어 주변의 교통소통에 지장이 전혀 없음에도 차량교행불가, 농번기, 농기계 통과 지장이라는 확대 해석하는 것은 부당한 처사가 아닐 수 없다.

마) 차량 및 농기계의 교통흐름에는 지장이 없고, 사업 완료 후 5톤 출하차량 통행은 1일 1회 정도에 불과할 것으로 예상되지만 회차공간과 교행을 위한 공간이 필요하다면 사업부지 진입부에 회차공간 확보와 기간도로에서 사업부지의 중간지점에 차량 교행을 할 수 있는 공간은 확보 가능한 사항으로 개발행위 허가조건에 적합할 것이다.

4) 낙동강유역환경청의 소규모환경영향평가결과 주민의견 수렴필요, 개발행위로 인한 오염 등 집단민원접수, 돈사운영에 따른 차량통행 시 분진, 악취발생으로 주민생활불편의 주변지역과의 관계 부적합에 대해

가) 낙동강유역환경청의 소규모환경영향평가를 거친 개발행위이므로 대기, 수질, 토지오염 등의 환경에 대한 검증을 거쳤음에도 과학적이고 합리적, 구체적 근거없이 추측만으로 중대한 공익에 위해가 있는 것으로 단정하여 주변과의 관계 부적합을 불허가 처분의 사유로 인용함은 부당하다 아니 할 수 없으며

나) 특히 정부의 농림축산식품부가 축산시설 현대화사업(모돈번식사업)의 일환으로 추진하는 보조 사업으로 어미돼지 1,500마리와 새끼돼지 4,500마리를 사육하고 주로 어린 새끼돼지를 축산농가에 분양하므로 가축분뇨 발생부분은 어미돼지를 사육하는 일반적인 돈사와는 확연하게 그 양에 있어서 차이를 보인다. 이러한 사실은 피청구인에게 허가신청 시 제출했던 소규모환경영향평가서에 내용을 제시하였으며 그 사실만 확인하여도 환경오염 우려는 현저히 감소한다 할 것이고 낙동강유역환경청 협의 완료된 사항이다.

다) 제출된 집단민원의 경우 당시 2014년 지방선거를 앞두고 표를 의식한 일부세력이 개입하여 동일한 내용작성과 일괄복사 그리고 동일글씨로 작성한 후 식별조차 어려운 지문날인을 징구하여 첨부한 진정서를 정당한 민원으로 채택한 것도 문제가 있다 할 것이다.

라) 그러나 청구인은 향후 민원이 있으며 성의껏 대응하여 처리할 계획이며

마) 청구인은 공무원과 당시 이장단 대표가 개입한 것으로 추정하고 있어 이후 허위 공·사문서 작성여부를 따져 관계 공무원과 관련자에 대해 사법처리를 요구할 예정에 있음에 진정서 날인의 진위여부를 살펴 판단하여 주시 바란다.

5) 이 건에 대해서는 부지매입 이전에 ○○군 담당책임공무원으로부터 현장답사 등 사전 자문을 거쳐 허가가 가능하다는 의견을 득한 후에 매입하여 사업을 추진하게 된 것으로 올바르지 못한 공무원의 처신 또는 지탄하지 않을 수 없는 억울함이 있음을 첨언한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 309번지 외 7필지 상 11,110.3㎡(이하 ‘이 사건 신청부지’라 한다)에 건축면적 4,631.44㎡(연면적 8,816.97㎡) 규모의 동식물관련시설(돈사) 건축을 위하여 2014. 5. 13. 피청구인에게 복합민원으로 건축허가 신청서를 접수하였다.

2) 피청구인은 「민원사무처리에 관한 법률」에 따라 ○○군 도시건축과장과 실무자로 구성된 실무종합심의회를 개최한 결과 의제 처리하여야 할 개발행위허가신청서, 소방동의를 위한 소방시설설치계획서, 소규모환경영향평가협의서, 가축분뇨배출시설 설치허가신청서를 해당부서 및 해당기관에 검토 요청하였다.

3) 피청구인은 해당부서 및 해당기관에서 관련법규 검토 결과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조, 같은 법 시행령 제57조에 의거 ○○군 계획위원회 심의대상에 해당되어 2014. 11. 10. 군계획위원회 심의를 개최하였고, 심의결과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조, 같은 법 시행령 제56조 규정에 따른 개발행위허가기준(공통분야, 주변지역과의 관계, 기반시설)에 부적합 할 뿐만 아니라, 「건축법」 제3조의3 제2호의 막다른 도로 규정에 부적합하여 2014. 11. 14. 청구인에게 건축 불허가 통보를 하였다.

나. 청구인의 ‘건축불허가 관련 처분 사유가 부당하다’는 주장에 대하여

1) 이 사건 신청부지가 우량농지에 해당하는지 여부

이 사건 신청부지인 ○○면 ○○리 309번지 외 7필지(11,110.3㎡)는 용도구역 상 생산관리지역으로 1998. 6. 1. 경지정리가 완료된 지역이며, 피청구인은 「농지법」상 농지전용 대상이 아닌 축사에 대한 개발행위 허가 및 우량농지 적용 기준에 대하여 국토교통부에 질의한 결과(2012. 5. 3. 및 2012. 11. 22.) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 따라 건축물의 건축만으로도 개발행위허가 대상이며, 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 따른 〔별표 1의2〕개발행위허가 기준에 적합하여야 할 뿐만 아니라, 개발행위허가지가 우량농지 등에 해당하여 보전의 필요가 있는 경우에는 개발행위허가를 제한하여야 하며, 또한, 우량농지는 경지정리, 농업용수 개발 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지로서 보전의 가치가 있는 경우로, 관련사항은 해당 지자체에서 판단하도록 하는 답변을 받았다.

이에 피청구인은 농업진흥구역이거나, 경지정리 완료 및 경지정리 시행 예정지역을 우량농지로 정의하여 개발행위 제한을 원칙으로 하고 있으며, 이 사건 신청부지는 경지정리가 완료된 우량농지로서 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 관련 〔별표 1의2〕 개발행위허가기준(이하, ‘개발행위허가기준’이라 한다)의 가. 공통분야 “조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것”이란 규정에 부적합하다.

2) 이 사건 신청부지에 접하는 도로가 개발행위허가 기준에 미달하는지 여부

개발행위허가기준 마. 기반시설 조항은 “(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것, (2) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것”이라고 규정하고 있다. 청구인은 「건축법」 제3조 제2항에 의거 이 사건 신청부지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조 제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍에 해당하는 지역이 아니므로, 「건축법」 제44조(대지와 도로)와의 관계를 적용하는 것은 법 적용 오류라고 주장하고 있으나,

피청구인이 건축불허가 사유로 적시한 「건축법 시행령」 제3조의3에 따르면 “막다른 도로의 길이가 35m 이상의 면지역일 경우 도로의 너비가 4m이상일 것“은, 이 사건 신청부지가 개발행위 허가기준 “마. 기반시설 (1) 주변의 교통에 지장을 초래하지 않을 것“이라는 규정에 부적합함을 명시하기 위해 비교·제시한 내용이다. 군도 21호선에서 이 사건 신청부지로 진출입 가능한 도로는 영농목적으로 인근 농경지 진출입을 위해 설치된 폭 3.0m의 농로가 유일한 실정으로 이 사건 신청부지까지 진입하기 위한 550m 구간 내 우회로 및 회차로가 없어 차량 교행이 불가하며, 돈사 건립에 따른 운영 차량 통행으로 인해 농번기 농기계 통행 지장 초래가 명백한 바, 개발행위허가 조건에 부적합 및 기준미달로 불허가 처분한 적법·타당한 행정처분이다.

3) 주변지역과의 관계 부적합

청구인은 축산시설 현대화시설에 대한 이해 부족에 따른 우려를 표출한 주민 반대를 근거로 건축 불허가 하는 것은 주민을 의식한 소극적 행정이라고 주장하면서 민원에 대해서는 현대화시설에 대한 이해도 증진을 위한 설명회 개최, 간접보상 등을 위해 노력하겠다고 하였으나, 청구인의 민원 해결 노력이 있었다면 돈사 건축에 대한 ○○면민의 집단민원(883명)이 발생하지 않았을 것이며, 2014. 5. 13 청구인이 복합민원으로 건축허가 신청서를 접수한 시점부터 건축불허가를 통보한 시점까지 주민설명회 개최 등 민원해결을 위한 적극적인 행동 없이, 피청구인의 건축불허가 통보 이후 민원해소를 위해 노력하겠다는 청구인의 주장은 진정성이 없다할 것이다.

또한, 청구인은 피청구인이 축사시설 현대화사업자로 추천한 사업을 예상민원으로 건축불허가 하는 것은 올바른 처분이 아니라고 주장하지만, 정부보조사업 등 보조금 지원 사업일지라도 청구인은 관련 인허가 요건에 맞는 사업부지를 선정하여야 하며, 피청구인은 관련법에 근거하여 적법하게 인허가 여부를 판단하여야만 한다.

이와 같이 피청구인의 건축불허가 처분은 개발행위허가기준 라. 주변지역과의 관계 즉, “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토지오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것” 이라는 종합적인 규정에 부적합하다는 판단에 따른 적법·타당한 행정처분이다.

다. 이 사건 처분 위법․부당하다는 청구인의 주장에 대하여

앞에서 적시한 바와 같이 이 사건 신청부지는 관련 법규에서 규정한 허가 기준에 부합하지 않는다. 이 사건 신청부지는 경지정리가 완료된 우량농지에 해당되어 개발행위허가기준에 부적합할 뿐만 아니라, 막다른 도로(L=550이상, B=3.0m)로 차량교행이 불가하여 주변의 교통소통에 지장을 초래하므로 기반시설이 부족하다고 판단된다. 또한 돈사 건립에 따른 환경오염 및 주거환경 피해 우려 등으로 인한 집단 진정민원이 발생한 바, 쾌적한 주민 생활환경 보호를 위해 관련법과 규정의 검토, 현지 확인, 신청서류 등을 종합적으로 검토하여 “불허가 처분”한 적법·타당한 행정처분으로 위법·부당하다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.

라. 결어

위 사건 신청부지의 “건축불허가” 처분은 관련법에 따라 적법한 행정절차를 거쳐서 이루어진 적법·타당한 행정처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 신청지가 우량농지가 아니라는 청구인의 주장에 대하여

가) 청구인은 신청지가 경지정리는 되었지만 농업진흥지역이 아니고 휴경지가 있으므로 우량농지로 볼 수 없으며, 농업생산시설인 동식물관련시설(돈사)을 다른 건축물과 동일한 허가 기준을 적용하는 무리한 판단이라고 주장하고 있지만

나) 기 제출한 답변서 내용과 같이 피청구인은 「농지법」상 농지전용 대상이 아닌 축사 건축에 대한 개발행위 허가기준에 대하여 질의한 결과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 따라 건축물의 건축만으로도 개발행위허가 대상이라는 답변을 받았으며, 개발행위 허가기준 중 공통분야의 우량농지 적용에 대해서는 축사 건축을 예외로 하는 규정이 없으므로 다른 건축물과 동일한 허가 기준을 적용할 수밖에 없다.

다) 또한 논농사를 짓는 농민이 직접 신청하여 소득 보전을 받는 직불제를 신청지 및 인근 농지가 모두 받고 있어, 피청구인은 이 사건 신청지를 비롯하여 인근 농경지가 농지로서의 역할을 하고 있다고 판단된다.

2) 이 사건 신청지 진입도로가 개발행위허가기준에 부적합하지 않다는 주장에 대하여

가) 청구인은 사건 신청지로부터 군도21호선까지 진출입로를 이용하는 상주인구가 없고, 신청지 인근 경작농지 상류에 해당하는 농지는 소수에 불가하며 청구인이 토지를 매수 중에 있어 교통소통에 지장이 없다고 주장하고 있으나

나) 군도 21호선에서 이 사건 신청지로 진입 가능한 도로는 다수의 농민이 사용하고 있는 농로가 유일하므로, 이 사건 신청지 상부에 위치한 농지의 경작을 위해 통행하는 농기계 등에 대해서만 교통소통 지장 여부를 판단하여야 한다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없으며, 군도 21호선에서 이 사건 신청지로 진입하는 농로를 이용하는 농지의 경작에 이용되는 모든 농기계 등에 대해서 교통소통 지장여부를 판단하여야 할 사항이다.

다) 이에 피청구인은 이 사건 신청 당시 진입도로 현황으로 교통소통에 지장이 있다고 판단하여 불허가 처분을 하였으며, 불허가 처분 이후 차량교행 가능하도록 회차공간을 확보하여 개발행위허가기준에 적합하도록 하겠다는 청구인의 주장은 피청구인이 한 불허가 처분에 대해서 수긍한다는 내용으로 볼 수 있다.

라) 또한 2015. 1. 13. 이 사건의 현장 확인 시 참석하신 모든 분들이 현재 진입도로로는 돈사 이용 차량으로 인해 경운기, 트랙터 등의 통행에 지장을 초래할 것이라는 것을 확인하였을 것이다.

3) 담당책임공무원의 사전자문을 통해 허가 가능한 사업 대상지를 매입하였다는 주장에 대해

가) 청구인은 담당책임공무원의 사전자문을 통해 허가 가능한 부지를 매입하였다고 주장하고 있으나

나) 청구인을 비롯하여 개발행위허가를 받고자 하는 민원들은 해당 토지에 하고자 하는 용도의 개발행위인허가가 가능한 지에 대해서 피청구인에게 문의하고 있으나, 피청구인은 용도구역 상 관련 시설물의 설치가 가능한 지역인지에 대해서만 안내하고 있으며, 최종 인허가 여부는 관련법에 의거 허가절차에 의해 결정되는 것으로 청구인의 주장은 사실과 다르다.

4) 결 어

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 관련법에 의거 적법하게 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조, 제59조

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조, 제56조, 제57조

다. 「건축법」제2조, 제3조, 제11조, 제12조, 제44조

라. 「건축법 시행령」제3조의3, 제28조

마. 「농지법」제28조, 제32조

바. 「농지법 시행령」제29조

사. 「환경영향평가법」제2조, 제43조

아. 「환경영향평가법 시행령」제59조

자. 「○○군 가축계획 조례」제3조

5. 인정사실

가. 청구인은 2014. 5. 13. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 309외 7필지(생산관리지역, 답)에 동·식물관련시설인 축사(돈사, 대지면적 11,110.3㎡, 건축면적 4,631.44㎡, 모돈 1,500두) 건축허가 신청을 하였고, 축사 건축물의 동별 세부 개요는 아래와 같다.

나. 피청구인은 2014. 5. 28. 청구인 및 이 사건 건축물의 건축사사무소에 건축허가에 따른 아래의 보완사항에 대하여 2014. 6. 27.까지 제출할 것을 통보하였다.

다. 피청구인은 청구인이 제출한 소규모 환경영향평가 검토서에 대하여 2014. 5. 29. 낙동강유역환경청장에게 소규모 환경영향평가 검토를 요청하였다.

라. 피청구인은 2014. 6. 26. 청구인의 건축허가 보완연기 신청에 대하여 보완기한을 2014. 8. 28.(당초 2014. 6. 27.)까지로 변경하였다.

마. 피청구인은 2014. 7. 1. 청구인과 이 사건 건축물 건축사사무소에게 추가 보완사항으로 “다수인 진정민원에 따라 민원해소대책 계획서 제출”을 2014. 8. 28.까지 하라고 통보하였으나 청구인은 이를 제출하지 않았다.

바. 낙동강유역환경청장은 2014. 7. 7. 위 인정사실 다.와 관련한 소규모 환경영향평가서 검토결과 아래와 같이 보완요구를 하였다.

사. 낙동강유역환경청장은 2014. 9. 11. 이 사건 건축허가 관련 아래와 같이 소규모 환경영향평가서 재보완 요청을 하였다.

아. 낙동강유역환경청장은 두 차례의 보완을 거친 이 사건 건축허가 관련 소규모 환경영향평가에 대해 2014. 10. 22. 피청구인에게 「조건부동의」로 협의함을 최종 회신하였다.

자. 이 사건 건축허가와 관련하여 ○○면민 883명은 아래와 같은 내용의 진정서를 제출하였는데, 이 사건 신청지와 인접한 3개 마을주민은 94명(○○3구 42, ○○1구 31, ○○2구 21)이 포함되어 있다.

차. 피청구인은 2014. 11. 14. 아래와 같은 사유로 건축불허가 처분을 하였다.

카. 경상남도행정심판위원회는 2015. 1. 13. 현장확인 결과, 이 사건 신청지는 농지정리가 된 우량농지에 해당하고, 신청지 인근의 마을인 ○○3구 마을과는 700m, ○○1구 마을과는 850m, ○○2구 마을과는 950m정도가 이격되어 있으고, 군도21호선에서 시점부인 소교량을 거쳐 550m 지점에 위치하며, 이 사건 신청지에 이르는 진입로(농로)는 유일한 진입로로서 그 폭은 3m 정도로 협소하고 구간 내 우회로 및 회차로가 없어 농기계, 차량 등이 교행하기에 어려움이 있고, 이 사건 사업대상지로 들어서는 소교량에서부터 왼쪽으로 1989년 경지정리가 완료된 대규모 집단화된 농업진흥구역으로 지정된 농지가 위치하고 있음을 확인하였다.

타. 한편, 청구인은 축사시설현대화사업사업의 하나인 2012. 5. 7. 농림수산식품부 2012년 모돈번식전문농장지원 사업대상자로 선정되었으며 사업기간은 2년이며 총사업비는 60억 원(국비보조 30%, 융자 50%, 자담 20%)이르는 사업으로, 청구인은 모돈(母豚)번식전문농장사업을 위하여 2013. 6. 4. ○○군 ○○면 ○○리 산 58-7번지외 4필지(임야, 답, 농림지역, 생산관리지역, 29,244㎡)에 동식물관련시설(돈사 등, 2동, 건축면적 129.58㎡, 연면적 10,946.24㎡)를 건립하기 위하여 건축허가를 신청하였으나, 2013. 7. 31. 피청구인으로부터 불허가처분을 받고 행정심판을 청구하였으나 2013. 9. 26. 경상남도행정심판위원회로부터 ‘기각’재결을 받았으며, 이후 행정소송을 제기하였으나 2013. 11. 13. 취하하였다.

파. 청구인이 운영하고자 하는 ‘모돈번식’에서 모돈(母豚)은 새끼를 낳을 용도로 기르는 어미돼지를 가리키는 말로써 모돈에서 출산된 70~80일된 새끼돼지(30kg 정도)를 개별양돈농가에 비육돈(肥肉豚: 식용을 목적으로 키우는 돼지)으로 분양하여 분리사육하는 방식으로 이는 질병과 방역차단으로 생산성을 향상시키고자 하는 사업이다.

하. 청구인은 ○○군 ○○면 ○리 714번지 외 7필지에 비육돈 축사시설(건축면적 8,889.90㎡, 사육두수 8,000두)를 운영하고 있다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

「건축법」 제11조 제1항은 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제44조 제2항 및 같은 법 시행령 제28조 제2항은 법 제44조 제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다고 규정하고 있고, 「건축법」 제3조 제2항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조 제3항에 따른 지구단위계획구역외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다고 규정하고 있다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항 제2호는 토지의 형질변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 제1호 내지 제5호에의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하면서, 제1호는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 제5호는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것이라고 적시하고 있으며, 제3항은 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 제1호 내지 제3호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 또한 그 위임을 받은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 제1항은 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 〔별표 1의2〕와 같다고 규정하면서, 그 〔별표 1의2〕1. 가. 공통분야 (1)은 조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것, 라. 주변지역과의 관계 (2)는 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것, 마. 기반시설 (1)은 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 규정하고 있다.

한편 「환경영향평가법」 제2조 제3호는 “소규모 환경영향평가”란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조 및 같은 법 시행령 제59조 〔별표 4〕에 의하면 생산관리지역으로 사업계획 면적이 7,500제곱미터 이상인 경우 소규모 환경영향평가 대상사업으로 사업의 허가·인가·승인·면허·결정 또는 지정 등 전에 협의하여야 한다고 정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당에 대하여 살펴보면,

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항은 시장·군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하면서 제1호 내지 제5호에서 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제4호) 등의 기준을 들고 있고, 제3항은 개발행위허가 기준 등에 관하여 필요한 세부사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임을 받은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 제1항 〔별표 1의2〕에서 세부기준을 규정하고 있는 바, 개발행위(토지형질변경) 허가신청이 불허가의 대상이 되는 경우는, 추상적으로 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다는 것만으로는 부족하고, 법 제58조, 같은 법 시행령 제56조 소정의 허가기준에 적합하지 아니할 경우에 한하여 불허가의 대상이 되며(대법원 1997. 9. 12. 선고 96노18380 판결, 대법원 1999. 2. 9. 선고 98두13195 판결 참조), 같은 법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 같은 법에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 한편, 재량행위에 대한 사법심사의 경우, 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두21204 판결 참조).

2) 피청구인은 이 사건 사업대상지가 포함된 농지는 토지 용도상 생산관리지역으로 1998. 6. 1. 경지정리가 완료되었고, 보전가치가 높은 우량농지에 해당한다는 사유를 주요 불허가 사유의 하나로 삼고 있다.

가) 먼저, 사업대상지 주변 여건을 보건대, 군도21호선에서 이 사건 사업대상지까지는 폭 3m 정도의 협소한 진출입로가 있는데 그 길이는 0.5km정도이고 그 길은 농지를 따라 산으로 둘러싸여 있는 지형을 이루고 있다. 또한 이 사건 사업대상지와 인접한 위치에는 피청구인이 1989년 경지정리를 완료하였고, 피청구인이 「농지법」에 의해 농업진흥구역으로 지정한 대규모 집단화된 농지가 위치하고 있다. 한편 이 사건 사업대상지를 포함하는 일부의 농지는 1998. 6. 1. 경지정리가 완료되었고 생산관리지역으로 지정되어 있다(아래 위성사진 참조).

나) 그렇다면 위 인정사실 및 주변여건 등을 고려하여 판단건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조에 의하면 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역간 균형발전 등을 고려하여 토지의 용도를 도시지역, 관리지역, 농림지역으로 구분하고 있고, ‘관리지역’은 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림에서 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역을 말한다고 규정하고 있고, ‘농림지역’은 도시지역에 속하지 아니하는 「농지법」에 따른 농업진흥진역 또는 「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역이라고 규정하고 있고, 피청구인은 위 위성사진의 시작점에서 이 사건 사업부지로 이르는 440m 지점을 포함하는 농지에 대하여 1989. 8. 1. 경지정리 후 「농지법」에 의한 농업진흥구역으로 지정하여 보존관리하고 있는데, 농업진흥구역은 농지가 집단화되어 있고 농업목적으로 이용할 필요가 있는 지역으로 농업생산기반이 정비되어 있어 보존가치가 높다 할 것이다.

한편 그 후 9년 정도가 경과된 시점에 이 사건 사업대상지가 포함되는 위 위성사진 440m 지점부터 산기슭 안쪽으로 길게 늘어서 있는 총 28필지 36,556.5㎡의 농지에 대하여는 1998. 6. 1. 경지정리를 완료하고 ‘생산관리지역’으로 보존관리하고 있는데, 이로 보아 피청구인은 이 사건 사업대상지가 포함된 총 28필지 36,556.5㎡의 농지에 대하여는 토지의 이용실태, 특성, 장래의 토지 이용방향 등을 고려할 때 앞서 농업진흥구역으로 지정한 농지보다 우량농지로 보존 관리할 필요성이 감소하였다고 봄이 타당하다 할 것이다.

다) 또한 축사는「농지법」에 의한 농업진흥구역 내에서도 허용되는 토지이용행위로서 지목이 그대로 유지되어 농지전용 없이도 건축 가능한 행위에 해당하고, 이 사건 신청지는 경지정리가 되었다고 하나 생산관리지역 내에 포함된 총 28필지 36,556.5㎡ 중 청구인은 이미 이 사건 건축물 건립을 위하여 9필지 11,110.3㎡(30% 정도)를 확보한 상태로 향후 이를 다시 농사에 이용할 가능성은 다소 낮아 보여 농지 훼손․잠식이 예상되므로 농지로의 보존가치가 높은 우량농지에 해당한다고 보기 어려워 보인다. 따라서 피청구인이 이 사건 신청지가 우량농지에 해당하여 개발행위허가기준에 부적합하다는 사유로 불허가 처분한 것은 수긍하기 어렵다.

3) 다음으로 피청구인은 개발행위로 인해 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염․분진․소음발생 및 농업용수 오염으로 인한 영농피해 우려로 집단진정서가 접수(883명) 되었고, 돈사운영에 따른 차량통행 시 분진·악취 발생으로 주민생활 불편이 예상된다는 사유로 불허가하였다.

살피건대, 물론 대규모 축사가 건립되면 악취 등으로 주민생활 불편이 전혀 발생하지 않는다고는 볼 수 없으나, 이 사건 신청지는 산기슭 안의 외딴 지역으로 인근 3개 마을인 ○○3구마을, ○○1, 2구마을과는 700m 이상으로 여유있게 이격하고 있고, 청구인은 두 차례의 보완을 거쳐 낙동강유역환경청장으로부터 소규모 환경영향평가 협의에서 공사 시 비산먼지, 소음․진동 등으로 인한 주변지역에 피해를 최소화하기 위하여 공사 사전안내, 주기적인 살수, 저소음․저진동 공법 선정 등 적정 저감대책을 수립․시행할 것, 돈사 및 퇴비사 등에서 발생되는 악취로 인해 주변지역에 피해를 최소화하기 위하여 악취발생원은 건물 내 적치하여 밀폐관리, 탈취시설 설치 및 탈취제 비치·살포, 쿨링패드 설치 등 적정 저감대책을 강구․시행할 것, 돈사 운영 및 운반차량 이동시 발생하는 악취에 대하여 모니터링 계획(분기 1회 이상)을 수립하여 주변정온시설에 미치는 환경영향을 조사하고 영향발생(배출허용기준초과 및 민원발생)시 추가 저감방안 수립․시행할 것, 사업지역 인근 농경지 및 수계 등에 토사유출, 오수, 가축분뇨 및 비점오염물질 등으로 인한 피해가 발생하지 않도록 적정 저감대책을 수립․시행할 것 등을 조건으로 하여 조건부 승인 협의 되었는바, 피청구인은 향후 이러한 조건부 사항들이 제대로 이행되는지 지도·감독을 철저히 하여야 할 것임에도 단지 집단 진정서가 접수되었고 주민생활 불편이 예상된다는 막연한 추측으로 불허가 처분한 것은 부당하다 할 것이다.

4) 한편, 피청구인은 이 사건 주요한 불허가 사유로 개발행위허가 기준의 기반시설 부족을 들고 있다.

가) 살피건대, 피청구인의 불허가처분 공문에 기반시설 부족의 근거로 「건축법 시행령」 제3조의3 “막다른 도로의 길이가 35m 이상인 읍면지역의 도로 폭은 4m 이상으로 규정하고 있음”과 “개발행위 신청지는 교행이 되지 않는 막다른 도로로 도로 폭이 3m로 허가기준에 부적합함”이라고 적시되어 있는바, 「건축법」 제3조 제2항에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조 제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 제44조(대지와 도로의 관계)를 적용하지 아니한다고 규정하고 있고, 이 사건 진출입로는 「농어촌도로정비법」 제4조 제2항 제3호에 해당하는 농도로서 이는 경작지 등과 연결되어 농어민의 생산활동에 직접 공용되는 도로라 할 것이어서 「건축법」에 의한 도로의 적용을 받지 아니한다 할 것이므로, 피청구인이 불허가 처분 사유로 삼은 위「건축법 시행령」 제3조의3은 잘못 적시한 것으로 보인다. 그러나 피청구인은 기반시설 부족의 근거로 개발행위 신청지는 교행이 되지 않는 막다른 도로로 도로 폭 3m로 개발행위허가 기준에 부적합하다고 적시하고 있는바, 이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 〔별표 1의2〕개발행위허가기준 1. 마. (1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라는 허가기준에 부적합하다는 취지로 보인다.

나) 한편, 위 인정사실에 의하면, 군도21호선에서 이 사건 사업부지로 진출입하기 위한 도로는 영농목적으로 농경지 진출입을 위해 설치된 폭 3m, 길이 550m의 농로가 유일하고, 550m 구간 내 우회로 및 회차로가 없어 차량교행에 어려움이 있음이 확인되며, 특히 청구인이 운영하고자 하는 모돈번식농장은 출산 후 70~80일 된 새끼돼지를 비육돈으로 분양하는 분리사육방식으로 향후 새끼돼지의 출하를 위해서 2층으로 된 5톤 트럭이 출입하게 될 것인바, 이는 농번기 시에는 더욱 주변 교통 소통에 지장을 초래할 것으로 보이므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 〔별표 1의2〕1. 마. (1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라는 개발행위허가 기준에 부적합하다는 사유로 불허가 한 것에 위법·부당함은 없다할 것이다.

5) 이상으로 위 사항들을 종합하여 판단건대, 피청구인의 이 사건 처분사유에 있어 근거 법규의 미흡 및 민원 등 부당한 사유가 있다고 하더라도, 이 사건 건축허가신청은 토지형질변경(개발행위)을 포함하는 것으로서 그 허가여부는 행정청의 재량행위라 할 것이므로, 피청구인이 이 사건 건축허가 신청에 대하여 종합적으로 검토한 결과 개발행위허가 기준에 부적합하여 불허가한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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