이 유(2014-310)

1. 사건개요

청구인은 2014. 7. 21. ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-1번지 외 17필지(농림지역, 임, 98,275㎡) 상에 토석채취 허가를 신청하였으나, 2014. 8. 25. 피청구인으로부터 이 사건 신청지가 ① 공익적 피해(토석채취로 발생하는 소음‧진동‧분진과 운반으로 인한 지역주민의 생활권 침해 및 수자원 오염 등 공익적 피해 예상, 신청지 주변은 ○○마을, ○○방조어부림, ○○○예술촌 등 피청구인의 대표적 관광지들이 위치해 있는 곳으로 관광환경에 중대한 저해 예상, 지역주민의 집단민원 및 주민 간 대립발생 예상), ② 토석채취허가 신청 시 신청지 진입로 시작지점과 도로(군도11호선)의 연결‧사용(하천, 도로, 농지 포함) 계획 없음, ③ 토석채취허가 신청 시 구비서류(편입필지 소유권 또는 사용‧수익권 증명서류, 계획평면도, 진입로 설계도서, 산림조사서, 연차별 생산‧이용계획, 토석처리 계획, 표고 조사서 등)의 미첨부 및 부적합, ④ 「산지관리법」에 따른 토석채취허가 기준 등 부적합(사업계획, 완충구역, 굴취‧채취장비 기술인력 보유현황, 복구계획서, 재해방지 및 경관훼손 분석, 식재수종, 견취도 등)을 사유로 불허가처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 2014. 7. 피청구인에게 경남 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-1번지 외 17필지 일원(이하 ‘이 사건 신청지역’이라 한다) 내에서 토목용 골재 채취를 위한 토석채취허가신청을 하였고, 피청구인은 2014. 8. 25. 그 신청을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

나. 이 사건 처분의 사유

피청구인의 이 사건 불허가처분 사유(처분 공문내용)는 아래와 같다.

다. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 이 사건 처분의 적법 여부

가) 토석채취로 발생하는 소음, 진동, 분진과 운반으로 인한 지역주민의 생활권 침해, 수자원 오염 등 공익적 피해에 대하여

(1) 청구인은 이 사건 신청을 하면서 「환경영향평가법」에서 정하고 있는 바와 같이 환경영향평가 대행자인 (주)○○환경기술센터로 하여금 환경영향평가를 하게 하였고, 그 대행 등록업자가 전문기술인력 및 장비를 동원하여 현지조사와 예측을 실시한 결과 주민의 생활권 침해는 미미한 것으로 조사되었고, 수자원 오염원을 배출하는 행위는 없으며, 우수기에 발생할 수 있는 흙탕물도 ○○의 강수량을 분석하여 충분한 양을 집수‧침전‧배출하는 침전지를 설치함으로써 흙탕물 유출을 방지하도록 하였다.

(2) 그리고 발파 시 발생하는 진동‧소음은 생활진동 규제기준과 소음환경기준에 만족하기 위하여 관계 기관에서 제시된 도로공사 노천 발파 설계시공지침에 따라 시행할 계획이므로 주변 정온시설에 미치는 영향은 미미한 것으로 평가되었다.

(3) 또한 비산 먼지의 발생도 발파 시 방호용 덮개를 덮고 발파를 시행함으로써 정온시설에 미치는 영향은 없을 것으로 조사‧분석되었고, 석재운반차량으로 인한 비산먼지는 적재함에 덮개를 설치하고 세륜시설을 이용하여 먼지를 제거하고 운행토록 하는 저감방안을 마련하였다.

나) 이 사건 신청지역 주변 관광지에 미치는 영향에 대하여

(1) 이 사건 신청지역 주변에는 ○○마을, ○○방조어부림, ○○생태공원, 편백자연휴양림, ○○○○미술관, ○○○예술촌 등이 위치해 있고, 가장 가까운 거리에 있는 ○○마을과는 이격거리가 0.6㎞가 되지만 환경적인 영향 예측결과 이 사건 사업시행으로 인해 미치는 영향은 거의 없을 것으로 예측되고 있다.

(2) 또한 이 사건 신청지역은 사방이 산으로 둘러싸여 있어 토석채취로 인한 경관, 미관의 피해는 없고, ○○군의 소요 석재는 타지역에서 ○○대교를 통하여 운반하므로 신청지역 부근이 아닌 군 전체(○○해수욕장, ○산, ○○사, ○○사 등)의 관광지 환경은 이미 영향을 받고 있고, 오히려 채석허가를 할 경우 운반거리가 짧아 주민 피해와 관광지 이미지 훼손이 저감 될 것으로 보여진다.

다) 토석채취로 인한 공익적 피해가 예상되는 생활권 보존을 위한 지역주민 집단민원 및 대립발생의 점에 대하여

민원이 예상된다는 점만으로 이 사건 허가신청이 불허되어야 할 사유가 되지는 않는다(대법원 2002. 7. 26. 선고 200두9762 판결 등 참조). 또한 피청구인은 주민 간 대립의 발생이 예상된다고 하나 이는 탁상에서 보는 피청구인측 담당자의 의견일 뿐이고 대부분의 주민들은 이 사건에 대하여 관심이 없으며 특히 가장 인근지역 주민들에 대하여는 채석장 설치동의를 받은 상태이다.

라) 기존의 판결 사례 등과 관련하여

(1) 종전 사건에서는 최대 쟁점이 진입로 문제였는데 진입로의 위치를 변경하여 보완하였고, 공익 피해 예상 등은 관련 법령에서 정한 전문업체에서 조사‧분석하고 대책을 제시하여 「환경영향평가법」에 의한 평가를 받아 채석을 하게 되므로 공익적 피해는 우려되지 않는다. 피청구인은 채석으로 발생하는 환경에 미치는 영향은 「환경영향평가법」에 따라 평가한 결과에 따라 공익적 피해 여부를 판단해야 할 것이나, 아무런 합리적인 근거의 제시 없이 막연한 예단‧선입견만으로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 현재 ○○군 관내의 각종 공사장에 사용되는 토목공사용 토사 및 석재의 확보가 곤란하여 인접 지역(하동군, 거창군)에서 구입‧운반함으로 인하여 공사비용이 과다하게 투입됨은 물론 골재구입에 따른 공사기간 연장 등의 애로점을 해소하고, 경관훼손과 미관의 피해가 거의 없는 이 사건 신청지역에서 석재를 굴취하여 공급함으로써 오히려 ○○군 발전에 기여할 수 있을 것이다. 덧붙여 농촌 유휴 인력을 고용하여 일자리 창출 및 관내 인구 유입 증대와 세수 확보 등에도 기여할 수 있어 공익적인 측면에서 오히려 이 사건 사업은 긍정적 부분이 더 많다고 할 것이다.

마) 신청지 진입로 시작지점과 도로(군도11호선) 연결‧사용(하천, 도로, 농지포함) 계획이 없다는 점에 대하여

군도에서 연결된 부분은 도로이고 이에 대하여는 「산지관리법 시행규칙」 제18조의3 제4항 관련 [별표 3의3] 비고의 기준에 의하면 채석허가를 득하고 나서 진입로 산지일시전용신고서에 필요한 구비서류로 되어 있는바, 피청구인은 현단계에서 불필요한 서류의 제출을 요구하는 것으로 이는 적법한 사유가 될 수 없다.

바) 「산지관리법」 제25조, 같은 법 시행령 제32조, 같은 법 시행규칙 제24조 ‘토석채취허가의 신청 등’의 구비서류 미첨부 및 부적합(편입필지 소유권 또는 사용‧수익권 증명서류, 계획평면도, 진입로 설계도서, 산림조사서, 연차별 생산‧이용계획, 토석처리 계획, 표고 조사서 등)에 대하여

이 사건 편입부지는 청구인의 소유로 허가 신청 시 사용권을 승낙하여 관련 서류를 첨부하였고, 진입로 설계서는 「산림자원의 조성 및 이용에 관한 법률」에서 정한 기준에 맞는 자격자가 설계하여 첨부하였으며, 산림조사서는 산림조사를 할 수 있는 산림조사 자격자가 조사한 산림조사서를 작성하여 첨부하였다. 또한 연차별 생산 이용계획과 토사처리계획서는 관련 분야 전문 설계자가 작성하여 신청서에 첨부하였고, 표고조사서는 국립지리원 발행 수치지형도에 의하여 표고를 분석하고 첨부‧제출하였다.

사) 「산지관리법」 제28조, 같은 법 시행령 제36조(토석채취허가의 기준 등) 부적합(사업계획, 완충구역, 굴취‧채취장비 기술인력 보유현황, 복구계획서, 재해방지 및 경관훼손 분석, 식재수종, 견취도 등)에 대하여

사업계획서에 완충구역을 설정‧작성하여 첨부하였고, 굴취‧채취장비 기술인력 보유현황은 시설대여업자와 계약한 계약서를 구비하여 첨부하였고, 복구계획서도 구비하여 첨부하였다. 또한 재해방지 및 경관훼손에 대하여도 분석을 하여 식재수종 및 견치도도 작성‧제출한 바 있다. 더구나 이 사건 신청지역은 「산지관리법」 제25조의3에서 규정하고 있는 토석채취제한지역에 해당하지 않으므로 미비한 서류가 있다면 「민원사무처리에 관한 법률」의 규정에 따라 서류를 보완토록하여 처리하여야 할 것임에도 구비서류의 미첨부를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법‧부당하다고 할 것이다.

2) 이 사건 처분의 재량권 일탈‧남용 여부

가) 이상에서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 토석채취를 불허한 사유 중 관련 법규에 따른 명백하고 적법한 제한 사유는 없다 할 것이다.

나) 더구나 피청구인의 위 사유에 의한 불허가 처분은 공익상 중대한 불승인 사유라기보다는 관계 법령 상 아무런 하자나 저촉되는 바 없고 오히려 청구인이 시행코자 하는 이 사건 토석채취가 ○○군에서 기존 토목용 석재를 거창 등의 타 지역에서 주로 이용하는 바람에 부담하는 운반비 등의 비용을 절감시키고, 규제강화로 생산량이 급속히 감소하여 발생 할 수 있는 ○○군의 공용 공사에 대한 문제점을 보완하며, 또한 ○○군에서 지역경제 활성화를 위하여 추진 중인 여러 사업을 위한 향후 토목공사용 석재의 절대적 필요를 충족할 수 있어 그 기여할 바가 상당함에도 불구하고 청구인의 정당한 재산권행사를 아무런 법적근거 없이 제한하고 있으므로 이는 위법‧부당하다 할 것인바, 이 사건 처분은 현저히 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분임에 틀림없다.

3) 결 론

이 사건 처분은 피청구인이 법령상 아무런 근거 없이 재량권이 있음을 핑계로 피청구인 관내에서는 채석장이 허용될 수 없다는 비합리적인 예단 하에서 이루어진 처분이라고 할 수밖에 없는바, 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면(답변서에 대한 반박 준비서면)

1) 청구인이 제출한 토석채취사업 계획에서는 허가신청면적을 10등분하여 연차별로 표토를 완전히 제거한 후 토석을 채취하므로 우수 시 채석장에서 발생하는 흙탕물은 일반산지에 비해 훨씬 적을 것이나 이것마저도 채석지점에서 1차 침전한 후 채석장 내 하류 경계지점에 대형침전지를 설치하고 2차 침전하여 우수를 방류하기 때문에 채석장에서 발생하는 빗물로 인한 하천오염의 영향은 없을 것이다. 우천 시 모든 산에서는 흙탕물이 발생하여 하천으로 흐르는 것이 지금의 현실이다.

피청구인은 「자연환경보전법」과 무관한 환경오염(환경은 피청구인 환경수도과 소관업무이고, 교통은 건설교통과 업무임) 등을 검토할 자격도 없으면서 환경오염을 근거 없이 불허가사유로 제시하며 이 사건 처분이 적법하다고 강변하고 있지만, 피청구인은 「산지관리법」에서 규정한 자연경관의 보호 등을 위한 토석채취제한지역에 해당하는지 여부만 검토하여야 할 것이고, 환경‧교통 등 소관 업무와 관련이 없으면서 오염 등을 주장하는 것은 정당한 주장으로 보이지 않는다.

2) 화약 장발량에 대하여는 환경영향평가 대행자가 타당성에 대하여 재검토 후 보완하여 환경영향평가를 받을 예정이다.

3) 채석장이 ○○마을과는 산을 넘어있고, 주위가 산으로 둘러 쌓여있어 강한 바람은 없는 곳으로 비산먼지의 발생은 아주 적을 것이며, 채석장에서 가동하는 장비는 발파를 위한 천공기와 포크레인 및 페이로더를 각 한 대씩 투입하여 작업을 하고, 비산먼지 발생을 저감하는 충분한 조치를 하기 때문에 인근에 있는 정온시설에는 피해가 없는 것이라는 환경영향평가가 있는바, 피청구인은 근거 없이 막연한 주장만을 하고 있다.

4) 진입로를 당초 계획지점에서 반대쪽으로 5㎞ 떨어진 지점에서 설치하기 때문에 ○○마을, ○○예술촌, ○○방조어부림, ○○○예술촌, ○○어촌체험마을을 통하는 국도3호선에는 토석운반차량의 통행은 없을 것이다. ○○의 대부분 토석은 ○○마을에서 이동면 쪽의 도로를 이용하면 운반하는 거리가 가깝기 때문이다.

5) 피청구인은 진입로 변경으로 운반차량의 통행 등에 대하여 전혀 검토하지 않고 최초 진입로가 계획된 그대로인 것으로 하여 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고 있고, 운반차량이 ○○마을 쪽으로는 운반거리가 멀어 통행을 할 가치가 없으므로 ○○마을 등은 운반차량에 대한 피해는 없을 것이며, 주로 ○○삼거리 쪽의 통행으로 주변지역 교통혼잡 가중 및 위험증가, 자연미관 훼손, 관광객 불편 등 중대한 공익적 피해가 발생한다고 하나 ○○군에 필요한 석재를 공급하는 차량은 군 전체를 현재도 통행하고 있으므로 공익적 피해는 지금 현재도 발생하고 있다. 오히려 불필요한 원거리 운행으로 ○○군의 피해는 이 사건 채석장 허가 시의 피해와 비교하여 볼 때 지금이 더욱 많을 것이다.

6) 가장 가까운 마을주민의 동의를 받았으며 채석장으로부터 3㎞ 넘는 위치에 거주하는 특정인이 주민을 선동하여 반대의견을 제시한다고 토석채취장불허가 사유로 제시하는 것은 부당하며, 현재는 대다수 주민들은 관심도 없으나 피청구인이 인근에 거주하는 특정인에게 전화로 의견을 청취한 것을 전체 주민의 의견으로 치부하여 민원이 발생하는 것으로 확대 해석하는 것은 부당하다.

7) 진입로는 종전 사건과 달리 임도가 아닌 곳(반대쪽 5㎞ 지점)으로 변경하여 보완하였고, 산림조사서가 허위이고 임목축적이 150% 이하로 볼 수 없어 허가기준을 충족하지 않는다는 점은 산림조사 자격을 가진 ○○군산림조합에서 조사결과 79%의 임목축적으로 분포되어 있으므로 적합하게 보완되었다 할 것이다.

8) 토석채취허가 구비서류는 진입로 설계서를 첨부하면 되고, 진입로는 피청구인 생태도시과에서 산지일시전용신고서를 처리하는 전담부서가 따로 있는데 피청구인이 진입로 설계서 외 관련서류를 요구하는 것은 권한 밖의 주장이며, 이것은 「○○군 사무분장 조례」를 위반하였고, 또 「민원사무처리에 관한 법률」을 위반(불필요한 서류요구 금지)하여 이 사건 불허가처분을 합리화하고 있다.

9) 진입로는 상기 내용과 같고, 진입로 부분 산림조사서는 불필요한 서류(산림조사 규정 없음)이고, 진입로 설치신고서 처리자격도 없으면서 계속 요구하고 있고, 토석‧굴취‧채석장비는 적법한 서류를 작성하여 첨부되어 있으나 구비하지 않은 것으로 잘못된 주장을 하고 있으며, 표고조사서도 국립산림과학원 제작 임상도에 의거 적법하게 작성하여 제출(산지 하단부 50m로 표시)되어 있다.

사업계획서 토사처리계획 피해방지계획은 적법하게 작성‧첨부되었고, 토석채취 관련 사업계획서의 내용에 대하여도 토목용 토석채취허가신청서 구비 요건에는 수요처 반출장소가 구체적이고 타당하게 별도로 표기하도록 하는 규정이 없는데 불필요한 서류를 요구하고 있으며, 허가를 득하고 나서 진입로 개설 원상복구비 예치와 임목과 표토 제거 후 지체 없이 채취가능 하도록 사업계획서를 작성‧첨부하게 되어 있으나 이를 확인하지 않고 잘못된 주장을 하고 있다.

마. 보충서면(보충답변에 대한 반박 준비서면)

1) 피청구인의 보충서면 답변서 중 ‘공익적 피해-수질’, ‘공익적 피해-분진(비산먼지)’, ‘지역주민 의견’ 주장에 대한 반박

가) 「산지관리법」 제28조 제1항, 같은 법 시행령 제36조(토석채취허가기준)의 규정에 따라 허가제한지역에 해당하지 않아야하고, 가옥‧공장‧종교시설로부터 300m 떨어져야 하며, 인근지역에 재해발생이 우려되는 경우에는 절‧성토면의 토사유출 및 사면붕괴 방지를 위한 배수시설 등의 설치, 낙석방지시설 설치, 비탈면 안정을 위한 보호공법의 채택, 방진망 설치 등 비산방지시설의 설치, 표토와 폐석의 처리 대책, 저소음진동‧발파공법의 채택 등을 사업계획에 반영하도록 규정하고 있으므로 청구인은 이 사건 사업계획서에 위 관련 법령에 맞추어 작성하여 제출하였다. 또 우수 시 절‧성토면의 토사유출 및 사면 붕괴 방지를 위한 배수시설 등의 설치를 하도록 규정하고 있어 이에 맞추어 사업계획서를 작성하여 제출하였고, 우수 시 흙탕물 배출을 특별히 규제하는 규정은 없지만 이에 대하여도 환경영향평가서에 채석장으로 외부에서 유입을 방지하는 배수시설을 설치토록하였으며, 사업장 내 발생하는 우수는 1, 2차 침전지를 설치하여 흙탕물 배출을 방지하였다. 이 점과 관련하여 흙탕물로 인한 하천오염을 환경을 전담하는 부서인 피청구인 환경수도과에서는 아무런 의견이 없음에도 이 사건 허가 담당주무 부서에서 아무런 근거 없이 이 사건 불허가처분의 명분으로 하천을 오염시킨다는 근거 없는 주장을 하고 있다.

나) 우수 시 발생하는 황톳물에 대하여도 이미 제출한 환경영향평가서에 저감 대책을 작성하여 피청구인에게 제출하여 환경부에 피청구인이 평가를 요청하였다.

다) 공익적 피해 분진은 이미 제출한 보충서면에서 기재하였고, 토목용 토석채취장에서 비산먼지 발생으로 인근 주민의 피해가 발생하는 사례는 없으며 토석채취허가신청 구비요건에 비산방지시설의 설치가 허가신청 구비서류인데 이미 구비되어 있음에도 분진 발생으로 인근 마을 주민의 건강과 주변 농경지 등 피해를 근거 없이 막연히 주장하고 있다. 「산지관리법」과 같은 법 시행령에서는 허가기준에 신청지(산지)가 가옥으로부터 300m 떨어지도록 규정하고 있는바, 이 사건은 위 관련 법령의 규정보다 10배가 넘는 거리에 있는 주민이 반대한다고 하여 불허가의 명분으로 삼는 것은 부당하다고 할 것이다.

라) 피청구인은 본 행정심판위원회의 현장확인 시에 주민들에게 사전 통보하여 현수막과 진정서를 작성토록 하고 인원을 동원하는 등의 떳떳하지 못한 행동을 하고, 행정심판위원회의 확인 업무를 지연시켰다.

2) 피청구인의 보충서면 답변서 중 ‘토석채취제한지역’ 주장에 대한 반박

가) 공공의 이익 증진을 확보하기 위하여 보전이 특히 필요한 토석채취제한지역의 지정 규정을 「산지관리법」 제25조의2, 같은 법 시행령 제32조의 2에서 규정하고 있는바, 「도로법」 제8조에 따른 도로 및 「하천법」 제7조 제1항에 따른 하천의 7개 시설로부터 100m 이내 지역과 군사 시설 외 5개 시설로부터 500m 이내 지역은 물론 일반국도 1,000천m, 지방도와 해안선으로부터 500m 이내의 산지는 토석채취를 못하도록 하여 공익의 피해를 방지하고 있는데 피청구인은 토석채취 제한지역에 해당하지 않는 이 사건 허가신청지역이 토석채취 제한지역에 해당된다는 근거 없는 주장을 하고 있다.

나) 즉 토석채취로 발생하는 공익상 피해에 대한 기존의 대법원 판례의 취지를 살리기 위하여 공익상 필요한 지역을 지정하여 그 근거를 마련하여 피해 방지를 이미 확보하고 있고, 「산지관리법」 제28조, 같은 법 시행령 제36조에 의한 토석채취허가 기준에서도 생활환경 등에 직접 또는 간접의 영향을 받는 가옥, 공장 또는 종교시설로부터 300m 이내의 산지와 산지의 형태 및 채취 면적 외 5개 항목에 적합하도록 규정하고 있으나, 이 사건 신청지는 위 관계 법령에 저촉되지 않는 지역이다.

3) 피청구인의 보충서면 답변서 중 ‘공익적 피해-운반(반출)’ 주장에 대한 반박

도로는 「도로법」에 따라 통행을 제한하는 기준이 있으나 주로 이용하는 군도11호선은 토석을 운반하는 차량의 통행을 제한하는 근거가 없는데도 피청구인은 차량의 통행을 문제 삼고 있고, 피청구인이 주장하는 관광지역은 평일에는 거의 관광객이 없으나 공휴일에는 다소 증가하는 곳으로 휴일에는 토석채취 작업도 쉬는 날이며 군도11호선은 관광객 일부만 출입하는 도로에 불과하다.

4) 피청구인의 보충서면 답변서 중 ‘구비서류-산림조사서 부적합’ 주장에 대한 반박

산림조사서 표준지 배치도 번호 표시는 피청구인이 제시한 산림조사서 표준지 배치도 하단의 표준지 좌표에 순번이 표시되어 있고, 현지 확인 시 GPS에 제출된 표준지 좌표를 입력하면 지점을 확인할 수 있으며, 현지에는 백색 비닐끈을 2회 감아 표시(허가신청서에 사진이 첨부됨)해 놓았기 때문에 산악용 GPS가 있으면 얼마든지 확인이 가능하고(피청구인은 산악용 GPS를 보유하고 있음), 또 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제8조 제3항의 규정에는 민원의 현장 확인 시 사전에 조사예정시기를 신청인에게 통보하도록 규정하고 있으나 일반 운동장 넓이(약 1헥타)의 8배가 넘고 잡목이 우거진 산지를 청구인의 안내 없이는 확인이 불가능한 곳인데 피청구인은 위 관계 법령에 따르지 않은 채 임의로 현장 확인을 하고 정확히 작성된 서류가 잘못 되었다는 일방적인 주장을 하고 있다.

5) 피청구인의 보충서면 답변서 중 ‘구비서류-진입로 소유권 또는 사용‧수익권 증빙, 진입로 산림조사서’ 주장에 대한 반박

가) 「산지관리법 시행규칙」 제24조 제1항 제10호의 규정에는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 [별표 2]에 따른 임도의 설계‧시설기준 등에 준하여 작성한 진입로 설계서만 첨부하도록 규정하고 있는데, 피청구인은 불필요한 서류를 계속 주장하고 있고, 진입로를 처리하는 부서는 따로 있다.

나) 또 「산지관리법 시행규칙」 제15조의3의 산지일시전용신청서 구비서류 및 조건에는 산림조사를 해야 하는 규정이 없는데 피청구인은 같은 법 시행규칙 제24조에 규정한 토석채취허가 신청구비서류임을 주장하며 불필요한 산림조사서 등을 요구하고 있다(이는 「민원사무처리에 관한 법률」 제10조 제1항에 위반되는 것으로 보인다).

6) 피청구인의 보충서면 답변서 중 ‘구비서류-사업계획서’ 주장에 대한 반박

산지의 표고 조사는 기 제출한 보충서면에 적법한 서류가 작성되었음을 이미 지적하였고, 사업계획서에는 연차별 토석채취계획을 전체 면적, 구적도 및 평면도와 연차별 생산계획의 단면도 및 평면도에 토사량과 보통 암량 및 복토량을 측량 설계하였고, 이를 근거로 토사량과 토석생산, 판매량 및 복토량을 산출하여 복토량을 제외한 토사는 토목 공사용으로 공급하는 채취계획 및 공정을 신청서에 구체적이고 타당하게 작성하여 구비되어 있으며, 수요처 운반 방법, 운반경로 등을 표기하라는 규정은 없으며 연차별 생산 계획이 임목벌채 계획이며 산물처리장은 생태도시과에 산지일시전용신고를 득하면 되고, 피청구인은 산물처리장과 진입로는 생태도시과 처리 업무임을 알고 있으면서 산물처리장에 대한 설계서와 토지의 소유권 또는 사용, 수익권 증빙 서류를 요구하지 않고 진입로 설치 신고서만 요구하며 불허가 사유로 제시한 것이 부당하다는 것을 스스로 드러내고 있다.

7) 기타 주장에 대하여

하천수 오염과 부유 분진 발생 및 환경 피해는 피청구인 환경수도과에서, 관광지 피해는 문화관광과에서, 차량의 도로 통행은 건설교통과 소관 업무이고, 해당 부서에서는 아무런 의견이 없는데 농정산림과에서 일방적으로 의견을 제시하고 있다. 또 토석채취제한지역은 산림청장이 입법하여 결정하는 사안으로 허가권자가 새로이 규제하는 규정이 없는데 공익적 피해를 주장하는 것 또한 부당하다고 할 것이다.

8) 허가신청 구비서류 외의 서류 요구에 대하여

진입도로는 산지일시전용신고로 처리해야 하고 처리부서는 생태도시과 소관 업무이나 피청구인은 관련 서류를 요구하고 있고, 진입로는 산림조사를 하여야하는 규정이 없음에도 하여야한다는 주장을 하고 있으며, 신청지 산림조사서는 표준지 표시를 순번을 부여하고 좌표를 기재하여 신청서에 첨부되어 있으나 미표시로 부당하게 제시하고 있고, 사업계획서에 적재 및 반출장소, 수요처, 운반 방법, 운반경로를 제시해야 할 규정이 없는데 부당하게 구비되지 않는 것으로 주장하고 있다. 또 토석채취장비를 건설기계대여업자와 장비대여계약을 체결하고 계약서가 첨부 되어 있으나 보유현황이 없다고 주장하고 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 청구인은 2014. 7월 피청구인에게 경남 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-1번지 외 17필지 일원(이하 “신청지역”이라 한다) 내에서 토목용 골재채취를 위한 토석채취허가신청을 하였고, 피청구인은 2014. 8. 25. 그 신청을 불허하는 처분을 하였다. 그 구체적인 처분 경위는 아래와 같다.

1) 처분 진행과정

2) 동일지역 토석채취허가 신청 현황 및 주요처리 경과

가) 청구인은 본인이 대표이사로 있던 주식회사 ○○○○○○과 청구인 본인 명의로 동일지역에 대하여 토석채취허가 신청을 6차례에 걸쳐 하였으며, 그 신청 건은 진입로 및 공익적 피해가 예상되어 대법원에서 기각(대법원 2011. 6. 10. 선고 2011두4923 판결)된 사례가 있으며, 현재까지 그 신청현황 및 주요처리 경과는 다음과 같다.

나) 위 표의 4차 신청 건에 대한 경과사항

나. 청구인 주장의 부당성

1) 「환경영향평가법」에서 정하고 있는 환경영향평가 대행업체의 조사와 예측을 실시한 결과 공익적 피해는 미미할 것이며, 우수 시 발생하는 흙탕물도 침전지를 설치하면 흙탕물 유출이 방지된다는 주장에 대하여

침전지를 설치한다고 하더라도 집중호우, 장마, 태풍 때에 토석채취장에서 발생한 흙탕물은 그대로 하천으로 흘러들어 ○○면 ○○마을로 유입될 것이며, 자연발생 유원지 11개소가 위치한 ○○ 생태계가 파괴되는 결과를 초래할 것이며 군민의 보건휴양 및 정서함양을 위하여 설치한 자연생태체험 교육장소로도 사용이 불가능하게 될 것이 명백하다.

2) 생활 진동 규제기준과 소음 환경기준에 만족하기 위하여 건설교통부 도로공사 노천 발파 설계 시공 지침에 따라 시행할 계획으로 주변에 미치는 영향은 미미할 것이라는 주장에 대하여

가) 청구인은 주변 피해를 줄이기 위해 지발당 장약량을 5kg으로 제한하는 것으로 제시 하였으나 연차별 토석채취량과 비교할 경우 현실성이 매우 떨어지므로 이러한 사업계획이 실현 가능한지에 대한 타당성을 제시하여야 한다는 영산강유역환경청의 검토의견(영산강유역환경청 환경평가과-3905호, 2014. 8. 21.)이 있었고,

나) 신청지역은 ○○군 대표 관광지인 ○○마을 후면(직선거리 578m)으로 발파로 인한 소음, 진동 등의 피해가 발생할 수밖에 없고, 신청지가 산정부이며 마사질 토양으로 분진 발생이 우려되며, 섬 지역 특성상 강한 바람이 잦아 채석장 개발 시 분진으로 인한 인근 마을 주민 건강과 주변 농경지 등 생활권의 심각한 피해가 우려된다.

3) 환경적인 영향 예측결과 주변 관광지에 미치는 영향이 거의 없을 것으로 예측되고 ○○군의 소요석재가 타 지역에서 ○○대교를 통하여 토석을 운반하므로 채석허가를 할 경우 운반거리가 짧아 주민 피해와 관광지 이미지 훼손이

저감될 것이라고 주장하며 피청구인이 아무런 합리적인 근거의 제시 없이 막연한 예단, 선입견으로 이 사건을 처분한다는 주장에 대하여

가) 신청지역 주변은 ○○군 대표적 관광지인 ○○마을, ○○예술촌, ○○방조어부림, ○○○예술촌, ○○어촌체험마을 등이 집단화되어 있으며, 토석채취와 운반으로 발생하는 소음‧진동‧분진과 토석운반을 위한 덤프트럭의 운행으로 ○○군의 관광환경을 저해할 수밖에 없다(부산고등법원 2011. 1. 28. 선고 2010누1620 판결문 참조).

나) 또한 신청지역은 천혜의 자연환경을 자랑하는 관광도시 ○○군의 주요 관광명소가 밀집되어 있는 곳으로 10년간 1일 628㎥의 토석을 채취하고 운반하기 위해서는 1일 약 148대의 대형 덤프트럭(15t)이 ○○ ~ 내산 1차선 군도를 위험하게 통행하여야 하며, ○○ 또는 ○○삼거리를 통행하게 됨으로 인해 주변지역 교통 혼잡 가중 및 위험 증가, 자연미관 훼손, 관광객 불편 등 중대한 공익적 피해가 발생할 수밖에 없다.

4) 지역주민들은 토석채취에 관심이 없고 특정인만 반대하고 있으며, ○○마을주민들의 채석장 설치 동의를 받았다는 주장에 대하여

이미 신청지역의 토석채취허가와 관련하여 주변지역의 생활환경과 관광피해가 우려되어 ○○마을 주민을 비롯한 ○○면 이장단협의회(22개 마을 - ○○마을 제외) 등 지역주민의 반대 및 주민 간 대립이 발생하였으며, 발생현황은 아래와 같다.

5) 동일지역 ‘토석채취허가 신청 불허가 처분 취소 청구’건의 대법원 판결(2011. 6. 10. 선고 2011두4923 판결)에 대하여 진입로의 위치를 변경하여 보완하였고, 소규모환경영향평가를 통하여 공익적 피해는 우려되지 않는다는 주장에 대하여

법원 판결문을 보면 ‘진입로 미확보’ 만의 사유로 토석채취 불허가취소 청구를 기각한 것이 아니며, 토석채취허가 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요가 있다고 아래 표와 같이 판결하였다.

6) 청구인은 허가 신청 시 토석채취장 진입로에 대한 설계도서만 제출하고 진입로편입필지(타인소유 사유지)에 대한 사용‧수익권 증명서류는 불필요한 서류이므로 제출할 필요가 없고, 우선 토석채취허가를 득한 후 산지일시사용 신고 시 진입로 편입필지에 대한 사용‧수익권 증명서류를 제출하겠다는 주장에 대하여

가) 토석채취허가구역은 실제로 토석을 채취하는 토석채취장, 산물처리장, 진입로, 관리사무소, 기타시설 등 부대시설을 포함한 구역을 말하는 것으로 이들

면적을 모두 합한 것이 ‘토석채취 허가면적’이며 토석채취장 개발을 위해서는 토석을 운반할 수 있는 진입로를 반드시 확보하도록 규정하고 있다.

나) 또한 「산지관리법 시행령」 제36조 제1항 [별표 8] 제7호에 ‘채취 등과 관련된 사업계획의 내용이 구체적이고 타당하여 허가신청자가 허가받은 후 지체 없이 채취 등이 가능할 것‘이라고 규정하고 있으나 이 사건 토석채취허가 신청지역의 진입로 시작지점에서 도로(군도11호선)로 가기 위해서는 하천과 현재 경작중인 농지(타인소유 사유지)를 지나야 하지만 청구인은 도로(군도11호선)까지 연결‧사용 계획이 없다.

다) 그리고 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항 제3호 ‘허가받고자 하는 산지의소유권 또는 사용‧수익권을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하도록 하고 있으나 청구인은 이 사건 토석채취장 진입로(타인소유의 사유지) 편입필지에 대한 사용‧수익권을 증명할 수 있는 서류를 징구하지 못했다는 이유로 제출하지 않았다.

라) 설사 청구인의 주장대로 진입로를 산지일시사용신고 할 수 있다고 하더라도 산지일시사용신고 또한 토석채취허가와 함께 수리되어야 할 것이며, 산지관리법 제15조의2(산지일시사용허가‧신고)에 따라 산지일시사용신고 시에도 편입 필지에 대한 소유권 또는 사용‧수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하도록 하고 있으므로 소유권 또는 사용‧수익권의 증명은 가장 기본적인 첨부서류임에도, 해당 소유자의 의사와 관계없이 토석채취허가, 산지일시사용신고를 하겠다는 청구인의 주장은 이해할 수 없다.

7) 청구인은 허가 신청에 필요한 구비서류를 적합하게 제출하였다고 주장하나

「산지관리법」 제25조(토석채취허가 등) 및 같은 법 제28조(토석채취허가의 기준)에 따라 제출한 구비서류 검토 결과 미비사항은 대다수이며, 그 검토결과는 아래와 같다.

8) 또한 청구인은 피청구인의 토석채취불허가 처분에 대하여 재량권을 일탈‧남용 하였다고 주장하고 있으나

산림 관계 법령과 법령 질의 응답집 등의 내용을 종합해 보면, 산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 산지에서의 토석채취허가는 관련 법 상의 금지 또는 제한지역에 속하는 경우는 물론, 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가권자는 현지조사를 통해 대상 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 보전 등에 중대한 공익 상 필요가 있을 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 되어 있으므로, 피청구인의 이 사건 허가거부처분은 적법한 행위라 할 것이다.

다. 한편 청구인은 자신이 대표이사로 있던 주식회사 ○○○○○○ 명의로 이 사건 신청지와 동일한 지역에 토석채취허가 신청을 수차 하였고, 이를 피청구인이 불허 하자 피청구인을 상대로 행정소송을 제기하여 대법원으로부터 기각되었다. 위 기각 판결이 있었음에도 청구인은 재차 동일지역에 진입로만 변경하고 신청인을 청구인으로 고친 후 이 사건 허가 신청을 한 것이다.

이상에서 살펴 본 바와 같이 청구인의 이 사건 청구는 이유 없어 기각되어야 할 것이다.

라. 보충답변(보충서면에 대한 반박 준비서면)

1) 청구인의 보충서면 중 “공익적 피해-수질”에 대하여

가) 토석채취를 위하여 임야의 수목을 단계적으로 모두 벌채한 후 표토를 걷어내고 발파 등 채석을 하기 때문에 집중호우 시 수목과 표토가 제거된 나지는 침식작용이 발생하여 유량은 증가하고 토사는 유실이 발생할 수밖에 없어 침

사지를 설치한다고 하더라도 장마, 태풍 등 집중호우 시 흙탕물은 그대로 “○○”으로 유입될 수밖에 없다.

나) ○○면 “○○”은 환경정책기본법 수질 및 수생태계 환경기준(하천)과 비교하여 1급수질(매우 좋음 ~ 좋음 등급)의 하천으로 자연발생 유원지 11개소가 위치한 곳으로 석산개발로 인한 흙탕물 유입 시 더 이상 여름철 물놀이장 및 자연생태체험 교육장소로 이용될 수 없다.

2) 청구인의 보충서면 중 “토석채취제한지역”에 대하여

산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로, 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가 신청대상토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1025 판결). 피청구인은 청구인의 토석채취허가신청에 대하여 현지 확인 및 서류 검토, 관련법 등을 종합적으로 검토하여 볼 때 토석채취제한이 타당하다고 판단된다.

3) 청구인의 보충서면 중 “공익적 피해-분진(비산먼지)”에 대하여

신청지는 해안에서 1.5km 이내 거리의 산정부이고 마사질 토양으로 분진(비산먼지) 발생이 잦고 해안 섬지역의 특성상 강한 바람이 잦아 토석채취시 분진(비산먼지)으로 인한 ○○마을(578m, 석산개발지의 반대사면에 위치)을 비롯한 인근마을 주민 건강과 주변 농경지 등 생활권의 피해가 예상된다.

4) 청구인의 보충서면 중 “공익적 피해-운반(반출)”에 대하여

가) 토석의 반출로는 ○○~내산 1차선 군도11호선을 반드시 지나야 하는데 이 도로는 ○○생태공원(○○나비더테마파크), ○○○○미술관, 편백자연휴양림, ○○저수지, ○○○○마을로 통하는 유일한 도로이다. 군도11호선은 도로 폭 5.1미터 내외의 1차선 도로로서 토석 반출을 위하여 1일 약 148대의 대형 덤프트럭(15ton)이 교행이 어려운 도로를 통행할 경우 주변지역 교통 혼잡 가중 및 위험 증가, 관광객 불편 등 중대한 공익적 피해가 예상된다.

나) 또한 토석운반 차량이 ○○읍(○○대교 방향)으로 갈 경우 ○○ → 삼화 → 갈곡ㆍ갈현 → ○○삼거리를 통하여 나가야 하는데 이 또한 1차선 군도이고 ○○대교에서 ○○군으로 오는 관광객이 ○○마을 등 신청지 주변의 관광지를 향할 때 이 경로를 이용한다. 그리고 미조면, ○○면 방향으로 갈 경우 ○○삼거리를 통하여 ○○마을, ○○○예술촌, ○○방조어부림, 물미해안도로 방향으로 운행하여야 하기 때문에 토석반출로 인한 주변 생활권 및 관광지에 피해가 예상된다.

5) 청구인의 보충서면 중 “지역주민 의견”에 대하여

신청지와 가장 인접한 ○○마을 주민들을 비롯한 주변 지역 주민들 및 ○○면이장단은 수차례 진정서를 우리 군에 제출하며 반대하고 있다.

6) 청구인의 보충서면 중 “구비서류-산림조사서 부적합”에 대하여

부산고등법원 2011. 1. 28. 선고 2010누1620 판결문에서 2009년 청구인의 토석채취허가신청 당시 산림조사서가 허위이므로 입목축적이 150%이하로 볼 수 없어 허가기준을 충족하지 않았다고 판결하였던 것이고, 본 사건의 신청서에 구비되어 있는 ‘산림조사서’는 “신청지에서 11개의 표준지를 조사하여 작성되었다.”라고 되어 있지만 ‘표준지배치도’를 보면 표준지 번호를 기재하지 않았고, 현지 확인 시 현장에도 표준지 번호표시가 남아있지 않아 입목기준의 적합여부를 확인 할 수 없었다.

7) 청구인의 보충서면 중 “구비서류-진입로 소유권 또는 사용ㆍ수익권 증빙, 진입로 산림조사서”에 대하여

가) 이 사건 청구인의 토석채취허가 신청면적은 타인 등의 소유 토지를 포함하여 98,275㎡(토석채취장 73,759㎡, 진입로 14,048㎡, 완충지역 10,468㎡)이다. 토석채취허가 신청 시 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항 제3호 “허가받고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류” 및 「산지관리법 시행규칙」 제24조 제1항 제10호 “임도의 설계ㆍ시설기준 등에 준하여 작성한 진입로설계서”를 첨부하도록 하고 있다. 즉 청구인은 진입로 편입필지에 대한 사용ㆍ수익권 증비서류를 제출하여야 하지만 진입로 편입필지(타인소유의 사유지)에 대한 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았다.

나) 또한 청구인이 개설하고자 하는 진입로 편입필지는 임야로 진입로 개설시 임목벌채를 수반하게 되므로 편입면적에 대하여 「산지관리법 시행규칙」 제24조 제1항 제8호 “산림조사서”를 제출하여야 하지만 청구인은 제출하지 않았다.

8) 청구인의 보충서면 중 “구비서류-굴취ㆍ채취장비 기술 인력 보유 현황 부적합”에 대하여

「산지관리법」 제28조 제1항 제5호에 의거 토석채취허가 신청시 신청인은 채취를 위하여 기준에 맞게 장비 및 기술 인력을 보유하도록 규정하고 있지만 신청인은 허가신청 시 장비대여 계약서는 제출하였으나 기술인력 보유에 대한 서류는 제출하지 않았기 때문에 2014. 8. 25. 불허가 통보 시 「산지관리법 시행령」 제36조 제4항 [별표 8]의 2에 의거 “굴취ㆍ채취장비 기술인력 보유 현황 부적합”으로 판단하였다.

9) 청구인의 보충서면 중 “구비서류-표고조사서 부적합”에 대하여

「산지관리법 시행령」 제36조 [별표 8]에 비고 제5항 다호에 “임경지를 국립산림과학원이 제작한 축척 1/25,000의 임상도에 표시된 산지와 다른 토지와의 경계를 말한다.”라고 규정하고 있고, 산림청 고시 제2009-153호 산지전용허가기준 등의 세부 검토기준에 관한 규정에 의거 국립산림과학원이 제작한 축적 1/25,000의 임상도에 임경지를 표시하여 제출하도록 하고 있지만 청구인은 관련 규정에 맞추어 “산자락하단부”를 표시하여 제출하지 않았다.

10) 청구인의 보충서면 중 “구비서류-사업계획서”에 대하여

「산지관리법 시행령」 제36조 제1항 [별표 8]에 의거 “사업계획의 내용이 구체적이고 타당하여 허가신청자가 허가받은 후 지체 없이 채취 등이 가능할 것”이고 “연차별 입목벌채계획 및 토석채취ㆍ생산ㆍ반출계획이 구체적이고 타당할 것”이라고 규정하고 있다. 하지만 청구인은 연차별 임목벌채계획 및 산물처리장소, 생산토석에 대한 반출계획(적재 및 반출장소, 수요처, 운반 방법, 운반경로 등)을 기술하지 않거나 구체적이고 타당하게 제시하고 있지 않다.

11) 이상에서 살펴 본 바와 같이 청구인의 이 사건 청구는 이유 없어 기각되어야 할 것이다.

마. 보충답변 2

1) 청구인 보충서면 “토석채취 제한지역”에 대하여

청구인은 피청구인이 토석채취허가 신청지가 토석채취 제한지역이 아닌데도 토석채취 제한지역에 해당된다고 근거 없는 주장을 하고 있다고 하지만 피청구인은 대상지역이 토석채취 제한지역이라고 주장한 사실이 없다. 피청구인은 앞서 제출한 보충서면에서 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가 신청대상토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1025 판결)라고 하였으며 청구인은 토목용 토석채취장에서 비산먼지 발생으로 인근 주민의 피해가 발생하는 사례는 없다고 주장하고 있지만 바람이 많은 ○○의 특성상 채석장 개발 시 분진 등으로 인하여 인근 주민들의 생활권에 심각한 피해가 우려된다.

2) 청구인 보충서면 “군도11호선 통행”에 대하여

군도11호선은 앞서 제출한 보충서면에서도 기재하였듯이 ○○생태공원 등 관광지의 유일한 연결도로일 뿐 아니라 내산, ○○, ○○, 삼화 마을 주민들의 일상 생활과 밀접한 관련이 있는 통행로이다. 청구인은 평일에는 거의 관광객이 없으나 공휴일에 다소 증가하는 곳이라고 주장하지만 평일 5.1m 내외의 좁은 폭의 도로에 1일 약 148대의 대형 덤프트럭(15ton)이 통행한다고 가정을 해도 충분히 인근 주민들의 피해는 예상할 수 있을 것이다.

3) 청구인 보충서면 “산림조사서 부적합”에 대하여

청구인은 산림조사서 표준지 배치도 하단의 표준지 좌표에 순번이 표시되어 있다고 주장하지만 표준지 순번 1 ~ 12에 대한 좌표는 기재되어 있으나 배치도에 기재되어 있지 않으며 순번 13 ~ 17에 대하여는 표준지배치도에 표시가 되어 있으나 좌표에는 기재되어 있지 않다.

4) 청구인 보충서면 “구비서류” 주장에 대하여

토석채취허가를 위한 신청대상지는 진입로 부분(14,048㎡)을 포함한 98,275㎡이며 진입로와 토석채취허가지역(토석채취장)을 따로 구분하여 허가할 수 있는 사항이 아니라 할 것이며, 청구인은 불필요한 산림조사서 등을 요구하고 있다고 주장하지만 「산지관리법」 제24조 제1항에서 “영 제32조 제1항에 따라 토석채취허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 별지 제16호서식의 토석채취허가(변경허가)신청서에 토석채취허가신청의 경우는 다음 각 호의 서류를, 변경허가신청의 경우는 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다)를 첨부하여 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.”라고 하면서 제8호에서 “「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조 제1항에 따른 기술2급 이상의 산림경영기술자가 조사·작성한 산림조사서(임종·임상·수종·임령·평균수고·입목축적을 포함하고, 허가 신청일 전 2년 이내에 작성된 것으로서 수목이 있는 경우에 한정한다) 1부”라고 규정하고 있다.

5) 청구인 보충서면 “기타 주장 및 서류요구” 주장에 대하여

「민원사무처리에 관한 법률」 제14조 및 같은 법 시행령 제18조에서는 “행정기관의 장은 복합민원과 관련된 모든 민원서류를 처리주무부서에 한꺼번에 제출하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 따라서 행정기관의 장(피청구인)은 필요 시 복합민원과 관련된 민원서류를 한꺼번에 받아서 업무소관 담당부서의 협의를 거쳐 의제 처리를 할 수 있는 것이다. 또한 청구인은 장비대여업자와 장비대여계약으로 기술인력까지 확보하였다고 주장하지만 이는 석재의 굴취·채취를 위한 장비를 확보한 것이지 기술인력 확보에 필요한 기술인력 보유현황을 제출한 것은 아니다.

4. 관계법령

가. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조

나. 「산지관리법」 제2조, 제9조, 12조, 제18조, 제25조, 제25조의3, 제28조

다. 「산지관리법 시행령」 제32조, 제36조 [별표 8]

라. 「산지관리법 시행규칙」 제24조

5. 인정사실

가. 청구인과 청구인이 대표로 있던 주식회사 ○○○○○○은 이 사건 신청을 하기 이전인 2007. 6. 27.부터 2012. 1. 2.까지 5차례에 걸쳐 이 사건 신청지를 대상으로 토석채취허가신청을 하였으나, 피청구인으로부터 진입로 미확보 및 공익적 피해 등 사유로 불허 또는 반려되거나 청구인 등이 스스로 취하하였다.

나. 위와 같은 과정에서 청구인이 대표로 있던 주식회사 ○○○○○○은, 2009. 5. 20. 피청구인으로부터 받은 토석채취 불허가처분에 대하여 경상남도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 창원지방법원에 행정소송을 제기하였으나, 경상남도행정심판위원회로부터는 2009. 7. 28. ‘기각’되었고, 행정소송은 창원지방법원(1심)과 부산고등법원(2심)을 거쳐 최종 대법원에서 2011. 6. 10. ‘기각’된 바 있다.

다. 청구인은 2014. 7. 21. 피청구인에게 토목용 골재채취를 목적으로 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-1번지 외 17필지(농림지역, 임야, 98,275㎡) 상에 토석채취 허가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2014. 8. 25. 위 신청지가 “① 공익적 피해, ② 신청지 진입로 계획 없음, ③ 토석채취허가 신청 시 구비서류의 미첨부 및 부적합, ④ 「산지관리법」에 따른 토석채취허가 기준 등 부적합”을 사유로 이 사건 불허가처분을 하였다.

라. 경상남도행정심판위원회 현장확인 결과, 청구인이 이 사건 신청 시 계획한 진입로의 시작지점과 피청구인 군도11호선과는 도로 등으로 연결되어 있지 않았고, 기 개설된 도로 등도 존재하지 않았다. 또한 청구인은 이 사건 허가 신청 시 해당 진입로의 편입필지에 대한 사용‧수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았으며, 진입로와 관련해서는 이 사건 허가를 득한 이후 확보하겠다고 진술하였다.

마. 위 군도11호선은 도로 폭이 5m 내외로 피청구인 관내 관광지인 ○○저수지, ○○○○체험마을, ○○○○미술관, ○○생태공원, 편백자연휴양림 등의 유일한 진입도로이며, 10여 개의 마을을 경유하여 ○○마을 앞바다로 흐르는 1급수의 삼○○과 연접하여 개설되어 있다.

바. 이 사건 신청에 따른 10년 동안의 토석채취량 1,637,791㎥를 연간 작업일수 257일(법정공휴일 등 미가동 일수 108일 적용)로 계산하면 하루 평균 채취량은 647㎥가 되고, 이를 1일 작업시간인 8시간을 적용하였을 때 15톤 덤프트럭의 1일 통행량은 약 74대 정도가 되며, 반출을 위한 빈 차량을 감안해 본다면 1일 평균 약 148대의 교통량이 발생한다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

「산지관리법」제25조 제1항에 따르면 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 토석채취 면적이 10만㎡ 미만인 경우 시장‧군수‧구청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제32조 제2항에 따르면 시장‧군수‧구청장은 토석채취 허가 신청을 받으면 허가대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고 동 신청내용이 같은 법 제28조에 따른 토석채취 허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회의 심의를 거치도록 되어 있다. 또한 같은 법 제28조 제1항에 따르면 시장‧군수‧구청장은 산지의 형태, 입목의 구성, 토석채취 면적 및 방법 등이 대통령령이 정하는 기준에 맞을 것, 토석채취로 인하여 생활환경 등에 영향을 받을 수 있는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 경우에는 재해를 방지하기 위한 시설의 설치 등 대통령령이 정하는 기준을 충족할 것 등의 기준에 맞는 경우에만 토석채취를 허가하도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제36조 [별표 8]에서 산지의 형태, 허가면적, 완충구역의 설정 등에 대한 토석채취 허가기준에 대하여 세부적으로 규정하고 있다.

나. 다음 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

위 인정사실, 청구인‧피청구인이 경상남도행정심판위원회에 제출한 관련서류, 이 사건 관련 대법원 판결(2011. 6. 10. 선고 2011두4923 판결) 내용 등을 종합적으로 판단해 볼 때, 이 사건 불허가처분에 있어 가장 큰 쟁점은 이 사건 토석채취를 위한 진입로의 확보 여부와 피청구인이 불허가 사유로 든 중대한 공익상의 필요가 있는지 여부에 있다고 판단되는바, 먼저 위 두 가지 사안에 대하여 살펴보기로 한다.

1) 청구인은 이 사건 신청지 진입로와 관련하여 「산지관리법 시행령」에 따라 설계도서는 제출하였고, 진입로 시작지점과 군도11호선간 약 140m의 연결‧사용 계획은 이 사건 허가를 득한 이후 산지일시전용신고서를 제출할 것이라고 주장하고 있으나,

가) 이 사건 토석채취허가 신청내용을 보면 신청면적은 98,275㎡로 토석채취 부지와 이를 위한 부대시설인 진입로가 포함되어 있으므로, 「산지관리법 시행규칙」 제24조 제1항 제3호에 규정된 ‘허가받고자 하는 산지의 소유권 또는 사용‧수익권을 증명할 수 있는 서류’를 제출하여야 한다고 할 것인바, 청구인의 소유로 되어 있는 채굴부지 뿐만 아니라 청구인 소유가 아닌 진입로 부지 또한 청구인이 그 사용‧수익권을 갖추어야 할 것이라 판단되므로, 이를 갖추지 못하였다면 청구인의 이 사건 허가신청은 그 허가요건을 결한 것이라 할 것이다.

나) 아울러, 「산지관리법 시행령」 제36조 제1항 [별표 8] 7. 사업계획 및 산림훼손 방지 ‘가’목은 “채취등과 관련된 사업계획의 내용이 구체적이고 타당하여 허가신청자가 허가받은 후 지체 없이 채취등이 가능할 것”을 토석채취허가기준으로 제시하고 있으므로, 토석채취허가를 득한 후 진입로에 대한 사용‧수익권 및 산지일시전용신고를 하겠다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려우며, 더욱이 청구인이 계획한 위 진입로와 군도11호선간의 미연결 도로 140여m에 대해서는 이 사건 토석채취와 관련하여 어떠한 연결계획 조차 없는 상황임을 감안한다면, 결국 청구인의 이 사건 허가신청을 피청구인이 불허가처분 한 것에 재량권의 일탈‧남용함이 있다고 보기는 어렵다.

2) 또한 청구인은 토석채취로 발생하는 소음‧진동‧분진과 운반으로 인한 지역주민의 생활권 침해, 수자원 오염 및 인근 관광지에 미치는 영향 등 공익적 피해는 미미하고, 오히려 피청구인 관내 소요 석재의 운반비용을 줄이고 공용 공사에 필요한 석재의 절대적 필요를 충족할 수 있으므로 공익적 측면에서는 더 긍정적이라고 주장하나,

가) 산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 할 것인데, 중대한 공익상 필요가 있는지 여부는 토석채취로 예상되는 산림과 자연경관의 훼손 정도, 주변의 문화재나 관광자원을 보호할 필요성, 토석채취 후 쉽사리 원상복구가 가능한지 여부, 토석채취로 인하여 농업용수․식수로 사용되는 하천 등이 오염될 가능성이 있는지 여부, 토석채취 과정에서 발생하는 비석, 분진, 소음, 진동 등으로 인근 주민들이 겪을 생활상의 고통의 정도 및 이를 예방하기 위한 구체적인 조치의 내용 등을 종합하여 판단하여야 할 것이므로(대법원 2005. 4. 28. 선고 2004두13547 판결, 대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4487 판결 등 참조), 위 법리에 비추어 피청구인이 적시한 이 사건 처분사유가 중대한 공익상 필요에 해당하는지 여부를 살펴보건대,

나) 현재 이 사건 진입로는 개설여부를 떠나 결국 군도11호선과 연결되어야 하고 신청지에서 채굴된 석재 등은 위 도로를 반드시 통과하여 피청구인 관내 및 타 시군으로 이동하게 될 것이 명백한데 위 군도의 폭은 불과 5m 내외로 석재를 운반하는 덤프트럭의 교행에 어려움이 예상되는 점, 피청구인 주요 관광지인 ○○○○체험마을, ○○○○미술관, ○○생태공원, 편백자연휴양림 등의 유일한 진입도로인 점, 토석채취를 위한 1일 평균 148대의 차량운행은 인근 주민들의 통행권을 제한할 뿐만 아니라 피청구인 관내 대표적인 관광지와 접한 도로를 이용하게 되므로 이로 인한 교통장애‧소음‧진동 등 피해 유발이 충분히 예상되는 점, 청구인이 제시한 발파 시 지발당 장약량(5kg)은 이 사건 연차별 토석채취 계획을 감안해 볼 때 현실성이 부족하고(영산강유역환경청장의 소규모 환경영향평가서 보완요구내용 참조) 그렇다면 청구인이 진동‧소음 등 피해가 미미할 것이라고 주장한 인접 마을 뿐만 아니라 신청지로부터 직선거리로 600여m 떨어진 ○○마을 등도 충분히 그 피해가 예상되는 점, 이 사건 신청 시 계획된 진입로 방향은 청구인이 2009년 이전에 신청했던 진입로 보다 오히려 삼○○과 연접해 있어 집중호우 시 토사유출에 따른 피해가 더욱 심화될 것이 예상되는 점, 청구인 주장과 달리 신청지 주변에 있는 마을주민 대부분이 이 사건 토석채취허가를 강하게 반대하고 있고 지역신문 등에 수차례 기사화 된 점 등을 종합적으로 판단해 볼 때, 신청 시 계획된 진입로 확보여부, 구비서류 제출사항 및 여타 관내 석재수요 등 청구인의 주장을 모두 참작한다 하더라도 위와 같은 이 사건 토석채취허가를 불허할 만한 중대한 공익상의 필요가 인정된다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈‧남용함이 있다고 보기는 어렵다.

다) 또한 이미 동일한 신청지에 대한 대법원 판결(2011. 6. 10. 선고 2011두4923 판결)에서도 대규모 토석채취장이 들어설 경우 발파작업, 암반파쇄석작업, 토석운반작업으로 소음‧진동‧분진 등의 상당한 환경침해가 발생하여 인근 주민들의 생활환경이나 동식물 등의 자연환경에 상당한 악영향이 발생할 것으로 예상됨을 사유로 ‘기각’한 바가 있는데, 위와 같은 대법원 판결 이후 이 사건 불허가처분에 이르기까지 위 토석채취허가 신청을 허가하여야 할 현저한 사정의 변경이 있었다거나 해당 판결 사유에 중대한 흠결이 있었음을 인정할만한 아무런 증거자료도 없으므로 결국 피청구인의 이 사건 불허가처분은 재량권을 일탈‧남용한 처분이라고 보기 어렵다 할 것이다.

다. 따라서 위 판단내용을 종합해 보면, 이 사건 진입로는 해당 부지의 사용‧수익권 없이 설계도서만 제출되었고, 인접 도로와의 연결계획도 없어 사실상 토석채취를 위한 진‧출입로로 인정하기 어려우며, 무엇보다 토석채취로 발생하는 소음‧진동‧분진과 운반으로 인근 주민들의 생활권 침해와 수자원 오염 그리고 인근 관광지의 관광환경에 중대한 피해가 예상된다 할 것이므로, 이러한 사정을 근거로 한 이 사건 토석채취 불허가처분은 피청구인의 재량권을 일탈․남용함이 없어 적법하다 할 것이며, 여타 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

라. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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