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이 유(2014-348)
1. 사건개요
청구인은 2012. 3. 8. ○○군 ○○면 ○○리 ○○1외 2필지(답, 계획관리지역, 6,062㎡) 상에 문화및집회시설{전시장(체험실), 7개동, 건축면적 및 연면적 267.5㎡}를 건축하기 위하여 건축신고를 한 후, 2012. 6. 8. 1차 설계변경(8개동, 건축면적 및 연면적 305.59㎡) 신고 그리고 2012. 11. 20. 2차 설계변경(9개동, 건축면적 및 연면적 312.02㎡) 신고를 하였으며, 2012. 11. 23. 건축물 사용승인 신청을 하였다가 2012. 11. 30. 취하한 후, 2013. 1. 14. 건축물 사용승인 신청(1차)을 하였으나, 2013. 3. 12. 피청구인으로부터 “보완요구 사항{○○군과 (재)○○○○○○○○○에서 협약체결 한 ○○ 교육관광시설사업 업무협약서 제5조의 규정에 의한 기부채납 또는 이전을 위한 기부서 등 관련 서류 제출} 미이행”의 사유로 반려처분을 받았으며, 2014. 10. 28. 건축물 사용승인 신청(2차)을 하였으나, 2014. 11. 4. 피청구인으로부터 “○○군의회 전 의원들로부터 우리 군과 협약체결 한 기부채납이 전제되지 않는 사용승인의 강력한 반대에 따라 불승인함”의 사유로 건축물 사용승인 신청 불승인처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 당사자 관계
청구인은 아래에서 보는 건축물의 건축주이고, 피청구인은 위 건축물의 사용승인권자이다.
나. 사실관계(전제사실)
1) 건축신고 수리
가) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○1 외 2필지 6,062㎡의 지상에 문화집회시설 전시장(체험실)을 건축하기 위하여 2012. 3. 8. 피청구인에게 신축건물 건축신고서를 접수하였다.
나) 그러자 피청구인은 같은 해 4. 19. 건축신고필증을 첨부하여 건축신고 수리서(청구인)를 보내주었다.
2) 건축 착공 신청 및 완공
가) 청구인은 위 허가에 따라 2012. 4. 24. 건축물 착공신고를 하였고, 같은 해 6. 8. 1차 설계변경 신고를, 같은 해 11. 20. 2차 설계변경 신고를 하는 등 하여 2013. 1. 초순경 위 건축물을 완공하였다.
나) 그래서 청구인은 2013. 1. 14. 신축건물 사용승인 신청서를 접수하였는데, 피청구인은 2013. 1. 18. 건축물 사용승인 신청 보완 요구사항으로 “○○군과 (재)○○○○○○○○○에서 협약체결 한 ○○ 교육관광시설사업 업무협약서 제5조의 규정에 의한 기부채납 또는 이전을 위한 기부서 등 관련 서류 제출”을 요구했고, 2013. 2. 26. 위 사항을 재보완 요구했으며, 위 사항을 보완하지 못하자 같은 해 3. 12. 보완사항의 이행미비로 인하여 사용승인 신청을 반려하였다.
다) 그런데 피청구인이 요구하는 위 업무협약체결사항은 청구인과 체결한 것도 아니고, (재)○○○○○○○○○과 체결한 것인데, 위 장학재단도 법령의 규정에 장학재단의 재산을 임의적으로 기부채납을 할 수 없도록 되어 있어 그 효력을 발생할 수 없는 협약임이 밝혀져, 청구인은 위 내용을 피청구인에게 알리고 2014. 10. 28. 사용승인 신청을 재차 하였던 것이다.
라) 그러자 피청구인은 현장 확인을 해 보고, ① 건축물 높이 확인하고, ② 주차장 모서리 부분 설계도면과 다르고, ③ 설계도서에 없는 트렌치가 건물 내에 설치되어 있으며, ④ 행랑채 화장실 내부 배치가 다르고, ⑤ 정화조 위치가 설계도서와 다르다며 위 사항을 시정보완 할 것을 구두로 통보해왔으므로, 청구인은 2014. 10. 31.까지 ① 건축물 높이를 확인했으나 이상 없었으며, ② 국도 20호 도로 신설에 편입되는 주차장 모서리 부분은 제외시키고 설계도서 수정하였으며, ③ 건물 내 트렌치는 없으며, 맨홀(배수)연결 부분이 설계도서와 달라 수정하였으며, ④ 행랑채 화장실의 설계도서 수정하였고, ⑤ 부분의 정화조는 시공된 대로 설계도서 수정하여 각 보완 제출하였다.
마) 그런데 피청구인은 2014. 11. 4.(송달 2014. 11. 7.)자로 “ … 귀하께서 사용승인 신청 건에 대하여 검토결과 ○○군의회 전 의원들로부터 우리 군과 협약체결 한 기부채납이 전제되지 않는 사용승인의 강력한 반대에 따라 불승인 통보합니다.”라는 이유를 들어 건축물 사용승인 신청에 따른 불승인 통보를 하였다.
다. 이 사건 처분의 부당성
1) 법령 등
가) 건축법
(1) 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.
(2) 제21조(착공신고 등) ① 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다.
(3) 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조 제5항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호(1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부)의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다.
나) 건축법 시행령
제17조(건축물의 사용승인) ② 건축주는 법 제22조 제3항 제2호에 따라 사용승인서를 받기 전에 공사가 완료된 부분에 대한 임시사용의 승인을 받으려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 임시사용승인신청서를 허가권자에게 제출하여야 한다. ③ 허가권자는 제2항의 신청서를 접수한 경우에는 공사가 완료된 부분이 법 제22조 제3항 제2호에 따른 기준에 적합한 경우에만 임시사용을 승인할 수 있으며, 식수 등 조경에 필요한 조치를 하기에 부적합한 시기에 건축공사가 완료된 건축물은 허가권자가 지정하는 시기까지 식수 등 조경에 필요한 조치를 할 것을 조건으로 임시사용을 승인할 수 있다.
다) 건축법 시행규칙
제16조(사용승인신청) ① 법 제22조 제1항(법 제19조 제5항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 건축물의 사용승인을 받으려는 자는 별지 제17호서식의 (임시)사용승인 신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. ②허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우에는 법 제22조 제2항에 따라 그 신청서를 받은 날부터 7일 이내에 사용승인을 위한 현장검사를 실시하여야 하며, 현장검사에 합격된 건축물에 대하여는 별지 제18호서식의 사용승인서를 신청인에게 발급하여야 한다.
2) 처분의 부당성
가) 앞서 본 바와 같이 청구인은 피청구인으로부터 건축허가를 받아 건축물을 완공하였고, 1차로 사용승인 신청을 하였더니 사용승인신청에 대해서 기부채납의 협약불이행을 이유로 반려하였으나, 위 협약은 효력이 없고「건축법」제22조에 따른 사용승인 허가의 요건이 아니므로 부당하다 할 것이다.
나) 그래서 청구인은 2차로 사용승인신청을 했는데, 피청구인이 법률의 규정 등에 따라 현장검사를 실시하고 위에서 본 내용과 같이 지적을 하여 그 지적에 따라 모두 수정변경 등을 한 후에 보완서류를 제출하였음에도, 위에서 본 바와 같이 법령 어디에도 허가권자가 의회의 의견을 물어 사용승인을 하도록 규정되어 있지 아니함에도 군의회 의원들이 사용승인에 반대를 한다는 이유를 들어 불승인처분을 하였는바 위 처분은 위법 부당하다 할 것이다.
라. 결론
그러므로 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.
마. 보충서면
1) 피청구인의 답변요지는 애초 이 사건 건축물의 부지는 농림지역으로 건축물건립이 불가능했는데 위 부지 상의 건축물에 대해 기부채납을 조건으로 용도변경을 해주었는데 기부채납에 대해서 약속을 지키지 아니하므로 사용승인을 해주지 아니함에는 아무런 잘못이 없다는 취지로 보인다.
2) 그러나 피청구인의 주장 자체적으로 보아도 이 사건 불승인처분은 부당함을 알 수 있는바, 피청구인도 인정하듯이 기부약정은 청구인이 아닌 청구 외 ○○○○과 체결한 협약서이므로 청구인에게는 효력이 없고, 또한 건축허가 시에도 기부채납에 관한 조건은 없었으므로 청구인이 허가 받은 대로 건축이 되었고 관련법규에 위배됨이 없다면 일단 사용승인은 해주어야 함이 당연하다 할 것이다.
3) 따라서 이 사건 청구이유에서 보는 바와 같이 건축물 사용승인에 관련된 각 법률(「건축법」제11조, 제21조, 제22조 및 시행령 제17조, 시행규칙 제16조) 등에 피청구인이 주장하는 내용에 관한 항목은 없으며, 위 「건축법 시행규칙」에서 “허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우에는 법 제22조 제2항에 따라 그 신청서를 받은 날부터 7일 이내에 사용승인을 위한 현장검사를 실시하여야 하며, 현장검사에 합격된 건축물에 대하여는 별지 제18호서식의 사용승인서를 신청인에게 발급하여야 한다.”라고 되어 있는바, 위 규정은 허가권자의 재량권에 의하여 승인 또는 불승인 처분을 할 여지가 없는 강행규정이라고 할 것이고 현장검사까지 했으므로 당연히 사용승인서를 발급해야 한다.
4) 결론
그러므로 피청구인이 들고 있는 불승인사유는 그 근거가 없음을 알 수 있어 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) ○○군 ○○면 ○○리 ○○1번지 일원에 (재)○○○○○○○○○(이하 ‘○○○○’이라고 한다)과 ○○군의 ○○ 교육관광시설사업 업무협약서를 2011. 8. 17일자에 체결하고, 조성된 시설 및 건축물에 대하여 기부채납토록 경상남도 도시계획위원회 심의(조건부 가결)를 거쳐 용도지역(농림지역 → 계획관리지역)을 변경하였다. 그리고 청구인은 2012. 3. 8.자로 건축신고를 접수하여[2012. 3. 6.자로 ○○○○ 대표자가 업무협약서상의 ○○○에서 청구인으로 대표자가 정정됨] 복합민원(개발행위허가, 농지전용허가, 오수처리시설설치신고)으로 의제처리 진행하여 2012. 4. 19.자로 건축신고 수리되었다. 그리고 건축물을 완공하여 2013. 1. 14.자로 건축물 사용승인 신청을 하였으나, ○○군과 ○○○○에서 협약체결 한 업무협약서 제5조의 규정에 의한 기부채납 또는 이전을 위한 기부서 등 관련 서류를 제출하지 않아 2차례에 걸쳐 보완요구 하였으나 이행치 않아 「민원사무처리에 관한 법률」제15조 제1항의 규정에 의하여 사용승인 신청을 반려하였다.
2) 이에 청구인은 건축물 사용승인신청 반려처분은 사용승인과 무관한 기부채납 요구라고 판단하여 이의신청을 하였으나 기부채납을 조건으로 용도지역 변경을 한 만큼 기부채납을 선행하여야 한다고 회신을 하였고, 일정기간이 지나 2014. 10. 28.자로 재접수 하였으나, 당초 사용승인 신청에 따른 동일한 처분사유의 취지인 ○○군의회 전 의원들로부터 ○○군과 협약체결 한 기부채납이 전제되지 않는 사용승인의 강력한 반대 이유로 2014. 11. 4.자로 불승인 통보하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
1) 청구인은 피청구인으로부터 건축허가를 받아 건축물을 완공하였고 1차로 사용승인신청을 하였으나, 기부채납의 협약불이행을 이유로 사용승인신청을 반려하였고, 위 협약은 효력이 없음에 따라 「건축법」제22조에 대한 사용승인 허가의 요건이 아니라는 주장에 대하여
가) 당초 해당 용도지역(농림지역) 상에는 문화 및 집회시설은 건립이 불가능한 시설로 ○○○○에서 기부채납을 조건으로 용도지역을 변경한 건으로, 청구인의 주장처럼 업무협약서 기부채납과 관련이 없다는 것은 해당 건축물을 건립하기 위하여 재단에서 개인 건축물을 건축하기 위한 거짓(기만)협약으로 판단되며, 건축신고 며칠 전에 ○○○○ 대표자가 청구인으로 바뀐 것에 대해서는 우연의 일치라고 보기가 어렵다.
나) 또한 우리 군에서는 ○○○○과 업무협약을 맺었으나 사실상 청구인 본인이 재단의 대표를 역임하고 있고, 업무협약 당시의 상황과 인허가 신청현황이 동일하여 별건으로 판단하지 아니하였으며, 우리 군 건설도시과 도시계획담당에서 지속적으로 기부채납을 촉구하였으나 기부채납을 하지 아니하고 일정기간 사용 후 재산을 기부하겠다는 의사를 표시하고, 최종적으로는 건축물 사용승인 후 기부채납관련 방법과 지역발전 지원방법을 강구하겠다는 것은 기부채납의 의지가 없다고 판단된다.
다) 또한 이전 사용승인신청 시 동일한 사유로 반려처분 한 사항에 대해서 행정심판을 청구하지 아니한 것도 기부채납에 대해 재단 내부적으로도 방향을 잡지 못한 것으로 판단된다. 또한 이의신청서 상에 기부여부는 동 재단이 등록되어 있는 ○○○교육청의 별도 승인을 거쳐야 한다는 부분에 대해 1년 6개월이 지나도록 승인절차를 이행하지 않는 것은 기부채납의 의사가 없다고 판단된다. 다만 기부채납이 여의치 않자 본 인허가는 청구인 개인으로 보아 기부채납과 별도로 판단해야 한다고 주장하고 있는 바이다.
라) 또한 대법원 1999. 2. 5. 선고 98다24136 판결에 의하면 기부채납은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 증여계약에 해당한다고 명시하고 있고, 「공유재산 및 물품관리법」제7조 및 동법 시행령 제5조 제1항의 규정에 따라 기부하려는 재산이 관리하기 곤란한 경우 받아들여서는 안 되며, 기부를 받을 경우에는 기부 받는 내용을 명확히 한 기부서와 권리확보에 필요한 서류를 제출받아야 한다고 규정하고 있어 그에 대한 서류를 제출하지 아니한 사항으로 기부채납의 의사가 없다고 판단된다.
2) 청구인은 2차로 사용승인신청을 했는데 피청구인이 법률의 규정 등에 따라 현장검사를 실시하고 위에서 본 내용과 같이 지적을 하여 그 지적에 따라 모두 수정변경 등을 한 후에 보완서류를 제출하였음에도 위에서 본 바와 같이 법령 어디에도 허가권자가 의회의 의견을 물어 사용승인을 하도록 규정되어 있지 아니함에도 군의회의 의원들이 사용승인에 반대를 한다는 이유를 들어 불승인처분을 하였는바 위 처분은 부당하다고 한 부분에 대하여
가) 건축물 사용승인신청에 대한 일부 구두 보완사항에 대하여 보완이 완료되었다고 하여 건축물 사용승인이 되는 것은 아니며, 청구인의 주장대로 군의회의 의원들이 사용승인에 반대한다는 이유만으로 불승인 한 것이 아니라 군의회 전의원들(군민들의 대변기관이며 대표기관으로 전 군민들의 의견으로 판단)이 주장하는 부분은 ○○○○과의 업무협약이라는 명목 하에 기부채납을 이행하지 않는 것은 ○○군의 행정을 안일하게 판단하고 행정법의 기본원칙인 신의성실의 원칙이 지속적으로 무시될 경향이 있을 것으로 판단되며 ○○군에 거주하는 주민들에게는 특혜로 인식될 우려가 있다.
나) 그리고 청구인의 주장대로 후 기부채납을 한다는 것은 현재 청구인 개인소유로 되어 있는 부분을 스스로 이전등기를 하지 않는 이상 취득이 사실상 불가능하며, 청구인이 기부채납의 의사가 명확하다면 지금이라도 문서로서 그 시점 등을 명기하여 협의가 가능함에도 이행하지 않는 부분은 기부채납의 의사가 명백히 없다고 하여야 할 것이다.
다) 또한 이는 단순히 ○○군 행정과 청구인 개인 간의 문제가 아니라 ○○군민과의 약속이며 신뢰의 문제로 사용승인신청에 따른 불승인은 기부채납의 의사가 없는데 대한 이행 촉구이며 만일 사용승인 후 기부채납이 이루어지지 않을 경우 또 다른 문제가 발생되어 크나큰 행정력의 낭비와 손실이 발생할 것은 너무나 당연히 예상되므로 신의와 성실의 원칙에 따라 업무협약서의 내용대로 이행되어야 할 것이다.
라) 당초 해당필지에 문화 및 집회시설 용도의 건축물 건립이 불가능한 부분을 가능하게 되었던 사항은 업무협약서의 기부채납이 조건이었음에도 이를 이행하지 않는 것은 의무는 다 하지 않고 권리만을 누리고자 하는 것으로 단순히 건축물이 완공되었다고 하여 건축물의 기부채납 이행을 조건으로 한 용도변경과 건축물의 사용신청에 이르기까지 일련의 절차에 하자가 있는 상태에서 건축물을 사용승인 처리하는 것은 맞지 않으며 이에 건축물 사용 불승인통보는 적합하다고 판단한다.
다. 결론
따라서 피청구인이 청구인에게 처분한 건축물 사용승인 신청 불승인처분은 적법하고 정당한 것으로서 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.
라. 보충서면
1) 기부약정은 청구인이 아닌 청구 외 ○○○○과 체결한 협약서이므로 청구인에게는 효력이 없고, 또한 건축허가 시에도 기부채납에 관한 조건은 없었으므로 청구인이 허가 받은 대로 건축이 되었고 관련법규에 위배됨이 없다면 일단 사용승인은 해주어야 함이 당연하다 할 것이라는 부분에 대하여
당초 업무협약서 제5조에 의하면 사업완료 시 조성된 시설과 건축물에 대한 소유권을 기부채납 하도록 명시하고 있으며, 업무협약서상 토지가 건축신고서상의 토지와 일치함은 물론 건축신고 시 신청인(이 사건 청구인)과 ○○○○이 무관한 관계가 아닌 재단의 대표를 맡고 있었던 일련의 정황을 고려해 볼 때 업무협약서에 명기된 기부채납과는 별개로 개별법에서 정한 건축물 사용승인은 옳지 않으며,
건축물을 건립하기 위한 입지여건은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 규정한 용도지역상의 행위제한을 고려할 때 당초에 불가능한 건축물의 용도에서 가능한 용도로 변경한 부분이야말로 건축물을 건립할 수 있게 한 매우 중요한 전제였으며 상당한 인과관계의 성립으로 건축물 건립이 이루어지게 한 명백한 법률행위이므로 당초의 이행조건을 결코 무시해서는 안 될 것으로 판단한다.
4. 관계법령
가.「건축법」제11조, 제14조, 제21조, 제22조
나.「건축법 시행령」제17조
다.「건축법 시행규칙」제16조
라.「공유재산 및 물품관리법」제7조
마.「공유재산 및 물품관리법 시행령」제5조
바.「민법」제2조
5. 인정사실
가. 2011. 6. 30. 피청구인은 ○○ 교육관광시설 구축사업 군관리계획(용도지역) 결정(변경, 농림지역 → 계획관리지역) 입안을 하여, 2011. 7. 21. ○○군계획위원회에서 가결되었으며, 2011. 8. 17. 피청구인과 재단법인 ○○○○○○○○○(이하 ‘○○○○’이라고 한다)(대표자 ○○○)은 ‘○○ 교육관광시설사업 업무협약서’를 체결하였다{업무협약서 제5조(기부채납에 관한 사항) 본 사업이 완료된 때에는 ○○○○은 조성된 시설 및 건축물에 대하여 국유재산법, 공유재산 및 물품관리법 등 관련법규에 적합하도록 소유권을 무상으로 ○○군에게 기부채납 및 이전하여야 한다}.
나. 2011. 9. 5. 피청구인은 ‘○○군관리계획(용도지역) 결정(변경)’건에 대해 입안신청 하였고, 2011. 10. 28. 경상남도도시계획위원회에서 심의결과 조건부 가결{1) 조건사항: 개발대상지구의 건축물뿐만 아니라 편입 토지도 ○○군에 기부채납토록 검토할 것, 2) 권장사항: 전시관, 체육관 등 교육관광시설의 운영관리비를 ○○○○에서 부담하는 방안을 검토할 것} 되었으며, 피청구인은 2011. 11. 4. 위 조건부 가결에 대한 조치계획서{1) 조건사항: ○○군과 ○○○○이 기 체결한 ‘○○ 교육관광시설사업 업무협약서’ 제5조 기부채납에 관한 ‘시설 및 건축물’ 사항은 ‘토지’도 포함되는 업무협약이며, 본 사업이 완료되면 ‘토지 및 시설물(건축물 포함) 일체를 ○○군에 기부채납 및 이전토록 조치하겠음, 2) 권장사항: 교육관광시설 내 도입시설인 전시관, 교육관 등의 공사가 완료되어 토지 및 시설물(건축물 포함) 등이 ○○군에 기부채납 체결 시 우리 군 장학금 지원 관리·운영하는 부서와 ○○○○이 운영관리비를 부담하는 방안에 관하여 ○○○○과 관리협약 체결 시 운영비 반영이 될 수 있도록 협의토록 하겠음}를 제출하였고, 2011. 11. 10. ○○군관리계획(용도지역) 결정(변경) 고시(경상남도 고시 제2011-456호), 2011. 11. 21. ○○군관리계획(용도지역) 결정(변경) 지형도면고시(○○군고시 제2011-57호)가 되었다.
다. 2012. 3. 6. ○○○○의 대표자가 청구인으로 변경되었고, 2012. 3. 8. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○1외 2필지(답, 계획관리지역, 6,062㎡, 소유자: 청구인) 상에 문화및집회시설{전시장(체험실), 7개동, 건축면적 및 연면적 267.5㎡}을 건축하기 위하여 건축신고를 하였으며, 2012. 3. 16. 피청구인은 경상남도에 농업진흥지역 해제 승인요청을 하였고, 2012. 4. 20. 건축신고 수리되었고, 2012. 5. 3. 농업진흥지역 변경(해제) 고시(경상남도 고시 제2012-196호) 되었다.
라. 청구인은 2012. 6. 8. 1차 설계변경(8개동, 건축면적 및 연면적 305.59㎡) 신고를 하여 2012. 6. 14. 설계변경신고 수리되었고, 2012. 11. 20. 2차 설계변경(9개동, 건축면적 및 연면적 312.02㎡) 신고를 하여 2012. 11. 22. 설계변경신고 수리되었다.
마. 청구인은 2012. 11. 23. 건축물 사용승인 신청을 하였다가 2012. 11. 30. 취하하였다.
바. 청구인은 2013. 1. 14. 건축물 사용승인 신청(1차)을 하였으나, 2013. 3. 12. 피청구인으로부터 “보완요구 사항{○○군과 (재)○○○○○○○○○에서 협약체결 한 ○○ 교육관광시설사업 업무협약서 제5조의 규정에 의한 기부채납 또는 이전을 위한 기부서 등 관련 서류 제출} 미이행”의 사유로 반려처분을 받았다.
사. 청구인은 2013. 6. 3. 이의신청서{1) 2012. 4. 20.자로 건축신고수리(건축허가) 한 건축물에 대한 사용승인은 설계상 공사가 적법하게 시공되었는지 여부를 확인 후 사용승인 반려처분을 취소하고, 사용승인 처리하여 주기 바라며, 2) ○○○○이 피청구인과 협의한 기부채납협약서상의 기부 여부는 동 재단이 등록되어 있는 ○○○교육청의 별도 승인을 받아야 하므로 건축물 사용승인과는 별개의 행정행위로 보아지므로 별도로 처리토록 하여 주기 바란다}를 제출하였고, 피청구인은 2013. 6. 11. 건축물 건립을 위해 용도지역을 변경 결정 받으면서 기부채납 조건으로 조건부 가결 받았으므로 건축물 사용승인신청과 동시에 개발대상지의 건축물과 편입토지를 ○○군에 무상 기부채납 할 것을 내용으로 하는 이의신청 회신을 하였다.
아. 2014. 10. 1. ○○○○의 대표자가 ○○○으로 변경되었고, 청구인은 2014. 10. 28. 건축물 사용승인 신청(2차)을 하였으나, 2014. 11. 4. 피청구인으로부터 “○○군의회 전 의원들로부터 우리 군과 협약체결 한 기부채납이 전제되지 않는 사용승인의 강력한 반대에 따라 불승인함”의 사유로 건축물 사용승인 신청 불승인처분을 받았다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,
1)「건축법」제11조 제1항의 규정에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고,「건축법」제14조 제1항에서는 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 일정한 건축물의 건축의 경우에는 미리 시장·군수에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.
2)「건축법」제22조 제1항에 의하면 건축주가 제11조·제14조에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조 제5항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하고, 제2항에 의하면 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호(1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부)의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 하며, 제3항에 의하면 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다고 규정하고 있다.
3)「공유재산 및 물품 관리법」제7조 제1항에서는 지방자치단체는 공유재산에 편입할 재산을 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받아들일 수 있다고 규정하고, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제5조 제1항에서 지방자치단체의 장은 법 제7조 제1항에 따라 기부를 받아들일 때에는 기부자로부터 다음 각 호의 사항을 분명하게 적은 기부서와 권리 확보에 필요한 서류를 받아야 한다고 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 판례에 의하면 건물에 대한 사용승인의 처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가사항대로 건축행정 목적에 적합한가의 여부를 확인하고 사용승인서를 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용·수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것에 불과하여 기속행위에 해당한다고 보아야 할 것이고, 한편 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로, 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교·교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는바, 건축주가 건축허가 내용대로 완공하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 사용승인을 거부하려면 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약이 따르고, 만약 당해 건축허가를 취소할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우라면 그 사용승인도 거부할 수 없다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두18052 판결, 대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결, 대법원 1996. 9. 10. 선고 96누1399 판결 등 참조).
2) 피청구인의 불승인 사유(○○군의회 전 의원들로부터 우리 군과 협약체결 한 기부채납이 전제되지 않는 사용승인의 강력한 반대에 따라 불승인함)에 대하여 살펴보면,
가)「건축법」제22조 소정의 건축물의 사용승인권자는 사용승인신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 사용승인을 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 외의 사유를 들어 거부할 수 없다고 할 것이므로, ○○군의회의 전 의원들로부터 사용승인의 강력한 반대라는 사유만으로 이로써 사용승인을 거부할 사유로 삼을 수는 없다고 할 것이고,
나) 청구인이 신청하고 피청구인이 수리한 이 사건 건축신고 자체에 어떠한 하자가 있었다고 보기도 어려울 뿐만 아니라, 피청구인이 ○○○○과 체결한 ‘○○ 교육관광시설사업 업무협약서’ 제5조에 의한 기부채납에 관한 사항이 이 사건 건축신고 수리를 하면서 부관으로 부가되지 않은 점까지 감안해보면, ○○○○(또는 청구인)이 기부채납에 동의하고 이를 이행하겠다는 의사표시를 한 바 있다 하여도 피청구인으로서는 ○○○○(또는 청구인)에게 그 이행을 구함은 별론으로 하되, 그로써 그 의무불이행을 처분사유로 하여 이 사건 거부처분을 할 수 있는 것은 아니라고 할 것이다.
다) 아울러 피청구인이 현장검사를 실시한 후 일정한 사항을 시정보완 할 것을 구두로 통보하였고, 청구인은 시공된 대로 설계도서를 수정하는 등 지적사항에 대한 보완서류를 제출한 점 등을 종합하여 살펴볼 때 피청구인이 제시한 불승인 사유로 이 사건 사용승인을 거부하는 것은 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
