1. 사건개요

청구인은 2004. 10. 5.부터 ○○군 ○○면 ○○로 10-13에서 ‘○○노인전문요양원’이라는 상호로 노인요양시설(2008. 6. 12.자 장기요양기관 지정)을 운영하는 비영리법인으로, 2014. 3. 17.부터 2014. 3. 20.까지 국민건강보험공단과 피청구인의 합동 현지조사를 받았으며, 2014. 6. 12. 피청구인으로부터 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준과 등급개선장려금 기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당 청구한 사실이 적발(급여비용총액: 3,427,886,530원, 부당청구액: 128,799,210원, 부당비율: 3.75%, 조사대상기간: 2011. 10. 〜 2014. 1.)되어, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구한 경우’에 해당한다는 사유로 장기요양기관 지정취소(취소일자: 2014. 10. 1., 재지정 금지기간: 4개월)처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 국민건강보험공단의 현지조사 실시

국민건강보험공단은 2014. 3. 17.부터 2014. 3. 20.까지 이 사건 요양원에 대한 현지조사를 하여 청구인이 아래와 같이 128,799,210원의 급여비용을 부당하게 청구(부당청구비율 3.75%)하였음을 이유로 2014. 4. 10. 피청구인에게 ‘요양기관 지정취소, 재지정 금지기간 4개월, 과태료 500,000원’의 행정처분산출(안)을 통보하였다.

○ 수가 가감산 기준 위반 청구 : 128,799,210원

- 요양보호사 ‘김○○’ 등 2명은 조리업무를, ‘조○○’은 위생원 업무를 수행하였으나 요양보호사로 근무한 것으로 근무시간 등록

- 요양보호사 ‘김○○’는 2012. 8. 14.부터 병원 입원 등으로 근무하지 못하였음에도 2012. 11. 6.까지 근무한 것으로 등록

- 간호사 ‘김○○'은 2013. 7. 입사를 하였으나, 2013. 6. 3. 입사를 한 것으로 등록

- 이로 인해 2011. 10. ~ 11., 2012. 7. ~ 2013. 2., 총 10개월은 요양보호사 인력배치기준 위반, 2013. 6.은 간호(조무)사 인력배치기준 위반으로 인한 감액사유 발생

- 그러나 급여비용의 감액 없이 100% 급여비용을 청구하여 지급받고(102,385,880원), 물리치료사 추가배치에 따른 가산금을 청구하여 지급받은 사실이 있음(25,913,330원)

- 인력추가배치가산은 다른 감액사유가 발생하는 경우 가산을 적용할 수 없으나, 2012년 7월, 9월 ~ 12월, 2013년 1월 ~ 2월, 6월은 실제로 감액이 발생하여 물리치료사 추가배치에 따른 가산을 청구할 수 없음에도 가산금을 청구하여 지급받은 사실이 있음(25,913,330원)

○ 등급개선장려금 기준 위반 청구 : 500,000원

- 수급자 ‘박○○'의 경우, 등급변경일로부터 6개월 이내 감산사유가 발생하여 등급개선장려금을 받을 수 없으나 등급개선장려금을 청구한 사실이 있음

2) 피청구인의 처분

피청구인은 청구인이 부당청구한 장기요양급여비용이 전체 비용의 3.75%에 이른다는 사유로 노인장기요양보험법 제37조, 같은 법 시행규칙 제29조의 규정에 의하여 2014. 6. 12. 청구인에게, 장기요양기관 지정취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다.

나. 이 사건 처분의 부당성

1) 처분사유에 대하여

가) 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22495 판결에서는, 근로복지공단이 산업재해보상보험 요양담당 의료기관으로 지정한 병원에 대하여 환자의 상병명을 허위로 기재하고 허위․부정한 진료비를 청구하였다는 이유로 요양담당 의료기관 지정을 취소한 사안에서, “근로복지공단의 요양업무처리규정 제8조 제1항에서는 [별표 1]의 처분사유 발생 시에 필요적으로 그 정한 바에 따라 지정취소나 진료제한의 불이익처분에 처하도록 하면서, 그에 따른 처분이 이루어진 경우에는 일정기간 재지정 금지 등 추가적인 불이익까지 규정하고 있는바, 위 규정위반에 따른 불이익의 중대성에 비추어 그 처분사유에 해당하는지 여부는 그 동기에 있어 악의적인 것이나 그 위반내용에 있어 위 규정이 정한 바를 실질적으로 침해한 것으로 볼 수 있어야 한다.”고 판시하였다.

위 판시의 취지를 고려하면, 장기요양기관의 취소의 불이익처분에 처하도록 하면서 일정기간 재지정 금지 등 추가적인 불이익까지 규정되어 있는 「노인장기요양보험법」시행규칙 제29조 [별표 2]에 따른 행정처분 사유에 해당하는지 여부 역시, 그 불이익의 중대성에 비추어 그 동기에 있어 악의적인 것이거나 그 위반내용에 있어 위 규정이 정한 바를 실질적으로 침해한 것으로 볼 수 있어야 할 것이다.

나) 그런데, 아래와 같이 요양보호사의 겸직 제한에 관한 규정은 그 내용이 분명하지 아니하다. 따라서 청구인은 담당자가 변경되는 과정에서 해당 법령을 오인하여 해석하였을 뿐이지 악의적으로나 의도적으로 시설 급여비용을 청구한 것이 아니고, 위반 기간 동안 실질적으로 입소 노인들에 대한 요양 서비스의 질이 저하된 바가 없어 관련 규정을 실질적으로 침해한 것으로 볼 수 없다.

다) 요양보호사 겸직 제한에 관한 규정의 내용 및 검토

신청인은 「노인복지법」제34조에 따른 노인의료복지시설로서 「노인복지법」제35조 제3항,「노인복지법」시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따른 시설기준 및 직원배치 기준에 따라야 한다.

그런데 요양보호사에 대한 겸직 금지를 규정한 [별표 9]와는 달리 위 [별표 4]에는 요양보호사의 겸직을 제한하는 규정이 없는바, 청구인과 같은 노인의료복지시설의 경우, 요양보호사의 겸직이 금지되는 명확한 규정이 존재하지 않는다. 게다가 보건복지부에서는 노인 등의 신체활동 및 가사활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 요양보호사의 업무 특성 상 입소자에 대한 영양관리 및 세탁물 관리업무도 일정부분 수행할 수 있는 상황을 함께 고려하여, 요양보호사가 다른 업무를 전담하는 경우에 한하여만 법위반으로 처리할 뿐 여러 명의 요양보호사가 교대로 다른 업무를 수행하는 경우에는 법 위반이 아니라고 해석하고 있다.

위와 같이 ‘요양보호사의 겸직 제한’에 관하여 관련 법령만으로는 해석이 모호하고 관련 지침의 내용도 명확하지 않은바, 이러한 사정을 고려하면, 청구인이 노인의료복지시설의 요양보호사의 업무에는 겸직 제한이 적용되지 않는다고 해석한 것이 의도적이거나 악의적인 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이다.

라) 따라서 요양보호사 ‘김○○’ 등 2명이 조리업무를 수행하고, ‘조○○’이 위생원 업무를 수행하였으나, 요양보호사로 근무한 것으로 근무시간을 등록하여 요양보호사 인력배치기준을 위반하여 수가 가감산 기준을 위반하여 청구하였다는 처분사유는 존재하지 않는다고 보아야 한다.

2) 재량권 일탈․남용

청구인이 앞의 제2.의 가. 1)항 기재와 같이 장기요양급여비용을 부당 청구한 사실은 인정한다. 그리고 어떠한 종류의 처분을 할 것인지는 피청구인의 재량에 맡겨져 있다. 그러나 아래에서 보는 여러 사정을 고려하면, 피청구인의 위 재량권의 행사는 행사처분권을 부여한 목적에 반하는 결과를 초래하고, 청구인이 부당 청구한 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하여 재량권의 한계를 벗어난 것으로 위법하다.

가) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 등 참조).

나) 장기요양보험제도의 의의 및 목적

현대 국가는 그 내용이나 정도에 차이가 있으나 모두 복지국가를 표방하고 있다. 그런데, 대부분의 국가는 경제발전과 보건의료의 발달로 인한 평균 수명의 연장, 자녀에 대한 가치관의 변화, 보육 및 교육문제 등으로 출산율이 급격히 저하되어 인구구조의 급속한 고령화 문제에 직면하고 있고, 이러한 사회변화에 따른 새로운 복지수요를 충족하기 위한 것이 장기요양보장제도이다.

이에 「노인장기요양보험법」은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 제정되었다(「노인장기요양보험법」제1조).

그리고 위와 같은 노인장기요양보험제도의 성공적인 시행을 위하여 노인장기요양보험법은 장기요양보험의 재정을 안정화하고, 건전한 장기요양보험 청구문화의 기반을 조성함으로써 국민의 신뢰를 제고하기 위하여 여러 형태의 제재적 행정처분을 마련하였고, 이를 통하여 요양지정기관의 적정한 운영을 유도하고 있다.

다) 이 사건 처분의 효과

이 사건 처분의 형식적인 내용은 신청인의 요양기관 지정이 취소되고, 4개월간은 재지정 되지 못하는 것이다.

그러나, 요양원이라는 기관의 특성상 다른 시설로 옮기신 노인들이 되돌아오시기는 어려운 점(고령이나 중증의 노인성 질환자들인 노인들은 신체적으로나 정신적으로 많이 쇠약한 상태이기 때문에 대부분 한 번 요양시설을 정하면 다른 곳으로 전원하지 않는다.), 전체 인구가 약 50,000여 명에 불과한 ○○군에는 수급대상자이신 어르신들이 많지 않은 지역적 특성을 감안하면, 이 사건 처분은 청구인에게 실질적으로는 ‘폐쇄명령’과 같은 효력을 가진다.

라) 이 사건 처분으로 인한 불이익

청구인 역시 위와 같은 제도의 목적과 취지를 충분히 이해하고 이에 기여하기 위해 만전을 기해 왔다. 그러나 2012. 1. 1. 교체된 시설장 및 사무국장이 관련 법령의 내용을 미처 숙지하지 못하여 행정적인 문제를 매끄럽게 처리하지 못함으로써, 일부 직원 운용문제에 차질이 발생하였으나, 이 사건 발생 후 인력배치기준에 맞게 인력배치를 재조정하여, 지금은 아무런 문제가 없다.

그런데 아래에서 보는 바와 같이, 이 사건 처분의 결과 발생하는 불이익은 비단 많은 비용을 투자하여 이 사건 요양원을 설치한 청구인뿐만 아니라 이 사건 요양원을 이용하는 수급자인 입소하신 노인들과 그 가족들, 그리고 이 사건 요양원이 소재한 ○○군에 이르기까지 크게 영향을 미치게 된다.

(1) 청구인에 대한 불이익

이 사건 요양원은 995.0㎡(300.99평)의 부지에 지하 1층, 지상 2층(건축면적 1,429.23㎡)의 건물에 100개의 병상이 설치되어 있는 시설이다. 이는 ○○군 내에서는 가장 큰 시설로, 신청인의 대표자는 사회복지 분야의 전문가를 초빙하여 투명하고 합리적으로 운영함으로써 지역사회의 복지에 기여하고자 하는 일념으로 많은 비용을 투자하여 이 사건 요양원을 설치하였다. 그러나 이 사건 처분으로 인하여 신청인은 위와 같이 많은 비용을 투자한 뜻을 펼쳐보지도 못하고, 사실상 이 사건 요양원을 폐쇄하게 되었다.

(2) 입소 노인들에 대한 불이익

청구인은 약 100명의 노인들에게 장기 요양서비스를 제공하고 있는데, 입소하신 노인들은 대부분 만65세 이상의 치매․중풍 등 중증의 노인성질환을 앓고 계신 분들이고, 대부분 이 사건 요양원 개설 당시부터 입소하셨다(입소 중 운명하시는 경우 외에 이 사건 요양원을 떠나 다른 곳을 이동하신 사례도 없고, 6년 동안 이 사건 요양원에 계시는 분도 있다).

노인들은 그 질병의 중함 때문에 주변 환경의 변화에 민감하시고, 특히 자녀들과 떨어져 인생의 마지막 길에 들어섰다는 우울감도 상당하시기 때문에 함께 생활하시는 노인들끼리도 처음부터 쉽게 마음을 열지는 못한다. 이 때문에 이 사건 요양원의 모든 직원들은 “내 부모와 같이 섬긴다.“는 생각으로 가족 같은 분위기에서 노인들을 꼼꼼히 돌보아 왔고, 오랫동안 함께 하면서 지금은 서로 깊은 정을 나누는 한 가족이 되었다.

이처럼 노인들은 어렵게 이 사건 요양원에 적응을 하여 이제는 편안한 마음으로 생활을 영위하고 계신데, 이 사건 처분에 따라 타 시설로 이전하시게 되면 그러한 사실 자체만으로도 노인들은 큰 심리적․육체적 부담을 느끼게 된다. 실제로, 이 사건 처분 직후 전원하신 한 노인은 전원 직후 유명을 달리하시기도 하였다.

이처럼 이 사건 처분은 당초 달성하고자 했던 노인장기요양보장제도의 목적과는 달리 수급자이신 노인들의 노후 생활을 더욱 불안정하게 하는 결과를 초래할 가능성이 높다.

(3) 입소 노인들의 가족에 대한 불이익

앞서 본 바와 같이 이 사건 요양원에 입소하신 노인들은 거동이 불편하신 분들이 많기 때문에 이동이 용이하지 않다. 그런데, 이 사건 처분으로 인하여 입소 노인들은 타 시설로 전원하여야 하고, 이는 오롯이 노인들 가족들의 비용과 노력으로 이루어지게 된다. 하지만 이분들 중에는 그러한 비용 마련이 여의치 못한 가족들도 있는바, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요양원에 노인들의 봉양을 위탁한 가족들도 불이익을 받게 된다.

(4) 이 사건 요양원의 직원들이 부담하게 되는 불이익

이 사건 요양원에는 39명의 요양보호사를 비롯하여 56명의 직원들이 일을 하고 있다. 대부분 ○○군에 연고를 두고, 고용 창출의 요인이 전무한 농촌에서 그나마 이 사건 요양원에서 수령하는 급여로 자녀들 대학공부도 시키고, 농업활동만으로는 부족한 생계비를 보충하며, 이제 막 신혼살림을 꾸리고 곧 태어날 2세를 위한 준비도 한다.

이러한 상황에서 이 사건 처분을 받게 되면, 사실상 지금과 같은 체제로 운영되는 것이 불가능한바, 대부분의 직원들이 다른 일을 찾아야 할 형편이다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여, 이 사건 요양원의 직원들이 입는 타격 역시 클 것으로 예상된다.

(5) 지역사회가 받는 불이익

이 사건 요양원은 ○○군에서는 제일 큰 요양시설이다. 그리고 신청인은 ○○군 관내 저소득층 및 위기가정의 주거환경개선사업인 행복 나눔 릴레이 사업과 신청인의 직원들로 구성된 그린나래봉사단을 꾸준히 운영하면서 지역 사회의 복지 수준을 선도하는 역할을 해 오고 있다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여 지역민들의 소득원이 되는 것뿐만 아니라 지역 사회의 복지를 위하여 이루어지던 많은 활동이 중단됨으로써 지역사회 역시 적지 않은 불이익을 받게 될 것이다.

마) 소결론

(1) 이상과 같이, 이 사건 처분이 청구인을 비롯한 입소 노인들, 그 가족들, 직원들에게는 실질적으로 ‘폐쇄명령’과 같은 효력을 갖는 것에 비하여, 청구인이 관련 법령에 위반하여 취득한 요양급여는 전체 급여비용 중 3.75%에 불과하고, 그 위반의 동기 역시 관련 규정을 숙지하지 못하여 행정 처리를 미숙하게 했기 때문인 것인지 악의적이고 의도적으로 위반한 것이 아니다.

그리고 개정되어 시행 중인 「노인장기요양보험법」제37조의2 제2항에 의하면, 특별자치시장․특별자치도지사․시장․군수․구청장은 제37조 제1항 제4호 또는 제3항 제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수도 있는 것으로 개정되었고, 개정된 「노인장기요양보험법 시행규칙」제29조(행정처분의 기준)에 의할 경우, 이 사건의 경우 그 처분기준은 영업정지 80일에 해당한다.

(2) 그럼에도 불구하고, 피청구인은 위와 같은 정도의 공익 침해를 시정하기 위하여 실질적으로 폐쇄명령의 효과를 갖는 이 사건 처분을 선택하였는바, 이는 비례의 원칙에 위반하여 재량권의 한계를 벗어난 것이므로 위법하다 할 것이다.

다. 마치면서

그렇다면, 이 사건 처분은 처분사유 부존재 혹은 재량권의 일탈․남용을 이유로 취소되거나, 적어도 청구인이 이 사건 요양원을 계속 운영하여 이 사건 요양원을 이용하는 수급자들인 노인들이 불편을 받지 않도록 과징금과 같은 다른 종류의 처분으로 변경되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 피청구인의 답변 요지

피청구인은, ① 이 사건 처분의 경위와 관련하여 ‘장기요양기관 인력(필요수 등) 현지조사 적용 기준 안내(경상남도 복지노인정책과-12149(2013. 5. 15.)호, 이하 ’이 사건 지침‘이라 함)’는 법령을 완화하는 취지의 업무지침이고 그 적용 역시 ‘문서시행일 이후’부터임이 명시되어 있으므로 위 지침을 소급하여 적용할 수 없고, ② 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결의 취지에 따르면 적극적 고의가 없다고 하더라도 관련 법령에 의해 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용을 청구하여 지급받은 것은 법령 위반사항에 해당한다고 주장한다.

2) 관련 법령에는 ‘요양보호사의 겸직 제한’ 규정이 없다.

그러나, 청구인이 적용을 받는 시설기준 및 직원배치기준(「노인복지법 시행규칙」제22조 제1항 [별표 4])에는 요양보호사의 업무범위에 ‘신체활동지원 서비스와 그 밖의 일상생활지원 서비스’라고 기재되어 있고, 요양보호사 자격취득 보건복지부 발간 표준 교재에는 일상생활지원업무에 취사, 세탁이 포함되어 있다. 그 외에 명시적으로 겸직을 제한하고 있는 규정은 없다. 그리고 기존「노인장기요양보호법」이 2008. 7. 1.자로 시행되면서 요양보호사의 업무에 대한 적용에 대한 지침이 없었는데, 어떠한 지침을 가지고 완화된 지침이라고 하는지 알 수 없다. 즉 이 사건 지침이 ‘요양보호사로 등록된 자가 다른 업무를 전담하는 경우에 한하여 법위반으로 처리’한다고 규정한 최초의 지침으로, 이 사건 지침에 의해서 최초로 요양보호사의 겸직을 제한하는 것이다(그러므로 관련 법령에 규정된 내용을 벗어나서, 이 사건 지침으로 요양기관의 요양급여비용청구권을 제한할 수 있는지 여부도 불명확하다.).

따라서 이 사건 지침은 문서시행일인 2013. 5. 15. 이후에 적용되므로, 이 사건 지침이 시행되기 전의 기간 동안 청구인의 법 위반여부가 문제된 사안에서는,「노인복지법 시행규칙」제22조 제1항 [별표 4]에 따라 요양보호사의 업무범위를 ‘신체활동지원 서비스와 그 밖의 일상생활지원 서비스’로 보고, 요양보호사 자격취득 보건복지부 발간 표준 교재에 따라 일상생활지원업무에 취사, 세탁이 포함되는 것을 전제로 요양보호사의 겸직 제한여부를 판단하여야 할 것이다.

그러므로, 이와 같은 규정에 따라 요양보호사의 업무에 일상생활지원업무가 포함되어 있고, 요양기관이 요양기관에 필요한 조리원과 위생원의 필요수는 시설장의 판단 하에 결정 할 수 있다는 규정에 따른 행정업무를 하여 왔으며, 행정기관도 이를 묵시적으로 승인하여 왔음에도, 이제 와서 새로운 지침을 제시하며 요양기관지정 취소라는 중한 행정처분을 한다는 것은 종전의 신뢰를 반하는 결과가 된다.

3) 이 사건 처분에 따른 불이익의 중대성 등에 비추어 보면, 이 사건 처분사유에 해당한다고 인정되기 위해서는 청구인에게 법 위반의 동기에 있어 악의가 있거나 실질적으로 법익을 침해한 사실이 인정되어야 한다.

가) 피청구인이 인용한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결은, 사전에 법령상의 신고․검사를 받지 않은 장비를 이용하여 환자들의 진단에 사용하여 요양급여비용을 청구한 것에 대하여 ‘요양급여비용환수처분’을 한 사안이다. 위 사안은 지정취소나 진료제한의 불이익처분, 일정기간 재지정금지 등 추가적인 불이익 처분은 이루어지지 않은 사안이므로, 이 사건 처분과는 그 사안을 달리하는 것이다.

나)「노인장기요양보험법 시행규칙」제29조 [별표 2]에 따르면, 부당청구액의 비율이 2퍼센트 이상인 경우에는 요양급여 비용 환수 외에 추가로 ‘요양기관 지정이 취소’되고,「노인장기요양보험법」제37조 제5항에 따르면 지정취소를 받은 후 1년이 지나지 않으면 장기요양기관으로 지정을 받을 수 없도록 규정하고 있다.

따라서 이 사건 처분과 같이, 요양급여비용 환수 처분 외에 지정취소, 일정기간 재지정금지 등의 추가적인 불이익이 발생하는 처분 사유에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그 동기에 있어 악의적인 것이거나 그 위반내용에 있어 위 규정이 정한 바를 실질적으로 침해한 것으로 볼 수 있어야 할 것이다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22495 판결 등 참조).

다) 그런데, 앞서 본 바와 같이, 관련 법령의 내용이 명확하지 않은 상황에서, 청구인은 해당 행정청으로부터 관련 지침을 제때 시달 받지 못하여 행정적인 업무를 적법하게 처리하지 못하였을 뿐이지 악의적으로나 의도적으로 요양급여비용을 청구한 것이 아니다. 또한 위반 기간 동안 요양서비스의 질이 저하되지도 않았기 때문에 청구인이 관련 규정을 실질적으로 침해한 것도 아니다.

그렇다면 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재하므로 취소되어야 한다.

4) 재량권의 일탈․남용

가사, 이 사건 처분의 처분사유가 존재한다 하더라도, 장기요양보험제도의 의의 및 목적, 이 사건 처분으로 인하여 실질적인 불이익을 받게 되는 입소 노인들과 그 가족들이 받는 불이익, 청구인과 같은 양질의 의료시설이 폐쇄됨으로써 발생할 수 있는 사회경제적인 불이익, 종전에는 요양보호사의 업무에 일상생활지원업무가 포함되어 있고, 요양기관이 요양기관에 필요한 조리원과 위생원의 필요 수는 시설장의 판단 하에 결정 할 수 있다는 규정에 따른 행정업무를 하여왔으며, 행정기관도 이를 묵시적으로 승인하여 왔던 점 등을 모두 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 얻을 수 있는 공익에 비하여 침해받는 사익의 침해가 현저히 큰 것을 알 수 있다. 그렇다면 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙을 위반함으로써 재량권의 한계를 벗어난 것으로써 위법하다.

5) 맺음말

그렇다면 이 사건 처분은 처분사유의 부존재 혹은 재량권의 일탈․남용을 이유로 취소되거나, 적어도 청구인이 이 사건 요양원을 중단 없이 계속 운영하여 이 사건 요양원을 이용하는 수급자들인 입소 노인들과 그 가족들이 불편을 받지 않도록 과징금과 같은 종류의 처분으로 변경되어야 할 것인바, 청구인의 청구를 인용하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 경남 ○○군 ○○면 ○○로 10-13에서 노인장기요양기관인 ‘○○노인전문요양원’을 운영하는 비영리법인으로, 피청구인으로부터 장기요양기관으로 지정받아 2008. 7. 1.부터 서비스를 제공하고 있던 중,

내부고발자가 ‘요양보호사로 인력 신고된 종사자가 조리업무 수행하고 간호사의 입사일이 실제 근무일과 상이하다’는 내용의 민원을 제보하여 장기요양기관 현지조사 실시대상으로 선정되어, 2014. 3. 17.부터 2014. 3. 20.까지 4일간 일정으로 이 사건 요양원에 대하여 2011. 10.부터 2014. 1.까지 28개월 기간 동안 장기요양급여 제공 및 비용청구의 적법․타당성 여부, 장기요양기관의 시설․인력기준 등 법규 준수 여부 등에 대한 제반 사항을 조사 받았다.

2) 현지조사 결과, 요양보호사로 등록 신고한 민○○(2011. 10. ~ 2013. 2.), 도○○(2011. 10. ~ 2013. 2.)은 해당기간 지하1층에 위치한 주방에서 조리 업무를 전담하였으며, 조○○(2012. 9. ~ 2013. 2.)은 해당 기간 3층에 위치한 세탁실에서 세탁 업무를 전담하여 요양보호사 업무를 하지 아니하였으며,

요양보호사 김○○은 2013. 8. 14.부터 병원입원 진료로 근무하지 못하였으나 사실과 다르게 근무한 것으로 근무시간을 등록하고, 간호사 김○○은 2013. 7. 8.부터 근무하였으나 2013. 6. 3. 근무한 것으로 신고등록 하였고,

「장기요양급여비용 등에 관한 고시」제3장 Ⅰ. 2항에 따라 인력추가 배치에 따른 급여비용의 가산은 적용받을 수 없음에도 불구하고 일부기간 요양보호사 민○○, 도○○, 조○○과 간호사 김○○의 근무시간을 사실과 다르게 등록하여 인력추가 배치에 따른 급여비용의 가산을 받은 사실이 있고, 수급자 박○○의 등급개선장려금과 관련하여 「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」제3장 Ⅳ. 4. 라항에 따라 등급개선장려금은 이전 6개월 기간 내 장기요양급여비용 감산이 발생하여 등급개선장려금 지급대상이 되지 않았으나 2012. 12. 지급받은 사실이 있다.

3) 이에 부당금액(128,799,210원, 부당청구비율 3.75%) 및 행정처분 세부내용을 산출하여 지정취소 처분(재지정 금지기간 4개월), 과태료 처분을 하기에 앞서 청문을 실시하고 의견 제출을 받은 결과,

청구인은 보건복지부 요양보험운영과-1073(2013. 5. 4.)호 및 경상남도 복지노인정책과-12149(2013. 5. 15.)호를 근거로 장기요양기관 인력(필요수 등) 현지조사 적용기준 안내에 따라 업무를 수행하도록 되어있다고 주장하면서 인력 추가배치 가산기준 위반과 등급개선장려금 지급 위반 사항에 대하여 공문 시행 이전행위로 선처를 요구하였으나, ‘장기요양기관 인력(필요수 등) 현지조사 적용 기준 안내’ 문서의 내용은 ‘요양보호사로 등록된 자가 조리, 위생업무 등 다른 업무를 전담하는 경우에 한하여 법위반으로 처리하고 필요수의 경우 그 운용에 있어서 상호 탄력적으로 운용하더라도 법위반으로 처리하지 않는다.’는 완화된 취지의 업무지침이고 그 적용에 있어서는 ‘문서시행일 이후’부터임을 명시한 것으로 관련규정을 청구인이 충분히 숙지하지 못하여 소급적용을 주장한 것으로 의견을 받아들일 수 없었다.

4) 청문과 의견제출에 대한 검토 후 피청구인은 관내 입소시설 부족, 전원에 따른 입소자 환경적응, 중증환자 이송 어려움, 종사자 실직 등의 문제점이 있었지만, 「노인장기요양보험법」제37조 제1항에 따라 거짓․부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에 해당되어 청구인에게 2014. 6. 12. ‘장기요양기관 지정취소(취소일 : 2014. 10. 1.), 재지정 금지기간 4개월, 과태료 500,000원’의 행정 처분을 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 「노인장기요양보험법」 제43조 제1항 제3호에 따른 부당이득금의 환수는 ‘요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여 비용으로 지급 받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 포함한다(대법원 2008.7.10. 선고 2008두3975 판결).’라는 구 국민건강보험법 관련 판례를 참조할 때, 청구인이 ‘법령을 오인하여 해석하였을 뿐이지 악의적이나 의도적으로 시설 급여비용을 청구한 것이 아니고, 위반 기간 동안 실질적으로 입소 노인들에 대한 요양 서비스의 질이 저하된 바가 없어 관련 규정을 실질적으로 침해한 것으로 볼 수 없다’라고 주장하는 내용은 적극적 고의가 없다고 하더라도 관련 법령에 의해 요양급여비용으로 지급 받을 수 없는 비용을 청구하여 지급받았기 때문에 법령 위반사항이 아니라고 할 수 없다.

2) 「노인복지법 시행규칙」 제22조 제1항〔별표 4〕에 요양보호사의 겸직이 금지되는 명확한 규정이 존재하지 않고 요양보호사의 업무 특성 상 입소자에 대한 영양관리 및 세탁물 관리업무도 일정부분 수행할 수 있는 상황을 고려하여 겸직 제한이 적용되지 않는다고 해석한 것에 대하여는,

청구인에 대한 행정처분의 이유가 되는 인력기준위반사항은 겸직에 대한 사항이 아니라 요양보호사로 등록된 자가 요양보호사 업무를 하지 않고 조리 업무 및 세탁 업무를 전담한 상태에서의 인력신고는 요양보호사로 하여 수가적용을 받고 가산을 받은 것으로 겸직여부를 판단할 사항이 아니다.

3) 피청구인의 행정처분이 ‘청구인의 부당 청구한 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하여 재량권의 한계를 벗어난 위법한 처분이고, 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량 하여 판단해야한다’는 주장은,

현행 「노인장기요양보험법」위반 행위의 처분에 대하여 위임을 받은 시행규칙에는 감경기준이나 제외기준을 달리 정하고 있지 않으므로, 장기요양기관에 대한 행정처분을 하는 행정청은 처분사유가 된 위반 행위의 내용에 대해 객관적으로 검토하여 법령상 행정처분기준 한도 내에서 위반의 정도 등에 따라 실제 행정처분 내용을 정할 수 있다할 것이나 실제 시행규칙에서 정하는 행정처분의 기준을 벗어나서 판단할 수 있는 해석의 여지는 없다 할 것이다.

4) 2014. 2. 14. 개정된 「노인장기요양보험법 시행규칙」제29조(행정처분의 기준)에 의할 경우 영업정지처분에 해당되고 「노인장기요양보험법」 제37조의2 제2항에 따르면 ‘업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다.’라고 규정되어 있기 때문에 행정 재량권의 남용을 이유로 행정처분을 취소하거나 과징금부과 처분으로 변경해야한다고 하는 내용은,

법 개정 후 발생한 위반행위에 대하여 적용되는 것으로, 피청구인의 행정처분은 위반행위가 발생할 당시의 장기요양기관 지정취소기준에 따라 ‘그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우, 부당 청구액의 비율이 2퍼센트 이상인 경우’에 해당되어 지정취소 처분을 내린 것으로 재량권의 남용이 아니며 과징금 부과로 행정처분을 변경할 수 없다.

5) 청구인은 행정처분으로 인하여 약 100명의 어르신들이 요양원을 옮기게 되어 어르신들의 심리적․육체적 부담이 크고 그 가족도 전원으로 인한 불편으로 피해를 입으며, 56명 직원들의 소득 상실로 생계에 어려움이 예상되고 지역사회 역시 청구인의 지역사회활동 중단에 따른 불이익을 받게 된다고 하나,

피청구인이 2014. 6. 12. 행정처분을 하면서 지정 취소 일을 2014. 10. 1.로 정하고 입소자를 전원 조치할 수 있도록 미리 안내하여 입소 어르신들이 전원을 하는데 어려움이 없도록 하였고,「노인장기요양보험법」제37조(장기요양기관 지정의 취소 등)에서 ‘시장․군수․구청장은 장기요양기관이 제37조 제1항의 제4호에 해당하는 경우 그 지정을 취소할 수 있다’라고 정한 내용은 이 법 시행규칙 제29조〔별표2〕행정처분기준에서 보듯이 위반행위 내용과 위반횟수에 따라 처분할 수 있고 기준을 벗어나서 재량권을 행사할 수 있는 행위가 아니라 기속행위이기 때문에 개인의 불이익을 판단할 수 없다.

다. 결어

이상에서 살펴본 바와 같이 본 건은, 「노인장기요양보험법」 제37조 및 동법 시행규칙 제29조의 규정에 따른 처분으로 적법․타당하다고 할 것이며 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가.「구 노인장기요양보험법(시행 2012. 9. 1., 법률 제11141호)」제31조, 제37조

나.「구 노인장기요양보험법 시행령(시행 2012. 9. 1., 대통령령 제24077호)」제15조 [별표 2]

다.「구 노인장기요양보험법 시행규칙(시행 2011. 8. 19., 보건복지부령 제74호)」제23조, 제29조 [별표 2]

라.「노인장기요양보험법」제37조, 제37조의2

마.「노인장기요양보험법 시행규칙」제29조 [별표 2]

바.「장기요양급여비용 등에 관한 고시{보건복지부고시 제2012-162호(2012. 12. 18.)}」

사. 「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항{국민건강보험공단 공고 제2012-269호(2012. 12. 24.)}」

5. 인정사실

가. 청구인은 2004. 10. 5.부터 ○○군 ○○면 ○○로 10-13에서 ‘○○노인전문요양원’이라는 상호로 노인요양시설(2008. 6. 12.자 장기요양기관 지정)을 운영하는 비영리법인이다.

나. 청구인은 내부고발자의 제보로 장기요양기관 현지조사 실시대상으로 선정되어, 2014. 3. 17.부터 2014. 3. 20.까지 국민건강보험공단과 피청구인의 합동 현지조사를 받았으며, 그 결과 청구인이 인력배치기준 및 인력추가배치가산 기준과 등급개선장려금 기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당 청구한 사실이 적발(급여비용총액: 3,427,886,530원, 부당청구액: 128,799,210원, 부당비율: 3.75%, 조사대상기간: 2011. 10. 〜 2014. 1.)되었고, 적발된 위반행위의 세부내용을 살펴보면,

다. 피청구인은 2014. 5. 13. 이 사건 처분과 관련하여 청문을 실시하였고, 청구인은 이 사건 각 위반사실에 대하여 이 사건 심판청구 이유와 같은 취지의 의견서를 제출하였다.

라. 피청구인은 2014. 6. 12. 청구인에게 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구하였고, 부당청구금액의 비율이 2% 이상인 경우에 해당한다는 사유로 장기요양기관 지정취소(취소일자: 2014. 10. 1., 재지정 금지기간: 4개월)처분을 하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

「구 노인장기요양보험법」제37조 제1항 제4호에서 시장·군수·구청장은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2] Ⅰ. 장기요양기관 지정취소기준, 제4호 나목에서 부당청구액의 비율이 2퍼센트 이상인 경우 지정취소의 행정처분을 하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조 [별표 2] 1. 지정취소 된 장기요양기관의 재지정 금지기간, 제4호 나목에서는 위 사유로 지정취소를 받은 경우 4개월간 재지정을 금지하도록 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,

1) 청구인은 요양보호사로 등록 신고한 민○○․도○○(2011. 10. ~ 2013. 2.)를 해당기간 동안 조리원 업무를 전담하게 하고, 조○○(2012. 9. ~ 2013. 2.)은 해당기간 동안 세탁업무를 전담하게 하는 등 요양보호사 업무를 하지 않았고, 요양보호사 김○○는 2012. 8. 14.부터 병원 입원 등으로 근무하지 못하였음에도 2012. 11. 6.까지 근무한 것으로 근무시간을 허위 등록하였으며, 간호사 ○○○은 2013. 7. 8.부터 근무를 하였으나 2013. 6. 3.부터 근무한 것으로 허위 등록하였다. 이는 인력배치기준 위반으로서 감산사유가 발생하였으나 청구인은 급여비용의 감액조정 없이 부당 청구한 사실에 대하여, 요양보호사 김○○와 간호사 ○○○과 관련한 부당 청구는 인정하지만, 요양보호사 민○○, 도○○, 조○○과 관련해서는 법령을 오인하여 해석하였을 뿐이지 악의적으로나 의도적으로 부당 청구한 것이 아니라는 취지의 주장을 하고 있다.

가) 장기요양기관이 장기요양급여비용을 청구하기 위해서는 「구 노인장기요양보험법 시행규칙」 제23조에 의한 종사자 인력배치기준에 따라 인력을 배치하고 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」 및 「장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」에서 규정한 급여비용 가감산 기준에 따라 급여비용을 산정하여야 한다.

나) 「구 노인장기요양보험법 시행규칙」 제23조 제2항 제2호 및 「노인복지법 시행규칙」 제22조 [별표 4]에서는 이 사건 시설과 같이 입소자가 30명 이상인 노인요양시설의 경우 요양보호사는 입소자 2.5명당 1명을 배치하여야 하며, 조리원 및 위생원은 ‘필요 수’로 규정하고 있어 이는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 보건복지부 요양보험운영과-543(2009. 2. 3.)호 ‘장기요양기관 실태 조사 관련 질의에 대한 회신’의 내용을 보면, “요양보호사 등 장기요양기관의 필수인력으로 규정된 인력은 해당업무 외에 시설 내에서 겸직이 허용되지 않으며, 필요 수로 규정된 종사자는 기관의 필요에 따라 별도로 배치하여야 한다.”라고 유권해석 하였다.

그리고, 청구인은 ‘보건복지부에서는 요양보호사가 다른 업무를 전담하는 경우에 한하여만 법위반으로 처리할 뿐 여러 명의 요양보호사가 교대로 다른 업무를 수행하는 경우에는 법 위반이 아니라고 해석’하고 있기 때문에 처분사유가 존재하지 않는다고 주장하나, 이 보건복지부의 지침에 의하더라도 청구인의 경우는 요양보호사가 조리원과 위생원의 업무를 각각 전담하였으므로 청구인의 법 위반 사실은 인정된다.

다) 따라서 위 요양보호사 배치기준은 입소자에 대해 적정한 장기요양서비스를 제공하기 위해 마련된 기준으로 해당 기준 이하로 배치될 경우 적정한 서비스의 제공을 기대하기 어려울 것임이 예상되는 바, 청구인이 요양보호사 민○○․도○○(2011. 10. ~ 2013. 2.)를 해당기간 동안 조리원 업무를 전담하게 하고, 요양보호사 조○○(2012. 9. ~ 2013. 2.)은 해당기간 동안 위생원 업무를 전담하게 한 것은 인력배치기준을 위반한 것이라 할 것이다.

2) 다음으로 당월에 급여비용이 감산되는 경우에는 가산을 적용할 수 없으나, 이 사건 인력배치기준 위반으로 감산이 적용되어야 함에도 불구하고, 2010년 7월, 9월~12월, 2013년 1월~2월, 6월의 해당 기간 동안 물리치료사 추가배치에 따른 가산금을 청구한 사실이 있는 바, 이는 인력추가배치 가산기준을 위반한 것에 해당된다 할 것이다.

3) 또한, 수급자 박○○의 등급개선장려금과 관련하여 살펴보면, 등급개선장려금 가산 적용의 예외 조항에 따라 등급변경일이 속하는 달로부터 이전 6개월 동안 1회 이상 급여비용 감산을 적용받은 기관은 등급개선장려금을 지급하지 아니함에도, 수급자 박○○의 등급변경일은 2012년 12월이기 때문에 이때부터 이전 6개월까지 급여비용의 감산이 없어야하나, 이 사건 인력배치기준 위반으로 감산 적용되므로 청구인이 등급개선장려금 기준을 위반하여 청구한 사실이 인정된다.

4) 따라서 피청구인은 청구인의 이 사건 위반행위에 대하여 「구 노인장기요양보험법」 제37조 제1항 제4호, 같은 조 제5항 및 같은 법 시행령 제15조 [별표 2], 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]의 행정처분 기준을 적용하여 처분하여야 할 것인바, 「구 노인장기요양보험법 시행규칙」 제29조 [별표 2] Ⅰ. 장기요양기관의 지정취소 기준, 제4호, 나목에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구하였을 경우 부당청구액의 비율이 2퍼센트 이상일 때 지정취소를 처분기준으로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조 [별표 2] 1. 지정취소된 장기요양기관의 재지정 금지기간, 제4호, 나목에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여 비용을 청구한 경우 부당청구액의 비율이 2퍼센트 이상일 때 재지정 금지기간을 4개월로 규정하고 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다.

5) 다만, 이 사건 요양시설은 ○○군에서 제일 큰 요양시설로서, ○○군 관내 저소득층 및 위기가정의 주거환경개선사업인 행복 나눔 릴레이 사업과 신청인의 직원들로 구성된 그린나래봉사단을 꾸준히 운영하면서 지역사회의 복지 수준을 선도하는 역할을 해오고 있으며, 현재 이 시설에 입소하고 있는 노인들의 숫자는 약 100명으로서 이 사건 처분에 따라 다른 요양시설로 전원하여야 하나, 현재 입소하고 있는 노인들의 대다수를 수용할 수 있는 요양시설을 ○○군 관내에서는 찾기 어려운 상황이다. 때문에 대다수의 노인들과 그 보호자들은 현재 상태로 이 사건 시설에 잔류하기를 희망하고 있으며, 이 사건 처분으로 인해 이 사건 요양원의 직원들이 입을 불이익 또한 매우 클 것으로 예상된다.

6) 따라서, 이 사건 처분의 처분사유가 존재한다 하더라도, 이 사건 처분으로 지키고자 하는 공익과 청구인을 비롯해 당장 전원을 하여야 하는 이 시설의 노인들과 그 가족들, 이 시설에 종사하고 있는 직원들, 이 시설에서 추진하는 사회복지사업의 수혜를 입고 있는 지역사회가 받을 불이익을 비교․형량하여 볼 때 이 사건 처분으로 인해 지키고자 하는 공익보다 침해될 이익이 더 커보이는 측면이 있다.

또한, 2014. 6. 30. 「노인장기요양보험법 시행규칙」의 개정으로 부당청구액의 비율이 2% 이상일 때 처분기준이 ‘업무정지’로 완화된 측면까지 고려해보면, 청구인의 주장에 상당한 이유가 있어 보인다.

다. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 일부 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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