1. 사건개요

청구인들은 ○○군 ○○면 ○○리 382-6번지(2,028㎡, 임야, 계획관리지역, 준보전산지)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공동소유자로서 2014. 5. 27. 토지의 소유권 분할을 위하여 개발행위(토지분할)허가 신청을 하였으나, 2014. 6. 13. 피청구인으로부터 “1) 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 비도시지역의 토지분할 행위도 개발행위허가를 받도록 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 시행되고 있으며, 2) 금번 신청토지는 토지 활용 없이 소유 지분대로 분할하는 것으로 건축행위 등 계획이 없는 상태이며, 신청 목적이 택지식 토지정리의 일환으로 판단되어 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조 및 ○○군 민원조정위원회 운영규칙 제3조에 따른 심의결과 개발행위(토지분할)를 불허함”을 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인들은 ○○군 ○○면 ○○리 382-6 임야 2,028㎡(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)에 관한 각 공유자들로서(○○○ 532/2,028, ○○○ 508/2,028, ○○○ 147/2,028, ○○○ 354/2,028, ○○○ 487/2,028) 피청구인에게 2014. 5. 27. 토지분할허가를 신청하였지만, 피청구인은 아래와 같은 사유로 2014. 6. 13. 불허가 처분을 내린바 있다.

2) 불허가 사유

가) 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 비도시지역의 토지분할 행위도 개발행위허가를 받도록 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 시행되고 있으며,

나) 금번 신청토지는 토지 활용 없이 소유 지분대로 분할하는 것으로 건축행위 등 계획이 없는 상태이며, 신청 목적이 택지식 토지정리의 일환으로 판단되어 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조 및 「○○군 민원조정위원회 운영규칙」제3조에 따른 심의결과 개발행위(토지분할)를 불허함

나. 이 사건 처분의 위법․부당성

1) 피청구인이 청구인들의 개발행위허가 신청을 불허한 이유가 분명하지 않다. 개발행위허가를 받도록 규정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 취지는 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 하는바, 현재 국내 부동산 시장은 지방에서부터 대도시까지 거래가 실종된 상태이고 특히 부동산 경기 위축으로 지방소재 토지의 매수와 개발이 거의 전무한 상태이고 부동산 경기 과열 현상 징후가 보이지 않는다. 이 사건 임야에 대한 토지분할행위를 규제할 만한 명분과 근거가 없다.

2)「○○군계획조례」제22조를 보면 녹지지역 안에서의 관계법령에 따른 인허가를 받지 아니하고 토지를 분할할 경우 분할제한 면적은 200㎡ 이상으로 한다고 규정하고 있는데, 청구인 ○○○, ○○○, ○○○은 위 분할제한 면적을 초과하고 있으며, 청구인 ○○○은 200㎡ 이하라 ○○○와 함께 합필하여 총 4개 필지로 분할하려 하고 있어 「○○군 계획조례」에 위반되지 않는다.

또한 이 사건 임야는 「소득세법 시행령」제168조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 토지에 대한 투기가 성행하거나 성행할 우려가 있다고 판단되는 지역으로서 국토교통부장관이 지정·고시하는 지역도 아니기 때문에 이 사건 임야에 관한 토지분할을 제한할 법적 근거가 없다.

3) 이미 이 사건 임야 주변은 도로개설을 위한 토지분할이 이루어진 상태고, 북쪽으로도 역시 건축을 위한 토지분할이 이루어져 이 사건 임야에 대하여만 토지분할을 불허하는 것은 부당하다.

4) 청구인들은 각자 사정에 의해 건축시기를 조율하고 있는데, 4명 모두가 건축계획을 세워야만 이 사건 임야에 관한 토지분할을 허가해 주겠다는 것은 청구인들의 사적 재산권을 제한하는 것으로 청구인들 중 일부는 이 사건 임야를 개별 분할 등기 후 건축업자에게 이를 매도할 계획을 수립하고 있어 토지활용을 위해서라도 본건 토지분할은 필요하다.

다. 결론

위와 같은 이유로 피청구인의 이 사건 임야에 대한 청구인들의 토지분할 불허가 처분은 법적 근거가 없고 재량권을 일탈 남용한 처분으로서 취소하여 주기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2014. 5. 27. 청구인의 개발행위(토지분할)허가 신청에 따라 개발행위허가를 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’) 제56조 제1항, 같은 법 시행령 제51조 제5호 가목에 의거 녹지지역․관리지역․농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가․인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위허가대상에 해당하여 관련법규를 검토한 바, 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 비도시지역의 토지분할 행위도 개발행위허가를 받도록 「국토계획법」(‘05. 12. 7. 개정, ’06. 3. 8.시행)이 개정 시행됨에 따라 토지소유자간 공유물 분할에 대한 택지식 분할 정리에 대해 부적절한 사례임을 명시하고 택지식 토지분할 정리가 이루어지지 않도록 시달된 ‘토지분할 업무처리 철저{국토해양부 지적기획과-2253(2009. 12. 22.)호}’의 공문 내용 등을 볼 때 이 사건의 허가 신청사항이 부적절하다고 판단됨에 따라,

2) 2014. 6. 10. 민원조정위원회로 심의 의뢰(의안번호2014-2호)하여, 2014. 6. 12. 민원조정위원회 개최 결과 불허가로 의결됨에 따라, 2014. 6. 13. 신청인들에게 개발행위(토지분할)허가 신청 민원 불허가처분 통지를 청구인들에게 하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 개발행위허가 신청을 불허한 이유가 분명하지 않다는 청구인의 주장에 대하여

개발행위(토지분할)허가 신청 민원 불허가 처분 통지{주택산림과-26155(2014. 6. 13.)호}에서 밝힌 바와 같이 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 비도시지역의 토지분할 행위도 개발행위허가를 받도록 「국토계획법」이 시행되고 있으며, 토지 활용 없이 소유 지분대로 분할하는 것으로 건축행위 등 계획이 없는 상태이며, 신청 목적이 택지식 토지정리의 일환으로 판단되어 토지에 대한 투기 심리 억제와 부동산 시장의 안정을 위한 정당한 처분이다.

2) 이 사건 임야에 대한 토지분할행위를 규제할 만한 명분과 근거가 없다는 주장에 대하여

가)「○○군계획조례」제22조, 「국토계획법 시행령」[별표 1의2]의 조항만으로 개발행위(토지분할)허가에 대한 사항을 판단할 사항이 아니며, 「국토계획법」이 토지분할을 개발행위로서 규제하는 취지는 국토가 무분별하게 개발되는 것을 방지하고 토지이용을 합리적․효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는 목적을 달성하고자 하는 데 있으므로, 개발행위허가권자는 분할허가 신청의 대상인 당해 토지의 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는지 등을 고려하여 재량으로 그 허가여부를 결정하여야 할 것이다.

나) 이 사건 임야 주변의 도로개설을 위한 토지분할이 이루어진 상태고 북쪽으로도 역시 건축을 위한 토지분할이 이루어져 이 사건 임야에 대하여만 토지 분할을 불허하는 것은 부당하다는 주장에 대하여, 아래의 인근 토지인 ○○면 ○○리 383번지 임야의 사례와 같이 그간 이루어진 토지분할이 이 사건 임야를 포함하여 그 일대에서 소유자별로 소규모의 사각형 형태를 유지하면서 건축행위 등 토지활용 없이 분할 후 여러 개의 필지로 또 분할하여 왔고, 특정회사로부터 이 사건 임야의 지분을 이전받은 청구인들이 이 사건 임야분할신청도 그 일환의 것으로 보인다는 것이 판단의 근거가 되었다.

※ ○○군 ○○면 ○○리 (임) 383번지 분할 사례

- 2012. 2. 10. : 부지 매입 완료(○○○)

- 2012. 1. 27. : 토지분할신청(○○○) 383번지 → 383, 383-1~7(8필지 분할)

- 2012. 1. 30. : 개발행위(토지분할)허가{주택산림과-3344(2012. 1. 30.)}

- 2012. 2. 22. : 소유권 이전(○○○ → ㈜○○○○건축)

- 2012. 3. 9. ~ 2012. 7. 18. : 소유권이전(㈜○○○○건축 → 개인 15명, 30차례)

- 분할 후 매매에 의한 소유권 현황

※ 신청부지 : ○○면 ○○리 (임) 382-6번지

- 2012. 1. 13. ~ 2012. 2. 10. : 인근 임야와 신청필지 매입(○○○)

- 2012. 5. 1. : 소유권 1/2 이전(○○○ → (주)○○○○건축)

- 2012. 5. 31. : 일부지분 매매((주)○○○○건축 → ○○○, ○○○)

- 2012. 7. 6. : ○○○ 지분 전부 이전(○○○ → (주)○○○○건축)

- 2012. 7. 17. : 일부지분 매매((주)○○○○건축 → ○○○, ○○○)

- 2014. 2. 24. : 지분 전부 매매((주)○○○○건축 → ○○○)

- 2014. 5. 27. : 개발행위(토지분할)허가(임야 382-6번지) 신청

- 분할 후 매매에 의한 소유권 현황

다) 청구인 모두가 건축계획을 세워야만 토지분할을 허가해 주겠다는 사항이 아니며, 건축행위 등 실제적인 토지이용 계획이 수립되어 분할되는 사항과 같은 건전한 토지분할 행위라면 적극 권장할 수 있으나, 신청부지 주변에 분할한 사항도 분할 후 토지이용계획이 전혀 없는 것으로 미루어 건전한 행위로 보기 어려우며, 청구인의 청구 이유에 보듯이 청구인들은 개별 분할 등기 후 건축업자에게 이를 매도할 계획을 수립하는 등 토지이용계획이 없이 매매를 통한 이익을 추구하기 위한 것으로 판단되며, 피청구인은 이런 행위가 확산되는 것을 방지하기 위해 불허가 처분하였다.

라) 피청구인의 이 사건 임야에 대한 토지분할 불허가처분은 법적 근거가 없고, 재량권을 일탈 남용한 처분으로서 취소되어야 한다는 주장에 대하여는, 「국토계획법」상 토지분할 허가제도의 취지‧목적, 지적에 관한 법률 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 토지의 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는지 등을 고려하여 재량으로 그 허가 여부를 결정하여야 할 것이다.

재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈․남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례․평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2013. 10. 31. 선고 2013두9625 판결 등 참조).

따라서 청구인이 주장하는 피청구인의 재량권 일탈, 남용에 대하여는 이 사건의 처분에 사실이나 비례․평등원칙 위반 등 재량권을 일탈하거나 남용한 사항이 없다.

다. 결론

위에서 살펴본 바와 같이, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 토지분할을 개발행위로서 규제하는 취지는 국토가 무분별하게 개발되는 것을 방지하고 토지이용을 합리적․효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는 목적을 달성하고자 하는데 있으므로, 피청구인은 분할신청의 대상인 이 사건의 토지가 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는 등을 고려하여 공익적 측면을 고려한 정당한 처분으로서 적법하다 할 것이다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 개발행위(토지분할) 불허가처분 통지처분은 적법 타당한 처분으로서 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조, 제56조, 제57조, 제58조

나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조, 제56조 [별표1의2]

다.「○○군 계획조례」제22조

5. 인정사실

가. 청구인 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○는 ○○군 ○○면 ○○리 382-6번지(2,028㎡, 임야, 계획관리지역, 준보전산지)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공동소유자{○○○(2012. 5. 31. 등기, 공유자 지분 532/2,028), ○○○(2012. 5. 31. 등기, 공유자 지분 354/2,028), ○○○(2012. 7. 17. 등기, 공유자 지분 147/2,028), ○○○(2012. 7. 17. 등기, 공유자 지분 487/2,028), ○○○(2014. 2. 24. 등기, 공유자 지분 508/2,028), 매도인 주식회사 ○○○○건축}로서 2014. 5. 27. 토지의 소유권 분할을 위하여 개발행위(토지분할)허가 신청(개발행위 목적: 공유지분 분할)을 하였다.

나. 2014. 6. 13. 피청구인은 “1) 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 비도시지역의 토지분할 행위도 개발행위허가를 받도록 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 시행되고 있으며, 2) 금번 신청토지는 토지 활용 없이 소유 지분대로 분할하는 것으로 건축행위 등 계획이 없는 상태이며, 신청 목적이 택지식 토지정리의 일환으로 판단되어 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조 및 ○○군 민원조정위원회 운영규칙 제3조에 따른 심의결과 개발행위(토지분할)를 불허함”을 사유로 개발행위 불허가처분을 하였다.

다. 경상남도행정심판위원회 현장 확인결과, 사건 신청지는 많은 수목이 산림을 이루고 있고 주변에는 임야와 농지로 이루어져 있으며, 북쪽으로는 인근 대구국가산업단지와 직선거리로 약 350m, 동쪽으로는 ○○넥센일반산업단지와 직선거리로 약 850m, 동남쪽으로는 ○○○○일반산업단지와 직선거리로 약 1.1km 이격되어 산 중턱에 위치하고 있다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제4호 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조 제1항 제5호 가목에 의하면, 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위로서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 그리고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 제2호 개발행위별 검토사항, 라목 (1)에서 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우에는 다음의 요건을 모두 갖출 것{(가)「건축법」제57조 제1항에 따른 분할제한면적 이상으로서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 면적 이상으로 분할할 것, (나)「소득세법 시행령」제168조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 토지에 대한 투기가 성행하거나 성행할 우려가 있다고 판단되는 지역으로서 국토교통부장관이 지정·고시하는 지역 안에서의 토지분할이 아닐 것, (다) 토지분할의 목적이 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경인 경우 그 개발행위가 관계법령에 따라 제한되지 아니할 것, (라) 이 법 또는 다른 법령에 따른 인가ㆍ허가 등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할에 관한 사항은 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준에 적합할 것}을 규정하고 있다.

나. 다음 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 토지분할을 개발행위로서 규제하는 취지는 국토가 무분별하게 개발되는 것을 방지하고 토지이용을 합리적·효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는 목적을 달성하고자 하는 데 있으므로, 개발행위허가권자는 분할허가 신청의 대상인 당해 토지의 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는지 등을 고려하여 재량으로 그 허가 여부를 결정할 수 있으며(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두1621 판결),「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 토지분할 허가제도의 취지·목적, 개발행위허가권자의 재량권의 범위, 지적에 관한 법률 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 개발행위허가권자는 신청인이 토지분할 허가신청을 하면서 공유물분할 판결 등의 확정판결을 제출하더라도 국토계획법에서 정한 개발행위 허가 기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있으며, 이러한 처분이 공유물분할 판결의 효력에 반하는 것은 아니다(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두1621 판결). 아울러「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있으므로 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것이고, 그 위법·부당 여부의 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 고려하여 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이 타당하다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 또한 토지분할 등 개발행위의 허가기준을 판단함에 있어서 행정청에 재량의 여지가 있으므로 그에 관한 판단 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하고, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두17845 판결, 의정부지방법원 2012. 6. 26. 선고 2011구합5266 판결 참조).

2) 청구인은 개발행위허가 신청을 불허한 이유가 분명하지 않으며, 이 사건 임야에 대한 토지분할을 제한할 법적 근거가 없고 재량권을 일탈·남용한 처분으로서 위법하다고 주장하나,

가)「국토계획법」상 토지분할 허가제도의 취지·목적, 개발행위허가의 법적 성격, 그 요건이나 기준, 개발행위허가권자의 재량권의 범위 등에 비추어 볼 때, 개발행위허가권자는 신청인이 토지분할 허가신청을 하면 「국토계획법」에서 정한 개발행위 허가기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있으며, 이 사건 임야의 분할행위는 「국토계획법」제56조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제51조 제5호 가목에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 개발행위에 해당한다 할 것이다.

나) 이 사건 처분에 「국토계획법」등 관련 법률에 따라 재량권 일탈·남용의 위법이 없는지 여부를 판단해 보면, 토지에 대한 투기 심리를 억제하고 부동산 시장의 안정을 도모하고자 비도시지역의 토지분할 행위도 개발행위허가를 받도록 「국토계획법(2005. 12. 7. 개정, 2006. 3. 8. 시행)」이 개정 시행되어 오고 있는 점, 주식회사 ○○○○건축은 이 사건 임야를 포함하여 그 일대에서 소유자별로 소규모의 사각형 형태를 유지하면서 다수의 필지로 분할하여 왔고, 위 회사로부터 이 사건 임야의 지분을 이전받은 청구인들의 이 사건 임야분할신청도 그 일환의 것으로 보이는 점, 위에서 살펴본 법리에 의하면 피청구인의 이 사건 처분사유가 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 존중되어야 할 것인바, 토지이용계획 없이 임야를 소규모 택지식으로 분할 신청하는 경우 산림경영의 생산성과 효용성이 떨어져 임업하기에 부적절하고 산림의 훼손을 야기할 우려가 크며 오히려 이는 건축물의 건축을 위한 전초적인 기반작업의 일환으로 부동산투기나 난개발을 야기하는 기획부동산의 전형적인 형태로 행하여진다는 사정에 비추어 보면 택지식 분할은 난개발을 초래할 수 있고, 개발행위허가대상인 토지분할행위에 대해 분할신청을 하면 이를 받아들여 왔다는 관행이 성립하였다고 보기에 부족한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제4호, 제58조 제3항, 같은 법 시행령 제51조 제5호 가목, 제56조 [별표 1의2] 제2호 라목에 의거 개발행위허가의 재량행위에 관한 법리에 기초한 것으로서 정당하고, 이 사건 처분에 사실오인 또는 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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