이 유

1. 사건개요

청구인은 2014. 7. 24. ○○시 ○○읍 ○○리 869-7 대지 449.6㎡ 지상에 건축면적 254.08㎡, 연면적 합계 1,738.69㎡, 지상 8층의 숙박시설을 신축하기 위하여 건축허가 신청을 하였으나, 2014. 7. 28. 피청구인으로부터 ‘이 사건 상업지역 내 기존 운영 중인 숙박시설과 신축예정인 숙박시설을 포함하여 총 6개의 숙박시설로도 충분히 수요에 충족하며, 숙박시설 주변 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민 그리고 반경 500m 내외 ○○ ○○‧○○마을 주민들의 주거‧교육환경 등의 침해가 인정되거나 충분히 예상되고, 공익적 측면에서 현재 상황보다 주거환경이나 교육환경의 침해가 더 심화되지 않도록 하기 위하여 숙박시설 건축허가는 제한하는 것이 바람직하고, 신청지상 숙박시설 건립이 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합 하다.’는 사유로 건축 불허가 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2014. 7. 24. 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 869-7 대지 449.6㎡ 지상에, 건축면적 254.08㎡, 연면적 합계 1,738.69㎡, 지상 8층의 숙박시설을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였다.

2) 이에 피청구인은 2014. 7. 28. 청구인이 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 869-7 대지 449.6㎡, 건축면적 254.08㎡, 연면적 합계 1,738.69㎡, 지상 8층의 숙박시설 용도의 건축허가 신청에 대하여는 2014. 6. 24. ○○시 건축위원회의 심의결과 다음과 같은 사유로 부결되어 「건축법」 제11조 제4항 제1호 규정에 따라 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 함) 한다는 통보를 하였다.

- 다 음 -

나. 이 사건 처분의 부당성

1) 이 사건 신청부지는 상업용지로 그 지상에 숙박시설을 건축하는 것은 피청구인의 지구단위계획에 부합한다고 할 것이다.

가) 청구인이 숙박허가를 신청한 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 869-7 대지 449.6㎡는 ○○‧○○(2-1, 2-2단계) 지구단위계획에 따라 LH 경남지역본부 ○○사업단에 의해 조성된 ○○○○ 택지개발사업지구 안에 있는 중심상업지역의 토지이다.

나) 그리고 피청구인이 계획한 ○○‧○○(2-1, 2-2단계) 지구단위계획 제2편 상업‧업무용지 제10조에 “건축물의 용도는 다음 표에서 정한 바에 적합하여야 한다.”라고 규정하면서 상업‧업무용지 용도 규제표를 작성하였는데, 이는 「건축법시행령」 [별표 1]의 용도별 건축물의 종류에 ○○○○ 택지개발사업 지구안의 건축 가능한 건축물을 구분하여 놓은 것이다. 이 상업‧업무용지 용도 규제표에 따를 경우, 청구인이 신청한 부지는 상업용지인 D2지역으로 일반 숙박시설이나 관광 숙박시설이 허용되는 지역이다.

다) 더군다나 청구인 신청지와 같은 지역에 11필지의 상업용지가 분양되었는데, 현재 그 중 이 사건 신청부지 옆과 앞의 2필지에는 숙박시설 허가가 나 신축공사가 진행 중이고, 신청부지 옆의 1필지도 숙박시설 허가가 나 신축공사를 준비 중에 있다.

2) 이 사건 처분사유는 존재하지 않음.

가) 「학교보건법」상 숙박시설의 신축이 금지되는 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200m 이내로 규정되어 있으나 이 사건 신청부지는 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200m를 넘는 지역에 위치해 있어 교육환경의 침해가 인정되거나 예상된다는 피청구인의 주장은 터무니없다.

나) 또한 ○○시 ○○읍 ○○리 상업지역 내 기존 운영 중인 숙박시설과 신축 예정인 숙박시설을 포함하여 총 6개의 숙박시설로도 충분히 수요에 충족하며, 숙박시설 주변 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민 그리고 반경 500m 내외 ○○ ○○‧○○마을 주민들의 주거환경의 침해가 더 심화되지 않도록 하기 위하여 숙박시설 건축허가는 제한하여야 한다는 피청구인의 주장 역시 아무런 근거가 없거나 법령의 규정 없이 사유재산권을 제한할 수 없다는 헌법의 정신에 반하는 자의적인 판단에 불과하다.

다) 즉 「건축법」 제11조에 의한 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」, 「도시계획법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두3263 판결). 그런데 청구인이 숙박시설을 건축하려는 이 사건 신청부지는 피청구인이 관련 법령에 따라 개발계획‧지구단위계획 등을 세우고, 택지개발을 하여, 용도지역을 구분한 후 숙박시설 부지로 분양한 대지이다. 그러므로 그 인근에 피청구인이 주장하는 기존 숙박시설과 신축 예정인 숙박시설을 포함하여 총 6개의 숙박시설이 있고, 숙박시설 주변 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민 그리고 반경 500m 내외에 ○○ ○○‧○○마을 주민들의 주거환경 및 교육환경 등이 있거나 계획되어 있다고 하더라도 이 사건 신청부지는 상업지역에 속하는 숙박시설의 건축용도로 분양된 곳으로 위 대단지 아파트 입주 예정지구, 단독주택 지구 및 교육시설 예정지구와는 도로 등으로 구획되어 있어 이 사건 숙박시설의 신축으로 인하여 위 아파트 입주 예정지구, 단독주택 지구 및 교육시설 예정지구의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것으로는 보이지 않는다 할 것이다. 또한 그 외에 이 사건 숙박시설의 용도‧종류‧규모를 감안하여 보면, 이 사건 숙박시설의 신축으로 인하여 주변의 주거 및 교육환경 등이 크게 오염되거나 훼손될 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 청구인의 이 사건 건축허가 신청이 「건축법」, 「도시계획법」 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없으며, 나아가 이 사건 신청부지와 인근 부지의 이용 상황, 이 사건 숙박시설의 용도, 종류 및 규모나 업무상 ○○시를 방문하는 외지인이나 관광 여행객이 잠자리로 사용하는 숙박시설을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때 숙박시설에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 주거 및 교육환경 침해 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 숙박시설의 신축이 현저히 공익에 반한다고 볼 수도 없다.

라) 그럼에도 피청구인이 주변 민원인의 민원에 따라 자의적으로 판단하여 이 사건 건축허가 신청에 대하여 「건축법」 제11조 제4항 제1호 규정을 적용한 것은 그 처분사유가 존재하지 않는다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 처분은 처분 사유가 존재하지 아니함에도 자의적으로 관련 법령을 적용한 것으로 위법한 처분이다.

3) 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용하였음.

가) 행정청의 재량권의 일탈‧남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례‧평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결).

나) 이 사건을 위 법리에 따라 살펴 본 바와 같이 ① 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 내세운 ○○시 ○○읍 ○○리 상업지역 내 기존 운영 중인 숙박시설과 신축 예정인 숙박시설을 포함하여 총 6개의 숙박시설로도 충분히 수요에 충족하며, 숙박시설 주변 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민 그리고 반경 500m 내외 ○○ ○○‧○○마을 주민들의 주거환경 및 교육환경 등의 침해가 인정되거나 충분히 예상된다는 것은 그 주장 자체로 보아도 당초의 지구단위 계획에 반하는 예상이나 추측에 불과하거나, 법령의 근거가 없는 자의적인 판단으로 사실이 아님을 알 수 있고, ② 피청구인이 작성한 상업‧업무용지 용도 규제표에 따를 경우, 청구인이 신청한 부지는 상업용지인 D2지역으로 일반 숙박시설이나 관광 숙박시설이 허용되는 지역임에도 이를 불허하는 것은 당초 피청구인의 지구단위계획을 신뢰하고 이 사건 신청부지를 매입하여 숙박시설을 건축하려 한 청구인에게 불측의 손해를 입히는 결과가 되는 것인 점, ③ 청구인과 같은 지역에 11필지의 상업용지가 분양되었는데, 현재 그 중 이 사건 신청부지 옆과 앞의 2필지에는 숙박시설허가가 나 신축공사가 진행 중이고, 신청부지 옆의 1필지도 숙박시설 허가가 나 신축공사를 준비 중에 있는 점에 비추어 보면, 숙박시설의 건축허가를 불허한 이 사건 처분은 비례‧평등의 원칙에도 반하는 것인 점, ④ 이 사건 신청부지에 숙박시설을 건축하는 것이 관련법령에 부합한다는 것은 너무나도 자명함에도 피청구인이 주변 민원인의 민원에 따라 자의적으로 「건축법」 제11조 제4항 제1호에 해당한다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 건축허가 신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려한 것으로 밖에 볼 수 없는 점 등을 종합해 보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분이라 아니할 수 없다.

4) 결 론

이상에서 본 바와 같이 피청구인이 한 이 사건 처분은 그 처분 사유가 존재하지 않거나, 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분임이 명백하므로, 이는 취소되어야 한다.

다. 보충서면(답변서에 대한 반박 준비서면)

1) 이 사건에 대한 현장검증 결과

가) 이 사건 신청지 주변현황에 대하여

(1) 청구인이 숙박허가를 신청한 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 869-7 대지 449.6㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)는 ○○‧○○(2-1, 2-2단계) 지구단위계획에 따라 LH 경남지역본부 ○○사업단에 의해 조성된 ○○○○ 택지개발사업지구 안에 있는 일반상업지역의 토지이다. 그리고 이 사건 신청지가 포함된 일단의 지역인 일반상업단지는 주거지역과 구분된 채, ○○○○ 택지개발 사업지구의 변두리 지역으로 ○○시 ○○역과 큰 도로를 사이에 두고 있다.

(2) 이러한 사정으로 ○○역 부근에 있는 기존 숙박시설 3개소가 이 사건 신청지와는 약 300m 거리를 두고 건립되어 있는 상태이나, 이 사건 신청지가 포함된 일반상업지역과는 완전히 구분되어 있다. 그리고 ○○○○ 택지개발 사업지구는 대단위 택지개발지역으로 곳곳에 아파트가 건설중이기는 하나, 이 사건 신청지 인근에는 아직 시민들이 거주하지 않고 있고, 이 사건 신청지와는 큰 도로 등으로 완전히 구분되어 약 300m 이상 이격된 지역에 일부 시민들이 거주하고 있을 뿐이다.

(3) 그러므로 피청구인의 처분 사유 중 기존 ○○역 앞 숙박시설 3개와 이 사건 신청지 옆 숙박시설 3개 도합 6개의 숙박시설로 충분히 수요에 충족한다는 주장은, 앞으로 ○○역에 KTX 열차가 정차하기로 되어 있는 점, 이 사건 신청지를 포함한 도시계획을 도시계획 전문가가 기존의 숙박시설을 포함한 전체 숙박수요 등을 예측하여 이 사건 신청지에 숙박시설을 허용한 것인 점, 인근 ○○ 등 신도시의 도시계획에서도 숙박시설 등은 한 곳에 집중시켰고 집중된 숙박시설들이 아무런 사회적 문제를 야기함이 없이 잘 운영되고 있는 점 등에 비추어 보면, 아무런 근거가 없는 추측에 불과함이 분명하다.

나) 이 사건 일반상업지역의 현황에 대하여

(1) 이 사건 일반상업지역은 모두 47필지의 토지로 구성되어 있는데, ○○‧○○(2-1, 2-2단계) 지구단위계획상 이 사건 신청지를 포함하여 숙박시설이 허용된 곳은 11필지이다. 그리고 위 11필지는 일반상업시설만 가능하도록 되어 있는 나머지 36필지에 둘러싸여 인근의 부지에 상업시설이 들어설 경우 외부와 완전히 차단되는 구조이다. 그리고 11필지 중에서도 이 사건 신청지는 정중앙 부분에 위치하여 있다.

(2) 한편 지금 현재 이 사건 신청지에서 ○○역 쪽으로 볼 경우, 이 사건 신청지 좌‧우측과 우측 앞쪽 토지에 대하여는 이미 피청구인이 숙박시설 건축허가를 하였다. 그 결과 이 사건 신청지 우측에 있는 토지 위에는 건축이 거의 완료되어 있는 상태이며, 우측 앞쪽에 있는 토지 위에는 숙박시설 건축을 위한 기초공사가 이루어진 상태이다.

(3) 그리고 이 사건 신청지에 건축하려는 숙박시설은 이 사건 신청지 우측에 있는 토지 위에 건축이 거의 완료되어 있는 숙박시설과 구조나 형태가 거의 비슷하다.

(4) 그러므로 피청구인의 처분 사유 중 인근 주민들의 주거환경 및 교육환경의 침해가 인정되거나 예상된다는 주장은 이 사건 숙박시설의 용도‧종류 및 규모에 비추어 보아, 업무상 ○○시 를 방문하는 외지인이나 관광 여행객이 잠자리로 사용하는 숙박시설을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점, 학교보건법상 숙박시설의 신축이 금지되는 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200m 이내로 규정되어 있으나 이 사건 신청부지는 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200m를 넘는 지역에 위치해 있는 점, 더군다나 이 사건 신청지는 이 사건 일반상업지역의 정중앙에 위치하고 있어 인근에 거주하는 주민이나 학생들과는 완전히 차단될 가능성이 높은 점, 이 사건 숙박시설이 이 사건 신청지 우측에 위치한 건축이 거의 완료된 숙박시설과 그 구조나 형태가 유사한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 신청지에 건립되는 숙박시설이 ‘러○호텔’일 것이라는 막연한 추측에 근거한 것으로 이러한 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 숙박시설의 신축이 현저히 공익에 반한다고 볼 수는 없다.

2) 이 사건 신청지에 숙박시설을 건립하려고 하게 된 경위

가) 청구인은 당초 이 사건 신청지를 매입하기 전에 평소 알고 지내던 건축사에게 이 사건 신청지 위에 숙박시설 건축이 가능한지 물어보았고, 건축사는 숙박시설 건축이 가능한 부지이므로 당연히 건축이 가능할 것이나, 혹시 또 모르니 피청구인 건축 담당자에게 문의해 보겠다고 하였다. 그리고 얼마 후 건축사가 2014. 2월말 현재 숙박시설 건축담당자에게 위 사항을 문의하니 자신은 전입한지 얼마 되지 않으니 전임자에게 물어보라고 하였고, 전임 ○○시 숙박시설 건축담당자는 이 사건 신청지는 도시계획상 숙박시설이 허용되는 지역이므로 건축허가를 받는데 아무런 문제가 없을 것이라는 답변을 하였다고 알려주었다.

나) 이에 청구인은 이 사건 신청지가 당초 숙박시설로 계획되어 있었고, 건축사나 피청구인 담당자가 숙박시설 건축허가를 받는데 아무런 문제가 없을 것이라고 장담하므로, 이를 전적으로 신뢰하여 이 사건 신청지를 구입하여 숙박시설을 건축하기로 결정하였다. 그래서 청구인은 청구 외 ○○○로부터 이 사건 신청지를 프리미엄 40,000,000원을 포함한 521,520,000원에 매수하기로 하고 2014. 3. 3. 매매계약을 체결하였다.

다) 그리고 이 사건 신청을 위하여 건축설계를 하는 등 많은 비용을 투입하였는데, 이 사건 불허가 처분을 받고 보니 허망하기 짝이 없고 피청구인이 왜 이 사건 불허가처분을 하였는지 납득할 수 없다.

3) 청구인의 주장

가) 이 사건 처분은 대법원 판례 등에 반한다.

(1) 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다고 할 것이다(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 한편 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 건축법 제8조 제4항에 의하면 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 하며, 건축허가권자는 당해 용도‧규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하도록 하고 있으므로, 건축허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우에 한하여 그 건축허가를 거부할 수 있다고는 할 것이다(대법원 2006. 1. 9. 선고 2006두1227 판결).

(2) 이 사건 거부처분 당시에 시행되고 있던 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조(개발행위허가의 제한)에 따르면, 지구단위계획구역으로 지정된 지역에 대하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 때조차도 제한지역‧제한사유‧제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하도록 규정한 취지를 고려할 때, 이 사건 처분 당시 지구단위계획에 의하여 숙박시설의 건축이 허용된 지역인 이 사건 신청지에 건립될 숙박시설이, ‘러○호텔’일 것이라는 막연한 추측에 근거하여 인근 주민들의 주거환경 및 교육환경의 침해가 있을 것이라는 막연한 우려나 가능성이 있다고 하여, 이 사건 건축허가신청을 반려할 중대한 공익상의 필요가 있었다고 보기는 어렵다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참조).

나) 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용하였다.

(1) 행정청의 재량권의 일탈‧남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례‧평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조).

(2) 이 사건을 위 법리에 따라 살펴보면 ① 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 내세운 기존 ○○역 앞 숙박시설 3개와 이 사건 신청지 옆 숙박시설 3개 도합 6개의 숙박시설로 충분히 수요에 충족한다는 주장은, 앞으로 ○○역에 KTX 열차가 정차하기로 되어 있는 점, 이 사건 신청지를 포함한 도시계획을 도시계획 전문가가 기존의 숙박시설을 포함한 전체 숙박수요 등을 예측하여 이 사건 신청지에 숙박시설을 허용한 것인 점, 인근 ○○ 등 신도시의 도시계획에서도 숙박시설 등은 한 곳에 집중시켰고 집중된 숙박시설들이 아무런 사회적 문제를 야기함이 없이 잘 운영되고 있는 점 등에 비추어 보면, 아무런 근거가 없는 추측에 불과하고, ② 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 내세운 인근 주민들의 주거환경 및 교육환경의 침해가 인정되거나 예상된다는 주장은 이 사건 숙박시설의 용도‧종류 및 규모에 비추어 보아 업무상 ○○시 를 방문하는 외지인이나 관광객이 잠자리로 사용하는 숙박시설을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점, 학교보건법상 숙박시설의 신축이 금지되는 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200m 이내로 규정되어 있으나, 이 사건 신청부지는 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200m를 넘는 지역에 위치해 있는 점, 더군다나 이 사건 신청지는 이 사건 일반상업지역의 정중앙에 위치하고 있어 인근에 거주하는 주민이나 학생들과는 완전히 차단될 가능성이 높은 점, 이 사건 숙박시설이 이 사건 신청지 우측에 있는 건축이 거의 완료된 숙박시설과 구조나 형태가 유사한 점 등에 비추어 보면 이 사건 신청지에 건립되는 숙박시설이 ‘러○호텔’일 것이라는 막연한 추측에 근거한 것으로 이러한 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 숙박시설의 신축이 현저히 공익에 반한다고 볼 수는 없는 점, ③ 피청구인이 작성한 상업‧업무용지 용도 규제표에 따를 경우, 이 사건 신청지는 상업용지인 D2지역으로 일반숙박시설이나 관광숙박시설이 허용되는 지역임에도 이를 불허하는 것은 당초 경상남도의 지구단위계획승인을 믿는데다가 전문가인 건축사 및 ○○시 숙박시설 담당자에 대한 문의를 거쳐 그 답변을 신뢰하고 이 사건 신청지를 매입하여 숙박시설을 건축하려 한 청구인에게 불측의 손해를 입히는 결과가 되는 것인 점, ④ 이 사건 신청지와 같은 지역에 47필지의 상업용지가 분양되었고 그 중 11필지에 숙박시설 건축이 가능한데, 현재 그 중 이 사건 신청지 우측과 앞의 2필지에는 숙박시설 허가가 나 신축공사가 진행 중이고, 신청부지 좌측의 1필지도 숙박시설 허가가 나 신축공사를 준비 중에 있음에도, 이 사건 일반상업시설의 정중앙으로 외부와는 완전히 차단된 이 사건 신청지의 숙박시설 건축허가를 불허한 이 사건 처분은 비례‧평등의 원칙에도 반하는 것인 점, ⑤ 건축허가권자는 당해 용도‧규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하도록 하고 있으므로, 건축허가권자는 지구단위계획 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우에 한하여 그 건축허가를 거부할 수 있다고 할 것이고, 이 사건 신청지에 숙박시설을 건축하는 것이 지구단위계획구역에 부합한다는 것은 너무나도 자명함에도 피청구인이 기존 숙박시설만으로 수요를 충족하고, 인근 주민들의 주거환경 및 교육환경의 침해가 인정되거나 예상된다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 사정들만으로 건축허가 신청을 반려한 것으로 밖에 볼 수 없는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분이라 아니할 수 없다.

4) 결 론

이상에서 본 바와 같이, 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하므로, 이를 취소하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2014. 6. 10. 이 사건 신청지에 지상 8층, 건축연면적 1,738.69㎡ 규모의 숙박시설(여관)을 건립하기 위해 「건축법」 제4조 및 ○○시 건축조례 제11조 제3항에 따라 ○○시 건축위원회 건축심의를 신청하였고,

2) 2014. 6. 24. 개최한 ○○시 건축위원회 심의결과, ① ○○시 ○○읍 ○○리 상업지역내 기존 운영 중인 숙박시설과 신축예정인 숙박시설을 포함하여 총 6개의 숙박시설로도 충분히 수요에 충족하는 점, ② 숙박시설 주변 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민 그리고 반경 500m 내외 ○○ ○○·○○마을 주민들의 주거환경 및 교육환경 등의 침해가 인정되거나 충분히 예상되는 점, ③ 공익적 측면에서 현재 상황보다 주거환경이나 교육환경의 침해가 더 심화되지 않도록 하기 위하여 숙박시설 건축허가를 제한하는 것이 바람직한 점, ④ 신청지상 숙박시설 건립이 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합한 점 등을 사유로 부결처리 되었으나,

3) 2014. 7. 24. 청구인이 이 사건 신청지에 ○○시 건축위원회 심의 시와 같은 규모·용도·형태로 피청구인에게 건축허가를 신청함에 따라 ○○시 건축위원회 심의의결 내용을 사유로 2014. 7. 28. 최종 이 사건 처분을 하게 된 것이다.

나. 이 사건 처분의 적법‧타당성

1) 이 사건 신청지는 LH공사가 사업 시행한 ○○○○택지개발사업지구 일반상업지역내 부지로서 지구단위계획상 숙박시설 용도의 건축이 가능한 지역이나, 현재 신청지 반경 200미터 이내에 기존 시설을 포함하여 총 6개소의 숙박업소가 영업 중이거나 공사 중에 있어 그 시설만으로도 수요에 충족할 것으로 보이고, 또 신청지 인근에는 기존 형성되어 있는 2개 마을(759세대 1,369명 거주)을 포함하여 2016년도 입주예정인 공동주택 3개 단지(총 2,127세대)와 단독주택지(246필지 984가구)가 기 조성되어 건축이 진행되고 있어 숙박시설을 계속 허가할 경우 향후 주거 및 교육환경이 더 악화될 것이 충분히 예상됨에 따라,

2) 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 「건축법」이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 않을 수 있도록 규정한 「건축법」 제11조 제4항에 따라 ○○시 건축위원회의 심의를 거쳐 그 결과(부결)에 따라 최종 건축불허가 한 것으로, 이 사건 처분은 관계법령에 의한 정당한 행정처분이라 할 것이다.

3) 청구인 주장의 부당성

가) 먼저 이 사건 신청지 주변현황을 살펴보면

(1) 이 사건 신청지에 바로 인접하여 숙박시설(여관) 2개소가 공사 진행 중에 있고, 1개소는 같은 용도로 건축허가를 득한 후 2014. 8월 현재까지 미착공 상태에 있으며, 인근 공공시설인 ○○역 앞 기존 상업지역에도 3개소의 숙박시설이 운영되고 있어 이 사건 신청지 주변에는 현재 운영 중이거나 공사 중 또는 공사예정인 숙박시설이 모두 6개소에 이르고, 특히 이 사건 신청지가 소재한 신도시 상업지역에는 현재 숙박시설 3개소 이외 상업용 건축물의 건축허가나 건축공사가 전무한 실정이며,

(2) 이 사건 신청지 반경 100〜300m 이내에는 기존 2개 마을 759세대 총 1,369명의 주민들이 평온하게 거주하고 있고, 신도시 단독주택지 246필지(984가구 예정)가 조성되어 현재 55개 필지에 건축허가 및 공사가 진행되고 있으며, 또 이 사건 신청지 반경 100〜500m 이내에 2016년 입주예정 아파트 3개 단지(2,127세대)를 포함하여 기존 아파트단지(168세대), 분양예정 아파트단지(2,745세대) 등 7개 단지에 총 5,040세대가 거주·입주예정 또는 분양예정에 있고,

(3) 또한, 공공시설인 ○○역, ○○읍사무소, 어린이공원과 다중이용시설인 ○○시장을 비롯하여 교육시설인 초·중·고등학교 및 유치원 등 모두 10개소의 공공시설, 다중이용시설 및 교육시설이 소재하고 있다.

나) 다음으로 청구인의 이 사건 건축계획에 대하여 살펴보면

(1) 청구인은 2014. 6. 10. ○○시 건축위원회 심의신청과 2014. 7. 24. 건축허가 신청 시 지상 8층, 건축연면적 1,738.69㎡의 숙박시설(여관) 41객실을 건립하는 것으로 설계도면을 제출하였는데,

(2) 그 평면구조나 형태를 보면 1층에는 이 건축물의 용도와 규모에 따라 필요한 건축물부설주차장 17대와 주차 후 바로 건축물로 진출입이 가능한 계단 및 엘리베이터실로 계획되어 있고, 2층부터 최상층인 8층까지는 각 층별로 5〜6개씩 총 41객실을 모두 배치함으로써, 인근에 운영 중이거나 이미 허가된 숙박시설과 규모·형태와 용도에 비추어 볼 때 단순한 숙박시설이 아니라 사회적으로 많은 문제를 야기하고 있는 속칭 러○호텔화 될 가능성이 큰 숙박시설의 전형적인 형태라 하겠다.

다) 이 사건 처분의 정당성 및 피청구인의 재량권 일탈·남용여부를 살펴보면

(1) 2014. 6. 10. 청구인이 이 사건 신청지에 지상 8층, 건축연면적 1,738.69㎡ 규모의 숙박시설(여관) 41객실을 건립하기 위하여 건축위원회 심의를 신청한 사항에 대하여 피청구인이 주변현황 등을 조사해 본 결과,

(2) ① 이 사건 신청지 반경 100〜300미터 이내에 기존 2개 마을 759세대 총 1,369명의 주민들이 평온하게 거주하고 있고, 신도시 3단계 단독주택지 246필지(984가구 예정)가 조성되어 현재 55개 필지에 건축공사가 진행되고 있는 점, ② 또 이 사건 신청지 반경 100〜500미터 이내에 2016년 입주예정인 아파트 3개 단지(2,127세대)를 포함하여 기존 아파트단지, 분양예정 아파트단지 등 7개 단지에 총 5,040세대가 거주하고 있거나 입주예정 또는 분양예정에 있는 점, ③ 공공시설인 ○○역, ○○읍사무소, 어린이공원과 다중이용시설인 ○○시장을 비롯하여 교육시설인 초·중·고등학교 및 유치원 등 모두 9개소의 공공시설, 다중이용시설 및 교육시설이 소재하고 있는 점, ④ 특별한 관광지나 유동인구가 많은 지역이 아닌 곳에 현재 운영 중이거나 공사 중 또는 공사예정인 숙박시설이 모두 6개소에 이르는 점 등을 감안할 때,

(3) 청구인이 신청한 이 사건 신청지의 숙박시설(여관)을 건축허가 할 경우 인근 주민들의 주거환경 및 교육환경이 더 악화될 것이 충분히 예상되고, 또 숙박시설의 건축허가가 이어질 경우 숙박시설의 집단화로 인한 퇴폐·향락문화의 확산 등으로 주변을 통행하는 청소년들의 건전한 인격형성과 인근 마을, 아파트단지 및 공공시설을 이용하는 주민들의 주거생활의 안녕을 위협할 소지가 있는 점 등에 비추어 볼 때 피청구인의 공적 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 달성하고자 하는 인근 주민들의 주거환경 및 청소년들의 교육환경 보호라는 공익이 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 손해를 정당화 할 수 있을 정도로 크다 할 것이며(대법원 2005. 11. 25. 선고 2004두6822, 6839, 6846참조),

(4) 이에 따라 「건축법」 제11조 제4항 제1호에는 ‘위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우’ 허가권자는 「건축법」이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있는 규정에 의거 2014. 6. 24. 실시한 ○○시 건축위원회 심의결과 위원들의 일치된 의견으로 부결처리 되었는바, 그 심의결과를 사유로 2014. 7. 24. 청구인의 숙박시설 건축허가 신청에 대하여 2014. 7. 28. 피청구인이 최종 불허가처분을 한 것이므로 이는 법령과 원칙에 따라 적법하게 처리한 사안으로 청구인의 피청구인에 대한 재량권 일탈·남용 주장은 근거 없다 할 것이다.

다. 결 론

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 「건축법」 등 관계법령에 따른 적법한 행정처분이므로, 피청구인의 비례·평등의 원칙 위반 및 재량권 일탈·남용 등을 전제로 한 이 사건 처분에 대한 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 「건축법」 제4조, 제11조

나. 「건축법 시행령」 제5조의5

다. 「○○시 건축조례」 제6조, 제8조, 제11조

라. 「학교보건법」 제5조, 제6조

5. 인정사실

가. 청구인은 2014. 6. 10. ○○시 ○○읍 ○○리 869-7 대지 449.6㎡ 지상에 건축면적 254.08㎡, 연면적 합계 1,738.69㎡, 지상 8층의 숙박시설을 신축하기 위하여 ○○시 건축위원회에 건축심의를 신청하였다.

나. 2014. 6. 24. ○○시 건축위원회에서는 청구인의 위 건축물에 대한 건축심의 건을 “부결”한다고 의결하였다.

다. 청구인은 2014. 7. 24. ○○시 건축위원회 건축심의 시와 같은 규모‧용도‧형태로 건축허가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2014. 7. 28. ○○시 건축위원회 의결 내용과 같은 “① ○○시 ○○읍 ○○리 상업지역내 기존 운영 중인 숙박시설과 신축예정인 숙박시설을 포함하여 총 6개의 숙박시설로도 충분히 수요에 충족하며, ② 숙박시설 주변 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민 그리고 반경 500m 내외 ○○ ○○·○○마을 주민들의 주거환경 및 교육환경 등의 침해가 인정되거나 충분히 예상되며, ③ 공익적 측면에서 현재 상황보다 주거환경이나 교육환경의 침해가 더 심화되지 않도록 하기 위하여 숙박시설 건축허가를 제한하는 것이 바람직함, ④ 신청지상 숙박시설 건립이 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다”는 사유로 이 사건 불허가처분을 하였다.

라. 신청지로부터 직선거리로 200m 정도 떨어진 지역에는 ○○○, ○모텔, ○모텔 등 3곳의 숙박시설이 현재 운영 중에 있고, 신청지와 연접하여 양쪽 옆 2필지와 바로 앞 1필지에는 이미 숙박시설 허가가 나 현재 공사 중(2곳)이거나 미착공(1곳) 상태에 있다.

마. 이 사건 신청부지는 ○○‧○○(2-1, 2-2단계) 지구단위계획에 따라 조성된 일반상업지역에 해당하며 위 지구단위계획 제2편 제10조 ‘상업‧업무용지 용도 규제표’에 의하면 숙박시설의 건축을 허용하는 곳이다. 또한 이 사건 신청부지는 인근의 학교로부터 직선거리로 200m 이상 떨어져 있다.

바. 청구인은 청구 외 ○○○로부터 이 사건 부지를 금521,520,000원에 매수하기로 하고, 2014. 3. 3. 토지 매매계약을 체결하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」 제11조 제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 같은 조 제4항 제1호에 의거 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도‧규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.

나. 다음 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지는 피청구인의 지구단위계획 상 일반상업용지인 D2지역에 위치해 있으며 해당 지구단위계획 제2편 제10조 ‘상업‧업무용지 용도 규제표’에 따라 D2지역에는 일반 숙박시설의 건축이 허용되는 지역으로, 청구인은 이를 신뢰하여 이 사건 신청지를 구입하였다고 주장하고 있는바,

먼저 이 사건 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부를 판단해 보아야 할 것이다.

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 할 것인바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조)는 법리에 비추어 이 사건을 살펴보건대,

나) 위 ○○‧○○(2-1, 2-2단계) 지구단위계획은 국토교통부에서 ○○○○ 택지개발사업지구로 지정하여 수립한 것으로서 이 사건 신청지가 포함된 D2지역에 일반 숙박시설을 허용용도로 결정하여 이를 관보에 고시하고 그와 관련된 도서를 피청구인 청사 등에 비치하여 열람하게 한 사실이 있는바, 중앙정부와 피청구인의 위와 같은 내용의 계획수립 및 고시, 관계도서 비치·열람행위는 이를 보는 일반인들로 하여금 D2지역에서 숙박시설의 허가를 받을 수 있을 것이라는 신뢰를 갖도록 공적인 견해를 표명한 것으로 봄이 상당하고, 청구인은 그러한 신뢰에 기초하여 숙박시설 허용지역인 D2지역에 위치한 이 사건 토지를 매수하여 숙박시설 건축허가를 받기 위한 설계 등의 행위를 한 것이며, 위 지구단위계획을 직접 수립·시행하는 피청구인의 위와 같은 행위를 신뢰한 청구인에게 어떠한 귀책사유가 있다고 보기도 어렵고, 피청구인이 위와 같은 공적인 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 청구인의 이익이 침해되었다 할 것이다.

다) 또한 이 사건 건축허가신청을 거부할 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는지 여부에 관하여 살펴보면, 이 사건 숙박시설에 대한 건축허가와 관련하여 인근 대단지 아파트 입주예정자 및 단독주택 주민들의 주거환경 및 교육환경 등의 침해에 대한 피청구인의 우려는 인정이 되나, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려에 해당하는지에 대해서는 입증이 되지 않고 있으며, 이 사건 건축허가와 관련하여 인근주민들의 집단민원이 제기되었다거나 제기될 우려가 있음을 인정할 아무런 자료도 없는 것을 볼 때, 이 사건 건축 불허가로 인해 청구인이 입을 사익침해를 넘어서는 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기는 어렵다 할 것이다.

라) 따라서 위 판단내용을 종합해 볼 때 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된 것이 상당해 보인다.

2) 한편 피청구인은 이 사건 신청건물이 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 판단하여 건축위원회 심의를 거쳐 불허가처분을 하였는바,

다음으로 이 사건 불허가처분에 재량권의 일탈‧남용이 있는지 여부를 판단해 보아야 할 것이다.

가) 먼저 이 사건 인근 숙박시설 현황을 살펴보면, 피청구인은 이 사건 신청지에 연접하여 숙박시설 2개소가 공사 진행 중에 있고, 1개소는 같은 용도로 건축허가를 득한 후 2014. 8월 현재까지 미착공 상태에 있으며, 인근 ○○역 앞의 기존 상업지역에도 3개소의 숙박시설이 운영되고 있어 총 6개소의 숙박시설로도 충분히 그 수요에 충족한다고 주장하고 있으나,

위 ○○역 부근의 기존 운영 중인 숙박시설 3개소와 이 사건 신청지가 포함된 일반상업지역에 이미 허가된 숙박시설 3개소 도합 총 6개소의 숙박시설이 그 수요에 충분히 충족하기 위해서는 기존에 조성되었거나 향후 조성될 상업지역에서 요구하는 숙박인원이 위 6개소의 객실 공급만으로도 충분하다는 명백한 자료가 존재하고 또한 이 사건 주변을 찾은 관광객 또는 상업인구의 수요에도 충분히 부합한다는 수긍 가능한 예측 등이 뒷받침되어야 가능하다 할 것인데, 피청구인은 이에 대한 어떠한 자료나 근거 없이 단지 건축위원회의 심의결과에 따라 이 사건 불허가 처분을 한 것으로 기존 허가된 숙박시설 6개소만으로 그 수요에 충분하다는 주장은 받아들이기 어렵다.

나) 다음 이 사건 신청지 주변 환경을 살펴보면, 피청구인은 신청지 인근에 기존 형성되어 있는 2개 마을(759세대 1,369명 거주)을 포함하여 2016년도 입주예정인 공동주택 3개 단지(총 2,127세대)와 단독주택지(246필지 984가구)가 기 조성되어 건축이 진행되고 있어 숙박시설을 계속 허가할 경우 향후 주거 및 교육환경이 더 악화될 것이 충분히 예상됨에 따라 이를 고려할 때 이 사건 숙박시설은 부적합하다고 주장하나,

이 사건 신청지는 양 옆으로 숙박시설이 허가되어 있어, 숙박시설 외 다른 용도로 사용하기에는 이미 많은 제약이 있어 보이고, 이 사건 건축허가만으로 인근의 주거환경이 더욱 열악해진다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

또한 피청구인은 이 사건 신청지 인근에 유치원 및 초·중·고등학교 등 교육시설이 소재하여 주변을 통행하는 청소년들의 건전한 인격형성이라는 교육환경 보호를 해칠 수 있다고 주장하나, 이 사건 신청지는 학교환경위생 정화구역 내에 위치하지 않고 있으며, 인근 유치원 및 초‧중‧고등학교와는 250~500m 정도 떨어져 있고, 가장 가까운 유치원과는 왕복 4차선 및 단독주택지역이 위치하고 있어서 위 교육기관들이 이 사건 신청지와 가시적인 거리에 위치하지 않고 있으므로 교육환경 침해에 대한 우려 역시 이 사건 처분의 불허가 사유가 되기는 어려워 보인다.

다) 따라서 위 판단내용을 종합해 볼 때 이 사건 불허가처분은 재량권을 일탈‧남용한 것이라 할 것이다.

3) 이상에서 살펴본 바와 같이 건축허가권자인 피청구인은 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 할 것인데, 현존하는 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 신뢰보호의 원칙과 비례의 원칙을 위배하여 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권의 한계를 벗어나 위법‧부당하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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