이 유
1. 사건개요
청구인은 154kv ○○○~○○ 송전선로 건설사업의 일환으로 ○○시 ○○면 ○○리 1107번지 토지 중 17㎡와 같은 리 1106번지 토지 중 285㎡에 26호 철탑을, ○○시 ○○읍 ○○리 68번지 토지 중 275㎡에 27호 철탑을 설치하고자, 2013. 9. 13. 철탑설치를 위한 재료적치 등을 위해 위 부지 상에 하천점용허가(점용면적 2,059㎡)를 신청하였으나, 2014. 5. 1. 피청구인으로부터 “하천구역 내 설치되는 철탑(26호, 27호)은 「하천점용허가 세부기준」(국토해양부 고시 제2012-751호) 제3조 제2항, 같은 기준 제26조 제2항에 부적합하다.”는 사유로 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 당사자의 지위
청구인은 전력자원의 개발, 발전, 송전, 변전, 배전 및 이에 관련된 영업 등을 목적으로 「한국전력공사법」에 따라 설립된 국가공기업이며, 피청구인은 ○○시 소재 지방하천인 ○○천의 관리청인 경상남도로부터 관리위임을 받은 기초지방자치단체의 장이다.
나. 이 사건 처분의 경위 및 내용
1) ○○시 ○○면, ○○면, ○○면, ○○읍 일원 233,090㎡(철탑 12,382㎡, 선하지 220,708㎡)을 사업구역으로 한 청구인의 154kV ○○○〜○○ 송전선로 건설사업(변경)에 대하여 2013. 5. 23. 「전원개발촉진법」 제5조 제2항에 따른 산업통상자원부장관의 전원개발사업 실시계획(변경) 승인고시가 되었다.
2) 「전원개발촉진법」 제6조 제1항 제4호는 위 실시계획(변경) 승인을 받은 때에는 「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으므로 하천 부지인 ○○시 ○○면 ○○리 1107번지 중 17㎡와 같은 리 1106번지 토지 중 285㎡(26호 철탑부지), ○○시 ○○읍 ○○리 68번지 토지 중 275㎡(27호 철탑부지) 자체에 대하여는 피청구인의 하천점용허가를 받은 것으로 간주된다.
3) 청구인이 위 철탑부지 자체에 대해서는 하천점용허가를 받았지만 그 철탑을 설치하기 위해서는 위 철탑부지 주위 일정 면적의 토지에 철탑 설치를 위한 재료를 일시적으로 적치할 필요가 있고 사람과 차량이 출입 가능한 진출입로도 확보되어야 할 것이다. 그리하여 청구인이 2013. 9. 3. 및 같은 달 10. 피청구인(건설방재과)과 ○○천의 하천부지인 26호, 27호 철탑부지 주위의 특정 토지부분 2,059㎡에 대하여 송전 철탑 설치(송전선로 건설) 공사에 필요한 재료적치장 용도의 일시 사용을 위한 하천점용허가 관련 협의를 한 다음, 같은 달 13. 피청구인에게 점용기간을 점용허가일부터 2014. 6. 30.까지로 한 이 사건 하천점용허가신청서를 접수하고는, 같은 달 16.부터 24.까지 사이에 허가의 필요성을 설명하였으나, 피청구인측이 위 전원개발실시계획승인으로 인하여 철탑부지에 대한 하천점용허가가 법률상 간주되는 것을 다투면서(위 산업통상자원부장관의 실시계획 승인 전에 그 승인과 관련하여 지방자치단체인 경상남도가 “하천을 점용할 경우 법률에 따라 하천점용허가를 받기를 바란다.”라는 취지의 의견을 산업통상자원부에 제출한 적이 있다면서) 철탑부지 및 재료적치장 설치를 위한 하천점용허가가 불가능하다면서 보완요청하기에 청구인이 2013. 10. 7.과 2013. 12. 24. 각 보완하였다.
4) 2014. 1. 21. 하천관리청인 경상남도가 현장을 실사하고 2014. 2. 5. 피청구인이 경상남도 측에 협의의견을 요청하자, 2014. 2. 25. 경상남도가 피청구인에게 회신하면서 하천구역 밖에 철탑을 설치하는 것을 원칙적으로 하되, 불가피할 경우 제방 뒷비탈을 이용하는 등 유수소통과 하천유지관리에 문제가 발생하지 않도록 조치하라고 하였고, 이에 2014. 3. 6. 피청구인이 청구인에게 회신 오기를 하천관리청인 경상남도와의 협의 결과 하천구역 내 제방설치의 안전성을 저해시키는 등으로 하천구역 밖으로 설치하도록 협의되었고, 하천구역 내 불가피하게 설치할 경우에는 횡단 설치를 원칙으로 하였으며, 지역주민 민원발생 및 유수에 지장이 없도록 계획 수립되어야 한다고 하였다.
5) 이에 청구인이 피청구인의 주장은 전원개발실시계획 승인으로 인하여 철탑부지 자체에 대한 하천점용허가가 의제되는 것에 법률상 배치되고 그 하천점용허가 의제에 따른 후속조치로 재료적치장 설치를 위한 이 사건 일시적 하천점용허가신청도 받아들여져야 한다고 설득하다가 2014. 4. 30. 허가 여부를 회신하여 달라고 촉구하자, 피청구인이 2014. 5. 1. 불허가한다는 내용의 회신을 보내어 2014. 5. 8. 청구인에게 우편 도달(이하 ‘이 사건 처분’이란 함) 하였는데, 거기에는 26호, 27호 철탑이 「하천점용허가세부기준」 제3호 제2항, 같은 기준 제26조(송전·통신선로) 제2항에 위반한다는 이유로, 즉 위 실시계획승인으로 의제되는 26호, 27호 철탑부지 자체에 대한 하천점용허가의 효력을 인정하지 않는다는 이유였다.
다. 이 사건 처분의 위법성
1) 실시계획 승인으로 철탑부지에 대한 하천점용허가의 효력이 인정되어야 하는데도 이를 부인하는 이 사건 처분은 위법함
가) 위 실시계획승인으로 「전원개발촉진법」 제6조 제1항 제4호에 따라 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용허가를 받은 것으로 법률상 간주되고, 위 실시계획승인에 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용허가의 효력을 예외적으로 부인하거나 별도로 허가를 받으라는 내용의 부관이 없었다.
나) 그러므로 행정처분의 공정력에 의하여 위 실시계획승인처분은 처분권자인 산업통상자원부장관이 직권으로 취소하거나 행정심판 또는 행정소송에 의하여 취소되지 않는 한 적법·유효한 것으로 처리되어야 하고, 이는 청구인과 피청구인을 비롯한 모든 국민과 기관에게 적용되어야 한다. 그런데도 이를 부인하면서 이 사건 재료적치장 설치를 위한 일시적 하천점용허가신청을 바로 불허한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
2) 예비적 주장 철탑부지에 대한 종전 하천점용허가에 위법 요소도 없음
가) 피청구인은 이 사건 처분에 26호, 27호 철탑이 「하천점용허가세부기준」 제3조 제2항 및 제26조 제2항에 위반하므로 하천점용허가를 할 수 없다는 취지로, 즉 2013. 3. 6.자 회신처럼 하천구역 내 제방설치의 안정성을 저해시키므로 하천구역 내 철탑 설치가 어렵고, 하천구역 내 불가피하게 철탑을 설치할 경우에는 횡단 설치가 원칙이며, 지역주민 민원발생 및 유수에 지장이 없도록 설치되어야 한다는 취지로 보인다. 그러나 이는 아래와 같이 부당하다.
나) 26호 철탑부지로 그 일부가 사용될 ○○시 ○○면 ○○리 1107번지(잡종지, 13,551㎡)와 같은 리 1106번지(잡종지, 1,635㎡)는 소유자 오완수가 2012. 4. 23. 실시계획승인된 철탑부지 17㎡, 285㎡와 각 송전선이 통과하는 특정 지표면의 공중 공간에 관하여 청구인에게 구분지상권 등기를 설정하고, 27호 철탑부지인 ○○시 ○○읍 ○○리 68번지(잡종지, 10,344㎡)도 소유자 오완수가 2012. 4. 23. 실시계획승인된 철탑부지 275㎡와 송전선이 통과하는 특정 지표면의 공중 공간에 관하여 청구인에게 구분지상권 등기를 설정하였다.
다) 제출된 증거서류를 종합해 보면 ① 26호, 27호 철탑부지 주위는 평소 ○○천의 물이 흐르는 곳과의 경계지점에서 26호는 약 32m, 27호는 약 24m떨어져 있고 계획제방부지, 하천시설, 다른 허가공작물 부근 또는 지반이 매우 약한 장소가 아니며(부근에 폐기물매립장이 완료되어 있으나 협착부, 수충부, 합류되거나 갈라지는 하천의 합·분류부 및 하상경사의 변환점 등 하상의 변동이 큰 곳이 아니고, 하천구역 안의 토지, 하천에 설치되어 있는 다른 공작물에 근접하지 않는 곳임), ② 철탑부지 주위에는 이미 소유자 오완수가 나무를 심어 재배하거나 자연발생적으로 자란 수목들이 무성한 사실(따라서 대홍수 시 그 곳까지 물이 흐르겠으나 그 경유 수목들로 인하여 유수소통에 어느 정도 지장을 초래할 것으로 예측됨), ③ 전문가인 수자원개발사의 검토의견도 26호, 27호 철탑이 비록 하천의 종단방향으로 설치되더라도 상하류의 유속 및 홍수위 변화가 미소하여 수리학적으로 안정적이고, 철탑 설치로 인한 재해 영향은 없으며 26호, 27호 철탑이 하천 제방과 약 8m〜20m 떨어져 있는 사정 등으로 26호, 27호 철탑 때문에 홍수시의 유출(물이 밖으로 흘러나감)에 의해 하천을 훼손할 것으로는 예상되지 않는다는 사실을 각 인정할 수 있다. 따라서 「하천점용허가 세부기준」 제3조 및 제26조 위반사항이 없다.(제3조 제5호, 제26조 제2항 제1호도 공작물은 가능한 한 하천의 종단 방향으로 설치하지 않게 하라는 것일 뿐임)
라) 또한 증거서류에서 보듯이 26호, 27호 철탑을 하천부지 바닥 아래로 깊게 설치하는 등 위 「하천점용허가 세부기준」 제26조 제2항 제3호, 제4호, 제5호에 정해진 대로 대책을 수립하기도 했다.
마) 피청구인이 언급하는 지역주민 민원 발생의 경우 그런 민원이 발생했다는 증거가 없고, 또한 민원이 발생했다고 해도 그것이 불허가의 법적 사유는 될 수가 없다.
바) 따라서 실시계획승인으로 간주되는 철탑부지에 대한 종전 하천점용허가처분에 위법 요소도 없으므로 그 점에서도 이 사건 처분은 위법하다.
3) 이 사건 재료적치장 설치를 위한 일시적 점용허가신청에 위법 요소가 없는데도 이 사건 불허가처분을 한 것은 재량권 일탈·남용의 위법이 있음
가) 위 실시계획승인으로 인하여 철탑부지에 대한 하천점용허가처분이 간주되어 철탑부지에 대한 하천점용허가의 효력이 생긴 이상 그 철탑부지에 철탑을 설치하기 위하여 그 설치 기간 동안 재료를 적치하는 적치장 및 그 적치장과 외부 사이에 차량과 사람의 통행을 위한 진출입로가 설치되어야 함은 사회통념상 당연하다.
나) 청구인은 재료적치장을 철탑부지를 둘러싼 인접 부위의 필요 최소한의 면적인 각 1,014㎡, 1,045㎡ 합계2,059㎡로 특정하고, 점용기간도 철탑 설치를 위한 필요 최소한의 기간인, 신청 당시 점용허가 될 것으로 예상한 날짜로부터 2014. 6. 30.까지로 특정하여 허가신청 하였다.
다) 하천점용허가 여부가 피청구인의 재량에 맡겨져 있다 해도 피청구인이 이 사건 불허가처분을 함으로써 청구인이 철탑을 조속히 설치하지 못해 실시계획승인 된 전원개발사업 진행이 지체되고 그로 인한 전기수용가들의 피해 및 청구인의 피해가 이 사건 불허가처분으로써 피청구인이 달성하려는 공익보다 훨씬 크므로 이 사건 불허가처분에는 재량권을 일탈 내지 남용한 위법이 있다고 할 것이다.
라. 결론
그렇다면 이 사건 불허가처분은 위법하므로 취소되어야 할 것이다.
마. 보충서면(답변서에 의한 반박 준비서면)
1) 답변서 “가”항(이 사건 처분의 경위)에 대하여
가) 청구인이 전원개발사업실시계획 승인신청서를 지식경제부에 제출하자 지식경제부가 다른 중앙행정기관과 지방자치단체(경상남도)에 위 승인신청서와 신청개요를 보내면서 협의 의견을 구하였고, 경상남도는 소속 경제진흥과 주도 아래 자체 다른 부서 및 산하 기초지방자치단체인 ○○시에 협의 의견을 구하였으며 ○○시도 소속 경제진흥과 주도 아래 자체 다른 부서에 협의 의견을 구하였다. 그리고 당시 청구인의 담당직원들이 경상남도의 부서들은 물론 ○○시의 부서들도 일일이 방문하여 사업설명을 하였다.
나) 그런데 하천점용허가와 관련하여 ○○시는 아무런 의견을 제시하지 않았고, 경상남도는 소속 도시계획과 등에서는 청구인더러 필요한 서류 제출을 요청하면서 협의를 하였으나 하천점용 관련 부서인 생태환경과에서는 청구인 담당직원들로부터 위와 같은 사업설명을 듣고도 청구인에게 하천점용 관련 서류 제출 요청이나 협의를 하지 않은 채 막연히 철탑이 하천을 점용할 경우 하천법 제33조에 따라 하천관리청에 하천점용허가를 얻으라는 의견만 제시하였다.
다) 전원개발촉진법 제6조 제1항 제4호는 실시계획(변경)승인을 받은 때에는 하천법 제33조에 따른 하천의 점용허가를 받은 것으로 본다고 규정하므로, 경상남도 생태하천과로서는 위와 같은 복지부동식의 의견을 제시할 것이 아니라 ○○시와 함께 승인신청서를 구체적으로 검토하고 청구인에게 관련서류 제출요청이나 협의를 하여 하천점용허가의 가능 여부를 결론 내려서는 지식경제부에다 그 결론을 명확히 의견 회신하여야 하는데도 그러지 않은 것이다.
라) 이에 청구인은 중앙행정기관과 경상남도로부터 받은 의견 및 그에 대한 조치계획을 수립하였는데, 이 중 도 생태하천과 의견에 대한 조치계획은 “관련 법령에 의거 점용허가 필요시 협의 의견대로 조치하겠음”이었는바, 그 취지는 실시계획(변경)승인을 받으면 철탑부지 자체에 대하여는 하천의 점용허가를 받은 것으로 보므로 더 이상 고려할 필요 없고 앞으로 철탑 설치를 위한 재료적치장, 진입로를 위한 일시 하천점용허가 등 관련법령에 따라 점용허가가 필요한 때에는 경상남도 생태하천과 의견대로 점용허가 신청하여 허가를 받도록 조치하겠다는 것이었다.
마) 그런데도 피청구인이 이제 와서 철탑 건설을 위한 하천점용허가를 할 수 없다며 전원개발촉진법에 위반한 주장을 하는 것은 재량권을 일탈 내지 남용한 위법이 있다고 할 것이다.
바) 피청구인은 이 사건 철탑 건설에 필요한 재료적치장 등 설치를 위한 일시 점용허가신청 이후 ○○읍장이 제출한 공문처럼 ○○읍이 ○○천 하류부에 위치하여 수 십 년 동안 갖은 물난리를 겪어 왔다고 주장하는데, ○○천 하류부가 2003년 여름 태풍 ‘매미’ 때 물난리를 겪었으나 그 이후는 피청구인이 ‘한림배수장’을 개축하여 침수피해를 크게 줄였고, 또 위 공문은 이 사건 26, 27번 철탑의 설치로 하천 유수 흐름에 장애가 된다는 결론이 아니고 주민들의 반발이 예상되니 주민의견을 수렴해 달라는 것일 뿐인바, 막연한 민원을 이유로 행정처분의 적법 여부가 판단될 수는 없다.
2) 답변서 “다”항(심판이익의 부존재)에 대하여
가) 피청구인은 이 사건 신청은 인가일로부터 2014. 6. 30.까지 일시 점용허가를 구하는 것인데 재결이 이루어지는 시점에는 이미 위 2014. 6. 30.이 경과하게 되므로, 결국 청구인으로서는 이 사건 심판이 인용된다 해도 새로운 일시 점용허가신청을 해야 하므로 이 사건 심판청구를 더 유지할 아무런 이익이 없다고 주장하고 있다.
나) 그러나 피청구인이 이 사건 거부처분을 한 2014. 5. 1. 당시는 위 일시 점용허가기간 2014. 6. 30.이 만료되지 아니하였을 뿐 아니라 청구인은 하천법 제33조 제1항 후문, 하천법 시행령 제34조 제2항 제3호에 따라 피청구인의 허가를 받아 점용허가기간을 연장할 수 있으므로, 피청구인이 위 거부처분을 한 뒤에 일시 점용허가기간이 만료되었다고 해도 위 거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이다. 피청구인의 의견대로 하면 점용허가기간이 짧은 일시 점용허가신청의 거부처분에 대하여는 통상 수 개월이 걸리는 행정쟁송을 청구할 수 없다는 이상한 결론이 된다(허가거부처분에 대하여는 효력정지신청을 하여 정지결정을 받을 수 없고 정지결정을 받더라도 허가 받은 것과 같은 일시적 효력이 생길 수 도 없음).
다) 대법원 1994. 4. 12. 선고 93누21088 판결도 토지형질변경허가거부처분을 할 당시는 광업권의 존속기간이 만료되지 아니하였을 뿐만 아니라, 광업권자는 상공자원부장관의 허가를 받아 광업권의 존속기간을 연장할 수도 있는 것이므로, 행정청이 위 거부처분을 한 뒤에 광업권의 존속기간이 만료되었다고 하여 위 거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 수 없다고 판시하였다.
3) 답변서 “라”항(청구인의 주장에 대한 반박)에 대하여
가) 피청구인은 이 사건 거부처분이 지식경제부장관의 실시계획승인의 공정력에 반한다는 청구인의 주장과 관련하여, 이 사건 처분은 이 사건 신청지에 대한 별도의 독립적인 처분이므로 청구인 주장이 부당하다고 주장하고 있다.
나) 그러나 행정행위의 공정력이란 행정행위가 위법하더라도 취소되지 않는 한 유효한 것으로 통용되는 효력을 의미하는 것인데도, 피청구인의 이 사건 처분은 지식경제부장관의 실시계획승인으로 의제되는 철탑부지에 대한 하천점용허가가 행정쟁송이나 지식경제부장관의 직권으로 취소되지 않는 한 유효한 것으로 통용되는 효력(공정력)을 부인하는 것을 전제로, 그것을 주된 이유로 삼아 그 철탑 건설을 위한 필수불가결한 일시 점용허가신청을 거부한 것이므로 피청구인의 위 주장은 부당하다.
다) 피청구인은 이미 의제된 No.26, No.27 철탑부지에 대한 하천첨용허가도 관련규정에 부합한다는 청구인 주장과 관련하여, ① No.26, No.27 철탑부지 지역의 북쪽 인근 지역은 ○○천의 병목구간으로서 유수의 안전성을 담보하기 어려운 지역이고, ② 이미 주변의 무성한 수목 때문에 유수에 지장이 초래될 것이므로 철탑의 영향이 미미하다는 청구인의 주장에 대해서도 어쨌든 새로운 위험원을 용인할 수 없으며, ③ 수리학적으로 문제없다는 검토보고서의 작성제출자 ‘주식회사 화성’이 청구인으로부터 비용을 받고 용역을 실시한 사설기관으로서 공정성을 담보하기 어렵고, ④ 청구인의 No.26, No.27 철탑이 하천점용허가 세부기준 제3조 제5호에 따른 횡단 방향이 아니라 종단 방향이고, 유수가 증가할 경우 각종 협착물이 철탑에 걸려 유수의 흐름에 상당한 지장을 초래할 것으로 예상되며, 이 사건 신청지 인근 지역에 각종 수재가 빈번하게 발생해 온 점에 비추어 이 사건 거부처분이 정당하다고 주장하고 있다.
라) 그러나 위 ①②의 경우 No.26, No.27 철탑의 북쪽 인근 지역의 왼쪽 지역이 병목구간이 아닌 것으로 보이고 2014. 7. 8.자 현장검증에서 드러났듯이 주변의 무성한 수목이 No.26, No.27 철탑의 기둥보다 유수의 흐름에 더 큰 지장을 초래하고, No.26, No.27 철탑이 설치된다고 하여 유수 흐름에 지장이 거의 없을 것으로 보이므로 별 의미 없고, 위 ③의 경우 국가공기업인 청구인이 관련 전문기관에 의뢰하여(다른 관련 전문 공공기관을 발견할 수 없었음) 작성제출 받은 것을 막연히 불신할 수는 없으며(피청구인도 그 검토보고서의 내용을 구체적 근거로 반론 제기하지 못하고 있음), 위 ④의 경우 심판청구서에서 밝혔듯이 횡단 방향이 원칙이나 예외도 허용되며, No.26 철탑과 No.27 철탑사이의 거리가 267m나 되어, 종단 방향으로 설치되어도 유수 흐름에 별 지장이 없을 것이고, 2014. 7. 8.자 현장검증에서 밝혀졌듯이 ○○천 하천구역선에 붙어 있는 인접지에, 즉 No.26, No.27 철탑 부지의 바로 맞은 편에 각종 공장들이 이미 건립되어 있어(피청구인이 건축허가를 해주었을 것임) 유수가 증가할 경우 유수의 흐름에 지장이 되는 정도가 No.26, No.27 철탑보다 훨씬 클 것으로 예상되고, 철탑의 기둥 4개 서로 간의 간격이 No.26 철탑은 11.978m, No.27 철탑은 9.42m이고, 기둥 사이를 가로로 연결하는 시설물 중 지표면에서 가장 가까운 곳의 높이가 No.26 철탑은 4.6m, No.27 철탑은 3.6m로서, 유수가 증가하더라도 각종 협착물이 철탑에 걸릴 위험이 사회통념상 거의 없을 것인 점, 따라서 이 사건 신청지 인근 지역에 각종 수재가 빈번하게 발생해 왔다는 것이 이 사건 철탑 건설을 반대할 실질적, 구체적 이유는 되기 어려울 것이다.
마) 피청구인은 청구인이 철탑 건설을 위해 필수불가결한 이 사건 신청지의 일시 점용 필요성에 대하여 구체적으로 반박하지 못하고 여전히 철탑부지 자체의 하천점용허가의 효력을 인정할 수 없다는 근거를 내세우고, 나아가 이 사건 거부처분이 재량권 행사를 하였을 뿐이라고 주장하지만, 심판청구서에서 언급했듯이 이 사건 재료적치장 설치를 위한 일시적 점용허가신청에 위법 요소가 없는데도 이 사건 불허가처분을 한 것은 재량권 일탈‧남용의 위법이 있다 할 것이다.
바) 피청구인은 답변서 마지막 부분에서 이 사건 신청지가 No.26, No.27 철탑부지보다 점용면적이 훨씬 크고 현재 장마철이 임박한 점을 이유로 내세우고 있으나, 이 사건 신청지는 철탑부지를 둘러싼 인접 부위의 필요 최소한의 면적인 각 1,014㎡, 1,045㎡ 합계 2,059㎡로 특정하였고, 오히려 피청구인이 하천구역 안에 이 사건 신청지의 면적보다 훨씬 넓은 면적을 폐기물매립장으로 지속적으로 사용하고 있는 점, 현재 장마철이 임박해도 심판재결이 내려져 청구인이 철탑 건립을 시작할 무렵에는 장마철이 끝날 것인 점에 비추어도 위 주장은 이유 없다 할 것이다.
사) 이 폐기물매립장 관련 부분을 부연하면, 피청구인이 폐기물매립장을 설치 관리할 수 있는 경계선, 즉 폐기물처리시설선이 하천구역 경계선 안쪽으로 상당히 침범해 있고, 또 No.26 철탑부지와 이 사건 신청지 중 No.26 철탑 건립을 위한 부분의 각 절반 이상이 위 하천구역과 폐기물처리시설선의 사이에 있으며, No.27 철탑 건립을 위한 부분의 일부 또한 위 하천구역과 폐기물처리시설선의 사이에 위치하고 있다.
아) 즉 홍수가 나면 쓰레기매립장이 유수의 흐름에 철탑보다 훨씬 더 큰 지장을 초래할 것인데, 피청구인의 위 행위에 비추어도 피청구인의 주장은 부당하다.
자) 참고로 No.26 철탑의 건설을 위한 이 사건 신청지의 대부분이 위와 같이 하천구역선과 폐기물처리시설선 사이에 있기에 청구인이 사업진행이 시급한 나머지 최근 No.26 철탑을 건설했으며, 이에 대하여 피청구인이 고발한 상태라고 하지만, 앞에서 본 바와 같이 그 고발은 부당하다고 할 것이다.
4) 결 론
따라서 이상과 같이 피청구인의 이 사건처분은 부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 2011년경 산업통상자원부(당시에는 지식경제부였으며 이하 ‘산자부’라 함)에 ○○시 ○○면, ○○면, ○○면, ○○읍 일원 233,090㎡를 사업구역으로 하여 ‘154kv ○○○~○○ 송전선로 건설사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 함)의 추진을 위하여 전원개발사업 실시계획 변경(이하 ‘이 사건 실시계획’이라 함)을 신청하였다.
2) 산자부는 위 신청을 접수한 후 이 사건 사업의 소재 관할청인 경상남도에 협의 의견을 구하였고 경상남도는 관리위임청인 피청구인에게 협의 의견을 구하였는데, 피청구인은 2011. 8.경, 2012. 7.경 피청구인 소속 각 부서에, 2012. 10.경에는 각 부서 및 이 사건 사업의 소재지인 ○○읍장, ○○면장 등에게 의견개진을 요청하는 등 이 사건 사업과 관련된 협의 절차를 진행한 후 2012. 11.경 그 협의결과를 경상남도에 송부하였다.
3) 청구인은 2013. 9.경 피청구인에게 경상남도지사가 관리하고 피청구인에게 관리위임 되어 있는 지방하천인 ○○천 인근의 하천구역인 ○○시 ○○면 ○○리 1106번지 외 2필지 2,059㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 함)에 대하여 그 점용기간을 인가일로부터 2014. 6. 30.까지로 하는 일시점용허가를 신청하였다.
4) 그런데 청구인은 이 사건 사업과 관련하여 ○○시 ○○면 ○○리 1107번지 토지 중 17㎡와 같은 리 1106번지 토지 중 285㎡(이하 ‘26호 철탑부지’라 함), ○○시 ○○읍 ○○리 68번지 토지 중 275㎡(이하 ‘27호 철탑부지’라 함)에 대해서는 피청구인에게 따로 하천점용허가를 신청하지 않았는데, 이는 위 두 부지의 경우 이 사건 실시계획안에 포함되어 있어 이 사건 실시계획의 승인에 따라 하천점용허가가 의제된다고 판단하였기 때문인 것으로 보인다(즉 청구인은 26호 철탑부지와 27호 철탑부지는 「전원개발촉진법」에 의하여 이 사건 실시계획 인가에 의하여 허가를 의제 받게 되는 것이므로, 위 두 개의 철탑부지에 대해서는 따로 하천점용 허가신청을 하지 않고, 다만 위 두 개의 철탑부지에 철탑설치 공사를 하기 위하여 필요한 이 사건 신청지에 대해서만 피청구인에게 하천일시점용허가를 신청한 것이다).
5) 한편 청구인이 산자부에 신청한 이 사건 실시계획은 2013. 5. 23. 승인 고시가 되었다.
6) 청구인으로부터 이 사건 신청을 접수한 피청구인은 청구인에게 이 사건 사업에 편입되는 하천구역 내 하천공사 및 점용 등에 관한 허가 사항에 대해서는 경상남도 치수방재과 협의 결과에 따라 처리되므로, 경상남도와 사전 협의 시 제출한 서류 및 협의 의견 회신공문을 추가 제출할 것을 요청하였고 이에 청구인은 피청구인의 요청에 따라 경상남도가 2012. 11. 21. 산자부에 ‘전원개발실시계획 승인신청에 따른 의견’으로 제출한 검토의견서(즉 청구인이 산자부에 신청한 이 사건 실시계획에 대한 경상남도의 협의의견)를 제출하였는데, 위 검토의견서의 내용 중 경상남도 생태하천과에서 작성한 내용을 보면 “철탑이 하천을 점용할 경우 「하천법」 제33조 규정에 의거 하천관리청에 하천 점용허가를 득하시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다.
7) 피청구인은 2013. 10. 14. 청구인으로부터 접수된 하천점용허가 신청서를 경상남도에 송부하면서 협의요청을 하였는데, 경상남도는 2013. 10. 25. 피청구인에게 「하천점용허가 세부기준」 제12조 및 제26조 기준에 적합한지 여부 등에 관한 내용을 포함하는 하천점용허가 신청서의 보완을 요청하였고, 이에 피청구인은 청구인으로부터 그에 대한 보완 자료를 접수한 후 이를 기초로 한 협의 의견서를 경상남도에 송부하였다.
8) 이후 경상남도가 자연재해의 문제점 및 이 사건 신청지 인근 주민들과 환경단체의 민원이 예상되므로 그와 관련한 조치계획을 피청구인에게 요구하기에, 피청구인은 ○○면장과 ○○읍장에게 주민의견을 취합해 달라고 요청하였고, 그 결과 실제 생활권이 이 사건 사업지와 떨어져 있는 ○○면장은 별다른 의견이 없었으나, ○○읍장은 ○○천 하류부에 위치하여 수십 년 동안 갖은 물난리를 겪어 온 주민들의 민원 반발이 예상되므로 이에 대한 전반적인 의견과 조치계획을 제출해 달라는 취지로 피청구인에게 회신하였다.
9) 경상남도는 위와 같은 과정을 거친 후 피청구인에게 철탑설치는 하천구역 밖에 설치하는 것을 원칙으로 하거나, 불가피할 경우 제방 뒷비탈을 이용하여 유수소통과 하천유지관리에 문제가 발생하지 않도록 조치하라는 취지로 협의의견을 송부해 왔고, 그에 따라 피청구인은 2014. 3. 5. 청구인에게 ① 하천관리청인 경상남도와 철탑설치는 하천구역 밖에 설치하도록 협의가 완료되었고, ② 하천구역 내 공작물의 설치는 「하천점용허가 세부기준」 제3조 제2항에 따라 치·이수에 지장이 없어야 하고, 공작물은 가능한 하천의 종단 방향으로 설치하지 않아야 하며, ③ 불가피하게 하천구역 내에 설치할 경우에도 같은 기준 제26조 제2항에 따라 철탑은 하천의 횡단방향 설치를 원칙으로 하여야 하므로 하천의 종단 방향으로 설치하는 것을 피해야 하고, ④ 철탑 주변부지는 수재가 빈번히 발생하는 곳이므로 유수에 지장이 없도록 계획을 수립해야 한다는 취지로 하천점용허가 신청에 대한 회신을 하였다.
10) 그런데 청구인은 하천점용허가 신청에 관한 피청구인의 위와 같은 회신을 접수한 후, 피청구인과 경상남도의 협의안과 같은 방법으로 26호, 27호 찰탑을 설치할 수는 없고 위 두 개의 철탑부지에 대한 하천점용허가는 이미 이 사건 실시계획의 승인에 의하여 의제되었으므로, 위 두 개의 철탑 설치 공사를 위하여 일시점용이 필요한 이 사건 신청지에 대한 하천점용허가 여부에 대해서만 조속히 회신해 달라는 취지로 공문을 발송하였는바, 이에 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 점용허가는 불가하다는 취지로 불허가 통보를 하게 된 것이다.
나. 이 사건 처분의 내용 및 사유
1) 이 사건 처분의 내용
청구인이 취소를 구하는 2014. 5. 1.자 이 사건 처분은 이 사건 신청지에 대한 하천점용허가를 불허가하는 처분이다(피청구인의 위 날짜 불허가 통지서에는 26호, 27호 철탑부지에 대한 불허가내용도 기재되어 있으나 위 두 개의 철탑부지에 대해서는 청구인이 피청구인에게 하천점용허가 신청 자체를 하지 아니하였으므로, 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용에 대해서는 피청구인이 허가, 불허가 등 어떠한 행정처분도 한 바가 없다).
2) 이 사건 처분의 사유
가) 이 사건 처분통지서에는 피청구인이 2014. 3. 5. 및 2014. 4. 10. 공문에 기재한 내용과 같은 이유로 이 사건 신청에 대하여 불허가 한다는 취지로 기재되어 있다.
나) 피청구인이 2014. 3. 5.자 공문에 기재한 내용은 ① 철탑이 하천구역 내에 설치되는 것은 제방 안전성을 저해하므로 26호 및 27호 철탑은 하천구역 밖으로 설치하여야 하고(하천관리청인 경상남도와의 협의결과), ② 「하천점용허가 세부기준」 제3조 제2항에 의하면 하천구역 내 공작물 설치에 대해서는 치·이수상 지장이 없어야 하고 공작물은 가능한 하천의 종단 방향으로 설치하지 않아야 하며, ③ 같은 기준 제26조 제2항에 의하여 철탑 등을 하천구역 내에 불가피하게 설치할 경우 하천의 횡단방향 설치를 원칙으로 해야 하고, ④ ○○천 하류부는 그간 재해가 빈번히 발생하여 지역주민에 대한 민원을 고려하여 유수에 지장이 없어야 한다는 것이다.
다) 피청구인이 2014. 4. 10.자 공문에 기재한 내용은 청구인의 계획과 같이 하천 구역 내에 철탑을 설치할 경우 유수 지장을 초래할 것으로 사료되어 철탑에 협잡물 걸림 등 유수에 지장이 없는 철탑구조 변경 또는 철탑의 위치를 하천구역 밖으로 변경하는 방안 등을 재검토 후 협의하라는 내용이다.
라) 따라서 이 사건 처분의 근거는 청구인에게 이 사건 신청지에 대하여 하천점용을 허가해 줄 경우, 이는 「하천점용허가 세부기준」에 반할 뿐만 아니라 침수가 잦은 이 사건 하천의 유수 지장을 초래할 것으로 예상되므로 하천점용을 불허가 한다는 것이다.
다. 심판이익의 부존재에 대하여
청구인은 이 사건 신청에 대한 불허가처분의 취소를 구하고 있으나 이 사건 신청서에 의하면 이 사건 신청은 인가일로부터 2014. 6. 30.까지 이 사건 신청서에 기재한 하천구역에 대한 일시 점용허가를 구하는 것이므로, 이 사건 심판에 대한 재결이 이루어지는 시점에는 이미 청구인이 피청구인에게 일시 점용허가를 구하고 있는 기간이 모두 도과하게 되므로, 결국 청구인으로서는 이 사건 심판이 인용된다 하더라도 새로운 일시 점용허가 신청을 하여야 하므로, 이 사건 심판청구는 더 이상 유지할 아무런 이익이 없다.
라. 청구인 주장에 대한 반박
1) 청구인 주장의 요지
청구인은 ① 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용은 이 사건 실시계획승인에 의하여 허가처분이 의제된 이후 허가가 취소된 사정이 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 행정처분의 공정력에 반하고, ② 이미 의제된 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용허가 역시 「하천점용허가 세부기준」에 반하지 않으며, ③ 위 각 철탑부지에 철탑을 시공하기 위해서는 그 시공기간 동안 반드시 설치가 필요한 공사재료 적치장 및 통행로로 사용하기 위한 이 사건 신청지에 대한 점용이 반드시 필요한데, 위 각 철탑부지의 하천점용허가가 적법한 이상 이 사건 신청지에 대한 하천점용불허가처분은 위법하다는 취지이다.
2) 공정력에 반하는 처분이라는 주장에 대하여
가) 청구인은 이 사건 실시계획 승인·고시로 인하여 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용허가를 받은 것으로 법률상 간주되었고, 피청구인은 위 각 철탑부지에 대한 하천점용허가를 예외적으로 부인하거나 각 철탑부지에 대한 하천점용허가를 피청구인으로부터 별도로 받으라는 내용의 부관도 없으므로, 이 사건 처분은 행정처분의 공정력에 반하는 위법한 처분이라고 주장한다.
나) 그러나 이 사건 처분은 청구인이 이미 적법하게 허가의제를 받았다고 주장하는 26호, 27호 철탑부지에 대한 불허가처분이 아니라, 위 철탑부지와 별개인 이 사건 신청지에 대한 별도의 독립적인 처분이므로 공정력에 반한다는 주장은 그 자체로 이유가 없다(청구인은 26호, 27호 철탑부지에 대해서는 피청구인에게 허가신청을 한 사실 자체가 없다).
다) 나아가 앞서 이 사건 처분 경위에서 언급한 바와 같이 ① 이 사건 실시계획이 승인·고시되는 과정에서 피청구인과 경상남도는 산자부에 하천점용허가를 따로 득하여야 한다는 취지의 협의 의견을 제출한 점, ② 그 이후 철탑부지가 하천구역 내에 위치하는 것이 적정한지에 대하여 청구인과, 피청구인 및 경상남도 사이에 상당한 기간 동안 구체적인 협의와 의논이 이루어져 왔던 점, ③ 후술하는 바와 같이 이 사건 신청지에는 잦은 수재가 발생한 곳으로 철탑 설치로 인한 위험성이 구체적으로 예측되는 점 등의 사정을 더하여 본다면, 이 사건 처분의 사유가 경상남도 협의 의견을 무시한 채 이루어진 이 사건 실시계획에 의하여 의제된 각 철탑부지에 대한 점용허가의 내용과 결과적으로 다소 상충될 수 있다는 사정만으로, 위 각 철탑부지와 별개인 이 사건 신청지에 대한 점용허가 신청을 불허가 한 것이 공정력에 반한다는 청구인의 위 주장은 부당하다(특히 후술하는 바와 같이 위 각 철탑부지를 고려하지 않고 이 사건 신청지에 대한 하천점용에 관한 당부만 판단했다 하더라도, 이 사건 신청지에 대한 하천점용은 「하천점용허가 세부기준」에 부합하지 않는다).
3) 이미 의제된 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용허가도 관련규정에 부합한다는 주장에 대하여
가) 청구인은 이미 의제된 26호, 27호 철탑부지에 대한 하천점용허가도 「하천점용허가 세부기준」에 부합한다는 취지로 주장하면서 그 근거로 26호, 27호 철탑부지는 하상의 변동이 큰 곳이 아니고, 하천구역 안의 토지 및 다른 공작물과 근접하지 않아 안정적인 점, 주변에 이미 수목이 무성한 점(즉 홍수발생 시 위 수목들로 인하여 유수발생에 지장이 초래될 위험이 이미 존재하는 점), 전문가인 민간 수자원개발사의 수리학적인 검토결과 철탑 설치로 인한 재해 영향은 없을 것으로 예상되는 점 등을 언급하고 있다.
나) 그러나 ① 26호, 27호 철탑부지 지역의 북쪽 인근 지역은 ○○천의 병목구간으로서 유수의 안정성을 담보하기 어려운 지역이고, ② 청구인은 이미 주변의 무성한 수목 때문에 유수에 지장이 초래될 것이므로 철탑의 영향은 미미할 것이라고 주장하나, 청구인이 지적한 바와 같이 기왕에 있는 수목 등으로 유수에 지장이 초래될 위험 가능성이 높은 경우라면 오히려 추가적인 위험발생원을 제거해야 하는 것이지, 현재 존재하는 위험원보다 그 위험발생가능성이 작다는 것을 근거로 새로운 위험원을 용인하는 것은 부당한 점, ③ 청구인이 수리학적인 검토를 요청하여 문제가 없다는 취지의 보고서를 제출한 ‘주식회사 화성’은 청구인으로부터 비용을 지급받고 용역을 실시한 사설기관으로서 그 감정의 공정성을 담보하기가 어려운 점 등에 비추어 보면 청구인의 각 주장은 모두 이유가 없다.
다) 오히려 「하천점용허가 세부기준」에 의하면 제3조에는 하천이 유수소통에 지장을 미치지 않아야 하고(제1호), 공작물을 하천의 종단방향으로 설치하지 않아야 한다(제5호)고 기재하고 있으며, 같은 기준 제26조 제2항에는 철탑의 경우 하천의 횡단방향으로 설치하고(제1호), 홍수의 흐름을 방해하지 않고 떠내려 오는 물체를 잘 통과시키는 구조로 하여야 한다(제2호)고 각 규정하고 있음에도 불구하고 청구인이 26호, 27호 철탑부지에 가설예정인 철탑은 횡방향이 아닌 종방향으로 설치되고 있고, 위 철탑에 의하여 유수가 증가할 경우 각종 협착물이 위 철탑에 걸려 유수의 흐름에 상당한 지장을 초래할 것으로 예상되는바, 위 각 철탑부지의 하천점용이 「하천점용허가 세부기준」에 부합한다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
라) 나아가 이 사건 신청지 인근 지역에서 각종 수재가 빈번하게 발생해 온 점, 건설교통부와 한국수자원공사에서 제작한 침수예상도에 의하면 이 사건 신청지 인근 지역은 침수될 가능성이 높은 것으로 나타난 점 등에 비추어 보면(이러한 점 때문에 지역 주민들은 반대민원을 제기하고 있다), 피청구인이 관련 법령에 근거하여 제기하고 있는 유수의 지장으로 인한 수재위험성의 증대에 대한 우려는 결코 관념적인 것이 아니라 실제 침수피해 이력 등에 기반한 구체적이고 실제적인 것이다.
4) 청구인이 이 사건 신청지를 점용해야 할 필요성에 관한 주장에 대하여
가) 청구인은 26호, 27호 철탑부지에 철탑을 시공하기 위해서는 위 각 철탑을 시공하는 기간 동안 공사재료 적치장 및 통행로로 사용하기 위한 이 사건 신청지에 대한 점용이 반드시 필요한데, 이 각 철탑부지의 하천점용허가가 적법한 이상 이 사건 신청지에 대한 하천점용 불허가처분은 위법하다는 취지로 주장하고 있다.
나) 그러나 26호, 27호 철탑부지에 대한 점용허가가 적법하게 의제되었다 하더라도 이 사건 신청지에 대한 점용허가 여부가 26호, 27호 철탑부지의 허가에 의하여 구속된다고 볼 만한 아무런 법적 근거가 없는 이상, 피청구인으로서는 관련 법령에 근거하여 적법하게 재량권을 행사하여 이 사건 처분을 할 수 있다.
다) 나아가 ① 청구인은 피청구인에게 26호, 27호 철탑부지에 대한 점용허가 신청을 한 사실이 없는 점, ② 피청구인은 경상남도를 통하여 이 사건 실시계획에 관한 협의절차에서 이 사건 사업지에 소재한 하천부지에 대해서는 점용허가가 별도로 필요하다는 의견을 명백하게 개진한 점, ③ 26호, 27호 철탑부지에 대한 점용은 앞서 언급한 바와 같이 「하천점용허가 세부기준」에 반하는 점, ③ 이 사건 신청지의 경우 비록 일시점용이기는 하나 26호, 27호 철탑부지보다 그 점용면적이 훨씬 크고 현재 장마철이 임박하여 위 각 철탑부지를 고려하지 않은 채 그 자체의 하천점용허가에 대해서 판단하더라도 불허가처분이 내려질 수밖에 없는 점 등을 더하여 본다면 청구인의 주장은 부당하다.
마. 결론
이상과 같이 이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.
바. 보충서면 답변(보충서면에 대한 준비서면)
1) 이 사건 처분경위에 대한 청구인의 주장에 대하여
가) 청구인은 피청구인이 답변서에 기재한 이 사건 처분 경위와 관련하여, ① 피청구인은 전원개발사업실시계획 인가단계에서 협의를 진행하는 과정에 서, 구체적인 협의의견을 내었어야 함에도 하천법 제33조에 따라 하천관리청에 하천점용허가를 얻으라는 취지로만 협의의견을 낸 것은 부당하고, ② 청구인은 이 사건 신청지 인근에 수 십 년 동안 갖은 물난리를 겪어왔다고 주장하고 있으나, ○○천 하류부에 한림배수장이 건축되어 침수 피해가 크게 줄어드는 등 2003.경 이후로 침수 피해가 사실상 없음에도 불구하고, 막연한 민원제기를 우려하여 이 사건 처분에 이르게 되었다는 취지로 주장하고 있다.
나) 그러나, 피청구인이 전원개발사업실시계획 인가단계의 협의절차에서 허가, 불허가를 명시적으로 적시하지 않은 채 하천관리청에 하천점용허가를 얻으라는 취지의 의견을 개진한 것이 부적법하다는 주장은 아무런 법률적 근거가 없고, 오히려 청구인은 그와 같은 명시적인 협의 의견을 고지 받았음에도 불구하고, 의도적으로 협의 의견을 무시하였는바, 이는 허가의제 제도의 본연의 취지를 침탈하는 수단으로 악용한 것이라 할 것이다.
다) 청구인은 ○○천 인근의 한림배수장이 건축되어 침수문제가 해결되었다는 취지로 주장하고 있으나, 이 사건 신청지와 한림배수장 사이의 거리는 약 9.5km여서 한림배수장에 의한 침수방지 효과는 미미하다. 즉, 주로 폭우가 쏟아질 때 순간적으로 하천이 범람하는 것이 문제가 되는데, 위와 같은 경우 9.5km 후방의 배수장은 무용지물이라 할 것이다.
라) 청구인은 이 사건 신청지 인근 지역은 2003.경 태풍 매미 이후 침수 피해가 없다고 주장하면서, 피청구인이 침수문제를 제기하는 것은 형식적인 주장에 불과하고, 그 실질은 민원제기에 대한 막연한 우려에 불과하다는 취지로 주장하고 있으나, 피청구인이 제출한 침수흔적도, 침수 예상도는 2003. 이후인 2005., 2010.경의 자료를 바탕으로 작성된 것이므로, 2003. 이후 실질적으로 침수가 발생하지 않았음을 주전제로 하는 청구인의 위 주장은 부당하다.
2) 심판이익에 관한 청구인의 주장에 대하여
가) 피청구인은 답변서를 통하여 이 사건 신청은 2014. 6. 30.까지 하천일시점용의 허가를 구하는 것이므로, 이 사건 심판에 대한 재결이 이루어질 무렵에는 이미 그 기간이 도과하는 이상 이 사건 심판의 이익은 없다는 취지로 주장하였는데, 이에 대하여 청구인은 점용 허가기간은 연장할 수 있으므로 일시 점용허가기간이 만료되었다 하더라도 거부처분의 취소를 구한 법률상 이익은 존재한다는 취지로 주장하고 있다.
나) 그러나, 피청구인의 주장과 같이 점용허가기간의 연장은 허가가 난 처분에 대하여 하는 것인데, 이 사건 처분이 취소된다 하더라도 종전 신청서에 기재된 허가기간이 만료된 이상 과거의 시점에 대한 일시 점용 허가 처분을 할 수는 없으므로, 허가기간의 연장신청을 할 수 있는 여지가 없고, 청구인으로서는 이 사건 심판을 청구할 것이 아니라, 점용허가신청서에 허가기간을 새로 기재하여 재신청을 한 뒤 그에 대한 불허가처분을 고지 받은 경우 그 처분에 대한 취소심판을 청구했어야 하는 것이다.
다) 뿐만 아니라, 청구인은 이 사건 처분에 대하여 행정심판과 행정소송을 동시에 제기하여 피청구인이 법적 분쟁에 대한 대응에 집중하고 있는 사이에, 이 사건 신청지 중 26호 철탑공사를 위해 필요한 부지에 대하여 무단으로 하천점용을 하여 26호 철탑공사를 완료한 상태로, 청구인의 이 사건 신청내용 중 절반에 관해서는 이미 하천점용의 필요성 자체가 없어진 상태이다(피청구인은 청구인의 위와 같은 불법점용에 대하여 관련 법령에 근거하여 청구인을 형사고발한 상태임).
3) 이 사건 처분의 취소가 공정력에 반한다는 주장에 대하여
가) 청구인의 위 주장에 대하여서는 답변서를 통하여 이미 구체적으로 언급한 바와 같이, 이 사건 처분은 청구인이 이미 적법하게 허가의제를 받았다고 주장하는 26호, 27호 철탑부지에 대한 불허가 처분이 아니라, 위 철탑부지와 별개인 이 사건 신청지에 대한 별도의 독립적인 처분이므로, 공정력에 반한다는 주장은 그 자체로 이유가 없다(청구인은 26호, 27호 철탑부지에 대해서는 피청구인에게 허가신청을 한 사실 자체가 없음).
나) 또한, 이 사건 신청지에는 잦은 침수피해가 발생하고 있는 곳으로서 비록 일시점용이라 하더라도 하천점용허가를 해 주는 것은 부적절하므로, 이 사건 처분은 앞서 의제된 허가처분과 독립된 내용의 고유한 불허가 처분 사유가 존재하는 것이므로, 단지 이 사건 처분의 처분사유가 이 사건 실시계획에 의하여 의제된 각 철탑부지에 대한 점용허가의 내용과 결과적으로 다소 상충될 여지가 있다는 사정만으로 공정력을 근거로 위 각 철탑부지와 별개 이 사건 신청지에 대한 점용허가 신청을 허가 하여야 한다는 주장은, 공정력에 관한 법리에 맞지 않을 뿐만 아니라 논리적으로도 수긍하기 어려운 주장이다(특히, 위 실시계획에 의한 의제도 경상남도의 협의의견을 무시한 채 이루어진 것이라는 점을 참작하여야 할 것임).
4) 26호, 27호 철탑부지에 관한 주장에 대하여
가) 이 사건 신청은 26호, 27호 철탑부지에 대한 점용허가 신청이 아니므로(앞서 언급한 바와 같이 청구인은 위 각 부지에 대한 허가신청을 한 바가 없음) 위 각 부지에 대한 점용허가 신청의 적법성을 다툴 실익이 없지만, 청구인이 그에 관하여 주장하고 있으므로 간략히 반박하고자 한다.
나) 청구인은 위 내용에 관하여 신청서 상에 기재한 주장과 유사한 주장을 반복하고 있는데 청구인은 위 각 철탑부지에 철탑이 설치된다고 하더라도 유수 흐름에 지장이 없고, 전문기관에 의뢰한 용역결과도 같은 결론이며, 위 철탑부지 인근에는 이미 각종 공장들이 건립되어 있는 점 등을 근거로 언급하고 있다.
다) 그러나, 위 철탑부지 북쪽 인근지역은 청구인의 주장과 달리 병목구간에 해당하여 유수의 안정성 확보가 어려운 점, 청구인이 용역을 의뢰한 기관은 청구인으로부터 비용을 지급받은 사설기관으로서 공신력을 부여하기가 매우 곤란한 반면, 피청구인이 제출한 침수예상도 등은 공신력 있는 국가기관에서 공익적 목적으로 수행된 용역 결과로 그에 따르면 위 지역에는 침수의 위험이 존재하고 있는 점, 피청구인은 하천점용허가 세부기준에서 정하고 있는 ‘횡단 방향의 원칙’에 예외에 해당한다고 주장하나, 이를 인정할만한 근거가 없는 점 등에 비추어 보면, 청구인의 위 주장은 부당하다.
5) 폐기물매립장에 관한 주장에 대하여
가) 청구인은 이 사건 신청지 보다 더 면적이 큰 폐기물매립장이 이 사건 신청지에 존재하고 있는데, 이 사건 신청지는 일시 점용에 불과하지만 위 폐기물매립장은 영구적으로 점용하고 있는 점을 보더라도 이 사건 처분은 부당하다는 취지로 주장하고 있다.
나) 그러나, 위 폐기물매립장은 최초에 하천구역이 아니었으나, 침수 문제 등을 방지하기 위하여 위 폐기물매립장의 일부분을 추후에 하천구역으로 편입시킨 것으로 원래 존재하던 하천구역에 위 폐기물매립장의 점용허가를 해 준 것이 아니라, 오히려 침수방지 등을 목적으로 하천구역을 확장하면서 위 폐기물매립장의 일부분을 하천구역으로 지정하게 된 것이다.
다) 따라서, 청구인의 위 주장은 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라, 단순한 사실오인에서 비롯된 것에 불과하다.
6) 결 론
이상과 같이, 청구인의 주장은 모두 이유가 없고, 나아가 청구인이 이 사건 심판을 제기한 후 기습적으로 이 사건 신청지 중 일부를 무단 점용하여 소기의 목적을 달성하였는데, 그럼에도 불구하고 청구인의 이 사건 심판청구를 인용한다면 결과적으로 일반기업보다 더 높은 수준의 준법운영이 요구되는 청구인의 위 불법 행위에 정당성을 부여해주는 결과로 작용하게 될 것이다.
4. 관계법령
가. 「전원개발촉진법」 제56조, 제6조
나. 「전원개발촉진법 시행령」 제2조, 제15조, 제15조의2
다. 「전원개발촉진법 시행규칙」 제2조
라. 「하천법」 제33조
마. 「하천점용허가 세부기준」 제3조, 제26조
5. 인정사실
가. ○○시 경제진흥과장은 지식경제부 전력산업과-2817(2012. 10. 5.)호와 경상남도 친환경에너지과-14139(2012. 10. 19.)호를 근거로 “154kv ○○○~○○ 송전선로 건설사업 전원개발사업 실시계획 변경 승인신청이 있어 과·읍·면장의 의견을 듣고자 사전 협의요청 하오니 2012. 11. 1.까지 회신하여 주시기 바랍니다.”라는 공문을 건설과를 포함한 10개 부서에 발송하였고, 2012. 11. 13. 경제진흥과장은 경상남도에 협의결과를 회신하였는바, 회신내용을 살펴보면 환경관리과·회계과·환경정책과·도시계획과는 의견이 기재되어 있으나, 건설과 등 나머지 부서는 ‘의견없음’으로 기재되어 있다.
나. 경상남도는 2012. 11. 21. 지식경제부에 ‘154kv ○○○~○○ 송전선로 건설사업(변경)’에 대한 경상남도와 ○○시의 협의 의견을 제출하였는바, 경상남도 치수방재과 협의 의견 중에 “철탑이 하천을 점용할 경우 「하천법」 제33조 규정에 의거 하천관리청에 하천 점용허가를 득하시기 바랍니다.”라는 내용이 기재되어 있다.
다. 산업통상자원부는 2013. 5. 20. ‘154kv ○○○~○○ 송전선로 건설사업(변경) 실시계획’에 대해 (변경)승인고시(산업통상자원부고시 제2013-26호) 하였음을 통보하였다.
라. 청구인은 2013. 9. 13. 피청구인에게 이 사건 하전점용허가를 신청하였는바, 해당 신청서를 살펴보면 점용위치는 ‘○○시 ○○면 ○○리 1106번지외 2필지’로, 점용면적은 ‘2,059㎡’로, 점용목적은 ‘154kv ○○○~○○ 송전선로 건설공사를 하기 위한 부지 일시사용’으로, 점용기간은 ‘허가일~2014. 6. 30.까지’로 기재되어 있다.
마. 피청구인은 2013. 10. 14. 경상남도에 위 하천점용허가 신청과 관련하여 협의를 요청을 하였고, 경상남도는 2013. 10. 25. 피청구인에게 “① 하천구역 내 공작물 설치 시 하천수위에 영향을 미치는 시설은 하천기본계획에 미리 반영하여야 하며, 철탑은 가능한 하천의 횡단방향으로 설치토록 할 것, ② 철탑설치 위치와 기초설치 등을 검토할 수 있는 세부도면을 첨부할 것, ③ 하천점용 허가기준 제12조, 제26조 기준의 적합여부 등에 대한 귀 시의 검토의견을 첨부할 것”을 내용으로 하여 보완 요청을 하였다.
바. 피청구인은 2014. 1. 7. 경상남도에 “① ○○천 내 송전탑 설치로 인한 수리계산 검토결과 수리학적으로는 안정적이고, ② 향후 원활한 유지·관리를 위해서는 사석 또는 호안블럭으로 대체 시공함이 타당하며, ③ 자재 적치장은 원활한 유수를 위해 하천구역 밖에 설치되어야 하고, ④ 본격적인 우수기가 도래하는 6월 전까지 완료하는 조건 등의 부관을 붙여 허가함이 타당하다.”는 등의 ○○시 검토의견과 청구인으로부터 제출받은 보완서류를 제출하였다.
사. 경상남도는 2014. 2. 25. 피청구인에게 위 협의와 관련하여 “① 본 철탑설치는 하천구역 내 설치하는 계획으로 ○○읍과 귀 시의 의견과 같이 제방의 안정성을 저해시키는 등 많은 문제 발생이 예상되므로 하천구역 밖으로 철탑을 설치하는 것을 원칙으로 하되, 불가피할 경우 제방 뒷 비탈을 이용하는 등 유수소통과 하천유지·관리에 문제가 발생하지 않도록 조치하여야 할 것입니다. ② 만약 제방 뒷비탈에 설치할 경우 시설물 설치로 인한 제3자에 대한 제반 피해에 대하여는 설치자가 모두 해결하도록 하시고, ③ 점용허가로 인한 민원에 대하여는 귀 시 책임하에 해결하시기 바랍니다.”라고 회신하였다.
아. 피청구인은 경상남도의 위 협의의견 등을 근거로 2014. 5. 1. 청구인에게 이 사건 하천점용허가 신청의 경우 「하천점용허가세부기준」 제3조 제2항, 제26조 제2항의 기준에 부합하지 않는다는 사유로 이 사건 불허가 처분을 하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「전원개발촉진법」제5조 제1항에서 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 제2항에서는 전원개발사업자가 제1항에 따라 승인받은 사항을 변경하려는 경우에도 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제6조 제1항에서는 전원개발사업자가 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받았을 때에는 다음 각 호의 허가·인가·면허·결정·지정·승인·해제·협의 또는 처분 등을 받은 것으로 보고, 같은 조 제5항에 따른 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 인·허가등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다고 규정하면서 제4호에서 「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가를 규정하고 있다. 아울러 「하천법」 제33조 제1항에서 하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 하면서 제1호에서 토지의 점용을 규정하고 있으며, 「하천점용허가 세부기준」 제3조 제2항에서는 공작물의 설치, 수목의 식재 등을 수반하는 하천의 점용은 치수상 또는 이수상의 지장을 초래하지 않아야 하며, 이 경우 치수상 또는 이수상의 지장에 따른 판단은 다음의 각 호의 기준에 따르되, 하천의 형상 등의 특성을 고려하여야 한다고 하면서 제5호에서 공작물은 가능한 한 하천의 종단방향으로 설치하지 않고, 홍수 시의 유출에 의해 하천을 훼손하지 않을 것을 규정하고 있으며, 같은 기준 제26조 제2항 제1호에서는 철탑 등을 불가피하게 계획하폭 안에 설치할 때 철탑은 가능한 한 하천의 횡단방향으로 설치하는 것을 원칙으로 한다고 규정하고 있다.
나. 다음으로 본안판단에 앞서 피청구인의 이 사건 심판청구의 경우 심판의 이익이 없어 부적법하다고 주장하는바 이에 대하여 먼저 살펴보기로 한다.
1) 피청구인은 청구인이 이 사건 하천점용허가를 신청하면서 점용기간을 ‘허가일 ~ 2014. 6. 30.’로 기재하였는바 이 사건 재결이 이루어지는 시점에는 위 기간을 도과하게 되므로 청구인이 이 사건 심판청구를 유지할 실익이 없다고 주장하고 있다.
2) 그러나 하천점용허가 신청 시 기재하는 점용기간은 허가가 되었을 경우를 전제하여 작성하는 것이므로 이 사건과 같이 불허가 되었다면 위 점용기간은 의미를 잃게 된다 할 것이다. 따라서 위 기간을 도과하였다 하더라도 심판의 이익은 있다고 봄이 타당하다. 또한 이 사건 심판청구가 위와 같은 이유로 부적법하다는 판단에 따라 각하된다면 청구인은 다시 피청구인에게 하천점용허가 신청을 한 후 같은 사유로 불허가처분을 받고 또 다시 행정심판을 청구하여야 하는바, 이는 행정절차의 무용한 반복 내지는 불필요한 행정력의 낭비를 초래하는 결과밖에 되지 않는다 할 것이므로 아래에서는 본안판단에 들어가기로 한다.
다. 이 사건 심판청구의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 먼저 「행정심판법」 제47조 제1항에서 위원회는 심판청구의 대상이 되는 처분 또는 부작위 외의 사항에 대하여는 재결하지 못한다고 규정하고 있다. 즉 이 사건 심판청구의 경우 청구인은 철탑부지(26호, 27호) 자체에 대해서는 심판청구의 대상으로 삼지 않고, 재료적치 등을 위한 부지(이하 ‘재료적치장 부지’라 함)의 하천점용불허가처분에 대해서만 다투고 있으므로 판단의 범위 또한 그에 한정될 수밖에 없다. 따라서 철탑부지 자체가 하천점용허가 기준에 부합하는지 여부는 이 사건 심판에서 별도로 판단하지 않기로 한다.
2) 다만 이 사건 불허가처분의 위법·부당 여부는 철탑부지 자체에 대한 하천점용허가 의제가 적법하게 이루어진 것인지 여부와 밀접한 관련이 있다고 판단되므로 먼저 이에 대한 판단이 선행되어야 할 것으로 보인다.
3) 즉 청구인은 「전원개발촉진법」 제5조 및 제6조에 따라 산업통상자원부장관이 이 사건 전원개발사업 실시계획 승인을 하고 이를 관보에 고시한 이상 이 사건 철탑부지 자체에 대한 하천점용허가 또한 적법하게 의제되었다고 주장하는 반면, 피청구인은 위 실시계획 승인과 관련한 관계기관 협의 시 경상남도에서 “철탑이 하천을 점용할 경우 하천관리청에 하천점용허가를 득하시기 바랍니다.”라는 의견으로 협의를 하였음에도 청구인의 경우 철탑부지에 대하여 하천점용허가를 신청한 사실이 없으므로 적법하게 하천점용허가가 처리된 사실이 없다고 주장하고 있는바 이에 대하여 살펴보기로 한다.
가) 인·허가의제는 행정청이 자신이 권한 범위 내에서 허가, 인가, 승인 등을 하는 경우 다른 행정기관의 권한의 범위에 속하는 허가, 인가, 승인 등도 같이 이루어진 것으로 보는 것이다. 이는 민원인으로 하여금 여러 개의 인·허가 등을 각 행정기관에서 개별적으로 받게 할 경우 인·허가 등의 절차가 복잡해지므로 의제대상 인·허가 등을 정하고 있는 각 개별법의 실체적 요건에 적합하고 또한 소관 행정청과의 협의가 있는 때에 주된 인·허가 시에 의제대상 인·허가 등이 있는 것으로 봄으로써 목적사업을 위한 복합적인 인·허가의 신속한 결정처리를 위하여 여러 절차를 일원화 하여 절차적 편의를 도모하고자 하는 것이다.
나) 인·허가의제를 위해서 민원인은 주된 인·허가신청만 하면 될 것이나, 다만 의제되는 인·허가의 요건 충족여부를 판단하기 위해서는 당해 인·허가신청 시에 필요한 첨부서류도 이를 주무 인·허가 기관에 제출하여야 함이 타당하다 할 것이다. 아울러 이 사건과 관련해서는 「하천법 시행규칙」 제17조 제1항 [별표 4]에서는 목적이 토지의 점용인 하천점용허가를 위해서는 신청서 이외에 위치도, 지적이 표시된 평면도, 이해관계인의 동의서를 첨부하도록 규정하고 있다.
다) 살피건대 청구인이 이 사건 전원개발사업 실시계획 승인을 위해 산업자원통상자원부장관에게 제출한 실시계획서를 살펴보면, 신청서 이외에 위치 및 개괄도, 위치도, 사업설명서, 토지 등의 명세서 및 보상계획, 도시계획시설인 전기공급설비의 결정조서, 관계 행정기관의 사전협의 공문, 지적현황 측량도 자료가 첨부되어 있는바, 이는 위 하천점용허가 여부의 판단을 위해서도 필요한 자료가 충분히 구비된 것으로 보인다.
라) 다만 하천점용허가 신청서 자체가 첨부되지는 않았으나 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 산업통상자원부와 경상남도 그리고 피청구인은 의제되는 모든 인·허가 관련 부서에 협의 공문을 발송하고 의견을 구하였는바, 이는 의제되는 인·허가가 모두 신청되었음을 전제로 한 것이라 판단되므로 이제 와서야 신청 자체가 없었음을 주장하며 의제처리가 되지 않았다고 주장하는 것은 받아들이기 어렵다.
마) 아울러 경상남도에서 “철탑이 하천을 점용할 경우 하천관리청에 하천점용허가를 득하시기 바랍니다.”라는 협의의견을 기재하였다고는 하나 이는 행정기관 내부에서 이루어진 행위일 뿐이므로, 전원개발사업 실시계획의 최종 승인권자인 산업통상자원부장관이 청구인에게 최종적으로 이를 승인함에 있어 위 협의의견을 조건 등으로 부관하지 아니한 이상 위 사유를 가지고 하천점용허가 의제가 부적법하다고 보기는 어렵다.
바) 따라서 철탑부지 자체에 대한 하천점용허가는 전원개발사업 실시계획 승인과 함께 적법하게 의제된 것으로 봄이 타당하다.
4) 그렇다면 철탑의 설치를 위해서는 재료적치장, 통행로 등의 점용이 필수적으로 수반된다 할 것인바, 철탑부지에 대한 하천점용이 적법한 이상 특단의 사정이 없는 한 재료적치장 부지에 대해서도 하천점용을 허가함이 타당할 것임에도, 피청구인은 철탑부지 자체가 하천점용허가기준에 부합하지 않음을 주된 사유로 들어 이 사건 불허가처분을 하였는바 이는 법령의 오해 내지는 재량권의 일탈·남용에 기인한 것으로 위법·부당하다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
