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이 유(2014-190)
1. 사건개요
청구인은 2014. 4. 8. ○○시 ○○○○구 ○○동 253번지 외 1필지(전, 답, 자연녹지지역, 제1종일반주거지역, 1,306㎡) 상에 지하1층, 지상3층 규모의 건축물(운동시설, 제1·2종근린생활시설, 단독주택, 연면적 2,150㎡)을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나, 2014. 4. 11. 피청구인으로부터 “신청지는 자족형 복합행정타운 조성을 위하여 개발제한구역이 해제된 자연녹지지역의 일부로 해제목적에 부합하는 개발행위에 한하여 허용하고 있는바, 신청용도(운동시설, 제1·2종근린생활시설, 단독주택)의 건축 및 그에 따른 개발행위(토지형질변경) 허가는 불가”하다는 사유로 건축 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 이 사건 부지에 사무실을 이전할 목적으로 2013. 10. 8. 등기부등본과 토지이용계획확인원을 열람한 결과, 제1종일반주거지역 및 자연녹지지역으로 공부상 등재되어 있어 건축물을 신축하는데 아무런 문제가 없음을 확인하고 해당 부지를 11억4천만 원(㎡당 88만 원)에 매입하였다.
나. 건축물 신축을 위하여 2014. 3. 10. 피청구인에게 건축허가 신청을 하였으나, 2014. 4. 11. 신청지는 자족형 복합행정타운 조성을 위하여 개발제한구역이 해제된 자연녹지지역의 일부로 해제 목적에 부합하는 개발행위에 한하여 허용하고 있는바, 신청용도(운동시설, 제1·2종근린생활시설, 단독주택)의 건축 및 그에 따른 개발행위(토지형질변경)허가는 불가하다는 통보를 받았다.
다. 자족형 복합행정타운 조성계획이 있으면 토지이용계획확인원에 건축을 제한한다는 내용이 명시되어 있어야 할 것이며, 그렇다면 이 사건 부지를 매입하지도 않았을 것이고, 매입을 하더라도 낮은 가격으로 매입이 가능하였을 것이다.
라. 현재 ○○시와 사업시행자인 ○○○○○○○○도 자족형 복합행정타운 조성사업과 관련하여 시행의지도 없으면서 국민의 사유재산을 무기한 제한하는 것은 토지소유자만 손해를 보게 하는 것으로서 이는 부당하므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
청구인이 2014. 4. 8. 이 사건 건축허가신청을 함에 따라 피청구인은 2014. 4. 9. 「건축법」 제12조(건축복합민원 일괄협의회) 규정에 의거 ○○시 ○○○○○과 등 건축허가에 따른 관계부서 협의를 의뢰하였다. 2014. 4. 10. ○○시 ○○○○○과로부터 이 사건 허가신청지가 자족형 복합행정타운 조성예정지로 개발행위허가 제한지역에 해당되어 개발행위허가 제한기간 만료에 따른 개발행위 허가기준에 부합되지 않음을 회신 받았고, 피청구인은 2014. 4. 11. 위 협의의견에 근거하여 이 사건 건축 불허가처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
1) 청구인이 건축허가를 신청한 ○○시 ○○○○구 ○○동 251번지, 253번지는 전면도로를 따라 장방형의 모양으로, 두 대지의 중앙에서 사선으로 제1종일반주거지역과 자연녹지지역으로 구분 지정되어 있다.
2) 위 두 필지는 2005. 1. 6. 이전 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에
따른 지역으로 자연녹지지역, 개발제한구역으로 지정되어 있다가 정부의 개발제한구역 내 집단취락지구를 계획적으로 개발하기 위한 정책에 따라 2005. 1. 6. 두 필지의 중앙에서 사선으로 나뉘어 제1종일반주거지역으로 변경되었으며, 나머지는 2009. 7. 31. 자족형복합행정타운 조성을 위하여 개발제한구역이 해제되어 자연녹지지역으로만 지정되어 있다.
3) ○○시(구 ○○시)는 허가 신청지의 개발제한구역을 포함한 주변 지역에 자족형 복합행정타운 건립을 위하여 2007. 6. 11. 경상남도, ○○○○○○와 협약을 체결하고, 개발제한구역 해제 이전인 2008. 2. 21. 원활한 사업추진을 위하여 2011. 2. 23.까지 개발행위허가 제한지역으로 고시하였다가 이후 2009. 7. 31. 개발제한구역을 해제하였다.
4) 2011. 7. 31. 통합 ○○시의 출범으로 개발 사업이 지연되어 2011. 2. 24. 해당 지역에 대한 개발행위허가 제한을 2013. 2. 23.까지 2년간 연장하였다.
5) 그러나 경상남도의 대규모 프로젝트 전면 재검토 및 ○○○○○○의 부채비율 증가로 인한 자금 확보 불가 등의 사유로 2013. 2. 23.까지 자족형 복합행정타운의 조성이 시작되지 않았고 현재까지 보류되고 있는 실정이다.
6) 이에 따라 개발제한구역 해제에 따른 개발행위허가 제한이 법적으로 불가능함에 따라 ○○시는 2013. 2. 23. ‘개발행위허가 제한기간 만료에 따른 개발행위 허가 기준’을 수립하여 해당 지역에 개발제한구역 해제 목적과 다른 개발행위는 제한하고 자족형 행정복합타운 예정부지 지정 이전 개발행위는 허용해서 토지 소유자의 재산권 행사를 종전과 같이 할 수 있도록 조치하였다.
7) 도시계획을 입안하고 관리하는 ○○시장이 당초 공익사업에 지장을 초래하는 개발행위에 대하여 제한을 하고 있는바, 이에 따라 건축허가권자인 피청구인이 건축허가를 불허한 것은 정당한 행정처분이라 할 것이다.
다. 결론
청구인은 2013. 8. 28. 토지 매입 당시 토지이용계획확인원 상에 건축을 할 수 없는 개발행위허가 제한사항을 명시하지 않았고, 현재 사업시행 의지도 없이 건축허가를 해주지 않는 것은 부당하다고 주장하나, 해당 지역에 대한 지난 5년간의 개발행위허가 제한으로 토지소유자 및 상당수의 시민들이 건축물을 지을 수 없다는 사실을 알고 있었다. 청구인을 제외한 토지소유자와 시민들을 해당 지역의 토지를 개발하고자 하는 욕구를 가지고 있지만 청구인을 제외한 토지소유자들은 ○○시장이 추진하는 자족형 복합행정타운 조성의 공익사업 시행을 위하여 자신의 권리행사를 보류하고 있는바, 위와 같은 선량한 시민들과의 형평성을 유지할 필요가 있고, 도시 관리의 책임자인 ○○시장이 도시의 계획적 개발 등 공공의 이익 실현을 위하여 부분적으로 개인의 권리 행사를 제한하는 것은 합리적인 행정으로 이에 따른 이 사건 건축 불허가처분은 정당하므로 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가. 「건축법」 제11조
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조, 제56조, 제58조, 제63조
다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표 1의2]
라. 「도시개발법」 제2조, 제9조
5. 인정사실
가. 이 사건 부지의 면적은 총 1,306㎡로 그 중 자연녹지지역은 602㎡, 제1종일반주거지역은 704㎡로 이루어져 있다.
나. 국토해양부장관은 2009. 7. 31. ○○시 ○○동 124번지 등 이 사건 부지 중 자연녹지지역이 포함된 97.280910㎢를 자족형 복합행정행정타운 조성을 위하여 개발제한구역에서 해제하고 이를 고시(국토해양부고시 제20○○-○○○호) 하였다.
다. 구 ○○시장은 2008. 2. 21. 행정복합타운 조성 예정지역(○○동, ○○동, ○○동 일원)에 대하여 개발행위허가 제한(2008. 2. 21. ~ 2011. 2. 23.) 지역으로 고시하였고, 2011. 2. 24. 개발행위허가 제한지역 기간연장(2011. 2. 24. ~ 2013. 2. 23.) 고시를 하였다.
라. ○○시장은 위 개발행위제한기간이 만료됨에 따라 2013. 2. 25. 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 죽목의 벌채를 제한하는 개발행위허가기준을 내부방침으로 정하고 이를 시행하고 있다. 이 시행 내용을 구체적으로 살펴보면 제1종일반주거지역 110,995㎡(190필지)에 대하여는 용도에 맞게 개발행위를 허가하고, 자연녹지지역 580,550㎡(604필지)에 대하여는 당초 개발제한구역 해제 목적과 상이한 난개발 방지를 위하여 개발행위를 불허가 한다는 것이다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「건축법」 제11조 제1항에서 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항에서는 도시·군관리계획의 내용에 어긋나지 않거나 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허기준, 1. 분야별 검토사항, 다목에서는 (1) 도시·군계획사업부지에 해당하지 아니할 것과 (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것을 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 피청구인은 이 사건 건축 불허가처분의 주된 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위가 불가함을 들고 있는바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있으므로 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것이고, 그 위법·부당 여부의 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 고려하여 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이 타당하다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 따라서 이 사건 역시 개발행위가 불가하다는 피청구인의 판단에 재량권의 일탈·남용이 없는지 여부를 중심으로 판단하기로 한다.
2) 청구인은 이 사건 부지의 경우 토지이용계획확인서 등에 개발행위가 불가하다는 내용이 명시되어 있지 않았으며, 복합행정타운 조성사업의 경우 추진여부가 불명확함에도 무조건 건축을 불허하는 것은 부당하다는 취지의 주장을 하고 있다.
가) 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 경상남도와 구 ○○시, ○○○○○○는 2007. 7. 복합행정타운 사업시행을 위해 양해각서를 체결하였고 이후 피청구인은 이 사건 부지가 포함된 ○○시 ○○○○구 ○○동, ○○동 일원에 대해 개발제한구역을 해제하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 5년(2008. 2. 21. ~ 2013. 2. 23.)에 걸쳐 개발행위허가 제한지역으로 고시하는 등 사업 추진을 위해 관련 절차를 이행해 왔다.
나) 피청구인은 개발행위허가 제한기간 내에 도시개발구역 지정·고시, 도시개발계획 수립 및 사업시행자 지정 등 본격적인 사업추진에 착수하지 못하였고 이에 2013. 2. 25. ○○시장 내부방침으로 위 지역에 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 죽목의 벌채를 제한하는 내용의 개발행위허가 기준을 설정하고 위 기준에 따라 관련 업무를 처리하고 있다.
다) 살피건대 개발행위 또는 건축허가 가능 여부는 토지이용계획확인서 등에 기재되어야 하는 사항이 아닌 점, 이 사건 자연녹지지역 부지의 개발제한구역 해제 목적이 복합행정타운 조성임이 명백한바 해당 목적 이외의 사유로 개발행위를 허용하는 것은 바람직하지 아니한 점, 건축물의 규모를 축소한다면 이 사건 부지 중 자연녹지지역(602㎡)을 제외한 제1종일반주거지역(704㎡)에는 건축물의 건축이 가능할 것으로 보이는 점, 제출한 자료에 의할 때 행정복합타운 조성사업이 원만히 이루어지고 있지 아니한 사정은 일부 인정되나 그렇다고 하여 해당 사업의 추진이 불가능하다고 단정할 만한 자료는 찾을 수 없는 점, 인근에 개발수요가 상당하여 이 사건 건축허가가 이루어질 경우 연쇄적인 개발을 방지하기 어려울 것임이 충분히 예상되고 추후 본격적인 행정복합타운 조성사업이 진행 될 경우 기존 건축물의 철거로 인해 불필요한 사회적 낭비를 초래할 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분에 관계 법령을 위반했다거나 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함은 없다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
