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이 유
1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 176번지(과수원, 1,861㎡, 농업보호구역) 상에 농막(조립식 건물, 15㎡)을 무단으로 설치하였다는 이유로 2014. 3. 19. 피청구인으로부터 위반건축물 시정명령(원상복구) 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 2014. 3. 24. ○○구청장으로부터 청구인에게 송달된 ‘건축허가과-9771 (2014. 3. 19.)호’ 위반건축물 시정지시 공문에 의하면, 청구인의 소유인 ○○시 ○읍 ○○리 176번지 과수원 부지 내에 불법건축 신고가 있어 ○○구청에서 확인한바, 청구인의 농막이 「건축법」 제14조(건축신고)를 위반하였다고 판단하고 2014. 4. 30.까지 원상복구(자진철거)하라는 지시를 내렸으나, 청구인이 관련 「농지법」과 「건축법」 등의 내용을 다시 한 번 자세히 살펴본 결과, 위와 같은 주장이 법령에 대한 오해에서 비롯된 것임을 확인하고 이의 시정을 요구하고자 한다.
나. 「농지법」 제32조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제29조 제1항 제7호에 의하면 농막의 설치는 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위에 속하여, 「농지법」 제36조 제1항 제1호의 괄호에 명시된 예외 조항에 의하면 「농지법」 제2조 제1호 나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설인 농막은 「건축법」에 의한 건축허가 또는 건축신고 대상 시설이 아닐뿐더러 농지의 타용도 일시사용허가의 대상도 아니다.
다. 피청구인이 말하는 위반건축물이란 「농지법 시행령」 제2조 제3항 제2호 라목 및 같은 법 시행규칙 제3조의2 제1호에 따라 위 농지에 설치한 농막으로서 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치한 시설로서 연면적 20제곱미터 이하(18제곱미터)이고 주거 목적이 아닌 시설이다. 2012. 11. 1. 시행된 농림수산식품부의 ‘경제활력 회복을 위한 규제개선 추진’에 따라 농막에 전기나 수도, 가스시설 등의 설치가 가능하도록 개선되었으며, 따라서 이를 반영하듯 농막의 디자인도 과거의 허름하고 녹이 슨 강철컨테이너 형태에서 다양한 모양을 가진 형태로 진화하고 있다.
라. 청구인은 피청구인의 시정지시에 대해 이의신청을 하였으나 이에 대하여 피청구인은 본 농막 테라스와 다락, 거실 등을 설치하였다고 주장한다. 하지만 피청구인이 주장하는 테라스라는 것은 사실은 농막을 농지에서 띄워 놓기 위한 데크로서 이 데크를 통하여 대문에 접근하거나 창문으로 농기구나 농산물 등을 출입시키기 위한 통로에 불과한 것으로 테라스가 아니다. 다락은 원두막의 개념으로 농막에 설치 가능한 것이고, 거실이라는 것은 일반적으로 건축물의 방과 방 사이에 있는 다중 활동의 공간을 말하는 것인데 방이 없는 본 농막에서 창고로 쓰이는 공간에 어울리지 않는 과장된 표현이다. 피청구인은 이러한 과장된 표현을 동원함으로써 본 농막을 건축물인 양 호도하려는 의도를 드러내고 있다 할 것이다.
마. 본 농막은 18평방미터의 면적으로 지상으로부터 띄워 놓은 이동이 용이한 컨테이너형 농막으로서, 지상에 고착하여 쉽게 떨어지지 않는 소위 정착한 공작물이 아니기 때문에 「건축법」 제2조 제1항 제2호에 정의된 ‘건축물’에 해당되지 않는 것이다. 즉 이 사건 농막은 이동이 용이하도록 지붕에 쇠고리를 부착하고 지게차나 크레인으로 들어 올려 트럭에 싣고 언제든지 이동시킬 수 있는 것으로서 지상에 고착하여 쉽게 떨어지지 않는 소위 정착한 공작물을 의미하는 ‘건축물’이 아닌 일반적으로 흔히 사용하는 컨테이너형 농막인 것이다.
바. 「건축법」 제3조 제1항 제4호에 의하면 컨테이너를 이용한 간이창고도 이○이 쉬운 것이라면 건축법을 적용하지 아니한다고 되어 있는데, 하물며 농업용으로 이용되는 시설이면서 이동이 쉬울 뿐만 아니라 정착한 공작물을 의미하는 건축물도 아닌 이 사건 농막은 두말할 필요조차 없는 것이다.
사. 「건축법」 제14조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제11조 제2항 제5호를 살펴보아도 건축물이 아닌 본 농막은 건축신고를 요하는 ‘연면적 100평방미터 이하인 건축물’이나 '연면적 200평방미터 이하의 창고‘라고 할 수 없으므로 피청구인이 법 적용을 잘못한 것이다.
아. 「건축법」 제20조 제1항을 보더라도 본 농막이 속한 농지가 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에 해당하지 않으므로 본 농막은 가설건축물 허가대상도 아니다. 「건축법」 제20조 제3항 및 같은 법 시행령 제15조 제5항 제1호부터 제15호를 보더라도 본 농막은 가설건축물에 해당하지 아니하므로 가설건축물 신고 대상도 아닌 것이다.
자. 그럼에도 불구하고 청구인은 2013. 9. 10. 본 농막을 설치하기 위하여 주변의 이야기를 듣고 가설건축물 신고를 세움터를 이용하여 제출한 적이 있으며, 당시 ○○구 건축과 담당자도 농막은 가설건축물 신고 대상이 아니라며 취하할 것을 권고하여 취하한바 있기 때문에 청구인은 본 농막을 설치하기 전에 신고를 전혀 하지 않은 것도 아니다.
차. 이상과 같이 본 농막은 정착한 공작물인 건축물이 아니고, 따라서 건축허가나 신고의 대상이 아니며, 가설건축물 허가나 신고 대상도 아닌 「농지법」에 의하여 농지에 허가나 신고 없이 설치 가능한 농지시설인 것이다. 더욱이 본 농막은 이동식이므로 「건축법」의 적용 대상이 아님이 분명하므로, 피청구인의 이 사건 위반건축물 시정명령처분은 취소되어야 마땅하다.
카. 보충서면
1) 「농지법」 제32조 제1항 제3호에 적시된 것은 농막을 설치할 수 있음을 설명하는데 사용한 것이고, 같은 법 시행령 제29조 제1항 제7호도 농막을 설치할 수 있음을 보여준 것이며, 「건축법」의 적용을 받느냐 안 받느냐 하는 것은 농막의 범위를 벗어난 부분이 있느냐의 여부에 따라 결정되는 것인데, 본 사건의 농막은 「건축법」의 적용을 받아야 할 부분, 농막의 범위를 벗어난 건축물인지 여부 즉 건축물의 정의에 따라 농지에 고착하여 쉽게 떨어지지 않는 정착한 공작물인지 여부와 농막에 금지된 정화조 등의 시설이 있는지 여부에 따라 판단하여야 하는바, 위 농막은 지상에 고착되어 있지 않고 지붕 위에 고리를 달아 놓았기 때문에 줄을 매달아 들어 올리거나 지게차로 이동하기 위하여, 주거시설을 갖고 있지 않은 순수한 농막이므로 「건축법」의 적용을 받아 허가나 신고를 득할 하등의 이유가 없다고 할 것이다. 「건축법 시행령」 제3조의4 [별표 1]에도 농막은 명시되어 있지 않으며 「농지법」에서도 구조에 대한 언급이 없고 주거목적이 아닌 연면적 20제곱미터 이하만을 명시하고 있다.
2) 「농지법」 제36조 제1항 제1호의 의미는 간이 농수축산업용 시설은 건축허가 또는 건축신고의 대상이 아니라는 것과 괄호 안의 예외규정은 같은 법 제2조 제1호 나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설인 농막은 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받지 않아도 된다는 것을 말하고 있는 것이다. 「건축법」의 적용은 농막의 범위를 벗어난 소위 정착한 공작물인 건축물에 해당하는 경우에만 해당하므로 본 농막은 「건축법」의 적용을 받을 이유가 없는 것이다.
3) 본 농막은 「농지법 시행규칙」 제3조의2 제2호에 따라 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물의 간이처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치한 시설이며, 연면적 20제곱미터 이하인 주거 목적이 아닌 시설이다. 본 농막에 설치된 데크는 데크로드와 같은 통로의 개념이며 계단식 건축물에서 말하는 테라스가 아니다. 테라스란 계단식 건축물의 아랫집 슬라브 지붕을 뜰처럼 사용하는 부분을 말하는바, 위 농막의 데크는 계단식 건축물의 아랫집 슬라브 지붕이 아니므로 테라스라고 하는 것은 잘못된 표현이고 농막에 필요한 데크로드라고 해야 맞다. 이 데크로드를 통하여 농자재 및 농기계, 농작물을 이동하여 농막에 보관할 수 있다. 실제로 현재 위 농막에는 농자재 및 농기계 등이 보관되어 있으며 창고로 사용하는데 전혀 부적합하지 않다. 데크로드에 설치한 난간은 안전을 확보하기 위한 것이다.
농막에서 농작물을 감시하려면 사면으로 창문이 열려 있어야 하므로 창문이 너무 많다는 것은 어폐가 있다. 농막을 짓는데 어떤 재료를 사용해야 하는지 정해진바 없으므로 내부 목재 인테리어가 문제가 되는 것은 아니며, 내외부 모두 목재로 만든 것은 농막의 개념상 알맞은 친환경적인 것이다. 다락도 농작업 중 일시 휴식을 위하여 필요한 부분이고 사방을 감시하기에도 알맞은 구조이다.
피청구인이 본 농막을 건축물 안에서 거주, 집무, 오락, 기타 이와 유사한 목적을 위하여 사용하는 거실이며 심지어 전원주택(별장)이라고 한 것은 농업인의 숭고한 농업의 진흥을 위해 설치한 농막을 모독하는 것이며, 농업인을 폄하하는 것으로서 도농복합도시인 ○○시의 행정방향으로 적합하지 않을 만큼 농업인의 한 사람으로서 실망을 하지 않을 수 없다. 농막에서 거주하려면 화장실 정화조가 있어야 하는데 본 농막은 화장실 정화조가 설치되어 있지 않다.
농업인들도 이제는 전근대적인 방식으로 농사짓지 않는 시대에 살고 있으며 농막을 설계하고 짓는 기술은 과거의 초가형 농막에서 21세기의 새로운 농업 환경에 걸맞게 진화하고 있다. 실제로 전국적으로 설치되는 다양한 농막들을 살펴보면 유리창 대신 전체를 투명한 안전유리로 만든 것도 있고, 다락과 데크도 다양한 모양으로 만든 것들이 있음을 알 수 있다. 경상남도 주최로 도시인의 귀농·귀촌을 장려하기 위하여 지난 4월에 ○○시 CECO에서 개최한 ‘귀농·귀촌 도시농업박람회’에 전시된 농막들에도 데크와 난간이 설치되고 벽마다 창문이 달려 있는 목조 농막을 볼 수 있었다.
피청구인이 농지업무편람에서 인용한 사항은 「건축법」에 따른 인허가의 적용대상일 경우에 그 법령에서 정한 바에 따라야 한다는 것이지만 앞에서 정리한 「건축법」의 어느 조항을 보더라도 용도별 건축물의 종류에도 명시되어 있지 않은 본 농막이 허가나 신고의 대상이 된다는 내용이 없다.
4) 피청구인은 청구인이 단독주택을 건축하려고 하였다가 농막이라는 형태로 바꾼 것처럼 호도하고 있는데 이것은 엄연히 별개의 사안이다. 단독주택을 건축하려 했지만 ○○시 환경수도과의 불합리한 철새 논란으로 불가피하게 취하하였던 적은 있지만 그래서 농막이라는 형태로 바꾸었다는 것은 피청구인의 자의적인 해석이며 청구인은 무슨 파렴치한 인간쯤으로 보이도록 호도하려는 음습한 저의를 드러내고 있는 것이다. 단독주택을 짓든 안 짓든 상관없이 농지에 농막은 언제든지 놓았다 옮겼다 할 수 있는 것이다. 무엇을 농막이라는 형태로 바꾼다는 것인가?
○○시 환경수도과는 1차 건축신고 때는 청보리를 심은 지역이라는 둥, 두루미가 날아오르는데 활주로가 200미터가 필요하다는 둥 말도 안 되는 주장을 폈다고 하는데 이 지역은 청보리를 심은 적이 없는 지역인데 거짓말을 한 것이고, 청구인이 두루미가 날아오르는 모습을 인터넷에서 찾아 본 결과 다양한 방법으로 날아오르는데 어떤 경우에는 제자리에서 빙빙 돌면서 오르고 내리기도 하므로 30여 미터의 공간만 있으며 충분한데도 거짓말을 한 것이다. 그래서 청구인이 당시에 환경수도과에서 건축과로 보냈다는 서류를 보자고 하니까 이들은 비밀사항이라면서 공개하지 않았다.
그랬던 ○○시 환경수도과가 2차 건축신고 때는 말을 바꾸어 대형조류의 경우 250여 미터의 안전거리를 확보해야 휴식 및 잠자리 이용이 가능하다고 하면서 대상지는 160여 미터 정도 떨어져 있어서 안전거리 확보가 불가능하다고 하였다. 이것도 건축과로 보냈다는 서류를 공개하라고 하니까 비밀이라면서 공개하지 않았다. 그러던 그들이 이번 사건에서 비밀문서를 스스로 공개한 것은 비밀누설에 해당하는 것이다. 그럼에도 불구하고 ○○시 환경수도과와 건축과는 대형조류의 경우 250여 미터의 안전거리를 확보해야 휴식 및 잠자리 이용이 가능하다는 주장을 하려면 근거가 되는 연구논문으로 발표된 구체적 수치 데이터를 포함하는 학술자료를 제시해야 한다. 학술적 근거자료 없이 입으로만 250여 미터 운운하는 것은 신뢰할 수 없는 주장이기 때문이다.
청구인이 다음지도 스카이뷰를 이용하여 대상지와 ○○저수지 수변부와의 거리를 잰 바로는 여름철에는 물이 차는 지점을 기점으로 204미터이고, 겨울철에는 물이 빠져 갯벌이 드러난 지점을 기점으로 하면 256미터나 된다. 겨울철에는 둘레길 도로에서 저수지 안쪽으로 100미터 가량이나 더 후퇴하여 256미터 떨어진 지점에 수변경계가 형성되므로 환경수도과 말을 빌리더라도 겨울철새인 대형조류가 안전거리를 충분히 확보할 수 있는 것이다. 환경수도과에서 얘기한 160미터 정도 떨어져 있다는 것은 둘레길 도로를 기점으로 측정한 것으로서 수변경계가 기점이 된 것이 아니기 때문에 잘못된 데이터이다. 환경수도과와 건축과는 서로 짜고 거짓 데이터를 만들어 주고받으면서 이야기를 조작하고 비밀에 부쳐 공개하지 않는 등으로 청구인을 속이는 행위를 한 것으로 볼 수밖에 없다.
이러한 거짓 데이터를 바탕으로 경제공원과에서는 대상지가 농업생산기반이 잘 정비된 우량농지라고 거짓말을 하면서 농지전용허가(협의)불가라고 통보하였던 것이다. 이에 대하여 청구인이 대상지역은 농업용수도 없는 천수답으로서 지하수를 퍼올려 농사짓는 곳인데 우량농지가 웬말이냐며 이의를 제기하였더니 경제공원과 담당자가 잘못을 시인하고 다시 신청하면 농지전용허가 가능으로 통보하겠다는 답을 받았다.
그럼에도 불구하고 본 사건 부지 지역은 청보리 등을 심지 않기 때문에 먹을 것이 없어서 대형조류가 잘 나타나지 않는 지역이다. 청구인이 관찰한 바로는 대형조류가 주로 서식하는 곳은 ○○저수지 일원과 ○○저수지와 ○○저수지 사이인 지금의 환경수도과가 있는 람사르문화관 주변과 전망대 부근이다.
본 사건 부지와 ○○저수지 사이에는 나무들이 늘어져 있어 숲을 형성하기 때문에 새들이 시야를 가려주고 야간에는 불빛을 차단하는 역할을 하고 있다. 본 사건 부지 앞에서 바라본 농막의 모습도 과수원의 감나무에 가려 창문이 거의 보이지 않아 문제될 것이 없으며 오히려 주변의 공장 건물과 언덕 위 주택들의 창문이 더 크게 노출되어 있어서 문제가 될 것이다.
피청구인은 끊임없이 반복하여 농막의 형태로 건축 규모를 축소한 별장이라는 등 농막을 모독하고 농어민을 폄하하는 발언을 하고 있는데 대해 청구인은 참을 수가 없다. 피청구인은 ○○저수지 환경과 철새를 보호한다고 하지만 사실 알고 보면 피청구인이야말로 오히려 ○○저수지 환경을 파괴하고 철새 서식지를 파괴하는 행태를 보여 주고 있다. 즉 피청구인은 ○○저수지와 불과 10미터밖에 떨어지지 않은 곳에 화장실을 건축하여 철새 서식지를 파괴하였다. 이 화장실에는 축대까지 쌓았으며 데크와 난간을 설치하였으나 피청구인이 하면 환경개선이고 농업인이 하면 환경파괴란 말인가?
피청구인과 ○○시는 ○○저수지를 관광자원화 한다면서 소위 ‘물억새 60리길’을 개발하려는 계획을 세워 전망대, 주차장, 청소년 야영장, 관광호텔, 생태공원 등을 만들 계획을 세웠다가 환경단체의 반발로 무산되자 축소개발이라는 편법을 써서 어떻게 해서라도 ○○저수지를 개발하려는 계획을 포기하지 않고 있다. 이러함에도 어찌하여 농업인의 농지개량사업인 농막의 설치를 방해하는 것인지 이해하기 어려울 뿐만 아니라 농업보호를 해야 할 행정기관의 본분을 망각한 처사라고 비난 받아야 마땅할 것이다.
5) 피청구인은 「건축법」에 대한 이해도가 잘못 되었음을 알 수 있는데 그 이유는 건축물의 정의인 같은 법 제2조 제1항 제2호 정의된 내용을 잘못 이해하여 정착의 의미를 모르고 있을 뿐만 아니라 국토교통부의 질의회신을 인용하여 상당한 기간, 현저한 이동이 추정되지 않는다는 막연한 해석에 매달려 본 사건 농막이 건축물이라고 주장하고 있다. 본 사건 농막은 사정이 바뀌면 언제든지 다른 곳으로 이동하여 사용할 수 있는 것인데, 현저한 이동이 추정되지 않는다는 것이 무슨 이야기인지 모르겠다. 또한 피청구인은 본 농막이 이동이 어렵다고 단정하고 있는데 그 근거가 무엇인지 알 수 없으며, 「건축법」과 「농지법」 어디에서도 이동의 가능여부는 본 농막에 대한 쟁점이 될 수 없는 것임을 알 수 있다.
6) 지난 겨울에도 어김없이 ○○저수지 인근의 ○○늪과 ○○ 등지에 철새들이 AI 조류독감 바이러스를 몰고 와 농축산업에 종사하는 사람들이 큰 피해를 입었다. 이에 대하여 경상남도지사도 ○○저수지를 방문하여 “AI 유입차단 방역에 최선을 다해 달라.”고 당부하였다.
7) 철새에게 주는 모이는 농업인들이 농사지은 알곡이다. 철새들이 알곡을 따 먹어도 농업인들은 어찌할 수가 없다. 추수 후 떨어진 알곡을 철새들이 먹고 산다. 철새들은 농업인들이 농사짓는 덕분에 먹고 사는 것이고 개체수를 늘려 번식하는 것이다. 그런데 ○○시에서는 농업인들이 수확한 알곡을 사다가 철새 모이로 주기도 한다. 결국 농업인들 덕분에 철새들이 사는 것이다.
그런데 그러한 농업인들이 농기계와 농기구, 농자재를 보관하고 수확한 농산물을 저장하면 때때로 비바람, 뙤약볕을 피해 휴식을 취하고 AI 조류독감 바이러스와 소참진드기 퇴치를 위해서라도 씻고 옷 갈아입는 장소로 사용하기 위해 갖다 놓는 농막을 건축물이라고 시비하고 설치를 방해하는 피청구인의 처사는 농업진흥을 저지시키는 조치이다.
8) 이상과 같이 피청구인의 인식부족으로 인하여 「농지법」과 「건축법」을 잘못 적용한 결과 본 사건과 같은 부당한 철거명령이 내려진 것으로 피청구인의 이 사건 위반건축물 시정명령처분을 취소하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 피청구인은 2014. 3. 17. 인근 주민의 민원신고로 ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 176번지(과수원, 1,861㎡, 농업보호구역)에 연면적 15㎡, 조립식 판넬구조로 불법건축 중인 시설을 확인하고 현지 철거토록 요청하였으나, 청구인이 농막은 「농지법」상 농지이용 행위로서 건축물이 아니라고 주장하며 철거 등 시정을 거부함에 따라,
2) 피청구인은 청구인의 이 사건 건축물이 「건축법」 제14조(건축신고) 제1항 제2호에 해당됨(농림지역에서 연면적 200㎡미만이고 3층 미만인 건축물의 건축)에도 건축신고 없이 불법으로 건축하였음을 사유로, 2014. 3. 19. 이 사건 처분인 위반건축물 시정지시를 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
1) 청구인은 「농지법」 제32조(용도구역에서의 행위제한) 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) 제1항 제7호에 의하면 농막의 설치는 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위에 속하여 건축허가 또는 신고대상 시설이 아니라고 주장하고 있으나,
가) 청구인이 주장하는 「농지법」 제32조(용도구역에서의 행위제한)는 농업진흥(보호)구역에서 농업 생산 등과 직접 관련되지 않거나 각 호에서 정하는 사항 외에는 토지이용행위를 제한한다는 규정일 뿐, 농업진흥(보호)구역에서 건축행위를 하더라도 「건축법」 적용을 배제한다는 규정은 아니며,
나) 또한 같은 법 시행령 제29조 제1항 제7호도 농막의 설치는 농업진흥구역에서 할 수 있는 토지이용행위라고 명시하고 있으나, 「건축법」의 적용을 배제하는 규정이 아니므로 구체적인 행위를 함에 있어서는 각 개별법에 적합하여야 하므로 「건축법」에 의한 건축허가 등을 득하여야 한다.
2) 청구인은 「농지법」 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) 제1항 제1호의 괄호에 명시된 예외조항에 의하면 「농지법」 제2조 제1호 나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설인 농막은 건축허가 또는 건축신고 대상 시설이 아닐뿐더러 농지의 타용도 일시사용허가의 대상도 아니라고 주장하고 있으나,
가) 「농지법」 제36조 제1항은 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상시설이 아닌 농수축산업용 시설과 농수산물의 간이 처리시설을 설치하는 경우 농지의 타용도 일시사용허가를 받아야 한다는 규정으로서,
나) 「농지법」 제36조 제1항 제1호의 괄호규정에 따라 간이 농수축산업용 시설 중 ‘법 제2조 제1호 나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설‘에 해당되는 경우에는 농지의 타용도 일시사용허가를 요하지 않는다는 것일 뿐 「건축법」의 적용을 배제한다는 규정은 아니다.
3) 테라스는 농막을 농지에서 띄워놓기 위한 데크로서 이 데크를 통하여 대문에 접근하거나 창문으로도 농기구나 농산물 등을 출입시키기 위한 통로이고 다락은 원두막의 개념으로 농막에 설치가능하고, 거실이라는 것은 건축물의 방과 방 사이에 있는 다중활동공간이고 방이 없는 본 농막 창고로 쓰이는 공간에 어울리지 않는 과장되게 표현한 것이라고 주장하고 있으나,
가) 「농지법 시행규칙」 제3조의2(농막 등의 범위) 제1호에 의하면, 농막은 농작물에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설로서 연면적 20㎡이하이고, 주거목적이 아닌 경우로 한정한다고 규정하고 있다.
나) 청구인이 농막이라고 주장하는 시설물을 보면 테라스 및 난간을 설치하여 농작물 보관과 이동에 적합하지 않을 뿐만 아니라 창문이 너무 많고 내부 목재인테리어, 다락 등을 설치하여 창고로 사용하기 부적합시설이며,
다) 「건축법」 제2조(정의) 제1항 제6호에 의한 건축물 안에서 거주, 집무, 작업, 집회, 오락 기타 이와 유사한 목적을 위하여 사용하는 거실로서 전원주택(별장)에 가깝고 농업생산에 직접 필요한 시설로 볼 수 없다.
라) 또한 농지업무편람(농림수산식품부 2012. 12.발간, 제6장 191면)에 의하면 농막은 농업생산에 직접 필요한 시설로서 농지전용절차를 거치지 아니하고 농지에 설치에 해당하더라도 「건축법」에 따른 인허가의 적용대상일 경우 그 법령에서 정한 바에 따라 인허가를 받도록 규정하고 있다.
4) 청구인은 2013. 9. 10. 가설건축물 신고를 ‘세움터’를 이용하여 제출한 적이 있으며 당시의 ○○구 건축과 담당자도 농막은 가설건축물 신고대상이 아니라며 취하할 것을 권고하여 취하한바 있기 때문에 청구인은 본 농막을 설치하기 전에 신고를 전혀 하지 않은 것도 아니라고 주장한다.
가) 청구인은 2012. 2. 22. 이 사건 부지에서 단독주택(연면적 287㎡)을 건축허가신청한 후 2012. 3. 8. 취하하였고, 2012. 10. 12. 단독주택(연면적 139㎡)을 건축허가신청한 후 2012. 10. 24. 취하하였으며, 이후 가설건축물축조신고를 하였다가 2013. 9. 12. 취하한 사실이 있다.
나) 상기 사실과 같이 청구인이 처음에는 단독주택을 건축하려고 하였음을 알 수 있는데 이후 청구인이 농막이라고 하는 형태로 변경한 것은, 이 사건 부지는 동양 최대의 철새도래지인 ○○저수지와 불과 160m 정도 밖에 떨어지지 않은 곳으로서 단독주택을 건축하는 경우 철새 서식에 악영향을 줄 것이라는 ○○시 환경수도과의 의견 회신으로 단독주택 건축이 불가함에 따른 것으로 보여 진다.
다) 이 사건 부지가 인접해있는 ○○저수지에는 겨울철새가 1일 평균 1~2만 마리, 여름철새가 1일 평균 5~6천 마리 정도 도래하고 있으며, 특이종으로 천연기념물 24종, 멸종위기 야생동·식물Ⅰ급 7종, 멸종위기 야생동·식물Ⅱ급 25종이 관찰되었으며 이중 국제자연보존연맹의 적색목록에 드는 종은 12종이 되는 보존가치가 상당한 곳이다(○○저수지 홈페이지(junam.changwon.go.kr) 자료 인용).
라) ○○저수지가 자연경관이 수려하므로 이 주변에 전원주택 등을 건축하려는 수요가 적지 않은데, 이 사건 부지처럼 주택의 건축허가가 불가한 경우에 규모를 축소한 농막의 형태로 건축하여 별장 등으로 사용하고자 하는 사례가 다수 발생할 것으로 보이는바, 만약 이 사건 청구가 인용된다면 ○○저수지 인근에 이러한 건축형태가 난립하여 ○○저수지 환경과 철새 서식에 악영향을 주게 될 것임을 감안하여, 이 사건 건축물이 농막인지 여부에 대해 보다 엄격하게 판단하여야 할 것이다.
4) 청구인은 이 사건 건축물은 지상으로부터 띄워 놓은 이동이 용이한 컨테이너형 농막으로서 대지에 정착한 공작물이 아니기 때문에 「건축법」 제2조(정의) 제1항 제2호에 정의된 건축물에 해당되지 않는다고 주장하고 있으나,
가) 「건축법」 제2조 제1항 제2호 규정에 의하면 건축물은 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소, 공연장, 점포, 차고, 창고 등을 말하며,
나) 국토교통부 질의회신에 의하면 토지에 정착한다는 것은 실질적, 임의적 이동이 불가능하거나 이동이 가능하다 하더라도 실질적 이동의 실익이 없어서 상당한 기간, 현저한 이동이 추정되지 않는 것을 말하는 것이다.
다) 따라서 청구인의 건축물은 이동이 어렵고 이동한다 하더라도 테라스를 철거하여야 하며 건축물을 재사용할 수 없어 이동의 실익이 없으며 단순히 물리적으로 정착하지 않아 건축물이 아니라는 청구인의 주장은 인정될 수 없는 것이다.
다. 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 건축물이 농막인지 여부의 판단은 동양 최대의 철새도래지인 ○○저수지에 인접한 점을 감안하여 엄격하게 판단해야 할 것인데, 이 사건 건축물이 농업생산에 직접 필요한 농막으로 볼 수 없으며 가사 농막에 해당된다고 하더라도 「건축법」 제14조(건축신고)에 의한 건축 신고를 필하여야 하나, 이 사건 건축물은 건축신고를 결하여 건축된 위반건축물이 명백하므로 피청구인의 이 사건 위반건축물 시정지시 처분은 적법‧타당한 처분이며, 청구인의 주장은 이유 없는 주장이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가. 「건축법」 제2조, 제3조, 제14조, 제20조, 제79조
나. 「건축법 시행령」 제15조
다. 「농지법」 제2조, 제32조
라. 「농지법 시행령」 제2조, 제29조
마. 「농지법 시행규칙」 제3조의2
5. 인정사실
가. 청구인은 2012. 2. 22. 피청구인에게 이 사건 부지 상에 단독주택(건축면적 171.04㎡, 연면적 287.2㎡) 건립을 목적으로 건축허가 신청을 한 후 2012. 3. 8. 이를 취하하였으며, 2012. 10. 12. 다시 단독주택(건축면적 117.67㎡, 연면적 139.39㎡) 건축허가 신청을 한 후 2012. 10. 24. 이를 취하하였다.
나. 청구인은 2013. 9. 10. 이 사건 건축물과 관련하여 피청구인에게 가설건축물 축조신고를 한 후 2013. 9. 12. 이를 취하하였다.
다. 피청구인은 2014. 3. 17. 민원제보에 따라 이 사건 현장을 확인한 결과 청구인이 무단으로 이 사건 조립식 건물(15㎡)을 건축 중에 있음을 확인하였다.
라. 피청구인은 2014. 3. 19. 청구인에게 이 사건 조립식 건물의 불법건축을 사유로 2014. 4. 30.까지 원상복구(자진철거) 하도록 시정명령을 하였다.
마. 청구인은 2014. 4. 11. 이 사건 청구이유와 같은 내용으로 피청구인에게 이의신청하였고, 피청구인은 2014. 4. 21. 청구인에게 “재차 현지 확인한바 테라스와 다락, 거실 등을 설치하여 「농지법」에 의한 순수 농막으로 볼 수 없고, 농막이라 하더라도 「건축법」 규정에 의한 인허가 절차를 거친 후 건축(설치) 가능하다.”라는 내용으로 회신하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,
「건축법」 제11조 제1항 제2호에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축은 시장·군수·구청장에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 또한 「농지법」 제32조 제2항 제1호 및 같은 법 시행령 제29조 제1항 제7호에서 농막·간이저온저장고·간이액비 저장조 중에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 설치는 농업보호구역에서 허용되는 행위로 규정하고 있다. 아울러 「농지법」 제2조 제1호 나목 및 같은 법 시행령 제2조 제3항 라목에서 농막·간이저온저장고·간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 부지는 농지라고 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 이 사건 조립식 건물은 지상에 정착한 공작물이 아닌 이동이 가능한 컨테이너형 농막이므로 「건축법」의 적용이 배제된다는 취지의 주장을 하고 있다.
가) 「건축법」 제2조 제1항 제2호에서 건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있는바, 위 규정에서 정착의 의미와 관련하여 국토교통부는 ‘실질적·임의적 이동이 불가능하거나 이동이 가능하다 하더라도 실질적 이○의 실익이 없어서 상당한 기간 현저한 이동이 추정되지 않는 것‘으로 유권해석 하고 있다.
나) 살피건대 이 사건 조립식 건물은 청구인의 주장과 같이 이동이 가능하기는 하나 그 이동이 용이하다고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 한 번 설치된 이상 이동의 필요성 또한 없는 구조물로서 「건축법」 제2조 제1항 제2호에서 규정하고 있는 건축물에 해당하는 것으로 봄이 타당하고, 「건축법」 제2조 제2항 및 같은 법 시행령 제3조의4 [별표 1]에 따를 경우 이 사건 건축물의 용도는 창고에 해당하는 것으로 판단되는바, 청구인이 이 사건 건축물을 건축하기 위해서는 「건축법」 제14조 제1항 제2호에 따라 피청구인에게 건축신고의 절차를 이행했어야 할 것이다.
2) 청구인은 이 사건 건축물은 「농지법」상 농업보호구역에서 허용되는 농막이므로 「건축법」에 따른 신고나 허가의 대상이 아니라는 취지의 주장을 하고 있다.
가) 그러나 「농지법」 제2조 제1호 나목, 같은 법 시행령 제2조 제3항 라목 및 「농지법」 제32조 제2항 제1호, 같은 법 시행령 제29조 제1항 제7호를 종합해 볼 때 농막의 설치는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련된 행위로서 농업보호구역에 허용되는 행위이며 그 부지가 농지에 해당되므로, 「농지법」 제34조나 제35조에 따른 농지전용의 허가 내지는 신고 절차가 필요 없다는 의미일 뿐 「건축법」 등 다른 법령의 적용을 배제하는 것은 아니라 할 것이므로 청구인의 위 주장은 법리의 오해에서 비롯된 것으로 보인다.
나) 농림수산식품부에서 발간한 「2012년도 농지업무편람」(191페이지) 에서도 “농지전용절차를 거치지 아니하고 농지에 설치할 수 있는 시설에 해당하더라도 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 인·허가의 적용대상일 경우에는 그 법령에서 정한 바에 따라야 한다.”고 기술하고 있다.
3) 아울러 청구인은 이 사건 건축물을 「농지법」상 농막이라고 주장하는 반면 피청구인은 테라스와 다락, 거실 등을 설치한 것으로 볼 때 순수한 농막으로 볼 수 없다고 주장하는바, 그 구별의 실익은 「농지법」에 의한 농지전용 절차 없이 농업보호구역에 허용가능한 행위인지 여부에 있다 할 것이나, 그와는 별개로 이 사건 건축물은 이미 「건축법」에 따른 별도의 신고 없이 이루어진 불법 건축물로서 이 사건 판단과 관련해서는 그 구별의 실익이 없다 할 것이다.
4) 이상을 종합해 보면 이 사건 조립식 건물은 「건축법」 제2조 제1항 제1호에 따른 건축물로써 이를 건축하기 위해서는 「건축법」 제14조에 따른 건축신고 절차를 이행했어야 함에도 그러한 절차 없이 건축한 사실이 인정된다. 그렇다면 이 사건 건축물은 「농지법」에 따라 농업보호구역에서 허용되는 농막인지 여부에 대하여 살펴 볼 필요도 없이 「건축법」 규정을 위반한 불법건축물이므로, 피청구인이 「건축법」 제79조 제1항에 따라 원상회복의 시정명령을 한 것에 법령을 위반했다거나 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함은 없다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
