이 유(2014-106)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지(임야, 계획관리지역, 13,550㎡) 상에 공장(건축면적: 3,697㎡, 업종: 그 외 기타 자동차 부품제조업)을 건립하기 위해 2014. 1. 29. 피청구인에게 공장신설승인신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 2. 28. 청구인에게 “① 신청지인 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지 일원은 ○○일반산업단지 계획 승인 신청지 내에 포함되는 지역으로 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 취한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축 등 대통령령으로 정한 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, ② ○○일반산업단지의 경우 2013. 4. 12. 주민의견청취를 위한 공고를 시행하였으므로 동법 제14조의 규정에 따라 산업단지 개발사업 시행자에게 행위허가에 대한 의견을 청취하도록 되어 있음, ③ 해당 법령의 규정에 따른 사업 시행자의 의견 청취 결과 ○○ ○○일반산업단지 내 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지는 산업단지 중앙에 위치하고 구조적으로 사업대상지와 절대적으로 상충되므로 공장설립 승인 허가에 대하여 불가하다는 의견을 회신 받은 바, 이는「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따른 행위 제한에 해당됨, ④「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조에 따른 공장 설립 승인은 동법 시행령 제19조에 따라 관련 법령에 적합하여야만 공장 설립이 가능하나, ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지 일원은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따른 행위제한에 해당되는 지역으로 공장 설립 승인이 불가함” 등의 사유를 들어 불승인처분 하였는바, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2013. 12월경 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 일원에 공장설립승인을 신청하였다.

2) 피청구인은 2014. 2. 28.자로 청구인의 위 신청에 대하여, ① 이 사건 신청지 일원은 ○○일반산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)계획 승인 신청지내에 포함되는 지역으로,「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산입법’이라 한다) 제12조에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축 등의 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하는데, ② 이 사건 산업단지의 경우 2013. 4. 12. 주민의견청취를 위한 공고를 시행하였고, ③「산입법 시행령」제14조에는 개발사업 시행자에게 행위허가에 대한 의견을 청취하도록 되어 있는데, ④ 위 시행령 규정에 따라 사업시행자의 의견을 청취한 결과, 이 사건 신청지는 위 산업단지 중앙에 위치하고 구조적으로 사업대상지와 상충되어 공장설립 승인 허가가 불가하다는 의견을 청취하였으므로, 이는「산입법」제12조에 따른 행위 제한에 해당하고, ⑤「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조에 의하면 공장설립 승인은 동법 시행령 제19조에 의하여 관련 법령에 적합하여야 공장설립이 가능하나, 이 사건 신청지는 「산입법」제12조 따른 행위 제한에 해당하므로 공장설립승인이 불가하다는 취지로 불허가처분을 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 위법성에 대하여

1) 이 사건 처분은 관련법령, 특히 「산입법 시행령」제14조 제2항에서 의견청취의무의 대상으로 삼고 있는 ‘산업단지개발사업의 시행자’에 대한 잘못된 해석에서 비롯된 위법한 처분이다.

2) 청구인이 처분의 근거로 삼은 「산입법 시행령」제14조 제2항에 의하면, 시장 등은 동법 제12조 제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서, 동법 제16조에 따라 산업단지개발사업의 시행자가 지정되어 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는바, 위 시행령에서 의견청취의 대상으로 명시하고 있는 대상은 ‘「산입법」제16조가 규정하고 있는 사업시행자’임이 명백하다.

3) 그런데 「산입법」제16조에서 규정하고 있는 산업단지개발사업의 시행자란, 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자, 즉 지정권자에 의하여 승인·고시된 산업단지계획상의 사업시행자를 의미하는 것이나, 이 사건 산업단지는 청구외 ○○○○ 주식회사(이하 ‘○○○○’이라고 한다)가 산업단지계획의 승인신청서를 제출한 사실이 있을 뿐, 아직 산업단지계획이 승인·고시된 바가 없으므로, 의견을 청취해야 할 대상인 산업단지개발사업의 시행자가 지정되어 있지 않다.

4) 그럼에도 불구하고 피청구인은, 「산입법 시행령」제14조에서 사업시행자에 대한 의견청취를 해야 하는 경우가 아님에도 불구하고, 위 법상의 사업시행자가 아닌 단지 ‘사업시행을 희망하고 있는 자’에 불과한 ○○○○에게 불필요한 의견청취 절차를 거친 후 위 회사가 승인 불가 의견을 내었다는 점을 「산입법」제12조에 따른 행위 제한으로 규정한 후 이 사건 신청에 이르게 된 것이다.

5) 따라서 이 사건 처분은 「산입법」 및 동법 시행령을 오해한 위법한 처분이므로 마땅히 취소되어야 할 것이다.

6) 한편 이 사건 산업단지 조성계획은 아직 승인·고시가 나지 않았을 뿐만 아니라, 향후에도 인가가 나기 어려울 것으로 예상되는 여러 사정이 존재하는 점, 이 사건 신청지와 바로 연접하고 있는 부지에 공장설립승인이 되어 건축허가 처분이 났고, 이에 대하여 ○○○○이 건축허가처분 취소소송을 제기하면서 함께 신청한 집행정지가 기각된 점 등 이 사건 처분의 위법성과 관련된 기타 사정이 다수 존재하고 있는 바, 위 각 사정에 대해서는 빠른 시일 안에 보충서면을 제출하여 구체적으로 언급하겠다.

다. 보충서면 1

1) 이 사건 처분사유의 요지

피청구인은 이 사건 신청지 일원은 이 사건 산업단지 계획 승인 신청지 내에 있고, 위 산업단지의 경우 주민의견청취를 위한 공고가 시행되었으므로, 「산입법」제12조에 의하여 이 사건 신청지에서 공장설립 승인을 받기 위해서는 피청구인의 허가를 받아야 하고, 또한 피청구인에게는 동법 시행령(이 사건 처분통지서에는 ‘동법’으로 기재되어 있으나 「산입법」제14조는 삭제되어 존재하지 않고, 그 내용상 동법 시행령 제14조임이 명백해 보인다) 제14조에 따라 사업시행자에게 의견을 청취하여야 할 의무가 부여되므로, 이에 따라 피청구인이 사업시행자의 의견을 청취한 결과 이 사건 신청에 의한 공장설립 승인을 허가하는 것은 이 사건 산업단지 사업과 상충되어 불가하다는 회신을 접수하였으므로, 이는 결국 「산입법」제12조에 따른 행위 제한에 해당하고, 위와 같이 법령에 의한 행위 제한에 해당하는 경우에는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘공장설립법’이라 한다) 제13조에 의한 공장설립 승인이 불가능하다는 취지로 이 사건 처분을 하였다.

2) 이 사건 처분에는 관련법령을 오인한 위법이 존재한다는 점에 대하여

가) 피청구인이 이 사건 처분에 이르게 된 가장 주된 이유는, 이 사건 신청에 대한 이 사건 산업단지의 사업시행자인 청구외 ○○○○이 공장설립 승인허가 불가 의견을 개진하였는바, 이는 「산입법」제12조에 따른 행위 제한이 된다는 것이다.

나) 그러나 피청구인이 위와 같이 판단한 것은 「산입법 시행령」제14조 제2항에 의하면 피청구인은 사업시행자로부터 의견을 청취하여야 할 의무가 있다고 해석하였기 때문이나, 이는 위 법조항을 잘못 해석한 것이다.

다)「산입법」제14조 제2항에 의하면, 시장 등은 동법 제12조 제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서, 동법 제16조에 따라 산업단지개발사업의 시행자가 지정되어 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있어, 위 시행령에서 의견청취의 의무를 부여하는 경우는 ‘「산입법」제16조가 정하고 있는 사업시행자’가 존재하는 경우이다.

라) 한편 「산입법」제16조에서 규정하고 있는 산업단지개발사업의 시행자란, 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자, 즉 지정권자에 의하여 승인·고시된 산업단지계획상의 사업시행자를 의미하는 것이나, 이 사건 산업단지는 현재 산업단지계획에 대한 승인·고시가 나지 않은 상태이므로, 지정권자인 도지사에 의하여 사업시행자가 지정되지 않은 상태이다.

마) 즉 ○○○○은 이 사건 산업단지에 대한 사업시행을 위하여 산업단지계획의 승인신청서를 제출한 상태로서, 현재 ○○○○의 지위는「산입법」제16조에서 규정하고 있는 사업시행자가 아니라, 「산입법」제16조에서 규정하는 사업시행자가 되고자 하는 절차를 거치고 있을 뿐이다.

바) 이는 위 시행령의 문언상 명백한 해석임은 말할 것도 없고, 상식적으로 생각해 보더라도 산업단지계획에 대한 승인신청서를 제출했다는 이유만으로, 제3자의 공장설립승인에 대한 가부를 정할 수 있는 기득권을 부여한다는 것은 그 자체로 맞지 않고, 산업단지 지정권자가 산업단지계획에 대한 승인 및 고시를 할 경우에는 산업단지의 공익적인 성격상 사업시행자가 당해 산업단지 사업을 잘 추진할 수 있도록 일정한 기득권과 법률상 지위를 부여하는 것이 위 법의 취지로 보아야 할 것이다.

사) 결국 이 사건 산업단지는 사업시행을 원하는 ○○○○이 그 사업계획을 제출하여 그 심사과정에 있는 상태로서, 위 사업에는 현재「산입법」제16조에서 정하고 있는 사업시행자가 지정되지 않은 상태이므로, 청구인이 「산입법 시행령」제14조 제2항의 사업시행자에 대한 의견청취를 해야 하는 경우가 아니다(엄밀히 말하면 의견청취를 해야 하는 대상 자체가 존재하지 않아 위 법령이 정하는 의견청취가 불가능하다).

아) 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 시행령상의 사업시행자가 아닌 단지 ‘사업시행을 희망하고 있는 자’에 불과한 ○○○○에게 의견청취 절차를 거친 후 위 회사가 승인 불가 의견을 내었다는 점을 「산입법」제12조에 따른 행위 제한으로 판단한 탓에 이 사건 처분에 이르게 되었는바, 피청구인이 한 이 사건 처분은 그 처분사유가 위법하다.

3) 평등원칙 위반에 대하여

가) 이 사건 처분은 그 처분사유에 관련법령을 오인한 위법이 있을 뿐만 아니라, 평등원칙에도 반하는 위법한 처분이다.

나) 청구인은 2012. 6월경 이 사건 신청지와 바로 접하고 있는, 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-13번지(이하 ‘이 사건 인접부지’라 한다)에 대하여 공장설립승인(피청구인은 2012. 2. 1. 이 사건 인접부지에 대한 공장설립승인신청을 반려 처분하였으나, 그 이후 2012. 3. 28. 위 반려처분을 취소하는 취소재결이 있었는데, 위 재결에도 불구하고 ○○시장이 승인처분을 하지 않아, 2012. 6. 27. 공장설립 승인처분의 의무이행 재결에 의하여 최종 공장설립승인이 나게 되었는데, 이와 관련하여 뒤에 자세히 언급하겠다)을 받은 바가 있고 그 이후 2014. 2. 17.자로 건축허가를 받은 바도 있다.

다) 그런데 이 사건 신청지와 이 사건 인접부지는 그 입지조건과 대지 현황 등 제반 사정이 동일하므로, 이 사건 인접부지에 대하여 공장설립승인을 하면서도, 이 사건 신청지에 불승인 처분을 한다면, 이는 형평에 맞지 않아 평등의 원칙에 반하는 위법한 처분이라 할 것이다.

라) 한편 ○○○○은 이 사건 인접부지에 대한 건축허가처분을 취소하라는 취지의 행정소송을 제기하여 위 소송은 현재 ○○지방법원 ○○○○구합432호에 계속 중인데, ○○○○이 위 소송과 함께 신청한 집행정지신청(2014아53)은 2014. 3. 25.자로 기각결정이 난 상태인바, 위 집행정지가 기각된 것 역시 이 사건 산업단지는 아직 인가가 나지 않은 신청단계에 있기 때문이다.

4) 이 사건 산업단지의 향후 추진 전망 등

가) 이 사건 처분은 결국 이 사건 산업단지 계획에 비추어 이 사건 신청이 부적합하다는 것인데, 이 사건 산업단지 계획은 아직 인가가 나지 않은 상태이므로, 그와 같은 판단이 위법하다는 점은 앞서 언급한 바와 같으나, 이에 더하여 이 사건 산업단지의 향후 추진 전망 역시 상당히 불투명하다.

나) 즉 경상남도에서 관련 법령 등을 토대로 산업단지개발사업 추진절차를 정리한 자료에 의하면, 산업단지를 시행하고자 하는 자가 사업계획을 수립하고 산업단지계획의 승인신청을 하면, 주민의견을 청취하는 절차를 개시하게 되는데, 위 자료에 의하면 통상적인 경우 주민의견 청취절차가 개시된 때로부터 6개월 이내에 산업단지계획이 승인·고시 되는데, 이 사건 산업단지에 관하여 2013. 4월경 이미 주민의견 청취 절차가 개시되었으나, 그 이후 인근주민들의 격렬한 반발과 (주민들로서는 환경오염의 우려가 있는 화학공장 단지가 들어오는 것을 반대할 수밖에 없다), 이 사건 산업단지 예정지에 편입된 지역 중 일부 지역에 보존대상인 문화재가 존재하는 사정 등으로 인하여, 의견청취 시점부터 산업단지계획 승인·고시일까지 통상적으로 소요되는 6개월의 두 배 가까운 기간이 경과한 지금까지도, 실시계획이 승인되지 않고 있을 뿐만 아니라, 향후에도 정상적인 사업시행이 매우 불투명해 보이는 상태이다.

5) ○○○○이 피청구인에게 ‘승인불가의견’을 개진하게 된 실질적인 경위에 대하여

가) ○○○○은 「산입법 시행령」제14조, 「산입법」제16조 상의 사업시행자가 아니므로, 피청구인이 ○○○○에게 의견청취를 한 후 그 의견에 따라 이 사건 처분을 한 것이 위법함은 앞서 언급한 바와 같으나, 가사 그러한 의견청취 절차가 적법하다 하더라도, 이하에서 자세히 언급하는 바와 같이 ○○○○이 피청구인에게 승인 불가 의견을 개진한 실질적인 경위에 비추어 본다면, 그러한 의견만으로 이 사건 신청지에 대한 공장설립이 「산입법」제12조에 의한 행위제한에 해당된다고 볼 수는 없다.

나) ○○○○이 이 사건 산업단지를 조성하고자 하는 목적은 일반적으로 산업단지를 조성하여 달성하고자 하는 목적과 달리, 아래에서 자세히 언급하는 바와 같은 청구인에 대한 적대적인 감정에서 비롯된 수 년 동안 이루어진 일련의 행위들 중 하나이고, 또 한편으로는 청구인이 이 사건 산업단지 신청대상부지에서 사업을 포기하게 함으로써 이 사건 신청지와 이 사건 인접부지 및 이 사건 산업단지 대상부지 중 청구인과 공동소유 관계에 있는 미분할부지 등을 저가에 매수하거나 수용하기 위한 부당한 목적에 터 잡은 행위이다.

위와 같은 사실은, ① ○○○○과 청구인 사이의 이 사건 산업단지 대상 부지에 관한 민사소송 판결서 및 위 판결 선고 이후의 정황, ② 이 사건 처분대상 부지에 관한 두 건의 행정심판 재결서 등에 비추어 보면, 청구인의 막연한 추측이거나 근거 없는 의혹제기가 아니라는 점을 쉽게 알 수 있다.

다) 이 사건 산업단지신청 대상부지에 관한 분쟁 등

(1) 이하의 내용은 첨부 증거서류 판결서에서 인정된 사실에 근거한 것이다.

(2) ○○○○은 2006. 9. 1. 소외 ○○○ 등으로부터 이 사건 산업단지 신청대상 부지 76,185평을 매수하는 계약을 체결하였고, 그 후 ○○○○과 ○○○ 등은 2006. 9. 26. 위 매매계약의 매수인을 ○○○○ 단독에서, ○○○○과 청구인 및 청구 외 주식회사 ○○, 주식회사 ○○, ○○○○ 주식회사(이하 각 ‘○○’, ‘○○’, ‘○○’이라 한다) 등 5개 회사를 공동 매수인으로 하는 것을 내용으로 하여 변경 매매계약을 체결하였고, 위 5개 회사의 지분비율은 ○○○○이 50%, 청구인이 25%, ○○이 12.5%, ○○이 7.5%, ○○이 5%로 하여, 위 날짜에 매매대금을 모두 지급한 후 ○○○ 등으로부터 이 사건 산업단지 신청대상 부지 76,185평에 관하여 위 5개 회사의 각 지분비율에 따라 공유등기를 마쳤다.

(3) 위 5개 회사들은 ○○○○과 청구인 및 ○○ 대표 ○○○의 명의로 2006. 9. 1. 소외 ○○○ 및 ○○○(이하 ‘○○○ 등’이라 한다)와 사이에서, ○○○ 등이 위 76,185평에 대하여 40,000평을 6개월 이내에 공장용지 허가를 득하여 주고, 위 5개 회사들은 위 76,185평 중 위 공장부지 40,000평과 일부 부지 8,000평(이하 ‘40,000평 등’이라 한다)을 제외한 나머지 부지를 ○○○ 등에게 이전해 주기로 하는 계약을 체결하는 한편, 위 변경매매계약을 체결한 2006. 9. 26. ○○○에게 16억원을 지급하고 전체부지 76,158평 내의 주택이전, 묘지이장, 도로부지 사용승낙, 토지매입 등의 업무를 처리하도록 하는 계약을 체결하였다.

(4) 그런데 ○○○는 위 40,000평 중 ○○○○이 현재 공장을 가동하고 있는 부지를 포함한 일부 부지에만 공장부지 허가를 득하였을 뿐(엄밀히 말하면 허가를 득한 것이 아니라, 위 부지는 원래 타인명의로 허가가 나 있었으므로 명의변경업무만 처리한 것이다), 나머지 부지는 공장부지허가를 득하지 못하였다.

(5) 그 후 위 5개 회사는 2009. 4. 1. 위 40,000평 중 일부 토지에 관하여 각 지분의 비율로 분할하여 위 5개 회사의 명의로 각 소유권이전등기를 경료하였고, 청구인이 분할 받은 토지 중 일부가 이 사건 처분의 대상 토지이다.

(6) ○○○는 위와 같이 위 5개 회사들 사이에서의 계약의 주요 내용인 위 40,000평에 대한 공장부지 허가를 득하지 못하였음에도 불구하고, 2009. 2. 11.자로 위 5개 회사들에게 위 76,158평 중 공장부지 40,000평 등을 제외한 나머지 부지(이하 ‘미분할부지’라 한다)에 대한 소유권이전등기 청구소송을 제기하였다.

(7) 그러자 2009. 3. 16. 위 5개 회사 중 청구인을 제외한 ○○○○, ○○, ○○, ○○은 ○○○가 위 5개 회사들과 약정한 업무의 대부분을 수행한 것으로 인정해 주고 미 분할부지를 ○○○에게 이전해 주는 것으로 합의하였고, 이후 위와 같은 합의의 취지를 기재한 2009. 9. 1.자 화해권고결정에 이의하지 않음으로써, ○○○와 위 회사들 사이의 소유권이전등기청구소송은 종결되었다.

(8) 그러나 청구인으로서는 2006년경 위 40,000평 중 자기지분의 부지위에 공장을 건축하기 위하여 공동매수에 참여하였는데, ○○○는 위 소송계속 당시까지도 공장부지 허가를 득하여 주지 않았음에도 불구하고, 그 반대급부로서 미분할부지에 대한 청구인의 지분을 이전해 줄 수는 없었으므로, ○○○와의 위 소송을 계속하였고 그 결과 제1심 및 항소심에서 모두 승소하여 현재까지도 위 미분할부지에 대한 지분을 보유하고 있다.

(9) 그런데 ○○○로서는 위 미분할부지 중 지분의 25%만을 보유한 청구인에게 패소하였다 하더라도, 화해권고결정을 통하여 승소한 ○○○○의 지분 50%, ○○의 지분 12.5%, ○○의 지분 7.5%, ○○의 지분 5%, 합계 75%의 지분에 대하여서는 이전등기가 가능함에도 불구하고 현재까지도 소유권이전등기를 경료하지 않고 있다.

(10) 이는 ○○○에 대하여 미분할부지의 이전등기를 해 줄 의무가 없음에도 불구하고 청구인을 제외한 나머지 4개 회사가 이례적으로 지분을 넘겨 주기로 합의한 후 그러한 취지의 화해권고결정을 받아들인 것은, ○○○와 ○○○○ 및 ○○, ○○, ○○ 사이에 통모가 있었기 때문이다.

즉 위 5개 회사는 최초에 이 사건 산업단지 신청대상 부지 내의 위 40,000평에 대하여 공동으로 공장부지를 개발할 목적으로 공동매수를 한 것이나, 그 과정에서 ○○○○과 청구인 사이에 토목공사 등으로 인한 분쟁(○○○○의 불법적인 토목공사 진행이 원인이었다)이 발생하여 협력관계가 깨지게 되자, ○○○○은 청구인이 이 사건 산업단지 내에서 사업을 수행하지 못하게 하고, 미분할부지에 대한 소유권을 잠탈하기 위하여, ○○○를 통하여 위 소유권이전등기 청구소송을 하게 된 것이다.

한편 ○○○○ 외의 ○○, ○○, ○○의 경우 모두 ○○○○ 회사의 협력업체로서 ○○○○의 요구대로 움직일 수밖에 없고, ○○○의 경우 현재도 ○○○○ 회사의 명함을 가지고 다니는 등 ○○○○ 회사에 직접 소속되었거나, 적어도 ○○○○ 회사와 긴밀한 협력관계를 유지하고 있는 상태인바, 위와 같은 사정으로 인하여 ○○○는 위 5개 회사를 상대로 소유권이전등기청구를 하였으나, ○○○○ 및 ○○, ○○, ○○은 전부패소의 취지를 기재한 화해권고결정을 수용함으로써 응소를 포기한 것이고, 그럼에도 불구하고 ○○○는 ○○○○, ○○, ○○, ○○의 위 지분을 현재까지도 이전해 가지 않고 있는 상황이다(이러한 사정은 ○○의 경우 부도가 나자, ○○○○이 ○○의 미분할부지의 지분 및 위 40,000평 중 ○○에게 분할된 부지를 모두 양수한 점을 통하여 더욱 분명하게 드러난다).

(11) 결국 ○○○○은 청구인의 미분할부지의 지분을 빼앗기 위하여 ○○○를 통하여 소유권이전등기 청구소송을 진행하였으나 패소하자, 산업단지 조성을 통하여 수용을 하거나, 청구인의 사업을 원천적으로 봉쇄하여 스스로 사업을 포기하도록 함으로써 그 목적을 이루고자 하는 것으로 보인다.

라) 이 사건 인접부지의 공장설립승인 절차에 대한 ○○○○ 및 ○○○의 방해

(1) 이하의 내용은 첨부한 증거서류인 재결서에서 인정된 사실에 근거한 것이다.

(2) 앞서 언급한 부지 공동매수 및 분할 과정과 그와 관련된 소송 등 일련의 과정을 거친 후, 청구인으로서는 위 40,000평 중 ○○○○이 분할 받은 부지 중 일부(=이 사건 인접부지)에 대하여 독자적으로 공장설립승인을 얻기 위한 절차를 진행할 수밖에 없었다(이 사건 신청지도 함께 공장설립승인 절차를 진행했어야 했는데, 신청과정에서 청구인의 실수로 이 사건 신청지를 누락하였다).

(3) 이에 청구인은 2012. 1. 26. ○○시에 위 공장설립 승인을 신청하였으나, ○○시는 위 승인에 필요한 도로사용문제와 관련하여 토지소유자 및 가처분권자의 동의가 없다는 점을 문제 삼아 위 신청을 반려하였는데(토지소유자 및 가처분권자의 동의를 문제 삼게 된 배경에는 ○○○○ 및 ○○○ 등의 진정 또는 압력이 있었던 것으로 추측된다), 이후 청구인이 위 반려처분에 대하여 행정심판을 제기하자, ○○○는 가처분권자로서 위 행정심판 절차에 참가하여, 청구인이 위 공장설립 승인을 얻지 못하도록 적극적으로 다투었으나, 결국 청구인은 위 행정심판에서 인용재결을 득하였다.

(4) 그러나 위와 같은 인용재결에도 불구하고, ○○○는 다시 신청부지에 대한 ‘평균 경사도’가 문제된다는 진정을 제기하였고, 이에 ○○시는 위 진정 내용에 따라 공장설립승인을 해 주지 않았는바, 결국 청구인은 다시 ○○시를 상대로 종전 행정심판의 재결에 따른 처분을 하라는 취지의 의무이행심판을 제기하여 다시 인용재결을 득하였다.

마) 소결론

이상과 같이 ○○○○은 청구인과 함께 이 사건 산업단지 신청대상 부지를 공동 매수하였으나, ○○○○의 하청 협력업체들인 다른 공동매수인 회사들과 달리, 청구인이 ○○○○의 뜻대로 움직여 주지 않자, 청구인을 위 부지 내에서 배척하고 사업을 방해하기 위하여, ○○○와 통모하여 민사소송을 제기하였으나 패소하였고, 이후 청구인이 이 사건 인접부지에 대한 공장설립을 추진하자, 다시 직·간접적인 방법을 통하여 방해하여, 결국 청구인은 두 차례의 행정심판을 거치고서야 힘겹게 공장설립승인 허가를 받게 되었는데, ○○○○은 이 사건 인접부지에 이어서 이 사건 신청지에 대한 청구인의 공장설립승인에 있어서도, 다시 종전의 각종 방해행위들과 같은 목적으로, 피청구인에게 ‘공장설립승인 허가불가’의견을 적극적으로 개진하게 된 것이므로, 이는 결국 청구인이 이 사건 신청지에서 사업을 포기하도록 만들고, 나아가 현재 청구인과 공유로 등기되어 있는 미분할부지에 대해서도 염가로 매수하거나 산업단지를 통하여 수용하고자 하는 부당한 목적에서 비롯된 것이다.

6) 결론

이상과 같이, 이 사건 처분은 「산입법 시행령」제14조 및 「산입법」 제16조에 관한 해석의 오인에 의한 위법한 처분일 뿐 아니라, 평등원칙에도 반하고, 가사 피청구인의 ○○○○에 대한 의견청취 절차가 적법하였다 하더라도 이 사건 산업단지의 인가여부가 불투명할 뿐만 아니라, ○○○○이 이 사건 산업단지를 조성하고자 하는 목적 및 피청구인에게 승인불가 의견을 개진하게 된 실질적인 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 위법함은 명백하므로, 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.

라. 보충서면 2

1) 참가인은 ‘공장설립 승인 신청에 따른 의견서’에서 “① 산업단지 구역 내 기 개설된 현황도로(폭: 8m)를 폐지하고, 도로의 선형을 변경하여 주진입도로로 계획된바, 개별 공장 설립 승인 신청으로 인한 진입도로의 활용이 어려움, ② 산업단지의 개발로 인한 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지의 계획고와 공장 설립 승인에 따른 계획고의 상충으로 계획적 개발의 어려움”을 의견제출하였으나,

2) ①에 대해서는 기 개설된 현황도로(폭: 8m)는 ○○○○ 신축 준공 시 허가조건으로 ○○시에 무상기부채납하게 되어 있으며, ②에 대해서는 경상남도행정심판위원회 경남행심 제20○○-○○○호 공장설립 승인 의무이행 심판청구 시 기 재결된 사항이다.

마. 보충서면 3

1) 피청구인 답변서의 요지

피청구인은 ①「산업단지 인허가 절차 간소화에 관한 특례법」(이하 ‘특례법’이라 한다) 제4조에 의하면,「특례법」은 「산입법」에 우선하여 적용되는데, ②「특례법」의 일부 조문의 문언해석 등을 종합해보면 산업단지계획을 신청한 자는 위 산업단지계획의 승인·고시 여부와 관계없이 「특례법」상의 사업시행자에 해당하므로, 피청구인이 산업단지계획 승인신청을 한 ○○○○에게 의견청취를 한 후 그 의견을 기초로 하여 청구인의 신청을 불허가 한 처분은 적법하고, ③ 설령「산입법」제14조 제2항의 규정이 없었더라도 재량권행사로서 불허가 처분이 가능하다는 취지로 주장하고 있다.

2) 피청구인의 위 주장의 부당성

가)「특례법」의 경우 「산입법」과 달리 산업단지개발계획을 신청만 하면 사업시행자로서의 법률상 지위가 부여된다는 피청구인의 주장은 합리적인 근거가 없고, 오히려 신청한 산업단지개발계획의 타당성 및 실현가능성과 관계없이 그 신청만으로 제3자의 권리를 제한할 수 있는 법률상의 지위가 부여된다는 것은 일반적인 법질서에도 반하는 해석이며, 가사 「특례법」상의 사업시행자의 의미가 피청구인의 주장과 같이 해석된다 하더라도 이하에서 구체적으로 언급하는 바와 같이 「특례법」에는 사업시행자에 대한 의견청취에 관한 규정 자체가 없으므로, 사업시행자에 대한 의견청취에 관하여서는 오로지 「산입법」의 적용만 가능할 뿐 「특례법」이 적용될 여지가 전혀 없다.

나) 특별법과 일반법의 적용방법에 관한 피청구인의 오해에 대하여

(1) 피청구인이 「산입법」제16조 및 동법 시행령 제14조에 규정된 ‘사업시행자에 대한 의견청취’를 실시한 후 그 결과를 기초로 하여 이 사건 처분을 하였다는 것은 처분사유 통지서에 분명하게 기재되어 있다.

(2) 그런데 피청구인은 청구인이 「산입법」제16조 및 동법 시행령 제14조 제2항에서 ‘의견청취’의 대상으로 삼고 있는 사업시행자란 지정권자에 의하여 산업단지개발사업의 시행자로 지정된 사업시행자를 의미하는 것이므로, 이 사건의 경우와 같이 산업단지계획에 대한 신청서만 제출된 경우에는, 위 법령에서 의견청취의 대상으로 삼고 있는 사업시행자가 존재하는 경우로 볼 수 없다는 취지로 주장하자, 위 답변서를 통하여 처분 근거법령의 해석이 잘못되었다는 취지의 위와 같은 청구인의 주장 자체는 다투지 않고(피청구인도 위 처분 근거 법령에 대한 청구인의 해석 자체에는 수긍하고 있는 것으로 보인다), 다만 「특례법」이 「산입법」보다 우선 적용되어야 한다는 점을 전제로 하여, 「특례법」에서 규정하고 있는 사업시행자란 산업단지계획에 대한 승인신청을 한 자를 의미하므로, 「특례법」을 적용하면 아직 산업단지계획이 인가되지 않은 상태에 있는 산업단지계획의 신청인도 「산입법」제16조의 사업시행자에 해당될 수 있으므로, 이 사건의 경우에도 「산입법 시행령」제14조에서 정하고 있는 의견청취 의무가 존재하는 것이므로, 결국 이 사건 처분은 적법하다는 취지로 주장하고 있다.

(3) 그러나, 피청구인의 위와 같은 법령 해석은 일반법과 특별법을 적용하는 방법에 대한 오해에서 비롯된 위법한 해석이다.

즉 일반법에서 규정하고 있는 내용에 대하여 특별법에서 별도로 다시 규정하고 있는 경우에는 일반법이 정하고 있는 당해 규정은 그 적용이 배제되고 특별법이 적용되는 것이나, 특별법에서 따로 정하고 있지 않는 규정에 대해서는 여전히 일반법의 조항이 적용되고, 이는 일반법과 특별법을 적용하는 방법에 대한 가장 기본적인 원칙이다.

위와 같은 법 적용 원칙을 이 사건에 적용하면, 「산입법」에서 정하고 있는 ‘사업시행자에 대한 의견청취’에 관한 규정을 「특례법」에서도 별도로 정하고 있을 때에만 그에 관한 「산입법」의 규정은 배제되고 대신 「특례법」이 적용되는 것인데, 「특례법」에는 사업시행자에 대한 의견청취에 대한 부분은 아예 규정하고 있지도 않으므로, 사업시행자에 대한 의견청취에 관해서는 당연히 「산입법」이 그대로 적용되는 것이다.

그럼에도 불구하고, 피청구인은 「산입법」 및 동법 시행령에만 규정되어 있을 뿐 「특례법」에는 아예 규정하고 있지도 않은 ‘사업시행자에 대한 의견청취’에 대하여, 「산입법」에서 정하고 있는 내용 중 일부 문언이 「특례법」에서 그 의미를 달리 정하고 있다고 주장하면서(실제 달리 정하고 있다고 볼만한 근거도 없다), 그를 근거로 「특례법」을 「산입법」에만 규정된 위 내용에 관한 해석에 끌어와 적용하고 있는바, 이러한 법해석은 일반법과 특별법의 적용방법에 관한 기본 원칙조차 이해하지 못한데서 비롯된 자의적인 해석에 불과하다.

따라서 「산입법 시행령」제14조에서 명시적으로 “산입법 제16조에 따라 산업단지개발의 시행자가 지정되어 있는 경우”에만 그 사업시행자에게 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는 반면, 「특례법」에서는 사업시행자에 대한 의견청취에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 않는 이상, 사업시행자에 대한 의견청취와 관련된 내용은 「산입법」의 해당규정에 의하여서만 해석되어야 하는 것이므로, 결국 「산입법」제16조 및 동법 시행령 제14조 제2항에 의하여 지정권자에 의하여 산업단지개발계획상의 사업시행자가 지정된 경우에 한하여서만 당해 사업시행자에 대한 의견청취 결과가 행위제한의 근거가 될 수 있는 것이다.

다) 처분 이후 사후적인 처분근거 법령의 추가

(1) 피청구인은 이 사건 처분통지서에 「산입법」 및 동법 시행령만을 근거 법령으로 적시하였을 뿐만 아니라, 처분사유의 기재에 있어서도 「특례법」에 대한 어떠한 언급도 없었으나, 청구인이 이 사건 처분이 「산입법」의 관련 규정에 대한 해석의 오류에서 비롯된 위법한 처분임을 지적하자, 그때서야 마치 「특례법」에 근거하여 이 사건 처분을 한 것처럼 주장하면서 심지어 “청구인은 특례법의 존재조차 알지 못하고 주장하고 있음을 알 수 있습니다”라는 다소 감정적인 주장까지 하면서, 처분을 완료한 이후 사후적으로 「특례법」을 이 사건 처분의 근거법령으로 추가하고 있다.

(2) 한편 오히려 청구인은 처음부터 경상남도에서 「특례법」상의 산업단지개발절차도를 도식화한 자료를 증거자료로 제출하면서, 위 「특례법」에 의하면 산업단지계획승인신청 후 6개월 안에 산업단지계획이 승인·고시되어야 함에도, ○○○○은 이미 위 기간이 훨씬 도과하였음에도 불구하고 각종 민원의 제기와 문화재보존 등의 문제 때문에 승인·고시가 나지 않고 있는 점에 비추어 그 사업추진이 불투명하다는 점을 지적하는 등 「특례법」에 대한 검토까지 마친 후 그 주장을 정리한 바 있다.

라) 적법한 재량권 행사라는 주장에 대하여

(1) 피청구인은 답변서를 통하여, 가사 「특례법」상의 해석에 의하여 의견청취 의무가 인정되지 않는다 하더라도, 그러한 의견청취 및 제반사정에 비추어 공장설립승인을 불허가 하는 것은 재량권 행사로서 적법하다는 취지로 주장하고 있으나, 피청구인이 이 사건 처분을 한 사유로 적시한 내용은 분명히 「산입법」상 규정된 의견청취를 실시한 결과 사업시행자가 불허가 의견을 통보하였고, 그러한 의견 청취 결과는 불허가 처분사유에 해당한다는 내용 밖에 없고, 그 외에 이 사건 부지에 대하여 불허가 처분을 할 만한 다른 사유는 전혀 없었는데, 청구인이 위 처분사유의 부당함을 지적하자 마치 위 처분 사유 외에 이 사건 처분에 대한 불허가 처분을 해야만 하는 제반 사정이 처음부터 존재하였으므로, 그와 같은 사정을 종합적으로 참작하여 재량권을 행사했다는 취지의 근거 없는 사후적 주장을 하고 있는 것이다.

(2) 또한 청구인의 주장에 의한다면, 아직 인가도 나지 않았고 향후 인가가 날지 여부가 불투명함에도 불구하고(특히, ○○○○은 산업단지계획의 인가를 받기 위하여 반드시 필요한 ○○산성에 대한 문화재 현상변경을 신청하였으나, 위 신청이 2014. 4. 18.경 기각되는 등 인가가 날 가능성이 매우 낮다), 단지 사업계획에 대한 신청을 하였다는 이유만으로 그 신청인에게 제3자의 재산권 행사에 상당한 제약을 초래하는 기득권을 부여하게 되는 부당한 결과에 이르게 되는 것이므로, 이러한 점만 보더라도 이 사건 처분을 적법한 재량권의 행사로 보기는 어렵다.

3) 결론

따라서 피청구인이 주장한 내용은 모두 이유가 없고, 이 사건 처분이 위법함은 명백하므로, 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2014. 1. 29. ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지 일원(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 그 외 기타 자동차 부품제조업(생산품: 자동차부품)의 공장을 건립하기 위해 피청구인에게 공장설립 승인 신청하였으나,

2) 이 사건 신청지는 ○○일반산업단지 계획 승인 신청지내에 포함되는 지역으로 「산입법」제12조에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축 등 대통령령으로 정한 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 이 사건 신청지는 2013. 4. 12. 주민의견청취를 위한 공고를 시행한 지역이므로 같은 법 제14조에 따라 개발사업 시행자에게 행위허가에 대한 의견을 청취하도록 되어 있어,

3) 2014. 2. 5. ○○일반산업단지 사업시행자인 ○○○○에게 이 사건 신청지 내 공장설립에 대한 의견을 제출토록 통지하였으며, 2014. 2. 13. ○○○○은 ‘이 사건 신청지는 ○○일반산업단지 중앙에 위치하고 구조적으로 사업대상지와 상충되므로 공장 설립 승인 허가에 대하여 불가하다’라는 의견을 제출 한 바, 이는 「산입법」제12조에 따른 행위제한에 해당된다 할 수 있다.

4) 따라서 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조에 따른 공장 설립 승인은 같은 법 시행령 제19조에 따라 관련 법령에 적합하여야만 가능함에 따라 이 사건 신청지에 대하여 2014. 2. 28. 불승인 처분하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1)「산입법」제12조에 따른 행위에 대한 허가를 하려는 경우 같은 법 시행령 제14조 제2항에 따라 사업시행자에게 의견을 들어야 하나, 현재 이 사건 신청지의 산업단지계획에 대한 승인고시가 나지 아니한 상태로서 사업시행자가 지정되지 아니하였으므로 ○○○○은 사업시행자는 아니며 의견청취를 해야 하는 경우에도 해당되지 않아 이 사건 처분은 ‘산업단지개발사업의 시행자’에 대한 잘못된 해석에서 비롯된 위법한 처분이라고 주장하고 있으나,

가) 청구인의 주장은 「산입법」제16조의 어구만을 해석한 사항으로 이 사건 신청지가 ○○일반산업단지계획 승인 신청지라는 점을 감안할 때, 행정청의 처분이 단순히 관련법의 어구 해석에 의존하는 사항이 아니라, 산업단지 승인 절차 및 관련법을 복합적으로 검토하여 판단한 사항임을 간과하고 있다 할 것이다.

나)「산입법」의 경우 산업단지 지정권자에 의한 산업단지 지정 후 사업시행자의 실시계획 승인 신청이라는 2단계에 걸쳐 순차 진행되어 24개월에서 48개월 정도의 기간이 필요하나, 이를 시정하여 기업의 생산활동에 필요한 산업단지를 적기에 공급하기 위하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」로 정하고 있는 산업단지 개발절차 간소화를 위한 필요 사항을 규정함으로써 국가경제 발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적으로 한 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」(이하 ‘특례법’이라 한다)이 2008. 6. 5. 제정(2008. 9. 6. 시행)되어 현재 시행되고 있다.

「특례법」을 살펴보건대, 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 「특례법」제8조 제2항에 따라 민간기업 등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 ‘산업단지계획’을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 하며, 「특례법」제15조 제2항에 따르면 “산업단지계획 승인 고시는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제7조의4 및 제8조에 따른 산업단지의 지정 고시 및 같은 법 제19조의2에 따른 실시계획 승인의 고시로 본다.”라고 규정되어 있어 ‘산업단지계획’에 대한 승인 고시가 있으면 이는 「산입법」이 정하는 산업단지의 지정 고시 및 실시계획 승인의 고시로 본다.

다) 즉「산입법」의 경우 지정고시 이후 사업시행자가 실시계획 승인을 신청하여야 하나, 「특례법」의 제정을 통하여 그 절차를 간소화한 것으로서 청구인이 말하는 ‘지정권자에 의하여 승인고시된 산업단지개발계획상의 사업시행자’는 ‘산업단지계획에 대한 승인을 신청한 자’에 해당된다 할 것이며, 「특례법」제2조에서 규정하고 있는 ‘산업단지계획’이라 함은 「산입법」제7조의 산업단지개발계획과 제18조의 일반산업단지개발실시계획을 통합한 일반산업단지계획을 의미하는 것으로,「특례법」제4조에 따라 다른 법에 우선하여 적용되는 사항임을 감안할 때 ‘산업단지의 지정고시’ 와 ‘사업시행자의 실시계획 승인’ 절차가 일원화되어 그 절차가 간소화되었기 때문이다.

※「특례법」제4조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 산업단지의 지정 및 개발에 적용되는 규제에 관한 특례에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다.

② 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른다.

라) 또한, 「특례법」제9조 제3항에는 “지정권자는 「환경영향평가법」제13조 및 제25조에도 불구하고 제8조 제1항 제6호에 따른 사업시행자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 제1항에 ……”라고 규정되어 있으며, ‘주민 등의 의견청취’ 절차와 관련하여 “사업시행자가 합동설명회 또는 합동공청회를 개최하여 ……”라고 규정하고 있고, 제4항의 경우 “공고된 산업단지계획안 등에 대하여 의견이 있는 자는 …… 사업시행자에게 의견서를 제출할 수 있다.”라고 규정되어 있어 ‘산업단지계획’은 사업시행자(이 사건의 경우 ○○○○ 주식회사)가 작성하고 승인신청 하는 것을 전제로 하고 있음을 알 수 있다.

그리고 「특례법」제14조 제1항에서 산업단지계획의 승인을 위하여 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거치도록 규정하면서, 제2항에서 “사업시행자는 심의위원회에 최종의견서를 제출할 수 있으며 ……”라고 규정하고 있는 바, 이는 산업단지계획의 승인신청 주체가 사업시행자임을 전제로 하는 것임을 알 수 있다.

마) 위에서 기술한 바와 같이 「특례법」의 입법취지와 각 관련 조문을 살펴보건대, ○○○○은 2013. 4. 10. ○○일반산업단지계획 승인신청서가 접수되었고, 2013. 4. 12. 주민의견공고, 2013. 4. 23. 주민설명회 등이 이미 이루어져서 「특례법」상 사업시행자에 해당하므로 「산입법 시행령」제14조 제2항의 사업시행자에 해당되어 사업시행자의 의견을 듣는 것은 당연한 것으로 청구인은 「특례법」의 존재조차도 알지 못하고 주장하고 있음을 알 수 있다.

바) 아울러 공장설립의 승인신청을 받은 관청은 공장설립의 승인을 함에 있어서 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 공장설립 등의 승인 여부를 결정할 수 있다 할 것이므로, 이러한 승인 여부는 재량행위에 속한다 할 것이며, 재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙에 위배되었는지 여부 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결, 대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조).

어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 하는데(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007두18321 판결 등 참조), 성장관리지역에서 공장건축면적 500㎡ 이상의 공장을 신설, 증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 지역을 지정한 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있는 것이며, 이와 같은 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것이므로 공장이전의 승인 여부는 재량행위에 속하며(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조),

위와 같은 재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되는 것이고( 대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 등 참조), 자유재량에 의한 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장·입증하여야 하고 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장 입증할 필요는 없다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조)할 것이다.

설령 「산입법 시행령」제14조 제2항의 사업시행자의 의견을 들어야 하는 규정이 없었다 하더라도, 청구인의 공장설립승인 허가 시 ○○○○의 ○○일반산업단지 계획이 이미 수립되어 있는 상태이며, 주민의견 청취 공고 및 주민설명회 개최 등이 진행된 상태였으므로 피청구인은 공장설립 허가 시 ○○○○에게 당연히 의견청취를 하였을 것이며, 기존의 ○○일반산업단지 계획과 배치될 경우 불허가처분을 하였을 것이다.

2) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-13번지(이하 ‘이 사건 인접부지’라 한다)에 대하여 공장설립승인을 받은 바 있고, 그 이후 2014. 2. 17.자로 건축허가를 받은 바 있으므로 이 사건 처분은 평등의 원칙에 반하는 위법한 처분이라 주장하고 있으나,

이 사건 인접부지에 대한 공장설립승인은 ○○일반산업단지 주민의견청취를 한 날(2013. 4. 12.) 이전인 2012. 10. 5.자로 승인되었으며, 공장설립승인을 받은 자는 「산입법」제13조의2 제1항에 따라 「건축법」제11조 제1항에 따른 건축허가에 관하여 협의한 사항에 대하여는 건축법 소정의 허가를 받은 것으로 의제되어 처리된 것이며,

이 사건 처분은 주민의견청취(2013. 4. 12.)일 이후인 2014. 1. 29.에 청구인이 공장설립승인서를 제출한 것에 대하여 행하여 진 것이므로, 이 사건 처분이 평등의 원칙을 위반하였다는 청구인의 주장은 법률적 근거가 없다 할 것이다.

3) 청구인은 이 사건 인접부지에 대하여 ○○○○이 신청한 집행정지신청(○○지법 2014아53)의 기각이유로 산업단지가 아직 인가가 나지 않은 신청단계에 있기 때문이라 주장하고 있으나,

청구인 주장의 근거로 삼고 있는 집행정지신청의 결정문을 살펴보면 청구인의 주장을 뒷받침할 사실적인 내용은 전무하며, 집행정지신청의 기각 이유로 “신청인이 제출한 소명자료만으로는 이 사건 처분의 집행으로 인하여 신청인에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 이 사건 처분의 효력을 정지할 긴급할 필요가 있다고 보기 어려우므로 이 사건 신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다”라고 하고 있고, 이 집행정지신청사건의 본안사건인 ○○지법 ○○○○구합432 건축허가처분 취소사건은 위에서 살펴 본 바와 같이 ○○일반산업단지 주민의견청취를 한 날(2013. 4. 12.) 이전인 2012. 10. 5.자로 공장설립승인이 완료된 사건에 대한 소송으로 이 사건 신청지의 행정처분 결과와는 아무런 관련성이 없어 이 사건 처분과는 무관한 사안임을 감안할 때 이 주장 역시 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

따라서 피청구인의 이 사건 처분은 관련법령 등의 종합적인 검토를 거친 적법하고 정당한 처분이며, 이에 반하는 청구인의 각 주장은 이 사건 처분을 반박하기 위한 주장에 불과하고 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

4. 참가인 주장의 요지

가. 참가신청 이유

1) 참가인은 ○○시 ○○면 ○○리 86-1 일원에 추진 중인 ○○일반산업단지 개발사업의 시행자로 청구인이 공장설립 승인신청을 한 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 일원이 위 ○○일반산업단지 사업구역 내에 위치하고 있어 이 사건 처분에 직접적인 이해관계를 가지고 있다.

2) 그리고 피청구인은 청구인이 공장설립승인신청을 하자,「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조 제1항 및 동법 시행령 제14조 제2항의 규정에 따라 산업단지개발사업의 시행자인 참가인에게 공장설립승인신청에 대한 의견제출을 요청하였다. 그래서 참가인은 피청구인에게 청구인의 공장설립승인신청지역이 위 산업단지구역 주 진입구쪽에 위치하고 구조적으로 산업단지 지역과 절대적으로 상충되므로 불허가 의견을 제출한 사실이 있다.

3) 이에 따라 참가인은 이 사건 심판 청구에 참가하여 이 사건 처분의 적법성 등을 주장하고자 한다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인의 청구요지 및 참가인의 답변요지

가) 청구인은 이 사건 처분이 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산입법’이라 한다) 제16조 및 「산입법 시행령」제14조에 관한 해석의 오인에 의한 위법한 처분일 뿐 아니라, 평등원칙에도 반하고, 가사 피청구인의 참가인에 대한 의견청취 절차가 적법하였다 하더라도 이 사건 산업단지의 인가여부가 불투명할 뿐만 아니라, 참가인이 이 사건 산업단지를 조성하고자 하는 목적 및 피청구인에게 승인불가 의견을 개진하게 된 실질적인 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 위법함이 명백하다는 취지로 이 사건 청구를 하고 있다.

나) 그러나 아래에서 보는 것과 같이 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하고 정당한 처분이라 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 부당하다 할 것이다.

2) 피청구인의 이 사건 처분 경위

가) 청구인은 2014. 1. 29. ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-10 외 1필지 일원(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 공장을 설립하고자 공장설립 승인신청을 하였다.

나) 이에 대하여 피청구인은 이 사건 신청지가 ○○일반산업단지 계획 승인 신청지 내에 포함되는 지역이고, 2013. 4. 12. 주민의견청취를 위한 공고를 시행한 지역으로 「산입법」제12조 제1항 및 「산입법 시행령」제14조 제2항의 규정에 따라 개발사업 시행자에게 행위허가에 대한 의견을 청취하도록 되어 있어 산업단지개발사업의 시행자인 참가인에게 청구인의 공장설립 승인신청에 대한 의견제출을 요청하였다.

다) 그래서 참가인은 피청구인에게 청구인의 공장설립 승인 신청지역이 위 산업단지 구역 주진출입구 쪽에 위치하고 구조적으로 산업단지 지역과 절대적으로 상충되므로 불허가 의견을 제출하였다.

라) 피청구인은 이러한 참가인의 의견에 따라 청구인의 공장설립 승인신청이 「산입법」제12조에 따른 행위제한에 해당되고, 위와 같이 법령에 의한 행위제한에 해당하는 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조에 의한 공장설립 승인이 불가능함에 따라 2014. 2. 28.자로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

3) 관련법령에 관한 해석의 오인 여부에 대하여

가) 참가인은 「산입법」이 아닌 「산업단지 인허가 절차 간소화에 관한 특례법」(이하 ‘특례법’이라 한다) 제8조에 의거하여 산업단지개발사업의 시행자로 산업단지를 조성하고 있다. 이러한 참가인의 지위는 위 3. 피청구인 주장의 요지 나. 청구인의 주장에 대한 답변 1)에서 보는 바와 같이 참가인이 「특례법」상 산업단지개발사업의 시행자임을 명백히 알 수 있다. 그리고 참가인의 그동안 산업단지 조성사업 추진사항은 아래와 같다.

나) 참가인의 ○○일반산업단지 조성사업과 관련하여

(1) 사업개요

- 사업명 : ○○ ○○일반산업단지

- 위치 : ○○시 ○○면 ○○리 86-1 일원

- 면적 : 215,836㎡

- 사업비 : 657억원

- 사업시행자 : 참가인

- 사업기간 : 2013년부터 2016년 12월

- 사업방식 : 민간개발방식(실수요자 직접개발)

- 유치업종 : 펄프, 종이 및 종이제품 제조업, 고무제품 및 플라스틱 제품 제조업, 1차금속 제조업

(2) 사업목적

참가인이 ○○시에 신청한 산업단지는 「특례법」제8조에 의거하여 산업단지를 조성하고자 하는 지역으로, 대상지 주변 여건상 개별 공장 설립에 따른 문제점(환경적 피해 등)을 개선하고 법적인 규제와 기반시설(도로, 상하수도 처리장, 소음, 진동 등)의 확보를 통하여 입주공장을 업종별로 집약하여 상호 시너지 효과는 물론 각종 환경문제를 체계적으로 관리하여 합리적 배치를 통한 균형개발을 하기 위함이다.

(3) 참가인의 ○○일반산업단지 조성사업 추진경과

참가인은 2010. 2. 23. 피청구인에게 ○○ ○○면 ○○리 86-1 일원에 일반산업단지계획 투자의향서를 제출하고, 2010. 7. 9. (주)한성개발공사와 기술용역 도급계약을 체결한 후 아래와 같이 일반산업단지 조성사업을 추진해 왔다.

- 2010. 2. 23. ○○ ○○일반산업단지계획 투자의향서 신청

- 2010. 4. 7. ○○ ○○일반산업단지계획 투자의향서 협의의견 회신

- 2010. 9. 13. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 및 합동설명회 개최 요청

- 2010. 9. 16. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 개최 공고

○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청에 따른 협의 요청

- 2010. 9. 28. 합동설명회 개최(장소: ○○리 ○○마을 회관)

- 2010. 10. 20. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 요청에 따른 보완 및 조치계획 제출 건

- 2010. 10. 29. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청에 따른 협의

경상남도 관련실과(기관) 협의

- 2010. 11. 5. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청에 대한 취하 및 (수리) 통보

- 2010. 11. 15. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 및 합동설명회 개최 요청

- 2010. 11. 18. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청에 따른 보완 통보

- 2010. 12. 17. ○○ ○○일반산업단지계획 보완 답변서 제출

- 2010. 12. 24. ○○ ○○일반산업단지계획 보완 통보(촉구)

- 2011. 1. 21. ○○ ○○일반산업단지계획 보완 답변서 제출

- 2011. 5. 16. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 반려

- 2013. 4. 10. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 및 합동설명회 개최 요청

○○ ○○일반산업단지계획(안) 합동설명회 개최에 따른 참석 요청

- 2013. 4. 12. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 개최 공고

- 2013. 4. 18. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청에 따른 협의 요청(○○시, 관계기관)

- 2013. 4. 23. 합동설명회 개최(장소: ○○면 사무소)

- 2013. 9. 10. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 개최 공고

- 2013. 9. 17. 합동설명회 재개최(장소: ○○면 사무소)

- 2013. 11. 12. 합동설명회 무산공고

- 2013. 11. 28. 합동설명회 무산 공람·공고에 따른 결과 제출(○○시)

- 2013. 12. 2. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청에 따른 협의 요청(○○시, 유관기관, 경상남도)

- 2014. 1. 15. ○○ ○○일반산업단지계획 협의 의견 통보

- 2014. 2. 21. ○○ ○○일반산업단지계획 수질오염총량 관련 협의 요청

- 2014. 2. 28. ○○ ○○일반산업단지계획 협의의견 통보에 따른 조치계획 제출

(4) 위와 같이 참가인은 일반산업단지 조성사업을 추진해 왔고, 현재 경상남도에 산업단지조성계획의 심의를 상정할 예정에 있다.

다) 이상과 같이 참가인은 일반산업단지계획 승인신청서를 접수하고, 이에 대한 주민의견 공고 및 주민설명회 개최(개최 공고 후 설명회 자체는 무산되었으나 절차적으로 하자는 없음) 등이 이미 이루어진 상황이므로 「특례법」상 산업단지개발사업의 시행자임이 분명하다 할 것이고, 이에 따라 피청구인이 참가인에게 청구인의 공장설립 승인신청에 따른 의견을 듣는 것은 당연한 것이라 할 것이므로 참가인이 산업단지개발사업의 시행자가 아님을 전제로 한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

4) 평등원칙 위반에 대하여

참가인은 청구인의 평등원칙 위반에 관한 주장에 대하여 피청구인의 주장{위 3. 피청구인 주장의 요지 나. 청구인의 주장에 대한 답변 2), 3)}을 원용한다.

5) 이 사건 산업단지의 향후 추진 전망 등에 대하여

가) 청구인은 참가인의 이 사건 산업단지 계획이 승인되지 않고 있을 뿐만 아니라, 향후에도 인근 주민들의 격렬한 반발과 문화재보존 문제 등으로 정상적인 사업시행이 매우 불투명해 보이는 상태라고 주장한다.

나) 그러나 청구인 역시 2013년경 이 사건 인접부지에 건축허가신청을 하였다가, 2013. 7월경 피청구인으로부터 불허가 처분을 받은 사실이 있다. 이렇게 불허가 처분을 받은 이유가 문화재보존 문제 등으로 인한 것으로 알고 있다. 이후 청구인은 2013. 12월경 문화재보존 문제 등을 해결하고자 설계변경 등을 하여 다시 건축허가신청을 하여 2014. 2. 17.자로 건축허가를 받게 되었다(이 부지에 대하여는 산업단지 계획승인 신청 후 2011. 5. 16. 반려되고, 2013. 4. 10. 재승인신청을 하는 사이 청구인이 2012. 10. 5. 공장설립 승인을 받았고, 이를 근거로 위 건축허가를 받은 것이다). 위와 같이 청구인도 문화재보존 문제 등을 해결하여 건축허가를 받은 사정이 있는데, 참가인이 산업단지 개발사업에 문화재보존 문제 등이 있다고 하여 산업단지 개발사업에 대한 인가 여부가 불투명하다는 것은 말이 맞지 않다 할 것이다.

다) 그리고 참가인이 그동안 산업단지 조성사업을 추진하기 위해 사업부지 매입비용 84억원, 기술용역비 8억 3,500만원 등 현재 산업단지 조성사업을 위해 투자한 돈이 총 92억 3,500만원 정도이다. 이러한 사실에 대하여 청구인도 잘 알고 있음에도 이 사건 인접부지에 건축허가를 받은 것도 부족해 이 사건 처분을 통해 참가인에게 손해를 입히는 한편, 향후 청구인의 토지 및 공장건물에 대한 평가를 높게 받아 금전적 이익을 취하기 위해 이 사건 처분을 받아 공장을 신축하려고 하는 것이다. 더군다나 청구인은 신청인의 산업단지 조성계획이 인가될 가능성이 낮다고 주장하는데, 무엇을 근거로 위와 같이 주장하는지 의문이다.

라) 위와 같이 참가인은 산업단지 조성사업에 92억 3,500만원을 투자한 상태에서 산업단지 조성계획이 인가되도록 노력하고 있는 상황에서, 청구인의 이 사건 인접부지에 대한 건축허가와 이 사건 신청지에 대한 공장설립 승인신청 등으로 인해 후술하는 바와 같이 참가인의 산업단지 조성사업에 막대한 지장을 초래하고 있다.

6) 산업단지 개발사업에 미치는 영향 및 청구인의 산업단지 개발사업에 대한 방해행위 등에 대하여

가) 이 사건 인접부지에 대한 건축허가와 이 사건 신청지에 대한 공장설립 승인신청에 따른 산업단지 개발사업에 미치는 영향

(1) 산업단지 부지가 대부분 임야인데, 산업단지 진입부에 해당하는 산119-3 임야 쪽이 낮고 도면상 그 오른쪽 옆 청구인이 이 사건 인접부지 및 이 사건 신청지인 산○○○-10, 13이 산119-3보다는 더 높고, 그 오른쪽 옆으로 갈수록 더 높아져 현재 참가인 공장이 있는 86-1 임야가 제일 높은 형태로 되어 있다. 이에 참가인은 산업단지 진입부로부터 현재 참가인 공장에 이르기까지 경사가 져 있는 부분을 절토 및 성토를 통해 몇 개의 공장부지를 표고 차이가 나도록 계단식으로 조성할 계획을 하고 있다. 그런데 청구인이 건축(신축)허가 받은 토지는 ○○일반산업단지 사업구역 중 입구 쪽에 비교적 낮은 쪽에 위치하고 있는데, 이 사건 인접부지 및 이 사건 신청지에 건물이 먼저 신축될 경우 참가인이 애초 계획하고 있던 산업단지 부지조성 방법과 공장부지 사용 등에 대한 계획과 상충되기 때문에 참가인으로서는 산업단지 부지조성 방법, 공장부지 사용 등에 관한 계획을 새로 수립해야 하는 문제가 발생하고, 그 경우 애초 계획과는 전혀 다른 형태의 개발이 될 수밖에 없어 애초 참가인이 계획했던 목적을 달성하기 어려운 사태(산업단지 조성 포기 등)가 벌어지고 말 것이다.

(2) 현재 ○○일반산업단지 사업구역 안에는 사업구역 중심부를 가로지르며 도로가 개설되어 있어 현재 상태로는 공장을 짓더라도 도로 양편으로 나누어 지을 수밖에 없는 상황이다(폭 8m). 그래서 참가인은 기존 도로로 인해 도로 양쪽으로 나누어진 토지를 하나의 부지로 조성하여 공장을 크게 설립할 수 있도록 하기 위하여 기존 도로를 폐쇄하고 도로를 산업단지 외곽 쪽으로 개설하는 것으로 계획되어 있다. 그런데 청구인이 개별 건축(신축)허가를 받아 건물을 신축할 경우 기존도로를 그대로 활용해야 하는 문제가 발생하고, 새로운 도로 개설 등에 어려움이 있어 애초 계획대로 산업단지 조성이 어렵게 된다.

(3) 청구인이 공장용도로 건축(신축)허가 및 공장설립 승인신청을 하였지만, 참가인이 추진 중인 산업단지 내 유치업종과 같은 용도의 공장인지 여부가 불명확하여 차후 참가인의 산업단지개발사업의 목적, 즉 입주공장을 업종별로 집약하여 상호 시너지 효과는 물론 각종 환경문제를 체계적으로 관리하여 합리적 배치를 통한 균형개발이 어렵게 된다.

(4) 위와 같이 이 사건 신청지 및 이 사건 인접부지에 공장이 건축될 경우 참가인이 시행하는 산업단지개발사업계획에 맞지 않을 뿐만 아니라 그 부분을 제외하고 다시 산업단지조성계획을 수립할 경우 애초 참가인이 산업단지를 조성하려는 목적과 동떨어진 결과가 초래되고, 본격적인 개발사업의 착수시기 및 사업추진 상황 등에 영향을 미쳐 개발사업에 지장을 초래하게 될 것이다.

나) 청구인의 산업단지개발사업에 대한 방해행위

(1) 청구인은 참가인이 추진하는 산업단지개발사업 부지 내 토지를 소유하고 있는 자인데, 참가인이 2010. 2. 23. 피청구인에게 ○○일반산업단지 개발사업에 대한 투자의향서를 접수한 이후부터 현재까지 각종 민원제기 등을 하면서 산업단지 개발사업 추진에 방해를 해 왔다. 특히 청구인은 2010. 4. 2.경 국민권익위원회에 ○○일반산업단지지정 신청에 대한 반대민원을 제기하여 상당기간동안 참가인이 산업단지개발사업을 추진하지 못하게 하였다.

(2) 그리고 청구인은 참가인이 산업단지개발사업을 추진하고 있음을 잘 알고 있음에도 산업단지 부지 내에 자신 소유의 부동산에 공장설립허가를 승인받는 한편, 이 사건 인접부지 및 이 사건 신청지에 건축허가 등을 받아 산업단지개발사업에 따라 입주할 공장의 업종과는 전혀 다른 공장을 신축하려고 하는 것은 참가인의 산업단지개발사업 추진을 방해하기 위한 것이 분명하다 할 것이다.

(3) 위와 같이 청구인은 산업단지 지정 반대민원을 제기하는 등의 방법으로 참가인이 산업단지개발사업을 제대로 추진하지 못하게 방해를 하고 있고, 그 하나의 방법으로 참가인이 추진하고 있는 산업단지 부지 내에 입주공장의 업종과 전혀 다른 공장을 신축하려고 하는 것이다.

다) 위와 같이 참가인은 청구인의 이 사건 인접부지에 대한 건축허가 등으로 인해 산업단지 개발사업 추진에 지장을 받아오고 있는 상황에서 청구인의 이 사건 신청지에 대한 공장설립 승인신청으로 인하여 또다시 산업단지개발사업 추진에 방해를 받고 있는 실정이다.

7) 결론

이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 관련법령에 관한 해석을 오인하거나 평등원칙에 반한 사실 없이 적법하고 정당한 처분이라 할 것이고, 오히려 참가인이 청구인의 이 사건 인접부지 및 이 사건 신청지에 건축허가와 공장설립 승인신청을 하는 등으로 산업단지개발사업 추진에 방해받고 있다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 부당하다 할 것이다.

5. 관계법령

가.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조, 제13조, 제13조의2, 제14조, 제16조

나.「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」제14조

다.「산업단지 인허가 절차 간소화에 관한 특례법」제2조, 제4조, 제8조, 제9조, 제14조, 제15조

라.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조

마.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」제19조

6. 인정사실

가. 청구인은 2014. 1. 29. ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-10번지외 1필지(임야, 계획관리지역, 13,550㎡) 상에 공장(건축면적: 3,697㎡, 업종: 그 외 기타 자동차 부품제조업)을 건립하기 위해 공장신설승인신청을 하였다.

나. 한편 이 사건 신청지를 포함한 ○○시 ○○면 ○○리 86-1번지 일원에 대하여 참가인이 2010. 2. 23. 피청구인에게 ○○ ○○일반산업단지계획 투자의향서를 제출하고, 2010. 9. 13. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 및 합동설명회 개최 요청을 하여, 2010. 9. 16. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 개최 공고가 되었으나, 2010. 9. 28. 합동설명회(1회)는 무산되었으며, 참가인이 2010. 11. 5. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청을 취하하고, 다시 2010. 11. 15. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 및 합동설명회 개최 요청을 하였으나, 2011. 5. 16. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청은 반려되었다.

다. 그리고 청구인은 이 사건 신청지와 인접한 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-13번지(14,364㎡, 임야, 보전관리지역, 준보전산지) 상에 단독주택(330㎡) 건립을 위한 개발행위 불허가처분(사유: 진입도로로 이용하려는 18필지 토지소유자 또는 토지관리자의 도로이용동의서를 제출하도록 보완통보하였으나 도로이용동의서를 제출하지 않았음)의 취소심판을 청구하여 2010. 10. 27. 경상남도행정심판위원회의 인용재결(사유: 진입도로로 이용하려는 18필지 공유자와 도로를 공동으로 이용하기로 하는 계약서와 약정서 등을 보면 도로이용에 관하여 동의한 경우로 볼 수 있음)을 받았으며, 그 후 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-13번지외 1필지(13,945㎡, 임야, 계획관리지역)에 공장(5,861.22㎡, 선박구성부품제조업)설립 승인신청 반려처분(사유: 공장진입로 중 3필지의 토지소유자 및 7필지의 가처분권자의 부지사용동의서를 제출하도록 보완통보 하였으나 제출한 보완서류로는 위 토지의 소유권 및 사용수익권을 확보하였다고 볼 수 없음)의 취소심판을 청구하여 2012. 3. 28. 경상남도행정심판위원회의 인용재결(사유: 공장진입로 중 3필지의 토지소유자 및 7필지의 가처분권자의 부지사용동의서를 제출하도록 보완통보 한 것은 관련 법률상에 근거하지 않은 것으로 부당함)을 받은 후, 다시 공장설립 승인 의무이행심판을 청구하여 2012. 6. 27. 경상남도행정심판위원회의 인용재결(사유: 평균경사도 재검증을 사유로 공장설립 승인처분을 하지 않고 있는 것은 취소심판의 인용재결 취지에 반함)을 받고, 2012. 10. 5. 피청구인에게 위 공장설립 승인을 받았다.

라. 그 후 위 부지상에 공장용도의 건축허가 신청을 하였으나 2013. 7. 30. 경상남도문화재위원회에서 문화재 현상변경 심의 부결에 따른 건축 불허가처분을 받았으나, 심의 부결사항에 대한 보완을 거쳐 2014. 2. 14. 피청구인에게 건축허가(공장, 지상 1~4층 4동, 건축면적 4,471.5㎡, 연면적 4,730.5㎡)를 받았다.

마. 2013. 4. 10. 참가인은 피청구인에게 ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청 및 합동설명회 개최 요청을 하였고, 2013. 4. 12. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 개최 공고가 되었으나, 2013. 4. 23. 합동설명회(2회)는 무산되었고, 2013. 9. 10. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 재개최 공고가 되었으나, 2013. 9. 17. 합동설명회(3회)는 무산되었으며, 2013. 11. 12. 합동설명회 무산 공고가 되었다. 2013. 11. 28. 관련기관(부서) 협의가 개시되었고, 2014. 4. 14. 낙동강유역환경청에 환경영향평가 협의가 요청되었다. 한편 2014. 4. 18. 경상남도에서 문화재 현상변경 심의가 개최되어 부결되었으며, 피청구인은 향후 관련기관 협의를 거쳐, 경상남도지방산업단지계획심의위원회에 심의 상정하고, 심의 결과를 보고 산업단지계획 승인 및 지정고시 여부를 결정할 계획이다.

바. 2014. 2. 28. 피청구인은 ‘① 신청지인 ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지 일원은 ○○일반산업단지 계획 승인 신청지 내에 포함되는 지역으로 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 취한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축 등 대통령령으로 정한 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, ② ○○일반산업단지의 경우 2013. 4. 12. 주민의견청취를 위한 공고를 시행하였으므로 동법 제14조의 규정에 따라 산업단지 개발사업 시행자에게 행위허가에 대한 의견을 청취하도록 되어 있음, ③ 해당 법령의 규정에 따른 사업 시행자의 의견 청취 결과 ○○ ○○일반산업단지 내 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지는 산업단지 중앙에 위치하고 구조적으로 사업대상지와 절대적으로 상충되므로 공장설립 승인 허가에 대하여 불가하다는 의견을 회신 받은 바, 이는「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따른 행위 제한에 해당됨, ④「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조에 따른 공장 설립 승인은 동법 시행령 제19조에 따라 관련 법령에 적합하여야만 공장 설립이 가능하나, ○○면 ○○리 산○○○-10번지 외 1필지 일원은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따른 행위제한에 해당되는 지역으로 공장 설립 승인이 불가함’을 사유로 불승인처분 하였다.

7. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1)「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조 제1항에 의하면 “공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 ‘공장설립등’이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.”라고 하고, 같은 법 시행령 제19조 제2항에서 “시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2)「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조 제1항에 따르면 “제10조 제1항에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”라고 하고, 제6항에서는 “제1항에 따라 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다.”라고 하며, 같은 법 시행령 제14조 제2항에서는 “특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 법 제12조 제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서 법 제16조에 따라 산업단지개발사업의 시행자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 지정되어 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다. 이 경우 사업시행자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 의견 제출을 요청받은 날부터 10일 이내에 의견을 보내야 한다.”라고 규정하고 있다.

3)「산업입지 및 개발에 관한 법률」제16조 제1항에 의하면 “산업단지개발사업은 다음 각 호의 자 중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다.”라고 규정하고 있다.

4)「산업단지 인허가 절차 간소화에 관한 특례법」제1조에서는 “이 법은 기업의 생산활동에 필요한 산업단지를 적기에 공급하기 위하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」로 정하고 있는 산업단지 개발절차 간소화를 위한 필요 사항을 규정함으로써 국가경제 발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고, 제2조 제3호에서 “‘산업단지계획’이란 … 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제7조에 따른 산업단지개발계획과 같은 법 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획을 통합한 일반산업단지계획 … 을 포괄하여 말한다.”라고 하며, 제4조 제1항에서 “이 법은 산업단지의 지정 및 개발에 적용되는 규제에 관한 특례에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다.”라고 하며, 제2항에서 “산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른다.”라고 규정하고 있다.

같은 법 제8조 제1항에 따르면 “지정권자는 다음 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여야 하며, 산업단지계획이 수립된 경우에는「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 개발계획 및 실시계획이 모두 수립된 것으로 본다. 1호. 산업단지 명칭, 2호. 산업단지의 지정목적 및 필요성, 3호. 지정 대상지역의 위치 및 면적, 4호. 산업단지의 개발기간 및 개발방법, 5호. 주요 유치업종, 6호. 사업시행자의 주소 및 성명, 7호. 사업시행지역의 토지이용현황, 8호. 토지이용계획 및 기반시설계획, 9호. 재원조달계획, 10호. 수용·사용할 토지·건축물, 그 밖의 물건이나 권리가 있는 경우에는 그 세목, 11호. 에너지사용계획, 12호. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항”이라고 하고, 제2항에 따르면 “민간기업등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 제1항 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다.”고 규정하고 있다.

같은 법 제9조 제1항에서 “지정권자는 산업단지계획을 수립하려고 하거나 산업단지계획의 승인신청을 받은 경우에는 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문 및 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공고일부터 20일 이상 일반인이 열람하도록 하여야 한다.”라고 하고, 제3항에서는 “지정권자는 「환경영향평가법」제13조 및 제25조에도 불구하고 제8조 제1항 제6호에 따른 사업시행자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 제1항에 따른 공고일부터 10일(근무일 기준) 이내에 합동설명회 또는 합동공청회를 개최하여 산업단지계획, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가 관련 사항, 교통영향분석·개선대책 관련 사항 및 사전재해영향성평가 검토협의 관련 사항 등에 대하여 설명하도록 할 수 있다.”라고 하고, 제4항에서 “제1항에 따라 공고된 산업단지계획안 등에 대하여 의견이 있는 자는 그 열람기간 내에 지정권자 또는 사업시행자에게 의견서를 제출할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

같은 법 제15조에서 지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하고, 그 결과를 관보 또는 공보에 고시하여야 하며, 이에 따른 산업단지계획 승인 고시는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제7조의4 및 제8조에 따른 산업단지의 지정 고시 및 같은 법 제19조의2에 따른 실시계획 승인의 고시로 본다.“라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴보면,

1) 공장설립의 승인신청을 받은 관청은 공장설립의 승인을 함에 있어서 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 공장설립 등의 승인 여부를 결정할 수 있다 할 것이므로, 이러한 승인 여부는 재량행위에 속한다 할 것이며, 재량행위에 대한 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙에 위배되었는지 여부 등을 그 판단대상으로 할 것인 바, 구체적으로는 행정청이 당해 처분으로 보호하고자 하는 공익과 이로써 침해되는 사익의 비교형량을 통하여 판단하여야 할 것이다.

2) 또한「산업입지 및 개발에 관한 법률」제12조에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 안에서 일정한 행위를 하려는 자가 시장 또는 군수의 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따라 허가를 받은 것으로 보므로 그 판단의 재량권이 처분청에게 부여되어 있다 할 것이며, 그 재량권이 일탈․남용하였는지의 기준은 사실오인이나 신뢰보호의 원칙 또는 비례․평등의 원칙에 위배되었는지 여부 등으로 판단하여야 한다.

3) 청구인은 「산입법」제12조에 따른 행위에 대한 허가를 하려는 경우 같은 법 시행령 제14조 제2항에 따라 사업시행자에게 의견을 들어야 하나, 현재 이 사건 신청지의 산업단지계획에 대한 승인고시가 나지 아니한 상태로서 「산입법」상 사업시행자가 지정되지 아니하였으므로 참가인은 사업시행자는 아니며 의견청취를 해야 하는 경우에도 해당되지 않아 이 사건 처분은 ‘산업단지개발사업의 시행자’에 대한 잘못된 해석에서 비롯된 위법한 처분이라고 주장하나,

가) ①「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」의 입법목적이 기업의 생산활동에 필요한 산업단지를 적기에 공급하기 위하여 「산입법」으로 정하고 있는 산업단지 개발절차 간소화를 위한 필요 사항을 규정함으로써 국가경제 발전과 국가경쟁력 강화에 이바지한다는 것이라는 점,

②「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」은 산업단지의 지정 및 개발에 적용되는 규제에 관한 특례에 있어 다른 법률에 우선하여 적용하고, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다고 하며, 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 「산입법」에 따르도록 하고 있는 점,

③「산입법」의 경우 산업단지 지정권자에 의한 산업단지 지정 후 사업시행자의 실시계획 승인 신청이라는 2단계에 걸쳐 진행되나, 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」에서는 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 민간기업 등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 ‘산업단지계획’을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 하며, 산업단지계획 승인 고시는 「산입법」에 따른 산업단지의 지정 고시 및 실시계획 승인의 고시로 본다고 규정되어 있어 ‘산업단지계획’에 대한 승인 고시가 있으면 이는 「산입법」이 정하는 산업단지의 지정 고시 및 실시계획 승인의 고시로 보는 점,

④「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」에서 규정하고 있는 ‘산업단지계획’은 「산입법」의 산업단지개발계획과 일반산업단지개발실시계획을 통합한 일반산업단지계획을 의미하는 것인 점,

⑤「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」에서 지정권자는 「환경영향평가법」에도 불구하고 제8조 제1항 제6호에 따른 사업시행자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 같은 법 제1항에 따른 공고일부터 10일(근무일 기준) 이내에 합동설명회 또는 합동공청회를 개최하여 산업단지계획, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가 관련 사항, 교통영향분석·개선대책 관련 사항 및 사전재해영향성평가 검토협의 관련 사항 등에 대하여 설명하도록 할 수 있다고 하고, 같은 법 제1항에 따라 공고된 산업단지계획안 등에 대하여 의견이 있는 자는 그 열람기간 내에 지정권자 또는 ‘사업시행자’에게 의견서를 제출할 수 있다고 규정하고 있는 점 등 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」의 입법목적과 관련 조문을 종합적으로 검토해 보면, 참가인의 경우 ○○일반산업단지계획 승인신청 후, 주민의견청취 공고, 합동설명회 개최에 관한 절차 등이 이미 이루진 상태로서, 이러한 일련의 절차들이 진행된 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화에 관한 특례법」상 ‘사업시행자’인 참가인에 대하여 피청구인이 「산입법 시행령」제14조 제2항에 따라 미리 참가인의 의견을 들은 것은 타당하다고 할 것이다.

나) 한편 공장설립의 승인 및 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 안에서의 일정한 행위에 대한 허가는 재량행위에 속한다 할 것이어서 「산입법 시행령」제14조 제2항에 따르지 않는다 하더라도, 피청구인은 ○○일반산업단지계획이 승인신청되어 주민의견청취 공고, 합동설명회 개최에 관한 절차 등 일련의 절차들이 이미 진행된 상태였으므로 공장설립의 승인 및 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 안에서의 일정한 행위에 대한 허가를 함에 있어 참가인에게 의견을 들어 ○○일반산업단지계획과의 관련성 여부 등을 확인하여 승인 및 허가 여부를 판단하는 것은 타당하다고 할 것이며, 이렇게 의견을 구하는 절차를 거치는 것이 산업단지계획에 대한 승인신청서를 제출했다는 이유만으로 제3자의 공장설립 승인에 대한 가부를 정할 수 있는 기득권을 부여하는 것은 아니고, 피청구인이 참가인의 의견을 들은 후 청구인의 공장설립승인신청에 대하여 공장설립의 승인 및 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 안에서의 일정한 행위에 대한 허가 여부에 대한 재량판단을 한 것이라고 할 것이다.

4) 청구인은 이 사건 인접부지인 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-13번지에 대하여 공장설립 승인을 받은 바 있고, 그 이후 2014. 2. 17.자로 건축허가를 받은 바 있으므로 이 사건 처분은 평등의 원칙에 반하는 위법한 처분이라 주장하나,

이 사건 인접부지인 ○○시 ○○면 ○○리 산○○○-13번지에 대한 공장설립 승인(2012. 10. 5.)은 ○○일반산업단지계획에 대한 주민의견청취 및 합동설명회 공고(2013. 4. 12.)를 하기 전에 이루어진 것이고, 이 사건 신청지에 대한 공장설립승인신청(2014. 1. 29.)에 대한 이 사건 공장설립 불승인처분(2014. 2. 28.)은 주민의견청취 및 합동설명회 공고(2013. 4. 12.) 이후에 이루어 진 것이므로, 이 사건 처분이 평등의 원칙을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

5) 청구인은 피청구인의 참가인에 대한 의견청취 절차가 적법하였다 하더라도 이 사건 산업단지의 인가여부가 불투명할 뿐만 아니라, 참가인이 이 사건 산업단지를 조성하고자 하는 목적 및 피청구인에게 승인불가 의견을 개진하게 된 실질적인 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 위법한 처분이라 주장하나,

가) 위 인정사실에 따르면 신청지는 ○○일반산업단지 예정지로 2013. 4. 10. ○○ ○○일반산업단지계획 승인 신청이 되었고, 2013. 4. 12. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 개최 공고가 되었으며, 2013. 4. 23. 합동설명회는 무산되었고, 2013. 9. 10. ○○ ○○일반산업단지계획(안) 열람 및 합동설명회 재개최 공고가 되었으나, 2013. 9. 17. 합동설명회는 무산되었으며, 2013. 11. 12. 합동설명회 무산 공고가 되었다. 2013. 11. 28. 관련기관(부서) 협의가 개시되었으며, 2014. 4. 14. 낙동강유역환경청에 환경영향평가 협의가 요청되었다. 한편 2014. 4. 18. 경상남도에서 문화재 현상변경 심의가 개최되어 부결되었다. 그리고 피청구인은 향후 관련기관 협의를 거쳐 경상남도지방산업단지계획심의위원회에 심의 상정하고, 심의 결과에 따라 산업단지계획 승인 및 지정고시를 결정할 예정으로 있는 등 ○○일반산업단지계획 승인을 위한 구체적인 절차가 지속적으로 진행되고 있다는 것을 확인 할 수 있다.

그리고 문화재 현상변경 심의가 부결된 점에 대해서는, 위 인정사실에 따르면 청구인의 경우에도 이 사건 신청지 인접부지에 공장용도의 건축허가 신청을 하였으나 문화재 현상변경 심의 부결에 따른 건축 불허가처분을 받은 후 2014. 2. 14. 피청구인에게 건축허가를 받은 점을 고려해 볼 때, 문화재 현상변경 심의 1회 부결만으로 일반산업단지계획 승인 여부가 불투명하다고 하기는 어렵다고 할 것이다.

나) 그렇다면 청구인의 신청지는 ○○일반산업단지의 예정지로 일반산업단지 계획 승인을 위한 절차가 진행되고 있어 이 사건 신청지에 대한 일반산업단지 조성사업이 구체화되지 않았다거나 장래에 실현 불가능한 계획이라고 볼 수 없으며, 이러한 상황에서 이 사건 공장설립승인신청을 승인할 경우 이와 유사한 공장설립승인신청이 추가적으로 있을 것이고, 이로 인해 일반산업단지 조성사업의 공익적 취지가 몰각되는 등 사업시행 자체에도 지장을 초래할 것이 충분히 예상된다.

6) 따라서 공장설립의 승인 및 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 안에서의 일정한 행위에 대한 허가 여부는 행정청의 재량행위인 점을 감안하면 이 사건 처분으로 인하여 피청구인이 보호하려는 공익과 이로써 침해되는 청구인의 사익을 비교·형량하여 판단하여야 할 것인 바, 「산업단지 인허가 절차 간소화에 관한 특례법」과 「산업입지 및 개발에 관한 법률」의 적용을 통한 산업단지의 적기 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전이라는 입법취지에 따른 공익상의 필요가 청구인 사익의 침해보다 더 크다 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없어 위법·부당함이 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"공장설립 불승인처분 취소 심" 저작물은 자유이용을 불가합니다.