이 유(2014-84)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○○○(○○군 ○○면 ○○○대로 3913)

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 2010. 1. 7. ○○군 ○○면 ○○리 821-4번지 외 1필지(998㎡, 보전관리지역) 상에 석유판매업(주유소, 위험물저장 및 처리시설, 197.58㎡) 건립을 목적으로 건축허가 신청을 하여, 2010. 2. 5. 주유소 진입로(가감차선) 확보에 따른 도로(국도19호선)변 가로수(벚나무 12주) 벌목 후 대체 식재 승인 등 관련 부서 협의를 완료하고 건축허가를 득하였으나, 공사 과정에서 가로수 벌목에 따른 민원이 발생하여 가로수 벌목이 불가함에 따라, 가로수를 존치한 상태에서 우회 진출입로 개설을 위한 도로점용 가능 여부를 ○○국토관리사무소에 협의하였으나 불가하다는 의견으로 회신되었다. 이에 우회 진입도로의 도로점용허가를 득하지 못함에 따라 2013. 11. 29. 건축물 임시사용승인을 득하였고, 2014. 1. 23. 석유 판매업(주유소) 등록신청을 하였으나, 2014. 2. 19. 피청구인으로부터 ‘타 법령(「도로법」에 의한 도로점용)에 정한 행정절차 이행의 완료를 확인할 수 있는 보완서류’를 미제출하여 석유판매업 등록요건에 부적합하다는 사유로 석유판매업(주유소) 등록신청 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

피청구인은 2014. 2. 19. 청구인의 석유판매업(주유소) 신규 등록 신청에 대하여, 산업통상자원부 회신에 의거 「도로법」제38조, 제64조의 규정에 저촉되는 도로점용(준공허가) 관련 1차, 2차 보완요청을 하였으나, 관련 서류 미제출 및 도로법 관련법령 저촉이라는 사유로 반려처분을 받았다. 그러나 피청구인의 이 사건 반려처분은 재량권을 심히 일탈․남용한 것으로 위법한 처분인바, 자세한 경위를 아래에서 밝히고자 한다.

나. 기초사실

1) 청구인은 2010. 1월경 피청구인에게 석유판매업 영업을 위하여 건축(신축) 허가를 신청하였고, 2010. 2. 5. 문화재보존영향검토, 소방(건축허가) 관련 협의, 배수설비설치신고, 개발행위허가, 가로수이식 승인, 농지전용허가, 정보통신공사설계도 확인, 도로점용허가, 도로연결허가 협의를 득하였고, 이에 피청구인은 다음과 같은 내용으로 건축허가를 내어주었다.

※ 건축허가 내역

2) 청구인은 피청구인으로부터 건축허가 안내문을 받고, ① 건축허가에 따른 면허세(14,000원), 국민주택채권매입(440,000원), ② 농지전용허가에 따른 면허세(6,000원), 농지보전부담금(14,810,280원), ③ 개발행위허가에 따른 면허세(6,000원), 이행보증금(95,699,000원: 현금 또는 보증보험 증권으로 피청구인에게 예치)을 각 이행하였다.

한편, 피청구인은 가로수 이식신청 승인에 따라 가로수 사업완료 즉시 변상금액(24,066,000원)에 상당한 하자보증보험증권을 예치하라고 하였다.

3) 청구인은 ○○국토관리사무소에 국도 19호선 방면에 주유소 사업에 따른 차량 진출입을 위한 가감차선 확보를 함에 있어 도로점용허가를 받았고, 그 당시 ○○국토관리사무소는 도로점용허가 조건으로 주유소에 진출입하는 차량의 안전을 위해 가로수에 벚꽃나무 12그루를 베어 내고 그 수량만큼 새로 이식을 하는 것으로 하였다.

다. 피청구인의 부당한 행위(○○○의 민원 및 영업허가의 불가 통지)에 대하여,

1) 청구인은 2010. 2. 5. 피청구인으로부터 건축허가를 받은 후, 2010. 3. 3. 공사착공을 하고 부지조성공사를 시작하였다.

한편, 피청구인은 2010. 11월경 청구인에게 “○○면의 지역특성 상 벚꽃축제 개최 등 왕벚나무가 관광자원으로 활용도와 자원적 가치가 높고, 가로수 사업이 민감한 사안임을 고려할 때 집단민원 제기가 예상된다.”며 조경업체를 선정 후 이식(벚꽃나무 12그루)을 하고, 이식 가로수에 대해 하자를 고려하여 원상복구에 상당한 금액 24,066,000원을 변상금으로 하여 하자보증보험증권으로 가로수 사업 완료 후 제출하라며, 갑자기 가로수이식 승인내용을 변경하는 “가로수 이식 신청 승인통보”를 하였다.

이에 청구인은 피청구인으로부터 “가로수 이식 신청 승인통보”를 받은 후 주유소 진․출입로의 가감차선의 뒤쪽으로 벚꽃을 이식하려고 하였다.

2) ○○국토관리사무소의 도로점용 및 연결허가보완요청 회신에 대하여,

○○국토관리사무소는 2011. 4. 22. 청구인이 신청한 주유소 진․출입로 설치목적의 도로점용 및 연결 변경허가 신청에 대한 보완으로, “① 변속차로 테이퍼구간 및 시거장애 구간에는 가로수를 제거(벚꽃나무) 및 가지치기를 하여야 하므로, 협의 후 평면도에 표시하여 협의서를 첨부하고, ② 가로수로 인하여 교통사고의 위험이 있으므로 관할 경찰서와 교통 안전에 대하여 협의 후 협의서를 첨부하고 교통안전 시설물을 설치하여야 하는...(이하 생략)” 등의 보완을 지시 하였는바, 도로점용의 허가관청인 ○○국토관리사무소는 교통사고의 위험성 때문에 가로수에 있는 벚꽃 12주를 무조건 베어 내는 것을 허가조건으로 하였다.

3) 그런데 ○○군 ○○마을에 살고 있는 ○○○이라는 사람이 2011년 국도 19호선에 청구인의 주유소가 신축되고 있는 것을 목격한 후, 다짜고짜 청구인을 방문하여 허가서류를 보여 달라고 민원을 제기하였으며, 이 사건 주유소의 건축허가서에 벚꽃나무 12주가 베어지게 되어 있는 것을 확인하게 되었다.

○○○은 피청구인 소속 산림과와 녹지과 담당 공무원에게 “벚꽃나무 12그루를 베어 내는 것을 허가 해주었다. 공무원의 옷을 벗게 하고, 구속을 시키게 하겠다.”라며 공갈 협박을 하였고, 이에 놀아나는 피청구인 소속 담당 공무원의 행위에 대하여는 도저히 이해할 수 없다.

그러자, 도시건축과 등 공무원은 ○○○으로부터 공갈 협박을 받아 겁을 먹은 후 청구인을 불러, “기존의 벚꽃나무 12그루를 그대로 두고, 이식도 하지 말고, 가로수 뒤쪽으로 가감선 차선을 우회하도록 도로 설계 변경을 하라.”며 갑자기 태도를 바꾸어, 이미 허가난 사항에 대하여 부당한 요구를 하였다.

4) 벚꽃나무에 관하여, 피청구인은 ①최초 건축허가 당시에는 가로수에 있는 벚꽃 12그루를 베어 내는 것으로 허가해 주었고, ② 그 후에는 피청구인이 다시 벚꽃 12그루를 이식하는 것으로 승인통보를 하였고, ③ ○○○의 민원제기 후에는 “벚꽃나무 12그루에 대해 베어 내는 것도 안 되고 이식도 안 된다.”며 참으로 이해할 수 없는 행정업무를 지시하였고, 결국 벚꽃나무를 그대로 둔 채 가로수 뒤쪽으로 가감선 차선을 우회하도록 도로설계 변경을 하라며, 수시로 그 내용을 달리하였다.

청구인은 피청구인 소속 담당 공무원이 ○○○이라는 단 한사람 제기하는 민원제기로 인하여, 행정업무에 대해 소신 없이 이렇게 임의로 허가사항을 변경할 수 있는지 도저히 이해할 수 없다.

5) 청구인은 2013. 2월 말경 주유소의 진․출입로를 확보하기 위하여 최소한 벚꽃나무 3주를 베어 낼 수밖에 없었고, 그 당시 동네 이장과 주민들이 위 3주를 베어 내고 처리하여 주었다.

그런데 청구인은 당초 허가조건대로 피해를 최소화하기 위하여 벚꽃나무 3주만 베어냈는데, 피청구인은 2013. 3. 6. 청구인에게 피해 변상금 1,200만원을 부당하게 부과하였다. 이러한 부당한 요구에도 불구하고 청구인은 2013. 3. 12. 피청구인의 요구대로 1,200만원을 바로 납부하였다.

6) 제2차 우회 도로설계변경신청(○○국토관리사무소)에 대하여,

피청구인은 청구인이 우선 ○○지방국토관리청에 벚꽃나무를 우회하는 도로 설계변경을 신청하고, ○○지방국토관리청이 청구인의 우회도로 설계변경에 대하여 불가하다는 통보를 할 경우, 피청구인은 청구인에게 건축물의 임시사용승인을 해주겠다고 하였다.

청구인은 이러한 피청구인의 부당한 행정업무에도 불구하고, 민원인 ○○○으로부터 공갈 협박을 받아 어쩔 수 없는 일이라 생각하고, 피청구인의 요구대로 2013년경 ○○국토관리사업소에 벚꽃나무를 우회하는 도로설계변경 신청을 접수하여 그 허가여부를 기다렸다.

그런데 ○○지방국토관리청은 2013. 4. 18. 청구인에게 기존의 국도 19호선(○○~○○)의 4차로 확장 예정지역이어서, 도로점용 및 연결허가 변경신청(우회도로 설계변경)이 불가함과, 추후 동 구간에 도로선형 및 계획고(절․성토) 등이 확정되는 시기(향후 1~5년)에 맞추어 재신청하라는 최종 통지를 함으로써, 향후 5년 안에는 우회도로 설계변경이 불가능함을 통보하였다.

7) 건축물의 임시사용승인서를 받게 된 경위

벚꽃나무를 우회하는 도로설계 변경이 불가능해지자, 피청구인 소속 도시건축과 직원은 청구인에게 도로설계 변경신청에 따른 ○○지방국토관리청의 국도 19호선의 4차로 확장 공사도면을 보여주면서, ○○지방국토관리청의 위 4차로 확장공사가 마무리되면 기존의 국도 19호선이 폐도가 되며, 그때까지 임시사용허가를 받아서 주유소 영업을 시작하고, 위 확장공사가 마무리될 무렵에 정식사용허가를 내주겠다며, 건물을 완공하여 건축물의 임시사용 승인을 받으라고 하였다.

피청구인은 2013. 11. 26. 청구인에게 건축물의 임시사용승인의 조건으로 “건축물 임시사용신청 사유서와 안전이행확인서(첨부)”를 요구하였고, 이에 청구인은 피청구인으로부터 “우선 임시사용승인을 해주고, 나중에 국도 19호선의 4차로 확장공사가 마무리되면, 그 즉시 정식사용 승인서를 교부하기로 한다.”는 확인서를 교부받았다.

이에 청구인은 2013. 11. 26. 피청구인으로부터 타 부서에 서류를 접수하여 소방서와 모든 부서의 협의를 거쳐 배수시설 준공검사, 개발행위 준공검사, 위험물 제조소 등 완공검사필증(○○소방서장), 특정토양오염 관리대상시설 설치신고필증 등을 거쳐, 피청구인의 도시건축과로부터 건축물 임시사용승인서를 교부받았다.

청구인은 피청구인의 경제과에 마지막으로 영업허가 신청을 하였는데, 경제과에서는 “정식사용승인서”가 아니라 “임시사용승인서”라는 이유로 영업허가 불가함을 통보하였다. 즉 경제과에서 마지막 승인단계에서 허가를 내줄 경우 민원의 모든 책임을 덮어 쓴다는 이유로 “도시건축과에 임시가 아닌 정식사용승인서를 받아 오라.”며 거부하였고, 피청구인의 내부에서도 서로 책임을 떠넘기는 식으로 회피하였다.

8) 제3차 우회도로 설계변경 신청(○○국토관리사무소)에 대하여,

청구인은 2014. 1. 7. 피청구인 소속 경제과에서 지속적으로 주유소 영업허가를 거부함에 따라 산림녹지과 직원(계장)과 함께 ○○지방국토관리청에 방문하였다.

○○지방국토관리청의 국토관리청 2과 과장은 피청구인 소속 산림녹지과 계장에게 “행정업무를 어떻게 이런 식으로 처리하느냐?”며 나무라며, 처음부터 피청구인이 “이 사건 가로수에 있는 벚꽃 나무의 훼손과 이식이 불가능한 사유에 대하여 명확한 자료를 첨부하여 공문을 제출하였다면, 최초 도로점용(감속차석-가속차선) 허가 시 국도 19호선의 확장공사 예정이어서 충분히 벚꽃나무를 우회하는 도로설계 변경을 허가하였을 것인데, 현재에는 국도 19호선 4차로 확장공사가 확정되어 착공하여, 도로공사가 진행하고 있는 상황이어서 어렵다.”고 하였다.

○○지방국토관리청의 2과 과장은 지금이라도 벚꽃나무를 훼손하거나 이식할 수 없는 사정에 대하여 공문을 만들어, ○○국토관리사업소에 다시 벚꽃나무를 우회하는 도로설계 변경신청을 제출하여, ○○국토관리사무소가 ○○지방국토관리청에 올리면 그때 다시 한번 검토를 해보겠다고 하였다.

9) 소결론

피청구인은 최초 청구인에게 허가 당시 ○○국토관리사무소 또는 ○○지방국토관리청에 “○○면의 지역 특성상 벚꽃축제 개최 등 왕벚나무가 관광자원으로 활용도와 자원적 가치가 높고, 가로수 사업이 민감한 사안임을 고려할 때 집단 민원제기가 예상된다.”며 벚꽃나무를 베어내거나 이식이 어렵다는 사실을 공문으로 보내거나 의견서를 발송하였다면, ○○국토관리사무소는 도로점용허가를 달리하여 벚꽃나무를 우회하는 도로로 허가를 해주었을 것인데, 현재 도로확장 공사로 인하여 불가능하다는 것이다.

그렇다면 피청구인은 피청구인의 업무 태만 또는 행정의 잘못으로 인하여 발생된 것을 가지고, 청구인에게 ○○지방국토관리청으로부터 불가능한 벚꽃나무를 우회하는 도로설계 변경신청을 하여 도로점용 허가를 받아오라며, 피청구인에게 부여된 재량권의 범위를 심히 일탈하였거나 남용한 위법한 행위를 하였다.

10) 2차례에 걸친 ○○군수 면담과 그 결과

가) 2013. 12. 18. 1차 면담

청구인은 2013. 12. 18. 너무 억울하고 부당한 나머지 ○○군수와 면담을 요청하였다. 2013. 12. 18. ○○군수와 가진 면담에서 도시건축과, 산림녹지과, 경제과 등 각 담당자들을 불러 “건축허가 당시부터 당신들이 잘못했다.”고 나무라며, “허가 당시부터 잘못했으니 제대로 검토하여 정식 사용승인을 해주라.”고 업무 지시를 하였고, 청구인은 ○○군수의 공정한 업무행정에 대하여 감사를 표하였다.

그런데도 피청구인 소속 경제과에서는 ○○지방국토관리청에 ‘감속차선-가속차선’을 해결하고 오라며, 주유소 영업허가를 거부하고 있는 실정이다. 경제과 담당 공무원은 소신 있는 행정업무를 보는 것이 아니라, 단지 영업허가를 하였을 경우 발생할 민원에 대하여 책임을 면하기 위한 목적 밖에 없었다.

청구인은 ○○군수도 이 사건 건축과 관련하여 잘못된 행정임을 인정하였고, 이에 정상적으로 집행하도록 지시를 하였음에도 불구하고 피청구인 소속 경제과 담당 공무원은 책임 회피만 하면서, 행정절차를 무시하고 일방적으로 허가를 거부하고 있는 것에 대하여 도저히 납득할 수 없다.

나) 2014. 2. 26. 2차 면담

청구인은 2014. 2. 26. ○○군수와 면담을 하였는데, 그 당시에도 ○○군수는 담당자를 불러 “역지사지가 되어 민원인 입장에서 방법을 찾아서 허가를 내어 주도록 하라.”고 업무지시를 하였다.

담당 공무원들은 군수의 면전에서는 이구동성으로 “네”라고 대답하였으나, 밖으로 나와서는 “방법이 없다.”고 거부하였다. 이처럼 공무원이 겉과 속이 다르게 하고, 상명하복을 거부하는 지 믿을 수 없을 정도이다.

청구인은 ○○군수의 올바른 행정업무에 대하여 깊은 감명을 받았고, 그에 대한 감사의 표시를 말로 다 할 수 없었는데, 소신 없이 제 한 몸 사리기에 급급한 담당 공무원들의 행정업무에는 개탄하지 않을 수가 없었으며, 이래서야 어떻게 국민이 국가와 행정관청을 믿고 신뢰할 수 있을지 의문이 든다.

라. 이 사건 처분의 재량권의 범위를 심히 일탈하였거나 남용한 것으로 위법하다.

1) 청구인은 2014. 1. 23. 피청구인에게 석유판매업(주유소) 신규 등록을 신청하였다.

그런데 피청구인은 2014. 1. 27. “「민원사무처리에 관한 법률」제13조의 규정에 의거 2014. 2. 10.까지 주유소 관련 도로점용 준공허가 관련서류를 제출하라.”며 보완을 요구하였는데, 이 보완요구는 피청구인이 행정업무를 잘못하여 발생한 것인데도 이를 청구인에게 요구하는 것은 부당한 행위이다.

2) 피청구인의 보완요구가 불가능한 이유

청구인은 ① 최초 ○○국토관리사무소로부터 국도 19호선의 도로점용 허가시 가로수에 있는 벚꽃나무 12그루에 대하여 도로교통의 안전을 위하여 베어 내는 것으로 허가를 받았는데, ② 피청구인이 ○○국토관리사무소의 허가조건과 달리 위 벚꽃나무 12그루에 대하여 이식하는 것으로 승인통보를 하였고, ③민원이 있자 다시 위 벚꽃나무 12그루의 이식도 불가능하며, ○○국토관리사무소로부터 벚꽃 12그루를 우회하는 도로설계 변경신청을 하여 다시 허가를 받을 것을 요구하였다.

피청구인은 최초 ○○국토관리사무소에 벚꽃나무 12그루에 대하여 베어내거나 이식이 불가능한 타당성을 기재한 공문을 제출하였다면, ○○국토관리사무소는 청구인에게 처음부터 국도 19호선의 벚꽃나무 12그루를 우회하는 진․출입로(감속차선~가속차선)를 허가해 주었을 것이다.

그런데 피청구인은 이 사건 벚꽃나무 12그루를 베어내거나 이식하는 것도 가능하다고 해 놓고는 이제 와서 벚꽃나무를 베어내거나 이식하는 것 모두 불가능하고, ○○국토관리사무소에 이와 같은 사실을 공문으로 보내거나 전혀 언급도 없다가, 갑자기 민원이 제기되자 청구인 보고는 ○○국토관리사무소에 벚꽃나무를 우회하는 도로설계 변경을 받아서 이행하라는 것은 부당한 행정행위이다.

○○국토관리사무소는 국도 19호선 4차로 확장공사가 착공되기 전까지는 벚꽃나무를 우회하는 도로설계 변경이 가능하였으나, 현재는 ○○지방국토관리청이 국도 19호선 4차로 확장공사를 착공하여 한창 시공하고 있는 상황이라서 불가능하다고 통보하였다.

3) 어쨌든 청구인은 피청구인의 이러한 부당한 요구에 의거 ○○국토관리사무소에 도로점용 및 연결(변경) 허가 신청을 하였는데, 2014. 2. 5. ○○국토관리사무소로부터 피청구인이 불허가한 내용인 “가감속차로의 기능이 확보되도록 당초 허가 도면대로 가로수를 이설하여야 함”이라며 보완요청의 공문을 보냈다.

결국, ○○국토관리사무소는 당초 허가도면대로 가로수를 이설하라고 하고 있고, 피청구인은 당초 허가도면대로 가로수를 이설하는 것을 불가 하다고 하고 있는 것으로, 위 두 기관이 업무 마찰과 미루기식 행정으로 일관함에 따라 청구인은 엄청난 고통과 피해가 가중되고 있는 실정이다.

4) 피청구인은 2014. 2. 19. 청구인에게 산업통상자원부 회신에 의거 「도로법」제38조 및 제64조에 저촉되는 도로점용(준공허가) 관련 1차, 2차 보완요구를 하였으나, 관련 서류 미제출 및 「도로법」 관련 법령에 저촉된다는 사유로, 2014. 1. 23. 이 사건 석유판매업(주유소) 신규 등록 신청에 대하여 반려처분을 하고 통보하였다.

5) 피청구인의 거짓말에 대하여

피청구인은 이 사건 가로수에 식재되어 있는 벚꽃나무 12주에 대하여 이식할 경우, 수령이 오래되어 고사가 된다는 이유로 당초 허가와 달리 벚꽃나무를 베거나 이식하는 것이 불가하다는 것이 주된 사유이다.

그러나 청구인이 조경전문업체에 확인한 결과, 조경전문업체는 피청구인의 주장과 달리, 벚꽃나무를 이식함에 있어 아무런 장애가 없고, 봄이 오는 무렵에 이식할 경우 기술상 고사할 위험이 전혀 없다는 의견인데, 피청구인의 단지 민원 때문에 이식할 경우 벚꽃나무가 모두 고사한다며 거짓말을 하고 있으며, 기존의 허가를 무시하고 영업허가를 거부하고 있다.

피청구인은 피청구인의 잘못된 행정으로 벚꽃나무를 우회하는 도로 설계변경이 불가능한 사실과 벚꽃나무의 이식이 가능함을 잘 알고 있음에도, 청구인에게 벚꽃나무의 이식에 대해 불가하다고 한 것이며, 우회하는 도로설계 변경 허가를 이행하면 주유소 영업허가를 해주겠다며 부당한 행정행위를 일관하고 있다.

6) 소결론

이 사건의 가장 중요한 쟁점에 있어서, ○○국토관리사무소와 ○○국토관리청은 최초 도로점용 허가 조건과 같이 벚꽃나무 12주에 대하여 베어내고 교통안전을 확보하라는 것이 일관된 주장이고, 피청구인은 ○○국토관리사무소와 ○○국토관리청의 허가조건과 달리 벚꽃나무 12주를 베어서도 안 되고, 이식해서도 안 된다고 하고 있는 것으로, 위 두 기관은 서로 주장이 배치되고 모순된 주장을 일관하면서 줄다리기를 하고 있을 뿐이다.

그렇다면 이 사건 진정한 피해자는 ○○국토관리사무소 및 ○○국토관리청과 피청구인 사이에 아무런 잘못도 없이 있는 청구인이며, 위 두 기관의 잘못된 행정으로 인하여 엄청난 피해를 입고 있다.

피청구인 소속 도시건축과와 경제과는 서로 건축물의 사용승인에 대하여 ‘임시’와 ‘정식’에 대하여 책임을 회피하고 있으며, 탁상공론만 하고 있을 뿐, 어느 누가 해결할 의지도 없는바, 이러한 잘못된 행정관행은 단호히 불식시키고 단절시켜야 하며, 청구인과 같은 피해자가 발생하여서는 안 될 것이다.

마. 이 사건 처분으로 인한 피해의 정도

1) 청구인은 적법하게 피청구인으로부터 건축허가를 받아, 이 사건 주유소 사업을 위해 신축비용과 각종 세금 등으로 약 11억원 상당을 투자하여 완공하였다.

2) 피청구인 소속 공무원은 ○○○의 민원제기로 인하여, 이 사건 벚꽃나무 12그루 때문에 자신들에게 피해가 돌아 올까봐 겁을 먹고 부당한 행정행위를 하고 있으며, 이로 인하여 청구인은 엄청난 피해를 입고 있다.

3) ○○지방국토관리청은 국도 19호선 4차로 확장공사를 착공하여 약 4~5년 후인 2019년 경 위 확장공사가 완공이 될 예정이며, 이후 위 구 국도 19호선이 폐도가 되어 피청구인 소관 지방도로로 이관되어 관리가 된다.

그렇다면, 청구인은 이 사건 주유소의 사업을 위하여 부지를 매수하여, 그 지상에 신축 건물을 완공하고, 그에 따른 시설비 일체 및 각종 세금 등으로 약 11억원 상당의 돈을 투자하였는데, 향후 4~5년간 아무런 영업행위를 할 수 없이 그대로 방치해 두어야 한다는 결론에 이르게 된다.

4) 청구인은 피청구인으로부터 적법한 건축허가 등 모든 협의와 승인을 받아 이 사건 주유소의 신축 건물을 완공하였을 뿐만 아니라, 피청구인이 요구하는 것을 모두 이행하였다.

청구인은 피청구인이 처음부터 건축허가를 내주지 않거나, 가로수의 벚꽃나무를 베지 말라고 하였다면, 처음부터 11억 상당의 돈을 투자하지도 않았을 것이며, 사업을 포기하고 말았을 것인데, 피청구인은 이 모든 것이 가능하다고 허가하여 놓고서는 이제와 불가하다고 하면서 영업허가 신청을 반려한다는 것은 부당한 행정행위라 아니할 수 없다.

5) 앞서 설명한 바와 같이 청구인은 이 사건 주유소의 사업을 위하여 전 재산인 11억 원 상당의 돈을 투입하였으나, 피청구인의 부당한 행정행위로 인하여 영업허가도 받지 못하고, 엄청난 경제적, 정신적 고통을 받고 있으며, 주유소의 영업도 못하고 있는 마당에 매월 각종 공과금 및 이자 등으로 약 1,000만 원 상당의 손해를 입고 있는 바, 과연 피청구인이 이러한 손해를 책임지겠다는 것인지 묻고 싶다.

6) 청구인은 이 사건 피청구인의 부당한 처분으로 인하여 시간이 지날수록 너무나 큰 손해를 입고 있으며, 2014. 1월경 감사원에 진정을 접수하였는데, 감사원은 2014. 2. 6. 청구인에게 진정을 경상남도로 이첩하였으며, 경상남도에서 잘 검토하여 처리하여 줄 것이라고 통보하였다.

한편 청구인은 2014. 2월 경 국민고충처리위원회에도 민원을 접수한 상태로, 조만간 그 결과가 나올 것이라 예상된다.

바. 결론

위에서 본 바와 같이 이 사건 건축허가의 경위, 청구인의 피해정도, 이 사건 주유소의 규모, 운영 실태 등 여러 가지 사정을 참작하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 받는 불이익의 정도가 현저히 크다 할 것으로, 이는 「석유 및 석유대체연료사업법」에서 부여한 피청구인의 재량을 심히 일탈하였거나 남용하여 위법한 처분이라 할 것이다.

그렇다면 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 할 것인 바, 청구인은 이를 구하기 위하여 이 사건 심판청구에 이른 것이다.

청구인은 피청구인이 ‘임시사용 승인’이 아니라 ‘정식사용 승인’을 해주어 정상적인 행정업무가 이루어지기를 간절히 바라며, 시간이 갈수록 청구인이 매월 엄청난 피해를 보고 있으므로, 하루속히 감사를 실시하여 정확한 사실관계를 파악한 뒤 제대로 된 행정업무가 이루어지기를 간절히 바란다.

사. 보충서면

1) 벚꽃나무 12주에 대하여,

가) 피청구인은 가로수이식 신청 승인통보시, ① 가로수 사업이 민감한 사안임을 고려할 때 집단민원제기가 예상되고, ② 가로수 사업자가 주민설명회 등을 통하여 지역주민들의 충분한 의견수렴 후 사업시행이 될 수 있도록 조치하고, 필요시 인근 지역 주민의 동의를 얻도록 하라고 지시하였으나, 이는 아래에서 보는 바와 같이 위법한 행정행위이다.

청구인은 위 행정행위의 부당성에 대한 입증 사유로, 첫째, 집단민원제기가 된 사실이 없고, 2011년경 ○○○이라는 한 사람이 민원을 제기한 사실이 있을 뿐이며, 둘째, 청구인이 2013. 2월 말경 마을의 이장과 동네 주민들에게 벚꽃나무에 대하여 설명하여 요청하자, 이장과 주민들이 앞장서서 벚꽃나무 3그루를 직접 베어 내는데 협조하여 주었고, 이러한 사실에 비추어 봐도 집단민원 제기보다 오히려 우호적인 동의나 승낙을 하고 있는 사실을 알 수 있다. 셋째, 피청구인이 법적인 아무런 근거도 없이 주민설명회를 하라고 종용하였고, 넷째 위 벚꽃나무의 실제 관리자와 소유자는 피청구인인데, 피청구인의 동의나 허가가 아니고 주민들의 동의를 얻으라는 것은 너무나 부당한 행위가 아닐 수 없다.

나) 청구인은 2013. 2월 말경 이 사건 주유소의 진출입로 확보를 위하여 최소 벚꽃나무 3주를 베어 낼 수밖에 없었고, 이에 당시 동네 이장과 주민들에게 설명을 한 후 도움을 요청하자, 이장과 주민들이 나서서 벚꽃나무 3그루를 베어 내는 것에 동의하였으며, 직접 벚꽃나무 3주를 베어주기도 하였다.

그런데 피청구인의 산림녹지과 담당자는 청구인이 주유소의 진출입로를 위하여 벚꽃나무 3주를 베어 낸 것에 대해 허가 구간 내 위치한 12주가 아니라고 거짓말 하며 2013. 3. 6. 청구인에게 부당하게 가로수 피해 변상금 1,200만원을 부과하였다.

다) 이 사건 주유소의 가감속차로의 구간상 벚꽃나무 12주의 위치

이 사건 주유소의 가감속차로의 구간은 총 95m(30m+65m)이며, 위 구간 내에 벚꽃나무는 총 15주가 있으며, 그 위치가 아래의 표시와 같다. 그중 ‘♠’ 표시는 청구인이 진출입로를 위하여 동네 이장과 주민들에게 요청하여 동의를 얻고 베어낸 것이다.

※ 벚꽃나무의 위치

- 위 1번 내지 7번 벚꽃나무는 이 사건 주유소와 인접한 ‘○○황토모텔’과 ‘○○식당’의 각 영업장의 진출입로의 가감속차로의 확보 구간과 도로점용 사용허가 구간이 중복되어 있다.

위에서 보는 바와 같이, 피청구인은 청구인에게 가감속차로의 구간상 벚꽃나무 12주에 대하여 이를 베어내고, 새로이 높이 4.5m, 둘레 30~45cm의 왕벚나무 12주를 이설하는 것으로 허가를 내주었으므로, 청구인은 위 구간 내 벚꽃나무 16주 중 12주를 베어내고 이설하면 되는 것이다.

그런데도 피청구인은 청구인이 베어 낸 벚꽃나무 3주가 허가한 구간내 벚꽃이 아니라며 부당하게 변상금 12,000,000원을 부과하였고, 청구인으로서는 어쩔 수 없이 위 변상금 12,000,000원을 납부하였다.

라) 이 사건 주유소 부지와 바로 인접하여, 19호선 국도상에 위치한 ‘○○○○모텔’과 ‘○○식당’은 2004년경 피청구인으로부터 진출입로의 가감속차로의 확보와 도로점용사용허가를 득하지 못하였음에도 불구하고 피청구인이 위 영업장에 대하여 각 정식사용승인을 해주어 정상적인 영업을 하고 있으며, 약 10년 동안 매년 한 번씩 ‘공사 중’이라는 사유로 도로점용사용허가 신청을 연장하고 있다.

청구인이 위와 같은 사실을 거론하는 것은 피청구인이 동일한 국도선 상의 위 영업장들에 대하여는 정식사용승인을 해주어 영업을 할 수 있도록 해주는 반면에, 청구인에 대하여만 건축물 정식사용승인을 해주지 않고 있어, 이러한 행정행위는 현저하게 형평성에 위반된다 할 것이다.

마) 한편 위 ‘○○○○모텔’과 ‘○○식당’은 2004년경 피청구인으로부터 진출입로의 가감속차로의 확보와 도로점용사용허가를 받을 시 이미 위 그림 상 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7의 각 벚꽃나무에 대하여 이를 베어내고 이설하는 것으로 되어 있어, 이 사건 주유소의 진출입로 상 가감속차로의 확보와 도로점용사용허가 상의 벚꽃나무와 중복 되어 있다.

그렇다면, 2004년경 ‘○○○○모텔’과 ‘○○식당’이 피청구인으로부터 허가받은 사항과 진출입의 가감속차로의 확보와 도로점용사용허가를 반드시 확인할 필요가 있으므로 위 각 자료들을 제출하여 줄 것을 요청한다.

○○국토관리사무소는 최초 허가조건 상 청구인에게 위 ‘○○○○모텔’과 ‘○○식당’에 대하여 동의서를 받아 올 것을 요청하였고(○○국토관리사무소는 위 영업장들이 벚꽃나무를 베어 낸 것으로 착오한 것으로 보임), 이에 청구인은 동의조건으로 위 영업장에 대하여 2,000만원을 지급하고 동의를 받았다.

결국, ○○국토관리사무소와 피청구인은 약 10년 전에 위 허가를 내주었음에도 이러한 사실을 확인하지 않고, 위 영업장이 도로점용준공허가와 진출입로의 가감속차로의 확보가 되어 있지 않음에도 불구하고 국가재산에 동의서를 받아 오라고 함으로써, 청구인은 위 영업장들의 동의서가 필요한 이유도 모르고, 동의에 따른 대가로 2,000만 원의 상당한 피해를 입게 되었다.

2) 감사원 감사 및 경상남도행정심판위원회 현장확인 시 피청구인의 거짓말에 대한 반박

가) 피청구인의 도시건축 담당자 ○○○는 청구인이 주민설명회를 실시하지 않았고, 벚꽃나무를 베어내지 않고 도로점용 및 연결허가 변속차로 기능의 확보를 하지 못해 건축물 임시사용승인서를 교부했다고 주장하다가, 청구인이 주민설명회를 가져야 할 법적인 근거가 무엇인지 묻자, 아무런 답변도 못하다가, 다시 도로점용 및 연결(변경) 허가를 득하지 못하여 임시 사용승인서를 내주었다는 거짓말을 하였다.

나) ○○국토관리사무소의 도로점용 및 연결허가 보완요청 회신에 대하여,

(1) ○○국토관리사무소는 2011. 4. 22. 청구인이 신청한 주유소 진출입로 설치목적의 도로점용 및 연결 변경허가 신청에 대한 보완으로, ① 변속차로 테이퍼구간 및 시거장애 구간에는 가로수를 제거(벚꽃나무) 및 가지치기를 하여야 하므로, 협의 후 평면도에 표시하여 협의서를 첨부하고, ② 가로수로 인하여 교통사고의 위험이 있으므로 관할 경찰서와 교통안전에 대하여 협의 후 협의서를 첨부하고 교통안전 시설물을 설치하여야 하는 등의 보완을 지시하였는바, 이와 같이 도로점용의 허가관청인 ○○국토관리사무소는 교통사고의 위험성 때문에 가로수(벚꽃나무 12주)를 무조건 베어내라는 것을 허가 조건으로 하였다.

○○국토관리사무소가 2014. 2. 5.자 청구인에게 발송한 도로점용 및 연결(변경) 허가 신청에 대한 보완요청에 의하면, ○○국토관리사무소는 가감속차로의 기능이 확보되도록 당초 허가도면대로 가로수를 이설하라는 것임을 알 수 있고,

2014. 3. 14.자 청구인에게 발송한 도로점용 및 연결(변경)허가 관련 진정민원 회신에 의하면, ○○국토관리사무소는 가로수 뒤편으로 변속차로를 설치할 경우 도로교통 이용자들의 사고위험이 증가하고, 「도로법 및 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 등 해당법령의 입법취지에 맞지 않으므로, 기회신(2014. 2. 5.자) 한 바와 같이 도로점용 및 연결허가 변속차로 기능이 확보하기 위하여 당초 도면대로 가로수를 이설하여야 함을 고지한 사실을 알 수 있다.

결론적으로, ○○국토관리사무소는 도로점용 및 연결허가 변속차로에 저촉되는 가로수(벚꽃나무 12주)를 베어내고 이설하지 않고서는, 가로수 뒤편으로 변속차로를 설치하는 것이 불가능함을 명백하게 밝혔다.

(2) 피청구인은 최초 청구인에게 ○○국토관리사무소가 허가한 대로 가로수를 베어내고 이설하는 것으로 허가를 해놓고서는, ○○○이라는 사람의 민원제기로 그때부터 완전히 태도를 달리하여 “가로수를 베어내거나 이설하는 것도 안 되고, 위 가로수를 뒤편으로 이식하면 고사(조경업체는 이식이 가능하다고 함)한다는 이유로 이식하는 것도 안 되고, 이미 ○○국토관리사무소가 불가능하다고 통보한 가로수 뒤편으로 가감속차로를 우회하도록 도로설계 변경하여 허가를 받도록 하라.”는 참으로 부당한 행정업무로 일관하였다.

(3) 처음부터 피청구인은 ○○국토관리사무소에 가로수를 베어내지 않고 이설하는 것이 불가능한 사유를 공문서나 의견서로 통지하였다면, ○○국토관리사무소는 도로확장공사 전이어서 가로수 뒤편으로 가감속차로를 우회하도록 도로설계 변경하는 것이 가능하였는데, 피청구인의 행정업무 태만과 잘못으로 인하여 가감선차로를 우회하는 것이 불가능해졌고, 가로수를 베어 낼 수밖에 없는 사정이 빚어진 것이다.

다) 청구인은 이 사건 행정심판의 청구원인으로 건축물의 임시사용승인을 받게 된 경위를 이미 자세하게 진술한 바 있고, 이에 대한 피청구인의 주장은 전혀 사실이 아니다.

(1) ○○국토관리사무소의 각 회신에서 본 바와 같이, 피청구인의 행정업무의 잘못으로 인하여 벚꽃나무를 우회하는 도로설계변경이 불가능하자 피청구인의 도시건축과는 청구인에게 도로설계변경신청에 따른 ○○지방국토관리청의 국도 19호선의 4차로 확장공사 도면을 보여주면서, ○○지방국토관리청이 위 4차로 확장공사가 마무리 되면, 기존의 국도 19호선이 폐도가 되니 그때까지 임시사용허가를 받아서 주유소 영업을 시작하고, 위 확장공사가 마무리될 무렵에 정식사용허가를 내주겠다며, 건물을 완공하여 건축물의 임시사용승인을 받으라고 하였다.

이 사건 건축허가서에는 명백하게 위험물저장 및 처리시설인 주유소임을 알 수 있는데, 정상적으로 영업행위를 할 수 없는 임시사용승인을 해준다는 것은 피청구인의 기망행위이다.

(2) 피청구인은 2013. 11. 26. 청구인에게 건축물의 임시사용승인의 조건으로 “건축물 임시사용신청 사유서와 안전이행확인서(첨부)”를 요구하였고, 이에 청구인은 피청구인으로부터 “우선 임시사용승인을 해주고, 나중에 국도 19호선의 4차로 확장공사가 마무리되면 그 즉시 정식사용승인서를 교부하기로 한다.”는 확인서를 교부받았다.

이에 청구인은 2013. 11. 29. 피청구인으로부터 타부서에 서류를 접수하여 소방서와 모든 부서의 협의를 거쳐 배수설비 준공검사, 개발행위준공검사, 위험물 제조소 등 완공검사필증(○○소방서장), 특정토양오염관리대상시설 설치신고필증 등을 거쳐, 피청구인의 도시건축과로부터 건축물 임시사용승인서를 교부받았다.

3) 가로수 이식에 대한 연장신청에 대하여,

가) 피청구인의 산림녹지과 담당자는 가로수 이식에 대한 연장신청이 없었고 허가구간 중 허가를 내주지 않은 벚꽃나무를 베어냈다고 주장한다.

나) 청구인은 2010. 11. 26. 산림녹지과 담당자 ○○○과 전화(그 당시 전화를 하면서 담당자 설명을 들었고, 가로수이식 신청승인통보에 담당자의 이름을 기재해 두었음)를 걸어 연장신청과 예치금, 가로수 벌목, 공청회 등과 관련하여 질의하였다.

그때 담당자 ○○○은 공문대로 이행하고, 이 사건 주유소사업허가신청이 복합민원으로 일괄처리되니, 별도의 연장 신청이 없어도 되고, 업체를 선정해서 벚꽃나무에 대한 공청회를 열어 처리하라고 하였다.

다) 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 청구인에게 “가로수(벚꽃나무 12주)를 베어 내고 이설하는 것도 안 되고, 위 가로수를 뒤편으로 이식하면 고사한다는 이유로 이식도 안 되며, 이미 ○○국토관리사무소가 불가능하다고 통보하 가로수 뒤편으로 가감선차로를 우회하도록 도로설계변경하여 허가를 받으라”며 일방적으로 부당한 행정업무를 지시하였다.

청구인은 피청구인의 가로수에 대하여 보완하라는 행정업무의 지시에 따라 ○○국토관리사무소와 ○○지방국토관리청에 가로수 뒤편으로 가감선차로를 우회하도록 도로설계변경하여 허가신청을 지속적으로 하여 왔는데, ○○국토관리사무소는 2014. 3. 14. 최종적으로 가로수 뒤편으로 가감선차로를 우회하는 것이 불가능하며, 당초대로 가로수를 베어내어 이설하라고 하였다.

라) 그렇다면 피청구인은 청구인에게 가로수 이식에 대한 연장신청과 보완할 것을 지시하는 공문을 보낸 것이 지극히 정상적이므로, 이에 대한 공문서를 제출하여 줄 것을 요구한다.

마) 마지막으로, 피청구인은 청구인에게 “가로수를 베어 내고 이설하는 것도 안 되고 가로수의 이식도 안 되니, ○○국토관리사무소에 무조건 가로수 뒤편으로 가감속차로를 우회하도록 도로설계변경하여 허가를 받으라”고 지시해 놓고서는, 청구인이 가로수 이식에 대한 연장신청을 하지 않았다며 거짓말로 일관하고 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 건 처분의 경위

1) 가로수 관련(산림녹지과) 경과내용

- 2010. 1. 7. : 건축(신축)허가 신청에 따른 실무종합심의회 개최 및 관련법 협의요청(열린민원실→산림녹지과)

․ 신청내용 : ○○군 ○○면 ○○리 821-4(전), 821-5(전)상의 주유소 건축에 따른 가로수 검토 요청으로 첨부된 가로수사업 제거 신청서 등에 의하면 주유소 건축에 따라 기존 식재된 벚나무 12주를 제거하고 계획 가속차선에 15주를 신규 식재하는 것으로 협의 요청됨

- 2010. 1. 13. : 출장 확인(가로수사업(이식) 승인 신청에 따른 현장확인)

․ 내용 : 벚나무의 규격과 수령, 식재상태를 고려해볼 때 이식은 불가할 것으로 판단되므로, 벚나무 12주 제거 후 신규 식재하는 것이 알맞다고 사료되고, 신규 식재되는 가로수의 하자를 고려하여 식재비에 해당하는 금액의 하자보증금을 예치토록 하고, ○○면의 특성상 왕벚나무는 관광자원으로서 우수한 자원으로 활용되고 있고, 가로수사업이 민감한 사항임을 고려할 때, 사업자가 주민설명회 등을 통하여 마을주민들의 충분한 의견수렴하고 인근 주민의 동의를 얻는 조건부 승인을 하는 것이 알맞다고 사료됨.

- 2013. 2. 26. : 공사중지 요청(산림녹지과→도시건축과)

․ 내용 : 당초 사업기간(승인일 ~ 2010. 12. 31.) 만료에도 불구하고 연장 조치 없이 가로수 무단벌목(왕벚나무 3주)으로 연장 승인 조치 및 민원소지를 해소키 위함임.

- 2013. 3. 6. : 가로수 무단벌목에 따른 변상금 부과 통보

․ 내용 : 당초 사업기간(승인일 ~ 2010. 12. 31.) 만료에도 불구하고 연장 조치 없이 무단 벌목한 가로수 3주에 대하여 변상금 부과

․ 가로수 수종 및 본수 : 왕벚나무 3본(R54~63), 변상금액 : 12백만 원

- 2013. 3. 12. : 공사중지 해제 요청(산림녹지과→도시건축과)

․ 내용 : 건축사업자가 허가 연장 없이 무단으로 훼손한 가로수에 대하여 변상금 부과(변상금 12,000,000원)와 더 이상의 벚나무 훼손 없이 사업추진하는 것으로 민원 해소되었으므로 공사중지 해제 요청함.

2) 건축허가 관련(도시건축과) 경과내용

- 2010. 1. 7. : 건축허가신청서 접수 및 관련법 의제 협의

․ 개발행위허가, 농지전용허가, 도로점용 및 연결허가, 배수설비신고

․ 가로수이식승인, 정보통신공사설계도확인, 소방동의

- 2010. 1. 13. : 농지전용허가(협의)

- 2010. 1 .14. : 정보통신공사설계도 확인

- 2010. 1. 18. : 가로수(벚나무12주) 벌목(대체식재) 승인 협의

- 2010. 1. 22. : 개발행위허가(협의)

- 2010. 1. 28. : 소방동의 및 배수설비설치신고수리

- 2010. 2. 4. : 도로점용허가 협의(○○국토관리사무소)

- 2010. 2. 5. : 건축허가서 교부

- 2010. 3. 2 : 착공신고 및 수리

- 2011. 1. 3. : 건축허가사항(1차)변경허가(내용: 개발행위 사업기간 연장)

- 2011. 1. 25. : 건축허가사항(2차)변경허가{내용: 개발행위(구조물) 변경}

- 2011. 2월초 : 유류저장탱크 설치 완료 및 민원 발생

- 2011. 2. 11. : 건축허가조건(가로수 대체 식재 승인) 이행철저 촉구

- 2011. 2. 14. : 민원해결 대안 마련(건축주, 주민, 면장, 군)

․ 벚나무를 존치한 상태로 별도의 가감속 차로를 확보하여 진출입로 개설

․ ○○국토관리사무소의 변경허가 협의 결과에 따라 처리토록 합의

- 2011. 2월 : 도로점용변경허가 사전협의(○○국토관리사무소)

․ 벚나무 수관이 비대해 운전자의 시야를 가리므로 부적합(구두상)

- 2013. 2. 23. : 사전협의 없이 가로수 3그루 무단벌목

- 2013. 2월 : 무단벌목에 따른 과태료 부과 및 가로수 벌목 금지통보

- 2013. 11. 29. : 건축물임시사용승인서 교부(2015.11.29.까지)

․ 관련법 의제 : 개발행위 및 배수설비 준공

3) 주유소 등록 관련(경제수산과) 경과내용

- 2013. 12월 초 : 석유판매업(주유소) 등록신청 최초 문의

․ 등록관련 문의(등록서류 및 절차)

․ 건축물 임시승인 및 도로점용 준공허가 미비한 사항 검토 후 안내

- 2013. 12. 6. : 섬진강 주유소 허가 관련 현장 점검

․ 도로점용 준공허가 미비 사항 검토 후 안내

- 2013. 12. 9. : 산업통상자원부 주유소 등록 인터넷 질의

․ 2013. 12. 13. 회신 : 인터넷 질의 답변(타법령 저촉 사유로 등록 거부할 수 있음)

- 2013. 12. 20. : 산업통상자원부 주유소 등록에 관한 질의 및 답변

․ 2014. 1. 16. : 산업통상자원부 답변 (도로법 등 관련법령에 모두 적합해야함)

- 2014. 1. 9. : 주유소 등록관련 국도 도로점사용 업무협의

․ 군담당 : 농업6급 ○○○, 담당자, 민원 : ○○○ ,토목설계담당

․ 업무협의사항 : 최초 허가 신청시 토목설계한 설계사무소에서 보완사항을 반영한 변경허가신청서를 작성하여 ○○국토관리사무소와 협의 하기로 함

- 2014. 1. 23. : 석유 판매업(주유소) 등록신청서 접수

․ 주유소 등록 관련 서류 접수

- 2014. 1. 27. : 석유 판매업(주유소) 1차 보완서류 제출 요구(~2.10.까지)

․ 도로점용(준공허가) 관련 서류 제출

- 2014. 2. 5. : ○○○ 1차 보완서류 제출 답변

- 2014. 2. 6. : 석유 판매업(주유소) 2차 보안서류 제출 요구(~2.18.까지)

․ 도로점용(준공허가) 관련 서류 제출

- 2014. 2. 19. : ○○○ 2차 보완서류 제출 답변

- 2014. 2. 19. : 석유 판매업(주유소) 등록 민원접수 반려

나. 이 처분의 적법성

1) 가로수 관련

가) 가로수 이식승인과 관련하여 공청회 개최근거 및 경위

가로수 이식 신청 장소는 ○○군 벚꽃축제의 대표적인 가로변으로서 매년 수많은 관광객들이 이용하는 도로이다. 당시 건축주의 사업신청 계획서상 왕벚나무(H4.5, B30~45) 12주를 제거하고 가감차선 확보 후 도로 내 15주를 신규 식재할 계획으로 그 노선길이가 약 100여미터에 이른다.

평소 이 지역은 가로수(왕벚나무) 제거와 관련하여 많은 민원이 발생되고 있으며, 금번 신청 건은 왕벚나무 12주로 가로수 제거 후 대체 이식시 이전의 가로변 환경이 조성되기까지는 수많은 시간이 소요 될 것이며, 인근 주민(상인)에게도 직간접적인 피해가 예상되므로 공익적인 차원에서 사업 시행전 주민설명회 등을 통하여 지역주민들의 의견수렴 후 사업시행토록 조치하였다.

가로수 이식과 관련하여 민원인이 주도하여 공청회를 개최토록 조치한 것은 추후에 발생할지도 모르는 민원에 대하여 인근 주민들에게 사전에 가로수 교체의 정당성을 이해하도록 하는 차원에서 조치한 것이다.

나) 벚꽃나무에 관하여, 청구인은 ① 최초 건축허가 당시에는 가로수에 있는 벚꽃나무 12그루를 베어내는 것으로 허가를 내주었고 ② 그 후에는 다시 벚꽃 12그루를 이식하는 것으로 승인통보를 하였다고 주장하고 있으나, 이와 관련하여 피청구인은 당초 가로수 이식승인 당시 청구인이 직접 제출한 사업계획서 내용대로 기존의 벚나무 12그루를 제거하고 가감차선 확보 후 15그루를 신규 식재하는 것으로 승인하였다. 그 후에 다시 벚꽃 12그루를 이식하는 것으로 승인한 사실이 없다.

다) 청구인은 “2013. 2. 23. 당초 허가조건대로 피해를 최소화하기 위하여 벚꽃나무 3주만 베어 냈는데, 피청구인이 부당하게 가로수 피해 변상금 12,000,000원을 고지하였다.”고 주장하고 있으나, 이는 당초 사업기간(승인일 ~ 2010. 12. 31.) 만료에도 불구하고 연장조치 없이 무단 벌목한 가로수 3주에 대하여 변상금을 부과한 것이다.

라) 청구인은 이 사건 가로수에 식재되어 있는 벚꽃나무 12주에 대하여 이식할 경우, 수령이 오래되어 고사가 된다는 이유로 당초 허가와 달리 벚꽃나무를 베거나 이식하는 것이 불가하다하며, 청구인이 조경전문업체에 확인한 결과, 벚꽃을 이식함에 있어 아무런 장애가 없고, 피청구인이 단지 민원 때문에 이식할 경우 벚꽃나무가 모두 고사한다는 거짓말을 하고 있으며, 기존의 허가를 무시하고, 영업허가를 거부하고 있다고 주장하고 있으나,

이는 청구인이 당초에 제출하였던 가로수 제거 사업신청서 및 도면 등에 의하면 주유소 건축에 따라 기존 식재된 벚나무 12주를 제거하고 계획 가속차선에 15주를 신규 식재하는 것으로 협의 요청되었으며, 산림녹지과에서는 협의 요청된 내용 그대로 승인한 것이다. 아울러 청구인이 제출한 가로수 12주의 규격은 근원지름이 30cm가 넘는 대경목으로서 근원 지름 20cm 이상의 대경목은 이식후 활착이 어려우며, 또한 현지여건상 지하매설물 및 도로현황으로 볼 때 이식은 어려운 것으로 판단된다.

2) 건축허가 관련

가) 청구인이 주유소 건축허가를 신청하여 피청구인은 「건축법」제11조에 따라 건축허가서를 교부하였으며, 동시에 같은 법 제5항 제8호에 의거 건축예정지에 차량의 진출입 목적으로 도로점용허가를 의제 처리함에 있어 지장물인 가로수 벚나무에 대한 이식 및 대체식재 및 이식 신청이 있어 「민원사무처리에 관한 법률」제14조의 규정에 따라 복합민원으로 이식 승인하였다.

그 후 건축물의 공사를 완료하였으나 도로점용공사를 완료하지 못하여 「건축법」제22조 제3항 제2호의 규정에 의거 임시사용 승인신청서가 제출되어 본 건축물이 건폐율, 용적률, 설비, 피난‧방화 등에 적합하므로 2015. 11. 29.까지 임시사용승인을 하였다.

나) 이 과정에서 건축허가시 복합민원으로 처리된 가로수 이식승인의 조건으로 “지역특성상 벚꽃축제 개최 등 왕벚나무가 관광자원으로서 활용도와 자연적 가치가 높고, 가로수사업이 민감한 사안임을 고려할 때 집단민원제기가 예상되고, 2008. 6월 경상남도도로관리사업소 ○○지소에서 시행한 ○○삼신리 도로커브 개선공사시 주민설명회를 개최한 선례를 감안하여, 가로수사업자가 주민설명회 등을 통하여 지역주민들의 충분한 의견수렴 후 사업시행” 하도록 청구인에게 고지하였으나 선행하지 않고 건축공사를 감행함에 따라 ‘가로수 이식승인 조건’ 불이행에 따른 청구인의 불이익은 충분히 예측 가능하였다고 보여지는 바 그 책임은 청구인에게 있다고 할 것이다.

다) 또한 피청구인이 도로점용 설계변경 요구하였다는 청구인의 주장은 청구인이 가로수 이식승인 조건을 이행하지 않아 주민 반발로 어려움을 겪고 있어 대안을 마련코자 청구인과 마을주민이 한자리에서 협의하는 과정에서 도출해낸 합의된 것으로서 피청구인이 일방적인 요구하였다는 것은 사실과 다른 주장이라고 할 것이다.

라) 아울러 건축공사 완료 후 건축물을 사용하고자 할 경우에는 건축허가시 의제 받은 도로점용허가사항의 준공검사도 함께 신청하여야 함에도 가로수 이식 및 대체식재 미이행의 사유로 영구적인 건축물사용승인을 할 수 없는 어려운 상황임을 감안하여, 피청구인은 「건축법」제22조 제3항 단서규정에 따라 2년 동안 임시사용승인을 하였다.

마) 따라서 피청구인은 「건축법」제11조 및 제22조의 규정에 따라 적법하게 건축허가 및 건축물의 임시사용승인서를 교부하였으나 건축허가시 가로수 이식 승인조건을 미이행한 청구인의 부주의로 도로점용공사의 준공검사를 받지 못해 건축물임시사용승인서 교부한 것을 피청구인이 재량권 범위를 심히 일탈하고 남용하였다는 청구인의 주장은 터무니 없는 주장이다.

3) 주유소 허가 관련

가) 피청구인은 석유 판매업(주유소) 등록 민원접수 이후 1차, 2차 「도로법」제38조 및 같은 법 제64조의 규정에 의거 도로점용 및 연결허가를 득하도록 보완 요청하였으나, 청구인은 관련서류 미제출 및 허가를 득하지 못하였다.

나) 주유소는 허가에 있어서 입법목적, 규정사항, 적용범위 등에 비추어 석유사업법령이 건축법 등에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석되지 아니하므로 석유사업법령에 따른 주유소 허가의 기준을 갖춘 자라 할지라도 건축법 등 다른 법령 소정의 주유소 설치기준을 별도로 갖추지 아니하는 이상 적법한 주유소라고 할 수 없다.

다. 결 론

1) 「석유 및 석유대체연료 사업법」에서는 석유판매업을 하고자 하는 자는 등록요건 및 신고 서류 등을 갖추고 등록, 신고토록하고, 이때에 “등록요건을 갖춘다”는 의미는 원칙적으로 ‘외견상 석유 및 석유대체연료 사업법령상 등록요건에서 정하는 시설기준을 충족하면서, 실질적으로 석유판매업(주유소)의 당해 목적에 사용이 가능하도록 다른 법령에도 적합하게 허가권이나 점유권 등을 행사할 수 있는 상태’를 의미한다. 즉 석유판매업 중 주유소의 등록을 하고자 하는 자는 자기소유 또는 독점적으로 사용하기 위하여 임차한 지하석유저장시설 등을 갖추어야 하며, 주유소업을 정상적으로 영위하기 위한 토지의 소유·임차·사용승낙 등 민사상의 권원 및 위험물안전관리법령에 따른 주유취급소 허가, 건축법령에 따른 건축허가, 도로법 등 관련법령에 모두 적합하여야 한다는 것을 의미한다.

2) 관련 대법원 판례(1999.4.23.선고, 97누14378)에서 “주유소는 허가에 있어서 입법목적, 규정사항, 적용범위 등에 비추어 석유사업법령이 건축법 등에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석되지 아니하므로 석유사업법령에 따른 주유소 허가의 기준을 갖춘 자라 할지라도 건축법 등 다른 법령 소정의 주유소 설치기준을 별도로 갖추지 아니하는 이상 적법한 주유소 허가를 할 수 없다”고 판시하고 있다.

따라서, 청구인은 피청구인의 석유판매업(주유소)등록신청반려처분이 재량권의 남용, 일탈한 처분이라고 하나, 청구인이 주장하는 여러 사정은 석유판매업(주유소) 등록신청반려처분에서 주장할 사항이 아니라고 판단된다. 청구인의 사정은 안타까우나, 「도로법」저촉사항(「도로법」제38조, 제64조, 도로점용 및 연결허가를 득하지 않은 것)이 명백하므로 석유판매업(주유소) 등록신청반려처분은 적법한 처분으로 판단되기에 청구인의 청구를 모두 기각한다는 재결을 구한다.

4. 관계법령

가. 「석유 및 석유대체연료 사업법」제10조, 제11조

나. 「석유 및 석유대체연료 사업법 시행령」제2조, 제15조

다. 「건축법」제11조, 제22조

라. 「건축법 시행령」제17조

마. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제21조

바. 「○○군 가로수 조성 및 관리조례」제4조

5. 인정사실

가. 2010. 2. 5. 피청구인은 청구인의 건축허가 신청에 대하여 이를 아래와 같이 허가하고 통보하였다.

※건축허가 내역

○ 대지 : ○○군 ○○면 ○○리 821-4, 821-5(998㎡, 보전관리지역)

○ 건축현황

- 건축면적 : 197.58㎡ - 연면적 337.32㎡

- 주용도 : 위험물 저장 및 처리시설

- 동별 현황 : 주1(주유소 110.22㎡), 주2(캐노피 87.66㎡)

나. 이와 관련하여 2010. 1. 18. 피청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 821-4번지 일원의 전면도로 왕벚나무 12주(H4.5, B30-45)에 대하여 ‘차량진출입을 위한 가감차선 확보’를 사유로, 그 사업기간은 2010. 12. 31.(예치금 24,066,000원)까지로 하여 가로수 이식 승인을 하였다.

다. 피청구인은 2013. 3. 6. 청구인에 대하여 사업기간 만료에도 연장 조치 없이 가로수 3주를 무단 벌목하였다는 사유로 변상금 12,000,000원의 부과처분을 하였다.

라. 2013. 11. 26. 피청구인은 청구인에 대하여 건축물 사용승인에 있어, 임시사용신청 사유서, 주유소 이동차량의 진출입에 대한 안전대책 수립(차량유도 상시인력 배치등, 안전이행 확약서 등)에 대하여 보완사항을 통보하였다. 이에 청구인은 건축물 임시사용신청 사유서와 안전이행 확인서를 제출하였다.

마. 청구인은 특정토양오염관리대상시설 설치(변경)신고, 배수설비 준공, 개발행위준공, 위험물 제조소 등 완공검사(○○소방서장)를 득하였다.

바. 2013. 11. 29. 피청구인은 청구인에 대하여 건축물 임시사용 승인을 하였다. 주용도는 위험물 저장 및 처리시설이며, 동별 현황은 주유소 1동(109.44㎡), 캐노피 1동(87.36㎡)이다.

사. 청구인은 피청구인에게 석유판매업(주유소) 등록 신청을 하였으며, 2014. 1. 27., 2014. 2. 6. 피청구인은 주유소 관련 도로점용 준공허가 관련 서류 제출의 보완을 통보하였고, 2014. 2. 19. 위 관련 서류 미제출을 사유로 청구인에 대하여 석유판매업(주유소) 등록 신청 반려처분을 하였다.

6. 판단

가. 우선 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 「석유 및 석유대체연료 사업법」제10조에 제1항에서는 “석유판매업을 하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다.”고 규정하고 있다.

2) 아울러 건축법 제11조에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제22조의 규정에 따라 건축주가 허가를 받은 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면, 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하며, 허가권자는 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 하고, 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없으나, 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난·방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 피청구인은 「석유 및 석유대체연료사업법」의 법령에 따라 석유판매업을 등록하고자 하는 자는 등록요건 및 신고 서류 등을 갖추고 신고토록 하고 있어, ‘등록요건을 갖춘다’는 의미는 실질적으로 석유판매업(주유소)을 영위하기 위한 다른 법령에의 적법한 허가권이나 점유권을 행사할 수 있는 상태이어야 하므로, 청구인은 당해 국도의 관할 관청인 ○○국토관리사무소장으로부터 도로점용 및 연결허가에 대한 준공을 득하지 못한 상황에서는 법령에서 정하고 있는 소정의 주유소 설치기준을 갖추었다고 할 수 없어 이 사건 반려처분은 적법하며,

2) 현재 이 사건 부지 진출입로로 계획되어 있는 도로변 가로수는 그 크기나 수령으로 인해 이식이 불가능하고, 아울러 이러한 도로점용 준공을 득하지 못한 것은 주민 민원 발생을 야기한 청구인의 부주의 또는 과실에 의한 것이므로, 이 사건 건축물의 임시사용승인에 대하여도 적법함을 주장한다.

3) 우선 이 사건 건축허가 및 석유판매업 등록 신청의 전체적인 경과를 살펴보면, 2010. 2. 5. 당초 피청구인은 청구인에 대하여 석유판매업(주유소)를 목적으로 하는 ‘위험물 저장 및 처리시설(197.58㎡)’ 건축허가를 하면서, 차량 진출입을 위한 가감차선 확보에 따른 가로수 이식을 승인하였다. 그러나 이후 민원 발생 및 ○○국토관리사무소와의 도로점용 및 연결허가 협의 과정에서 가로수 벌목(이식)이 불가함에 따라, 피청구인은 이 사건 진출입로 상에 가로수 벌목(또는 이식)이 이루어지지 않은 현 상태에서 2013. 11. 29. 건축물 임시사용 승인(위험물 저장 및 처리시설, 196.80㎡)을 하였고, 그 과정에서 피청구인은 ‘주유소 이동차량의 진출입에 대한 안전대책 수립(차량유도 상시인력 배치등, 안전이행 확약서 등)’에 대하여 청구인에게 보완을 요구하였으며, 이에 청구인이 ‘안전이행 확약서’를 제출하였다. 그러면서 청구인은 사실상 이 사건 진출입로를 제외한 주유소의 개발행위, 건축물의 건축을 완료하였고, 특정토양오염관리대상시설 설치(변경)신고, 배수설비 준공, 개발행위준공, 위험물 제조소 등 완공검사(○○소방서장) 등도 모두 득하였다.

이후 피청구인은 2014. 1. 27., 2014. 2. 6. 2차에 걸쳐 이 사건 도로점용 준공허가 관련 서류 제출의 보완을 통보한 이후, 이를 미제출 하였다는 사유로 2014. 2. 19. 청구인에 대하여 석유판매업(주유소) 등록 신청 반려처분을 하였다.

그리고 이에 대해 청구인은 건축 허가 및 가로수 이식 승인 등 그간 피청구인의 행정행위를 신뢰한 청구인에게 심히 위법․부당한 처분이라는 사유로 그 취소를 구하는 바,

4) 이와 관련하여 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다.(대법원 1998. 5. 8.선고 98두4061 판결 참조)

5) 살피건대, 피청구인은 2010. 2. 5. 청구인에 대하여 ‘위험물 저장 및 처리시설’을 목적으로 하는 이 사건 건축허가를 하였고, 이에 청구인은 건축을 진행하여 현재 진출입로 일부를 제외한 주유소 건축물의 건축이 완료되었으며, 2013. 11. 26. 이 사건 건축물의 임시사용 승인에 앞서서는 청구인에게 임시사용신청 사유서, 주유소 이동차량의 진출입에 대한 안전대책 수립(차량유도 상시인력 배치등, 안전이행 확약서 등)에 대하여 서류 제출 보완을 요구함으로써, 사실상 주유소 영업에 필요한 행위에까지 청구인의 이행 확약서를 요구하였다.

6) 아울러 피청구인은 가로수 이식 불가에 따른 도로 점용 및 연결허가 준공이 이행되지 않았음을 인지하고 있는 상태에서도, 이 사건 건축물에 대하여 ‘위험물 저장 및 처리시설’을 주 용도로 하여 청구인에게 임시사용승인을 하였는바, 사실상 가사 그것이 임시사용이라 하더라도 청구인으로 하여금 그 건축물의 용도를 주유소로 사용할 수 있도록 승인하였다고 보아야 할 것이다.

7) 그럼에도 불구하고 도로 점용 및 연결허가 준공서류 미제출을 이유로 이 사건 반려처분을 한 바, ① 당초 피청구인은 건축허가 및 이후 임시사용 승인을 통하여 이 사건 건축물이 ‘위험물 저장 및 처리시설’로서 그 주 용도가 주유소로 사용이 가능할 것이라는 견해표명을 하였다고 볼 수 있는 점, ② 그 과정에서 청구인은 당초 적법하게 가로수 이식 승인을 득하였으며, 이후 도로 점용 협의 관련 진행 중에도 가로수의 이식이 불가하게 된 경위가 청구인에게 귀책사유가 있다고 볼 수 없으며, ③ 이에 청구인은 사실상 도로점용을 제외한 주유소의 관련 인허가와 건축을 완료하였고, ④ 그럼에도 피청구인은 위 견해표명에 반하여 이 사건 석유판매업(주유소) 등록 신청을 반려처분 하였다. 나아가 가사 피청구인의 주장과 같이 「석유 및 석유대체연료 사업법」상 석유판매업의 등록은, 관련 인허가와 적법한 소유권 및 점유권의 취득을 모두 이행하여야만 그 등록요건을 갖춘 것으로 보아야 할 것이라도, 도로점용 및 연결허가 준공 미이행을 사유로 이 사건 청구인의 주유소 등록 신청을 반려하는 것은, 당해 법률적합성의 필요보다는 피청구인의 행정행위를 신뢰하고 주유소 건축을 모두 완료한 청구인의 사익 및 그 신뢰를 보호하여야 할 법적안정성의 필요가 더 크다 할 것이고, 이로써 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고도 보기 어렵다.

8) 그렇다면 이 사건 피청구인의 석유판매업(주유소) 등록 신청 반려처분은 신뢰보호의 원칙 위반 또는 피청구인의 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다 할 것이고, 여타 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것으로서, 청구인 다른 위법성 주장에 대하여는 더 살필 필요 없이 이 사건 처분은 그 위법함을 면할 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"석유판매업(주유소) 등록 신" 저작물은 자유이용을 불가합니다.