이 유(2013-198)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○○○

나. 피청구인 : ○○시 ○○구청장

다. 청구내용

청구인은 2003. 9. 25. 노선변경으로 인해 건설교통부장관 고시로서 도로구역이 해제된 ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○○-1번지(도로, 6,163㎡) 외 3필지(도로, 총 7,455㎡)의 소유자로, 2013. 7. 22. 위 토지의 지목을 도로에서 잡종지로 변경하는 것을 내용으로 하는 지목변경 신청을 하였으나, 2013. 7. 25. 피청구인으로부터 ‘「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조제1항에 의거 법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 보완기간 내 미제출하였고, 국(건설부) 소유의 도로를 주식회사 ○○이 매수하고 이후 전소유자(○○○, ○○○)가 매수한 토지를 다시 청구인이 매수하여 소유하는 동안 형질변경에 따른 인․허가 절차를 거친바 없이 현재에도 도로의 형상을 유지하고 있어 잡종지로의 지목변경은 불가하다.’는 사유로 지목변경신청 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구인의 지목변경신청서 접수

1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○○-1번지(도로, 6,163㎡), 같은 리 ○○-2번지(도로, 645㎡), ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-2번지(도로, 194㎡), 같은 리 ○○-5번지(도로, 453㎡)를 2008. 2. 20. 소유권이전등기절차를 이행한 소유자이다.

2) 청구인은 위 토지들에 대하여 2013. 7. 22. 민원접수 제○○호로서 피청구인에게 위 토지들의 지목을 도로에서 잡종지로 변경하는 지목변경 신청서를 접수하였다.

3) 피청구인은 청구인의 위 신청에 대하여 2013. 7. 25. 아래와 같은 사유로 이 사건 반려처분을 하였다.

나. 청구인의 이 사건 지목변경 신청의 신청 사유

1) 청구인은 ○○시 ○읍 ○○리 ○○번지에서 ○○철강을 운영하고 있으며, ○○철강은 대형 철자재를 취급하는 회사이다.

2) 청구인은 1993년부터 ○○시 ○○동 ○○-6번지(○○대로 입구)에서 위 ○○철강을 운영하던 중 ○○지구 일단의 공업용지조성사업에 편입되어 사업장을 이전하여야 하는 상황에 처하였다.

3) 이에 청구인은 위 토지들을 매입하여 사업장 이전을 하게 된 것이다.

4) 이 사건 토지들의 연혁

가) 위 토지들은 종전 ○○IC에서 ○○고속도로로 진입하는 진입로였는데, 2003. 9. 25. 건설교통부장관(한국도로공사사장)이 구 ○○IC를 폐쇄하면서 위 토지들에 대하여 종전 지목인 도로구역을 변경(해제)하는 결정을 고시하였다.

나) 그리고 2003. 10. 23 한국도로공사에서는 위 토지들을 (주)○○에게 매각하였으며, 위 회사는 다시 이를 2004. 7. 14. ○○○ 등에게 매도하였고, 이를 다시 2008. 2. 20. 청구인이 매수한 것이다.

다) 청구인은 위 토지들을 매수하면서 2008. 1. 4. 당시 관할청인 ○○시로부터 토지거래계약 허가를 받고 매매계약절차를 이행하였다.

5) 청구인의 위 토지들의 이용상황

청구인은 위 토지들을 ○○철강에서 취급하는 대형철자재를 야적하였으며, 위 토지들 전체에 대하여 펜스를 설치하여 다른 차량의 진입을 통제하였고, 오로지 청구인의 차량들만 진입이 가능하며 현실적으로 대형철자재의 야적장으로 위 토지들을 사용하고 있다.

6) 청구인의 위 토지들 상에 철근 등 야적행위에 대하여 피청구인은 이를 위법행위로 간주하고 시정요구 및 이행강제를 진행하였다.

7) 청구인은 피청구인의 이러한 요구에 2012. 9월 말경 위 토지들에 대하여 원상복구 절차를 이행하였다.

8) 청구인은 기존의 ○○대로 입구에 있던 사업장 부지가 ○○시의 도시개발사업에 편입되어 ○○시의 업무에 협조하는 차원에서 기존 사업장 부지를 비워주고 이 토지들을 당시 약 20억원에 매입하여 사업을 하려고 하였으나, 피청구인은 이를 위법행위로 원상복구를 지시하여 사실상 청구인은 사업을 접고 있는 상황이다.

9) 청구인은 그동안 피청구인에게 위 토지들에 대하여 개발제한구역 행위허가 및 지목변경을 복합민원으로 처리해 줄 것을 내용으로 하는 민원을 제기하였으나, 피청구인은 이를 받아들이지 않아 최종적으로 이 사건 신청을 정식으로 접수하였으나, 피청구인은 이를 반려처분한 것이다.

다. 이 사건 신청이 측량․수로조사 및 지적에 관한 법률상 지목변경의 요건에 해당하는지 여부

1) 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조 제1항 제2호의 규정에 따르면 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우에는 지목변경 신청을 할 수 있고, 토지 소유자는 그에 따른 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 ‘국유지․공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본’, ‘그 외의 경우에는 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본’을 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.

2) 위 관계법령의 내용에 비추어 이 사건을 보면, 건설교통부장관이 2003. 9. 25. 한국도로공사에서 구 ○○IC를 폐쇄하면서 위 토지들에 대하여 종전 지목인 도로구역을 변경(해제)하는 결정․고시를 하였다.

3) 2003. 10. 23. 한국도로공사에서는 위 토지들을 도로구역변경(해제) 결정 및 불용토지 매각승인을 하였고, 그에 따라 국유재산 매각절차가 개시되어 그 절차에서 (주)○○에게 매각(낙찰)되었다.

4) 그렇다면, 건설교통부장관(한국도로공사사장)이 한 위 도로구역변경(해제) 결정 및 불용토지 매각승인은 기존에 도로구역에서 결정된 토지 중 ○○IC 폐쇄로 도로구역에 해당하지 않게 된 토지를 더 이상 도로로 사용하지 않기로 하는 내용의 행정행위로 그러한 행위와 매각절차 과정에서 용도폐지가 이루어졌다고 봄이 상당하다고 할 것이므로, 이로서 위 토지들의 지목이 더 이상 도로에 속하지 아니하게 되어 그 ‘토지의 용도가 변경된 경우’에 해당한다고 할 것이다.

5) 한편, 피청구인은 “관계법령상 지목변경을 위한 현질변경 준공내역이 없어서 이 사건 지목변경 신청을 허용할 수 없다.”고 주장하나, 앞서 본 관계법령의 규정에 비추어보면, 피청구인이 주장하는 “관계법령에 따라 토지의 형질변경 등 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본”은 같은 법 시행령 제67조제1항제1호의 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우’에 해당하여 지목변경을 신청할 때 첨부하여야 할 서류로 봄이 상당하다고 할 것이다.

6) 이와 달리 국유지․공유지가 용도폐지 등의 사유로 토지의 용도가 변경되는 경우까지도 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류를 첨부하여야 한다고 볼 수는 없는 것이다. 즉 피청구인은 이 사건 신청에 법률상 그 제출을 요구할 수 없는 서류로서 전혀 엉뚱한 서류를 요청한 것이다.

7) 그렇다면 그러한 서류를 첨부하지 아니하였다는 이유로 청구인의 지목변경 신청을 불허할 수는 없는 것이다. 즉, 위 토지들은 소명자료 제1호증에서 보다시피 최초 국가의 소유였으므로 “국․공유지의 경우에는 용도폐지 및 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류”의 사본을 첨부하여 신청하면 되므로 청구인은 사업자등록증을 제출하였다. 그런데 피청구인의 “신청요건의 서류를 제출하지 않았고...”라는 주장은 도대체 법률의 근거가 전혀 없는 사유인 것이다.

8) 따라서 “형질변경허가를 받은 사실이 없다”라고 주장하고 있는 피청구인의 주장 자체가 위 법에 전혀 근거가 없는, 법령 연찬의 미숙에서 발생한 것이다.

라. 위 토지들은 잡종지에 해당하는지 여부

1) 이 사건 토지에 대한 국유재산매각절차가 개시된 2003. 10월경 도로인 위 토지들에 대한 용도폐지가 이루어졌고, 청구인이 위 토지들은 매수한 2008년경부터 ○○철강이라는 상호로 철자재 적치장을 운영하여 왔다.

2) 청구인은 그 시점부터 현재까지 위 토지들을 각종 철자재를 적치하는 장소 및 공터로 사용하고 있으며, 위 토지들에 대하여 도로로서의 용도폐지가 이루어진 2003. 10월경 이후 위 토지들은 더 이상 도로에 속하지 아니하게 되었고, 토지 전체에 폐쇄 펜스가 설치되어 다른 제3자의 이용이 차단되어 있는 등 그 전후의 사용관계나 현황에 비추어 볼 때 위 토지들은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조 제28호 가목 소정의 ‘실외에 물건을 쌓아두는 곳’으로 사용되는 이상 그 지목이 잡종지에 해당한다고 볼 수 있을 것이다.

3) 또한 이러한 적치장으로서의 용도가 일시적 또는 임시적인 것이라 하더라도, 위 토지들이 도로에 속하지 아니하고 다른 특정 지목에 해당하지 아니하는 이상, 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조제28호 다목 소정의 ‘다른 지목에 속하지 않는 토지’로서 그 지목이 잡종지에 해당한다고 보아야 할 것이다.

마. 결론

따라서 위 토지들은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조제1항제2호 소정의 ‘토지나 건축물의 용도가 변경된 경우’에 해당하여 잡종지로의 지목변경이 가능하다고 할 것이므로, 피청구인이 위에서 본 바와 같은 사유로 청구인의 지목변경신청을 반려한 것은 법률상의 근거가 없는 위법한 처분이라고 할 것이다.

즉, 피청구인은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」상 관련 법령에도 없는 복합민원 건축허가의 재량권을 일탈하여 이 사건 반려처분을 한 것은 직무의 범위를 넘어선 재량권의 일탈 내지는 남용이라고 할 것이다.

그렇다면 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 반려처분은 위법한 처분이므로 당연히 취소되고 적법한 청구인의 이 사건 신청을 수리하여야 할 것이므로, 청구인은 청구취지와 같은 재결을 받고자 이 사건 심판청구에 이른 것이다.

바. 보충서면 1

1) 피청구인의 지목변경 신청에 대한 반려처분의 사유에 대한 분석

이 사건 피청구인의 반려처분 사유에 의하면, 결국 청구인 소유의 이 사건 토지들에 대하여 형질변경절차를 이행하지 않았다는 사유로 반려처분하였다는 사실을 확인할 수 있다.

2) 이 사건 토지들의 연혁

가) 이 사건 토지들에 대한 종전 이용현황

○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○○-1번지(도로, 6,163㎡), 같은 리 ○○-2번지(도로, 645㎡), ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-2번지(도로, 194㎡), 같은 리 ○○-5번지(도로, 453㎡)는 종전 ○○IC에서 ○○고속도로로 진입하는 진입로 부지들이었다.

나) 이 사건 토지들의 최초 국가 소유의 귀속관계

(1) ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○○-1번지(도로, 6,163㎡)는 1973. 12. 17.자로 1972. 9. 5.자 매매를 원인으로 하여 ‘국’ 명의의 소유권이전등기가 경료되었다.

(2) ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-2번지(도로, 645㎡)는 1996. 11. 21. 자로 1948. 9. 11.자 권리귀속을 원인으로 하여 ‘국’ 명의로 소유권이전등기가 경료되었다.

(3) ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-2번지(도로, 194㎡)는 1973. 11. 21.자로 1972. 9. 5.자 매매를 원인으로 하여 ‘국’ 명의로 소유권이전등기가 경료되었다.

(4) ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-5번지(도로, 453㎡)는 1974. 4. 18.자로 1972. 9. 5.자 매매를 원인으로 하여 ‘국’ 명의로 소유권이전등기가 경료되었다.

(5) 이 사건 토지들은 국가가 소유권을 취득하기 전에는 모두 ‘답’이었는데, 국가가 소유권을 취득한 후 도로로 지목이 변경된 사실을 확인할 수 있다.

다) 이 사건 토지들에 대한 도로구역 변경(해제)

소명자료 제3호증에 의하면 2003. 9. 25. 건설교통부장관(한국도로공사사장)이 구(舊) ○○IC를 폐쇄하면서 이 사건 토지들에 대하여 도로구역변경(해제)하는 결정을 고시하였다.

즉, “고속도로의 도로구역으로 결정된 토지 중 노선의 변경 등으로 건설용지에 편입되지 아니하는 다음의 토지에 대하여 「도로법」제25조의 규정에 의하면 도로구역변경(해제) 결정하여 고시한다.”라고 위 날짜에 건설교통부장관이 건설교통부 고시 제2003-222호로서 이 사건 토지들에 대하여 도로구역해제결정을 고시하였다.

라) 도로법 제25조의 해석

이 사건 토지들에 대한 도로구역변경결정의 고시는 건설교통부장관이 「도로법」제25조에 기하여 이루어졌다. 도로법 제25조의 취지는 “도로구역변경을 고시하면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위허가에 따른 인․허가 등을 고시하거나 공고한 것으로 본다.”는 의제규정인 것이다.

즉, 이 사건의 경우 건설교통부장관이 도로구역변경고시를 하면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 소정의 개발행위의 허가를 한 것으로 간주한다는 것이므로 이 사건 토지들에 대하여는 위 법 제56조 소정의 개발행위허가는 이루어진 것으로 보아야 한다. 즉 도로로 사용되었다가 그 목적이 소멸되어 도로의 사용목적을 배제하였다면, 당연히 도로 외의 다른 목적으로 사용할 수 있어야 하므로 개발행위허가가 전제되어야 하는 것이다.

3) 이 사건 지목변경신청 반려처분의 위법성

가) 이 사건 반려처분은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」제8조, 같은 법 시행령 제67조제1항제2호, 같은 법 시행규칙 제84조제1항제2호에 위배하여 위법한 처분이다.

(1) 이 사건 토지들은 모두 국가의 소유였다가, 건설교통부 장관이 2003. 9. 25. 구 ○○IC를 폐쇄하면서 위 토지들에 대하여 도로구역변경(해제)하는 결정을 고시하였다. 이때에 형질변경이 허가된 것으로 의제된다.

(2) 그리고 2003. 10. 23. 한국도로공사에서는 위 토지들을 도로구역변경(해제)결정 및 불용토지 매각승인을 하였고, 이에 따라 국유재산 매각절차가 개시되어 그 결과 (주)○○에게 매각(낙찰)되었다.

(3) 그렇다면, 건설교통부장관(한국도로공사)이 한 위 도로구역변경(해제) 결정 및 불용토지 매각승인은 기존에 도로구역으로 결정된 토지 중 ○○IC 폐쇄로 도로구역에 해당하지 않게 된 토지를 더 이상 도로로 사용하지 않기로 하는 내용의 행정행위로 그러한 행위와 매각절차 과정에서 용도폐지가 이루어졌다고 봄이 상당하다고 할 것이므로, 이로서 위 토지들의 지목이 더 이상 도로에 속하지 아니하게 되어 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」상 지목변경의 요건인 ‘국유지․공유지의 경우에 용도폐지 된 경우’에 해당한다고 할 것이다.

(4) 청구인은 이러한 요건에 부합하는 서류인 소명자료 3호증을 이 사건 지목변경신청에 첨부하여 제출한 바 있다.

(5) 그런데도 피청구인은 이 사건 반려처분에서 “관계 법령상 지목변경을 위한 형질변경 준공내역이 없어서 이 사건 지목변경 신청을 허용할 수 없다.”고 주장하나, 앞서 본 관계법령의 규정에 비추어 보면, 피청구인이 주장하는 ‘관계 법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본’은 같은 법 시행령 제67조제1항제1호의 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우’에 해당하는 경우의 지목변경을 신청하였을 때 첨부하여야 할 서류로 봄이 상당하다고 할 것이다.

(6) 그러나 위 법률들에 비추어보면, 국유지․공유지가 용도폐지 등의 사유로 토지의 용도가 변경되는 경우에는 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류를 첨부하여야 한다고 볼 수는 없는 것이다.

(7) 즉 피청구인은 이 사건 지목변경신청에 법률상 그 제출을 요구할 수 없는 서류를 요청한 것이다. 피청구인은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조제1항제1호와 제2호를 혼동하여 판단하고 있는 것이다.

(8) 그렇다면 법률상 요구할 수 없는 서류를 첨부하지 아니하였다는 이유로 청구인의 지목변경 신청을 불허한 이 사건 반려처분은 위법하다고 할 것이다.

(9) 결론적으로 이 사건 토지들은 최초 국가의 소유였고, 이후 ‘국․공유지의 경우에는 용도폐지 및 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니하여’, 이를 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 청구인은 이 사건 지목변경신청을 하였다.

(10) 그런데 도대체 피청구인의 ‘신청요건의 서류를 제출하지 않았고,...’라는 전혀 법률의 근거가 없는 사유인 것이다. 따라서 ‘형질변경허가를 받은 사실이 없다’라고 주장하고 있는 것은 피청구인의 주장 자체가 이 법에 전혀 근거가 없는 것이고, 최종적으로 이 사건 반려처분은 위법한 처분이므로 취소되어야 하는 것이다.

나) 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」에 의한 지목변경과 이 사건 토지들의 연관성

4) 이 사건 토지들은 잡종지에 해당하는지 여부

가) 이 사건 토지에 대한 국유재산매각절차가 개시된 2003. 10월경 도로인 위 토지들에 대한 용도폐지가 이루어졌고, 청구인이 위 토지들을 매수한 2008년경부터는 이 사건 토지상에는 ○○철강이라는 상호로 철자재 적치장을 운영하여 왔다.

나) 청구인은 그 시점부터 현재까지 위 토지들을 각종 철자재를 적치하는 장소 및 공터로 사용하고 있으며, 위 토지들에 대하여 도로로서의 용도폐지가 이루어진 2003. 10월경 이후 위 토지들은 더 이상 도로에 속하지 아니하게 되었고, 토지 전체가 폐쇄 펜스가 설치되어 다른 제3자의 이용이 차단되어 있는 등 그 전후의 사용관계나 현황에 비추어 볼 때, 위 토지들은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조제28호 가목 소정의 ‘실외에 물건을 쌓아두는 곳’으로 사용되는 이상 그 지목이 잡종지에 해당한다고 볼 수 있을 것이다.

다) 또한 이러한 적치장으로서의 용도가 일시적 또는 임시적인 것이라 하더라도, 위 토지들이 도로에 속하지 아니하고 다른 특정지목에 해당하지 아니하는 이상, 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조제28호 다목 소정의 ‘다른 지목에 속하지 않는 토지’로서 그 지목이 잡종지에 해당한다고 보아야 할 것이다.

5) 결론

따라서 위 토지들은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조제1항제2호 소정의 ‘토지나 건축물의 용도가 변경된 경우’에 해당하여 잡종지로의 지목변경이 가능하다고 할 것이므로, 피청구인이 위에서 본 바와 같은 사유로 청구인의 지목변경신청을 반려한 것은 법률상의 근거가 없는 위법한 처분이라고 할 것이다.

즉, 피청구인은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」 및 관련 법령에도 없는 요건을 강요하는 등 재량권을 일탈하여 이루어진 이 사건 반려처분은 위법한 처분이므로 당연히 취소되어야 하고 적법한 청구인의 이 사건 신청을 수리하여야 할 것이므로 청구인은 신청취지와 같은 재결을 받고자 이 사건 행정심판 청구에 이른 것이다.

사. 보충서면 2

1) 피청구인은 답변서 상에 “이 사건 토지에 대한 건설교통부장관이 행한 도로구역변경결정은 「도로법」상 도로구역해제 고시일뿐, 피신청인의 고유업무인 지목의 설정까지 포괄하여 고시한 것은 아니다.”고 주장한다.

가) 그러나 이는 피청구인이 도로법에 대한 법률해석을 잘못한 결론에 지나지 않는다.

나) 이 사건 토지들에 대한 도로구역변경결정의 고시는 건설교통부장관의 「도로법」제25조에 기하여 이루어졌다. 도로법 제25조의 취지는 “도로구역변경을 고시하면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위허가에 따른 인․허가 등을 고시하거나 공고한 것으로 본다.”로 본다는 의제규정이다.

다) 이 사건의 경우 건설교통부장관이 도로구역변경고시를 하면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 소정의 개발행위의 허가를 한 것으로 간주한다는 것이므로, 이 사건 토지들에 대하여는 위 법 제56조 소정의 개발행위허가는 이루어진 것으로 보아야 한다.

라) 즉 도로구역해제결정 고시가 이루어지면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제5호에서 ‘녹지지역․관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위’를 규정하고 있으므로, 비록 그 토지가 녹지나 환경보전지역에 해당한다고 하더라도 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위는 허가가 난 것과 같이 의제된다.

마) 그렇다면 청구인은 이 사건 토지 위에 물건을 1개월 이상 장기에 걸쳐 야적하는 법적인 허가를 받은 것이다.

바) 따라서 기왕에 이루어진 청구인에 대한 고발 및 원상복구 조치도 그 법적 근거가 없는 불법적인 행정행위에 지나지 않는 것이다.

사) 따라서 이 부분 피청구인의 주장은 전혀 근거가 없는 것이다.

2) 피청구인은 답변서에서 “이 사건 토지의 현황이 도로이기 때문에 지목변경을 할 수 없다.”라고 주장한다.

가) 그러나 도로라 함은 차량이 자유롭게 통행할 수 있는 공간을 뜻한다. 그런데 이 사건 토지는 사방이 막혀 차량이 전혀 통행을 할 수 없다.

나) 또한 이 사건 토지의 외관은 도로의 모습을 하고 있으나, 실질적으로 토지의 외부에 펜스가 설치되어 토지 소유자와 관련된 자가 아니면 출입을 하지 못하여 실질적으로 도로의 기능을 하지 못한다.

다) 따라서 이 사건 토지의 현황이 도로이기 때문에 지목 변경을 할 수 없다는 피청구인의 주장은, 피청구인 스스로 주장하는 지목의 실질적 심사주의 원칙에도 반하는 자가당착적 주장이라 할 것이다.

3) 이 사건 토지의 토지거래허가와 관련된 피청구인의 주장에 대하여,

가) 피청구인의 답변서 및 증빙서류에 의하면, 이 사건 토지에 대하여 2008. 1. 4. 토지거래계약 허가증을 교부한 사실을 알 수 있고, 그로부터 현재까지 5년이 경과한 사실도 알 수 있어, 이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 현황보전 의무가 준수된 것으로 보아야 할 것이다.

4) “토지가 일시적․임시적 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니한다.”라는 피청구인의 주장에 대하여,

가) 을제6호증의 1을 살펴보면, 청구인은 2007. 12. 27. 이 사건 토지의 전소유자로부터 토지를 매수하기 위하여 피청구인에게 토지거래허가 신청을 한 사실이 있음을 인정한다.

나) 그러나 을제6호증의 2를 살펴보면, 매도인은 “소유자 ○○○는 플라스틱 재생의 자원 재활용사업을 하고 있으며, ○○○은 스텐고철, 비철금속 수집 판매업을 하고 있으나, 금년(2007년) 사업이 부진하여 사업부족 애로가 있어 처분하고자 합니다.”와 같은 사유로 매도 이유를 기재하고 있고, 이 사건 토지의 전소유자들이 이 사건 토지를 고철 야적장으로 사용하였다는 사실을 알 수 있다.

다) 즉 이 사건 토지들이 고철야적장으로 사용된 것은 일시적이거나 임시적이 아니라 무려 6년 이상의 기간동안 이루어진 것이다.

라) 따라서 피청구인의 위 주장은 전혀 이유가 없다.

마) 또한 이 사건과 동일한 내용을 다룬 “수원지방법원 제3행정부의 2011구합8384호 지목변경신청불허가처분취소” 사건에서도 피청구인과 동일한 주장은 ○○시 ○○구청장이 하였지만 법원에 의하여 받아들여지지 않았다.

아. 보충서면 3

1) 피청구인의 이 사건 토지에 대한 현황 주장에 대한 반박

피청구인은 이 사건 토지가 현재 도로의 현황을 가지고 있기 때문에 청구인이 신청한대로 잡종지로의 지목변경은 불가하다고 주장하나, 소명자료12호증을 보면, 2008년 경 청구인이 이 사건 토지를 담보로 대출을 받았을 때, 나라감정평가법인이 이 사건 도로를 현황 평가한 결과 잡종지로 평가하였다. 따라서 피청구인의 위 주장은 전혀 사실에 기반하지 아니한 주장이라 할 것이다.

2) 결론

따라서 청구인이 신청한 이 사건 토지에 대한 지목변경은 정당하므로 이는 인용되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 처분 경위

1) 피청구인은 2013. 7. 22. 민원○○호로 접수된 청구인의 지목변경신청을 검토한 결과, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」(대통령령 24596호, 시행2013. 6. 11.) 제67조(지목변경 신청)에 따라 관계법령에 의한 인·허가 서류의 사본을 요구하였으나, 다른 형질변경허가를 받은 사실이 없다고 하였고, 2013. 7. 23. 현지조사일 현재에도 도로의 형상과 형태를 갖추고 있으므로 도로 외의 지목으로 볼 수 없어 잡종지로 지목변경 불가하다고 판단되어 반려하였다.

2) 청구인은 2008. 1. 4. 토지거래계약허가 신청 당시에도 현실 지목을 도로로 기재하여 신청하였고, 이용목적도 현상보존을 목적으로 토지거래허가를 득하였으나, 이후 적법한 허가 없이 개발제한구역 내에서 철자재 등을 적치하는 등 위법행위를 하여, 청구인은 2008. 8. 13. 고발과 원상회복 명령 및 2009. 5. 13. 행정대집행을 실시하였고, 이후 2012. 6. 15. 감사원 감사시 개발제한구역 내 불법행위 사후관리 불철저로 지적되어, 2012. 6. 29. 위법행위 시정명령 및 시정촉구, 이행강제금 부과계고 처분을 함에 따라, 2012. 10. 22. 개발제한구역 내 위법행위에 대해 원상복구하였음을 확인하였다.

3) 또한 토지거래계약허가 목적위반에 대하여 피청구인은 2012. 6. 26. 원상복구 이행명령 통지를 하고, 청구인이 2012. 10. 15. 이행각서를 제출함에 따라, 2012. 10. 23. 이행명령 기간 연장 통지하여, 2012. 10. 23. 토지거래계약허가 목적위반에 대해 원상 복구하였음을 확인한 사실에 비추어볼 때, 이 사건 토지는 적법하게 허가를 받아 ‘실외에 물건을 쌓아두는 곳’으로 사용된 사실이 없다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인은 2003. 9. 25. 건설교통부장관이 이 사건 토지에 대하여 도로구역변경(해제)하는 결정을 고시하여 도로가 아니라고 주장하나, 이 고시는 단지 ○○고속도로 진입로(구 ○○IC)로서의 기능을 상실하여 「도로법」상의 도로구역을 해제고시 하였을 뿐, 국가사무를 위임 받은 지적소관청인 피청구인의 고유업무인 지목의 설정까지 포괄하여 고시 한 것이 아니다.

2) 청구인은 건설교통부장관이 한 위 도로구역변경(해제)결정 및 불용토지 매각승인은 지목이 더 이상 도로에 속하지 아니하게 되어 그 ‘토지의 용도가 변경된 경우’에 해당한다고 주장하나, 불용토지 매각이 관리자나 소유권의 권리변동사항이지 토지의 용도까지 변경되었다고 볼 수 없고, 현황이 도로의 형상과 형태를 갖추고 있는 상태에서 도로 외의 지목을 설정하는 것은 지적의 실질적 심사주의 이념에도 반한다 할 것이다.

3) 청구인은 지목변경 신청 토지가 ‘실외에 물건을 쌓아두는 곳’으로 사용되는 이상 그 지목이 잡종지에 해당하고 또한 이러한 적치장으로서의 용도가 일시적 또는 임시적인 것이라 하더라도, 도로에 속하지 아니하고 다른 특정지목에 해당하지 아니하는 이상, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조제28호 다목 소정의 ‘다른 지목에 속하지 않는 토지’ 로서 그 지목이 잡종지에 해당한다고 주장하나, 오히려 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」 제59조(지목의 설정방법 등) 제2항에는 ‘토지가 일시적 또는 임시적인 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니한다.’라고 규정되어 있으므로, 청구인이 관계법령에 의하여 적법한 절차를 거치지 아니하고 일시적으로 야적장으로 사용하다가 무단적치 등 불법행위로 적발되어 고발 및 이행명령 등에 의해 원상회복되어 포장된 도로의 형상을 그대로 갖추고 있으므로, 도로 외의 지목으로 변경하지 아니하는 것이 이 규정에 부합된다 할 것이다.

다. 결론

상기 내용과 같이 지목변경 신청 토지는 국유재산 매각 당시부터 도로의 형상을 갖추어 신청일 현재까지 유지되고 있으며, 청구인이 토지거래허가를 득할 당시에도 사실상 지목을 도로로 표시하여 토지거래허가 신청한 점과 지목변경신청일 현재까지도 어떠한 형질변경허가를 받은 사항이 없이 도로의 형상을 그대로 유지하고 있으므로, 피청구인의 지목변경 반려처분은 적법한 것이며 이 청구는 이유 없으므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.

라. 보충서면 1

1) 청구인의 주장 및 그 부당성

가) 청구인은 「도로법」제25조(다른 법률에 따른 인‧허가 등의 의제)에서 “관리청이 도로구역의 결정 또는 변경을 고시하면 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인‧허가등을 고시하거나 공고한 것으로 본다.”는 의제규정을 두고 있으므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 소정의 개발행위허가가 이루어진 것이라고 주장하나, 사건 토지는 도로구역이 결정 또는 변경을 고시한 것이 아니라 도로구역에서 해제된 것으로 개발행위허가나 인가 등과는 관계가 없다.

나) 청구인은 건설교통부장관이 도로구역변경(해제)결정과 불용토지 매각승인하고, 매각절차 과정에서 더 이상 도로에 속하지 아니하게 되어 용도폐지가 이루어진 경우에 해당되고, 용도폐지 등의 사유로 토지의 용도가 변경되는 경우에는 형질 변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류를 첨부하여야 한다고 볼 수 없다고 주장하나, 사건토지의 도로구역변경(해제)결정은 ○○IC의 고속국도(○○선)로서의 도로로 불필요하여 도로법상의 도로구역을 해제하였을 뿐 도로의 용도까지 변경되었다고 볼 수 없고, 또한 현황이 도로의 형상과 형태를 갖추고 있는 상태에서 도로 외의 지목을 설정하는 것은 지적의 실질적 심사주의 이념에도 반한다 할 것이다.

다) 청구인은 2003. 10월경 이 사건 토지가 용도폐지가 이루어졌고, 2008년경부터 철자재 적치장을 운영하였으며, 토지 전체에 폐쇄 펜스가 설치되어 있는 등 전후 사용관계나 현황에 비추어 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조 제28호 가목 ‘실외에 물건을 쌓아 두는 곳’으로 사용되는 이상 잡종지에 해당된다고 볼 수 있고, 이러한 적치장이 일시적 또는 임시적인 것이라 하더라도 다른 특정 지목에 해당하지 아니하는 이상 같은 법 시행령 제58조제28호 다목의 ‘다른 지목에 속하지 않는 토지’로서 잡종지에 해당한다고 주장하고 있으나, 지목변경신청을 하기 위해서는 일시적 또는 임시적이 아닌 토지의 용도가 변경된 경우에는 관계 법령에 따라 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본이 필요한데, 이 사건 토지는 적법한 절차를 거치지 아니하고 일시적으로 야적장으로 사용하다가 무단적치 등 불법행위로 적발되어 고발 및 이행명령 등에 의해 원상회복되어 포장된 도로의 형상을 그대로 갖추고 있으므로 도로외의 지목으로 변경하지 아니하는 것이 합당하다 할 것이다.

2) 결론

지목변경은「측량 · 수로조사 및 지적에 관한 법률」규정에 의거 처리되며, 허가‧인가 준공사항에 따라 그 용도에 맞춰 지목이 결정되어야 하며 어떠한 용도로 사용될지 예측하여 지목을 설정하는 사항은 아니다. 위 내용을 종합해보면 이 사건 토지는 도로구역 해제 후 현재까지 적법한 형질변경 허가 없이 도로의 형상을 그대로 갖추고 있으므로, 잡종지로의 지목변경신청에 대한 반려처분은 적법한 것이며, 이 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

마. 보충서면 2

1) 청구인은 「도로법」제25조(다른 법률에 따른 인․허가 등의 의제)에서 “관리청이 도로구역의 결정 또는 변경을 고시하면 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인․허가 등을 고시하거나 공고한 것으로 본다.”는 의제 규정을 두고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 소정의 개발행위허가가 이루어진 것으로 보아야 한다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지에 대한 2003. 9. 25. 제2003-222호 건설교통부의 고시는 도로구역의 결정 또는 변경을 고시한 것이 아니라 도로구역에서 해제되었음을 고시한 것으로 관계 법률에 따른 인․허가 등과는 아무런 관계가 없는 것이다.

2) 청구인은 이 사건 토지의 외부에 펜스가 설치되어 도로의 기능을 하지 못하고 있는데도 “토지의 현황이 도로이기 때문에 지목 변경을 할 수 없다.”는 피청구인의 주장은 오히려 실질적심사주의 원칙에 반한다고 주장하나, 실질적심사주의란 토지의 현황을 조사하는 것 외에도 토지의 용도가 변경된 내용, 적법성, 사실관계의 부합 여부 등을 실질적으로 심사하는 것으로 본 사건 토지는 도로구역에서 해제된 이후 어떠한 인․허가를 득하지 않고 도로의 형상을 그대로 유지하고 있으므로 도로 외의 지목으로 변경하지 아니하는 것이 실질적심사주의 원칙에 부합된다 할 것이다.

3) 청구인은 토지거래허가 신청을 하면서 제출한 계획서의 내용 중 전소유자의 매도사유에서 “소유자 ○○○는 프라스틱 재생의 자원재활용사업을 하고 있으며, ○○○은 스텐고철, 비철금속 수집 판매업을 하고 있으나, 금년(2007년) 사업이 부진하여 사업부족 애로가 있어 처분하고자 합니다.” 내용을 두고 전소유자들도 야적장으로 사용하였으므로 일시적․임시적이 아닌 6년간 이루어진 것이며, ‘수원지방법원의 지목변경신청불허가처분취소’ 사건에서도 동일한 내용이라고 주장하지만, 본 사건 토지의 이전 소유자(○○○, ○○○)도 관계 법령상의 적법한 허가를 득하지 않고 야적장으로 사용하였으므로 원상복구되어야 할 임시적인 상태에 불과하며, 이와는 달리 ‘수원지방법원의 지목변경신청불허가처분취소’ 사건에서는 도로구역 변경(해제) 결정이 있기 전에 이미 도로공사에게서 임대를 받아 철자재 적치장을 운영하였던 반면, 이 사건 토지는 도로구역변경(해제) 결정이 있던 당시에도 현 상태와 같은 도로형태를 가진 유휴지로 관련법령에 따른 인․허가 준공을 받지 않은 상태에서 도로 이외의 지목으로 변경하는 것은 적절치 않다.

4) 청구인은 2008년경 이 사건 토지를 담보로 대출을 받았을 때 나라감정평가법인이 현황을 평가한 결과가 잡종지로 평가하였으므로 잡종지로 지목변경 신청이 받아들여져야 한다고 주장하나, 이용 상태를 현황상 잡종지라고 기재한 것은 ‘「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조에 규정된 28개 지목 중 잡종지가 아닌 용도상 폐도 상태인 토지로서 어떠한 용도로 구분짓기 어려워 표시한 내용’이라며 나라감정평가법인에서 의견을 주었다.

5) 지목변경은 「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」 규정에 의거 처리되며, 허가․인가 준공사항에 따라 그 용도에 맞춰 지목이 결정되어야 하며 어떠한 용도로 사용될지 예측하여 지목을 설정하는 사항은 아니다.

위 내용을 종합하여 보면 이 사건 토지는 도로구역 해제 후 현재까지 적법한 형질변경 허가 없이 도로의 형상을 그대로 갖추고 있으므로 잡종지로의 지목변경 신청에 대한 반려처분은 적법한 것이며 이 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가.「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제64조, 제67조, 제81조

나.「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제58조, 제59조, 제67조, 제84조,

다.「국유재산법」제40조, 제48조, 제49조

라.「국유재산법 시행령」제37조, 제52조, 제53조

마.「도로법」제24조, 제25조

바.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조,

사.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제14조, 제17조, 제19조

5. 인정사실

가. 건설교통부장관은 2003. 9. 25. 건설교통부고시 제2003-222호로 ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-2번지(구주소: ○○시 ○읍 ○○리 ○○-2번지, 도로, 982㎡), ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-5번지(구주소: ○○시 ○읍 ○○리 ○○-5번지, 도로, 453㎡), ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○○-1번지(구주소: ○○시 ○읍 ○○리 325-번지, 도로, 6,163㎡), ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 ○○-2번지(구주소: ○○시 ○읍 ○○리 ○○-2번지, 도로, 645㎡) 등 4필지에 대하여, 고속국도의 도로구역으로 결정된 토지 중 노선의 변경으로 건설용지에 편입되지 아니하는 이 사건 토지를 「도로법」제25조의 규정에 의하여 도로구역변경(해제) 결정하여 고시하였다.

나. 이에 국유재산 매각절차에 의거 이 사건 토지들은 2003. 10. 23.자 매매를 원인으로 소유권이 국(國, 관리청: 건설부)에서 주식회사 ○○으로 2004. 1. 5. 변경되었으며, 이후 매매를 원인으로 2004. 7. 14. ○○○, ○○○으로 소유권이 변경되었다가, 2008. 2. 20. 청구인으로 소유권이 변경되었다.

다. 이 사건 토지의 토지거래계약허가 신청을 위해 청구인이 2007. 12. 27. 제출한 토지거래계약허가신청서에 따르면, ‘소유자 ○○○는 프라스틱 재생의 자원재활용사업을 하고 있으며, ○○○은 스텐고철, 비철금속 수집판매업을 하고 있으나, 금년(2007년) 사업이 부진하여 애로가 있어 처분하고자 한다.’는 취지의 매도사유를 밝히고 있으며, 청구인이 이 사건 토지의 이용목적을 ‘현상보전’이라고 기술하고 있다. 이에 피청구인은 2008. 1. 4. 토지거래계약을 허가하고 허가증을 교부하였다.

라. 이후 청구인은 이 사건 토지 상에 철골재를 적치하는 등 개발제한구역 내 위법 행위를 함에 따라 피청구인은 2008. 8. 13. 고발 통보 및 시정명령을 하였으나 미이행함에 따라, 2009. 5. 13. 행정대집행을 통지하였고, 이후 위법행위가 개선되지 않았음에도 불구하고 사후조치가 이뤄지지 않고 있다가, 2012. 6. 29.에도 개발제한구역 내 무단물건적치 및 무단건축을 사유로 시정명령을 하고, 2012. 8. 3. 시정명령 촉구를 하였다. 2012. 9. 12. 시정명령 미이행에 따른 이행강제금 부과징수 계고처분을 하자 청구인은 시정명령을 이행하였고, 2012. 10. 22. 피청구인 소속 담당공무원은 이를 확인하였다.

마. 아울러 이와는 별도로 피청구인은 청구인이 당초 현상보존용으로 토지거래허가를 득하여 취득시부터 5년간 허가받은 목적대로 이용하여야함에도 불구하고 물건 적취 등 타 목적으로 이용하고 있으므로, 토지거래계약허가 목적 위반에 따른 이행명령 통지를 2012. 6. 26. 하였고, 이에 청구인은 2012. 10. 22. 최종 이행명령(현상보전용으로 토지 이용)대로 원상복구 완료하였음을 확인하였다.

바. 청구인은 2013. 7. 22. 피청구인에게 이 사건 토지의 지목을 ‘도로’에서 ‘잡종지’로 변경하는 것을 내용으로 하는 토지이용신청서를 제출하였으나, 2013. 7. 25. 피청구인은 ‘토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 또는 국․공유지의 경우 용도폐지 및 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 미제출’ 및 ‘그 간 이 사건 토지의 소유권이 변경되는 동안 형질변경 절차를 거친 바 없고, 도로의 형상이 유지되고 있다.’는 사유로 지목변경 신청 반려처분을 하였다.

6. 판단

가. 우선 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제64조제2항에 의거 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자의 신청을 받아 지적소관청이 결정하며, 같은 법 제81조에 의거 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제59조제2항에 의거 토지가 일시적 또는 임시적인 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니하며, 아울러 제67조제1항에 따라 ‘지목변경을 신청할 수 있는 경우’로는 ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, ② 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, ③ 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우라고 규정하고 있다. 지목을 변경하고자 하는 토지소유자는 같은 법 시행령 제67조제2항 및 같은 법 시행규칙 제84조에 의거 신청서와 함께 ① 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, ② 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, ③ 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

2) 지목과 관련하여서는 같은 법 제67조 및 같은 법 시행령 제58조에 의거 지목상 ‘도로’라 함은 ① 일반 공중(公衆)의 교통 운수를 위하여 보행이나 차량운행에 필요한 일정한 설비 또는 형태를 갖추어 이용되는 토지, ②「도로법」 등 관계 법령에 따라 도로로 개설된 토지, ③ 고속도로의 휴게소 부지, ④ 2필지 이상에 진입하는 통로로 이용되는 토지를 말하며, ‘잡종지’라 함은 ① 갈대밭, 실외에 물건을 쌓아두는 곳, 돌을 캐내는 곳, 흙을 파내는 곳, 야외시장, 비행장, 공동우물, ② 영구적 건축물 중 변전소, 송신소, 수신소, 송유시설, 도축장, 자동차운전학원, 쓰레기 및 오물처리장 등의 부지, ③ 다른 지목에 속하지 않는 토지를 말한다고 규정하고, 이와는 별도로 지목상 ‘임야’라 함은 산림 및 원야(原野)를 이루고 있는 수림지(樹林地)·죽림지·암석지·자갈땅·모래땅·습지·황무지 등의 토지를 말한다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 피청구인은 토지소유자가 지목변경을 신청할 경우 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조제1항에 의거 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 제출하여야 함에도 청구인이 이를 미제출하였고, 이 사건 토지에 대하여 형질변경을 내용으로 하는 어떠한 인․허가를 득한 바 없이 그 형상도 도로로 유지되고 있으므로, 이 사건 토지의 지목을 잡종지로 변경하는 것은 불가하다고 주장한다.

2) 이와 관련하여 위 인정사실에 의하면, 건설교통부장관은 2003. 9. 25. 건설교통부고시 제2003-222호로 이 사건 토지에 대하여, 고속국도의 노선의 변경으로 건설용지에 편입되지 아니함에 따라 「도로법」 제25조의 규정에 의하여 도로구역변경(해제) 결정하여 고시하였고, 이후 이 사건 토지를 국유재산 매각절차에 의거 매매를 원인으로 주식회사 ○○이 불하를 받음에 따라, 사실상 이즈음에 이 사건 토지들은 더 이상 도로에 사용하지 않기로 하여 국유재산의 용도폐지와 같은 행정행위가 이루어졌다고 보아야 할 것이고, 이 사건 토지가 「국유재산법」제49조에 의거 용도를 지정한 매각에 해당하지 않는 이상 이 사건 토지의 소유권을 양수한 주식회사 ○○ 이하 청구인에게 관할 행정청은 도로구역으로 해제하여 사인에게 그 대가를 받고 매각하였음에도 불구하고 형상 또는 여타 형질변경 인․허가가 없음을 이유로 토지의 사용을 언제까지나 도로로 제한하는 것은 지나치게 부당하다고 판단된다.

3) 또한 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조제1항에 의거 지목변경 신청시에 국․공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나, 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본을 제출하여야 함에 그침에도, 국․공유지를 사인에 매각하였다고 하여 그 양도 받은 사인으로 하여금 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본까지 요청하는 것은 부당하며, 나아가 이 사건 토지가 과거 국유지였다가 도로구역 해제에 따른 일반 사인에게 매각된 일련의 과정을 살펴볼 때, 이 사건 토지의 지목변경을 위하여 요구되는 서류는 일단의 토지가 사실상 공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류, 예컨대 건설교통부장관의 고시(제2003-222호, 2003. 9. 25.) 및 국유재산이 매각되어 소유권이 사인에게 변경되었음을 증빙하는 서류(등기사항전부증명서)이면 족하다 할 것이다.

4) 나아가 이 사건 토지의 지목설정에 대하여 보면, 이 사건 토지의 전소유자인 ○○○, ○○○이 토지 내 물건을 쌓아두는 등 ‘잡종지’로 사용한 바 있고, 청구인 역시 철골재를 쌓아두는 행위를 함으로서 이 사건 토지를 ‘잡종지’로 사용한 바 있으나, 이는 이 사건 토지가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에서 규정하고 있는 개발제한구역에 해당함에도 위 법 제12조의 행위허가를 득함이 없이 모두 불법적으로 행하여진 행위로서, 모두 원상복구 되어야 하는 것이고 청구인이 임의대로 그 용도를 사용한 것일 뿐만 아니라, 가사 허가를 득한다 하여도 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항제7호, 같은 법 시행령 제17조제2항에 의거 개발제한구역 내 물건의 적치는 허가 기간을 12개월 이하로 하도록 규정하고 있으므로, 과거 이 사건 토지를 물건을 쌓아두는 곳으로서 ‘잡종지’로 사용하였다고 하여도, 이는 일시적, 임시적인 상태에 불과하다 할 것이다. 다만 그렇다고 하여도 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 토지를 더 이상 도로에 속한다고 볼 수 없고, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제67조 및 같은 법 시행령 제58조에서 규정하고 있는 ‘산림 및 원야(原野)를 이루고 있는 수림지(樹林地)·죽림지·암석지·자갈땅·모래땅·습지·황무지 등의 토지’인 ‘임야’ 등 여타 다른 지목에도 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 토지는 다른 지목에 속하지 않는 토지로서 ‘잡종지’에 해당한다고 보아야 할 것이다.

5) 다만, 이와는 별도로 청구인은 국토교통부의 고시 제2003-222호를 이유로 이 사건 토지가 「도로법」제25조의 규정에 의거 도로구역변경(해제) 결정되었으므로, 이를 이유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가가 의제되었다고 할 것이므로, 이 사건 토지의 원상회복을 명하는 시정명령 및 고발 조치는 불법적인 것에 지나지 않는다고 주장하나, 이는 도로구역의 결정이나 변경에 대하여 「도로법」제24조 및 제25조에 의거 다른 법률에 따른 인․허가 등이 의제된다는 것이고, 이 사건 토지와 같이 도로구역에서 해제되는 결정에 대하여까지 개별 개발행위허가가 의제된다는 규정이 아닐 뿐만 아니라, 이 사건 토지 상의 물건 적치행위를 위해서는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 행위허가를 득하여야 할 사안이나, 「도로법」제25조의 규정에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 행위허가에 대하여는 아무런 의제규정을 두고 있지 않으므로 이러한 청구인의 주장은 이유없다.

6) 따라서 이를 종합하여 보면, 이 사건 토지는 2003. 9. 25. 건설교통부고시 제2003-222호에 의거 도로구역 변경(해제)이 결정되어 일반 사인에게 매각되는 과정에서 행정관청은 이 사건 토지를 일반 국․공유재산의 용도폐지와 마찬가지로 더 이상 공적인 용도인 도로로서 사용하지 않음을 결정하고 사인에게 매각한 것이므로, 이 사건 토지의 지목은 더 이상 도로에 속한다고 볼 수 없다 할 것이고, 국․공유재산의 경우에는 지목변경 신청시 사실상 공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류를 첨부토록 하고 있으며, 지목결정에 대하여 보아도 불법적인 과거의 토지 사용실태와는 무관하게 현 형상이나 토지의 이용실태 등에 비추어 볼 때 현재 이 사건 토지는 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에서 규정하고 있는 ‘다른 지목에 속하지 않는 토지’인 ‘잡종지’로 보아야 함이 상당하다 할 것이므로, 이러한 청구인의 지목변경신청을 반려처분한 이 사건 처분은 위법․부당하다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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