이 유(2013-43)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○○면 ○○로 ○○-○○)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○-○번지(대, 76㎡)와 ○○번지(하천, 1,016㎡) 상에 건축허가 및 국유재산사용허가를 받지 않고 2001. 12월과 2012. 10월 두 차례에 걸쳐 무단으로 건물을 건축하였다는 사유로 피청구인으로부터 2012. 11. 8. 위반건축물 시정(자진철거) 명령처분과, 2013. 1. 31. 국유재산 변상금 22,729,700원 부과처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 변상금 부과처분 관련
1) 작고하신 부친은 33년간 교통공무원으로 근무를 하면서 하천부지를 포함한 이 사건 토지를 구입하였고, 수리와 증축과정에서 당시 4,000만 원 가량의 퇴직금을 거의 다 사용한 것으로 알고 있다. 1994년 작고하신 이후 노모가 증여를 받아 관리를 해 오고 있으나, 현재 ○○군이 무단점유를 이유로 고발하여 오늘에 이르게 되었다.
2) ○○번지는 원래 하천이었으나 일제시대 제방축조로 인하여 폐하천으로 되어 점유하게 된 것으로 추정된다. 청구인은 하천점사용료를 계속 납부한 것을 직접 확인한 바도 있어 지금까지 납부를 한 것으로 알고 있었으나, 최근 행정전산화 과정에서 누락된 것으로 사료된다. 이번 사건으로 영수증을 찾으려 했으나 모친께서 오래된 영수증을 정리하였다고 한다. 그러나 다행스럽게도 부동산 관련 서류에서 매매계약서, ○○번지 하천측량서, 하천점사용료 2점, ○○번지 취득세 영수증을 발견하였으나 ○○군은 이를 인정할 수 없다고 한다.
3) 부동산 매매계약서에 하천부지 권리 일체를 매수인에게 양도한다고 되어있다. 이것은 하천 점유의 권리가 존재함을 명시한 것으로 사료된다. 또한 취득세 영수증에 건물 2동이라고 적혀있는데 ○○번지에는 건물 2동이 존재할 수 없는 구조이므로 이것은 ○○번지에 존재한 건물 1동을 ○○군에서 인지하여 부과한 것으로 점유를 인정한 것으로 사료된다. 1991년 같은 해 하천점사용료가 두 번 부과되었는데 2,210원은 년임대료인 것으로 추정되고, 63,880원은 당시 부친께서 수리와 증축을 하면서 일시적으로 부과된 것이 아닌가 사료된다.
4) 위 사실이 분명하고 무단점유로 인한 변상금 부과는 부당하므로 선처를 바란다.
나. 건축법 위반 관련
1) ○○번지 불법건축물 통지를 받고는 어떻게 된 일인지 ○○군에 찾아가보니 고발이 들어와 철거를 해야 한다고 했다. 그리고 ○○번지 국유재산 무단점유로 벌금이 있다면서 변상금 660만 원 가량 부과될 것이라고 하였다. ○○번지는 부친께서 1991년 수리를 하였으며, 그 이후 임대인이 자신의 용도에 맞게 수리를 하며 사용하였으나 근래 2년 여 임대 및 관리가 되지 않아 작년 9월 2번의 태풍으로 비가 새고 일부 지붕이 날아가는 지경이 되었다. 청구인으로서는 없는 돈에 수리를 하고 싶지 않았으나 도로 옆일 뿐만 아니라 해마다 회오리 바람이 부는 곳으로 지나가는 행인이 다칠까 불안하여 빚을 내더라도 수리를 해야겠다고 마음먹고 옆 부지 주인에게 먼저 양해를 구해야겠다고 생각했다.
2) ○○번지는 오랫동안 철공소 및 자재창고 용도로 사용하였으며 근래 8년 정도 비어있는 상태였고, 조그만 가건물이 청구인의 집 벽을 한쪽으로 삼아 사용하고 무거운 철재를 야적하면서 기초가 부서지고 벽이 불안한 상태가 되었으며 6개월 전 매매가 되어 주인이 바뀌었다. 고소인으로 추정되는 현재 주인을 만나 양해를 구하는 과정에서 청구인의 집 처마가 자기집으로 넘어 왔다며 잘라 달라고 하여 40cm가량 잘라주겠다고 하였으나, 며칠 후 그 사람의 부인이 찾아와 2m 안으로 잘라 넣어 수리를 하라고 하여 그러면 집의 3분의 1이 없어지는데 1m 정도 잘라 수리를 하겠다고 하고 1m40cm 정도 안으로 하여 수리를 하였다.
3) 그리고는 그 분 땅에 있는 쓰레기 및 불균형한 땅을 고르고 50만 원을 들여 자갈과 굴삭기로 깨끗하게 정리를 해 주었다. 나름대로 소홀하지 않게 하였는데도 고소를 한다는 것은 이해가 되질 않는다. 지금은 경계가 옛날 그대로라는 걸 아는지 고소 취하를 부탁하는 전화에서는 아무 말도 않고 있다.
4) 철거문제로 집안 어른들과 상의 후 ○○군에서 하는 일에 협조하는 것이 군민의 도리라고 생각하여 변상금을 납부하고 불하를 받고 철거도 하기로 결정하여 ○○군에 찾아가니 변상금이 22,752,020원 이라고 하여 너무나 큰 액수라 충격을 받았다. 철거를 하겠다고 절차를 물어보니 설명과 함께 기존 ○○번지 국유지에 있는 건물도 무단점유로 철거를 하라하여 너무나 당황하여 조금 알아보고 다시 오겠다고 하고 돌아올 수밖에 없었다. 이틀 후 ○○군에 전화로 알아보니 고발조치를 했다고 하였다.
5) ○○번지 국유지 위에 있는 건물은 부친께서 1988년 매입할 당시에도 있었을 뿐만 아니라 40년 전 탁구장으로 사용하고 있었던 건물로 어릴 적에 탁구를 치면서 놀던 것으로 언제부터 건물이 있었는지 잘 모른다. 수리를 한 ○○번지는 원래 모습과 외관상 거의 차이도 없으며 약 3~4평 줄였으며 철거가 된다면 현행 「건축법」상으로는 10평도 짓지 못하는 것으로 알고 있다. 다시 집을 건축할 수가 없어 개인으로서는 너무나 큰 손실이 아닐 수 없으므로 선처를 바란다.
다. 대부료 산정
○○번지 일대는 과거뿐만 아니라 현재에도 상권이 죽은 도로로 열 곳 중 두 곳 정도 허름한 가격에 겨우 세를 놓고 있는 실정이다. 무단점유를 이유로 ○○군에서 부과한 년 500만 원의 대부료는 해당 토지 수입의 2배에 해당하는 금액으로 상식적으로 이해할 수 없을 뿐만 아니라 인근 사유지의 토지세와 형평성에도 어긋난다. 그리고 무단점유가 아니므로 1991년 하천점사용료 2,210원을 기준으로 하여 자연상승분을 반영한 벼수매 2등 가격으로 적정하게 책정하여 주기 바란다.
라. 보충서면
1) 2012. 11. 7. 현장에서 처음만난 담당자가 위반건축물이라 하였으나 일을 하지 말라는 말도 없었다. 이후 2012. 11. 15.경 위반건축물 통보를 받고 잘못이라는 걸 인식하여 더 이상 어떠한 일도 하지 않았으므로 행정지도를 따르지 않은 것은 아니다.
2) 국유지 ○○번지는 1991년 증축 및 수리를 이미 하였으며, 이번에 다시 증축하였다고 하나 ○○번지와 ○○번지는 같이 붙어있는 건물이며 판넬칸막이로 되어 있어 언제든 다시 옮겨 나눌 수 있으므로 ○○번지를 증축하였다고는 할 수 없다.
3) 취득세 영수증에 건물 2동 이라는 사실만으로 ○○번지 건물을 증명할 수 없다고 하나 분명 건물에 대한 취득세를 납부하였는데 이를 인정할 수 없다는 것을 이해할 수 없다. 또한 취득세 영수증은 인정하면서 하천점사용료 2점 및 ○○군의 지시대로 측량한 ○○번지 측량서에 대한 반론이 없는 것만 보아도 무단점유가 아님을 스스로 인정한 것이라 사료된다.
4) ○○번지는 조적조 건물이라 현재와 틀리다 하나 대들보나 써까레가 있는 한옥과 달리 1970년대 주거개선 바람에 급조한 건물로 블록 및 얇은 합판위에 시멘트기와를 못으로 고정시킨 허름한 건물로 이미 몇 번의 수리를 통하여 판넬로 교체하였으며 벽돌이 아닌 옛날 블록은 세월에 삭아져 제 기능을 상실하였으므로 이를 수리하는 것은 불법이 아닌 것으로 알고 있다.
5) ○○번지는 190여 평으로 청구인의 가족들이 옛날부터 살던 곳으로 20여 평의 무허가 건물이 오래전부터 있었는데 형편이 어려운 사람들을 배려하는 마음으로 임대료를 받지 않고 지나오다 수차례 주인이 바뀌면서 나중에야 현재 살고 있는 사람이 부동산조치법에 의하여 점유취득 권리를 주장하여 아무 조건 없이 무상으로 증여하였다. 청구인의 부모님은 평생 남을 먼저 생각하여 살아오신 분이다. 자기집을 안전하게 꾸미고 수리하는 것은 인지상정이라 생각되기에 태풍에 지나가는 행인이 다칠까 염려되어 급하게 수리를 하였다. 5개월 동안 가족들이 너무 힘드니 선처를 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 2001. 12월경 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지(대지, 76㎡ 소유자 이희준)와 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지(하천 1,016㎡ 소유자 국토해양부)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다.)에 「건축법」제11조제1항에 따른 건축허가를 받지 않고 건축을 신축한 후 2012. 10월경 증축하였고,「국유재산법」제7조제1항 및 같은 법 제30조제1항에 따른 허가 없이 국유재산을 무단점유 하였다.
2) 이에 피청구인은 2012. 11. 8. 청구인에게 2012. 11. 28.까지 위반건축물 시정(자진철거) 통보하였고, 청구인이 이행하지 않아 2013. 2. 1. 위반건축물에 대하여 2013. 3. 15. 까지 시정(자진철거)토록 촉구하였으며, 2012. 12. 5. 청구인을 「건축법」제110조제1항 및 「국유재산법」제83조에 따라 사법기관에 고발하였고, 2012. 12. 28. ○○지방검찰청 ○○지청에서는 청구인에 대하여 벌금 200만 원의 처분을 하였다.
3) 또한 피청구인은 2013. 1. 3. 청구인이 무단점유한 국유재산에 대하여 「국유재산법」제71조 및 같은 법 시행규칙 제49조제1항에 따라 국유재산 변상금 부과 사전통지하고 청구인의 의견서를 제출받은 후 2013. 1. 31. 청구인에게 국유재산 변상금 22,729,700원을 부과하였다.
나. 이 사건 처분의 적법성
1) 「건축법」제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 군수의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 제79조제1항에 허가권자는 위반건축물에 대하여 철거 등의 조치를 명할 수 있으며,
2) 「국유재산법」제7조제1항에 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제71조에 따르면 국유재산 무단점유자에 대하여 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 되어 있다.
3) 청구인은 2001. 10월경 이 사건 토지에 「건축법」제11조제1항에 따른 건축허가 없이 건축물을 신축하였고, 또한 2012. 11월경 건축허가 없이 기존 건축물을 증축하였다.
4) 또한 청구인이 신축 및 증축한 건축물은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지(하천, 1,016㎡, 국토해양부) 146㎡를 점유한 것으로, 국유재산을 무단점유한 것이다.
5) 이에 따라 피청구인은 「건축법」제79조에 따라 청구인에게 위반건축물에 대하여 시정(자진철거)토록 하였으며, 국유재산을 무단점유한 청구인에게 같은 법 제71조에 따라 변상금을 부과하였던 것으로, 피청구인이 청구인에게 한 처분은 관련법에 따른 적법한 행정처분이다.
다. 청구인 주장의 부당성
1) 국유지인 ○○리 ○○번지의 건축물은 1988년 매입할 당시에도 있었고, ○○리 ○○번지 건축물은 수리를 하였지만 원래모습과 외관상 거의 차이가 없다는 주장에 대하여,
가) 「국유재산법」제18조에 따르면 국가 외의 자는 국유재산에 건물 등 영구시설물을 축조하지 못한다고 되어 있고, 국유재산인 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지 상에 건축물이 있었다고 증명할 만한 자료가 전혀 없으며, 또한 사유지인 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지상의 건축물은 1978년 건축된 것으로 건축구조가 조적조이다.
나) 하지만 피청구인이 2012. 10. 30., 2012. 11. 7. 2회에 걸쳐 이 사건 토지 현장 확인 결과 2012. 10. 30. 국유재산 부지의 기존 건축물을 증축하고 있었으며, 2012. 11. 7.에는 증축건물이 완공된 상태이므로 국유지인 ○○리 ○○번지의 건축물은 1988년 매입할 당시에도 있었고, ○○리 ○○번지 건축물은 수리를 하였지만 원래모습과 외관상 거의 차이가 없다는 청구인의 주장은 이유 없다.
2) 부동산 매매계약서에 하천부지 권리일체를 매수인에게 양도한다고 되어 있고, 이것이 하천 점유의 권리가 존재함을 명시한 것이라는 주장에 대하여,
국유재산의 사용은 「국유재산법」에 따라 할 수 있고, 사인간의 계약으로 점유 권리가 양수·양도될 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
3) 취득세 영수증에 건물 2동이라고 적혀 있고, ○○번지에 건물 2동이 존재할 수 없는 구조이므로 ○○번지 하천부지위에 존재한 건물 1동을 인지하여 군에서 부과한 것이라는 주장에 대하여,
취득세 영수증에 건물 2동이라고 되어 있다는 사실만으로 국유재산인 하천부지에 건물이 존재하였다고 증명할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 결론
따라서 피청구인이 청구인에게 한 위법건축물 시정(자진철거)통보 및 국유재산 변상금 부과는 관계법령에 따른 적법한 처분이므로 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「건축법」제11조, 제79조
나. 「국유재산법」제7조, 제18조, 제30조, 제72조
다. 「국유재산법 시행령」제29조, 제71조
라. 「국유재산법 시행규칙」제49조
5. 인정사실
가. 피청구인은 2012. 11. 7. ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지 및 ○○번지 상의 건축물이 위법 건축물임과 국유지 무단점유를 확인하고, 청구인에게 2012. 11. 8. 위반건축물 시정(자진철거) 통보하였으나, 이를 시정하지 않아 2013. 2. 1. 시정촉구 통보하였다.
나. 피청구인은 2012. 12. 5. ○○경찰서에 청구인을 「건축법」 및 「국유재산법」위반으로 고발하였고, ○○경찰서는 기소의견으로 검찰에 송치하였으며, 이에 대해 ○○지방검찰청 ○○지청은 구약식 벌금 200만 원의 처분을 하였다.
다. 피청구인은 2013. 1. 3. 청구인에게 국유지 무단점유를 사유로 변상금 부과 사전고지 및 의견제출 통지하였고, 청구인은 이 사건 심판청구 이유와 같은 내용의 의견서를 제출하였으나, 피청구인은 2013. 1. 31. 변상금 22,729,700원을 부과처분 하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분 관련 관계법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제11조에서 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제14조에서는 바닥면적의 합계가 85㎡ 이내의 증축·개축 또는 재축할 경우에는 시장·군수·구청장에게 신고를 함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 제79조에서는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 「국유재산법」제7조·제72조 및 같은 법 시행령 제71조에서는 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 관리청 등은 무단점유자에 대하여 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분 중 시정명령처분의 위법·부당여부에 대하여 보면,
1) 이 사건 건축물은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지와 ○○번지에 걸친 하나의 건축물로 연면적이 189.41㎡에 이른다. 「건축법」제11조 및 제14조에 의할 때 연면적의 합계가 100㎡를 초과하는 건축물의 건축을 위해서는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하나, 청구인은 그러한 사실 없이 이 사건 건축물을 건축한 것이 인정된다.
2) 청구인은 ○○번지상의 건축부분의 경우 건물의 신축이 아니라 수선이라고 주장하나, 건축물대장을 확인해 보면 해당 건축물의 구조는 시멘트블록조로, 건축면적은 63.18㎡로 기재되어 있음을 볼 때, 이 사건 처분 당시의 건축물(경량철골조, 81.41㎡)과는 전혀 별개의 새로운 건축물로 판단된다. 설령 기존 건축물의 개축 내지는 증축이라고 하더라도 바닥면적의 합계가 85㎡ 이내의 증축·개축 또는 재축의 경우 「건축법」제14조제1항제1호에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 함에도 청구인의 경우 그러한 사실도 없다.
3) 따라서 피청구인이 이 사건 건축물을 위법건축물로 판단하고「건축법」제79조에 근거하여 시정명령(자진철거) 처분한 것에 어떠한 위법이나 부당함은 없다.
다. 다음 변상금 부과처분의 위법·부당여부에 대하여 보면,
1) 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지의 소유자가 국가임에도 불구하고 2001. 10월경부터 별도의 사용허가 없이 해당 토지위에 이 사건 건축물을 무단으로 건축하여 해당 토지를 점유(점유면적: 146㎡)한 사실이 인정된다.
가) 「국유재산법」제72조의 변상금은 민사상 부당이득의 성질을 가지는 것으로서, 청구인이 국유재산의 사용허가 없이 즉 법률상 원인 없이 피청구인이 관리하는 국유재산을 무단 사용하여 이득을 얻은 사실만으로 그 요건이 성립하는 것이며, 무단 사용에 대한 징벌적 성격도 아울러 갖는다 할 것이다.
나) 청구인은 1988년 부친이 ○○번지를 매수할 때 매도자로부터 하천부지(○○번지) 사용권한을 인수받았으며, 당시 취득세 영수증에 건물 2동이 기재되어 있으므로 ○○번지에는 그때부터 건물이 있었고 하천점사용료도 납부하였다고 주장하나, 국유지 사용권한은 개인 간 양도·양수가 가능한 권리가 아닐 뿐만 아니라 설령 청구인의 주장이 사실이라 가정하더라도 이 사건 변상금 부과기간인 2008년부터 지금까지 청구인은 피청구인으로부터 해당 토지에 대해 사용허가를 받은 사실이 없고, 사용료를 납부한 사실도 없으므로 위 사실은 이 사건 처분에 영향을 줄 수 없다.
다) 따라서 피청구인이「국유재산법」제72조 및 같은 법 시행령 제71조,「국가재정법」제96조에 의하여 청구인의 국유재산 무단점유에 대하여 5년간의 국유재산에 대한 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금 22,729,700원을 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다.
다. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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