이 유(2012-364)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○면 ○○4길 37-2)

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구 외 ○○○는 2010. 8. 27. ○○시 ○○면 ○○리 561-1번지 외 1번지(대, 농림지역, 농업진흥구역, 1,013㎡)에 노인복지시설(노유자시설, 건축면적 267.79㎡, 연면적 267.79㎡, 1동 지상 1층)로 건축허가를 득하였고, 2010. 9. 16. 건축관계자(건축주) 변경신고(○○○ → ○○○)를 한 후 2010. 12. 23. 사용승인을 받았다. 청구인은 2012. 10. 15. 이 사건 노인요양원의 증축허가신청(노유자시설/노인복지시설, 건축면적 380.13㎡, 연면적 380.13㎡ 1동 지상 1층)을 하였으나, 2012. 11. 2. 피청구인으로부터 ‘농림지역 중 농업진흥구역에서는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설로 한정하고 있으므로 노유자시설(노인요양원)은 불가하다’는 사유로 건축(증축)허가신청에 대해 불허가 처분을 받고, 그 취소를 구하는 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인이 운영하는 ‘○○요양원’은 ○○시 ○○면 ○○리 561-1번지 외 1필지에 소재한 노유자시설이다. 이 사건부지에서 2010. 8. 27. ○○시청 허가과로부터 건축허가를 받아 건축하여 법적으로 문제없이 준공받은 후 2010. 12. 28. ○○시청 사회복지과로부터 「노인복지법」 및 「장기요양보험법」에 의거하여 ‘노인요양시설/단기보호전환시설’ 입소정원 15명으로 설치 신고받아 운영하다가 2012. 6. 13. 「장기요양보험법」개정에 따라 입소정원 15명에서 11명으로 줄여 다시 설치신고 및 지정을 받았다. 그래서 남은 어르신 4명과 계속해서 입소를 희망하는 대기자분들을 위해 증축할 계획으로 설계사무실을 통해 증축허가신고를 의뢰하여 2012. 10. 15. 피청구인에 접수하였다.

2) 그런데 2012. 11. 2. ○○시청 허가과로부터 문자를 받았는데 문자 내용은 “건축허가-2층 이하 또는 1천 제곱미터미만 건축물(기타)민원이 법적불가”라는 문자를 받았다. 2012. 11. 5. 법적 불가의 이유를 듣기 위해 피청구인을 찾아 담당과장님에게 면담 신청하여 설명을 들었다. 그 이유는 2년에 한번 씩 하는 경상남도 감사기간 중에 ○○요양원 증축민원접수가 걸렸는데 걸린 내용은「농지법」에 보면 농림지역에는 요양원 건축허가를 내줄 수 없는데 건축허가를 내 준 건이 적발되어 더 이상 본 건물에서는 증축은 불허가라고 했다.

나. 이 건 처분의 위법․부당성

1) 이 건 처분의 위법성

가) 건축 불허가를 받은 공문에 ‘「농지법」제32조 및 시행령 제29조’때문에 불허가라고 하였다. 「농지법」제32조제1항제2호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고․작업장․농기계수리시설․퇴비장, 2. 경로당․보육시설․유치원 등 노유자시설․정자 및 보건진료소.”라고 되어 있다.

나) 현 ○○요양원 어르신들의 95%가 ○○ 시민들이다. 그리고 ○○의 특성상 입소하고 계신 어르신 대부분이 농업인으로 생활하시다가 건강이 좋지 않아 요양원으로 오신 분들이며 자녀분들 중에도 아직 농업으로 생활하시는 분들도 있다. 또 요양원 건축물 주용도가 노유자시설이다. 요양병원, 양로원이 아니다. 국가에서 선행하는 「장기요양보험법」에 따른 요양원이다. 도청 감사관은 왜 안된다고 하는지 모르겠다. 그렇다면 「농지법」에 적용되어 불허가를 받는다면 전국 농림지역에 있는 요양원들 다 적용되어 폐쇄명령이 되어야 한다.

2) 이 건 처분의 부당성

현재 2012. 10월에 ○○내 농림지역에 요양원증축사업이 진행되고 있는 시설이 ○○요양원뿐만 아니라 여러 시설이 된다. 그 중 한 시설은 ○○요양원과 같은 ○○면 농림지역에 있는 시설로 증축허가를 청구인 시설과 같이 10월에 허가 신청을 하여 문제없이 허가를 받아 지금 공사가 진행되고 있다. 다른 여러 시설들은 도청 감사 전에 허가를 받았기 때문에 가능하고 ○○요양원은 감사기간 중에 문제가 되어 걸렸기 때문에 담당공무원들께서 어렵다고 한다. 법이라는 것이 분쟁을 해결할 때 필요한 기준이라고 보는데 피청구인이 보는 「농지법」의 기준은 좀 다른 것 같다. 감사 전에는 되고 감사 기간 중에는 되지 않는 피청구인의 기준은 이상하다. 법에서 안 되면 대한민국 안에 있는 모든 시설이 다 되지 않아야 평등한 것이다. 그리고 처음부터 법적으로 문제없이 허가받아 건축하여 준공받고 시설 설치신고까지 받은 지 2년하고도 2개월이상 지난 건물에 새로 건축하는 것도 아닌 본 땅에 증축을 한다고 하는데 왜 청구인만 불이익을 당해야 하는지 너무 불합리하다.

다. 결론

따라서 이 건 처분은 공무원의 잘못된 해석으로 인해 정당하게 건축허가를 받아 운영하고 있는 건물에 더 이상 증축허가를 받을 수 없다는 점과 같은 요양원으로 같은 농림지역에 있으면서도 감사 전에 증축허가 신청한 시설은 허가받고 감사기간에 증축허가 신청한 시설은 불허가라는 점이 위법․부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 사건개요

1) 건축허가 개요

2) 농림지역내 건축물의 행위제한은 「농지법」의 규정에 따르도록 되어 있으므로 「농지법」제32조 및 같은 법 시행령 제29조에 의거 농림지역중 농업진흥구역에서는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설로 경로당, 보육시설, 유치원 등 노유자시설로 되어 있어 노유자시설인 요양원을 허가하였으나, 2012. 10. 15. 부터 경남도종합감사에 「농지법」 해석이 노유자시설인 요양원은 안되는 것으로 지적을 받아 불허가 처리된 사항으로 「농지법」 행위제한에 위반된다.

나. 이 사건 처분의 적법․타당성

1) 최초의 건축허가 신청에 관하여

건축허가신청서는 2010. 8. 27. 접수되어 관련법에 의거 2010. 12. 23. 사용승인되었다. 이때는 건축물행위제한 관련법 검토 시 「농지법」 제32조 및 같은 법 시행령 제29조에 의거 농림지역중 농업진흥구역에서는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설로 경로당, 보육시설, 유치원 등 노유자시설로 되어 있어 「농지법」 건축행위 제한 검토 시 노유자시설인 요양원은 건축가능으로 판단하여 건축허가한 사항이다.

2) 두 번째 건축허가(증축) 신청에 관하여

가) 두 번째 건축허가 신청은 2012. 10. 15. 에 접수되었고, 2012. 11. 2. 에 건축불허가 처리하였다.

나) 이 사건은 최초에는 「농지법」의 행위제한 해석을 노유자시설인 요양원은 가능한 것으로 협의되어 규정과 절차에 따라 건축허가 되었다.

다) 그러나 2012. 10. 15. 부터 실시된 경남도 종합감사 시 농업진흥구역에서는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용과 관련된 노유자 건축물로 한정하고 있어 노유자시설 중 노인요양원 등의 건축용도는 설치할 수 없다면서 「농지법」 행위제한 검토가 잘못되었다고 지적이 되어 부득이 증축 불허가 하게 되었다.

3) 청구인의 나머지 주장에 대하여

가) 농림지역내 건축물의 행위제한은 「농지법」을 적용하는데 최초 허가 시는 요양원이 가능한 것으로 판단하여 건축허가 하였으며, 그에 따라 청구인의 최초 요양원 건축이 가능하였다.

나) 인근 요양원도 건축이 되었고 또한 감사 전에는 허가가 되고 감사기간 중에는 안 되는 이유에 대하여는 감사 전에는 「농지법」 해석이 처음과 같이 가능한 것으로 해석하여 건축허가가 되었기 때문에 증축이 되었으며, 감사기간 중에는 안 되는 이유는 감사 시 「농지법」 행위제한이 잘못 되었다고 지적이 됨으로써 증축이라 하더라도 행위제한에 저촉이 되므로 건축이 불허가된 것이다.

다. 결 론

결국 청구인의 이 사건 청구는 「농지법」 행위제한에 저촉된다는 감사지적에 의거 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용과 관련된 노유자 건축물이 아닌 노인요양원 등의 건축용도는 맞지 않다는 취지에서 「농지법」 행위제한에 저촉되는 증축이 불허가 된 사항으로 이 사건은 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조

나. 「농지법」 제32조

다. 「농지법 시행령」제29조

라. 「건축법 시행령」제3조의4 [별표1]

마. 「노인복지법」제34조, 제35조, 제36조, 제38조

바. 「노인복지법 시행규칙」제20조, 제24조

사. 「노인장기요양보험법」제31조

아. 「노인장기요양보험법 시행규칙」제23조

자. 「행정절차법」제4조

5. 인정사실

가. 사건부지는 ○○시 ○○면 ○○리 561-1번지 외 1필지(대, 농림지역/농업진흥구역, 1,013㎡)이다.

나. 2010. 8. 27. 청구 외 ○○○는 피청구인으로부터 건축허가를 받았다. 허가내용은 노인복지시설(노유자시설, 건축면적 267.79㎡, 연면적 267.79㎡, 건폐율 26.44%, 용적률 26.4%, 1동 지상1층)이다.

다. 2010. 9. 16. 청구인은 건축관계자(건축주) 변경신고(○○○→○○○)를 하였고, 2010. 12. 23. 사용승인을 받았다.

라. 2012. 10. 15. ~ 2012. 10. 25. 피청구인은 경상남도 종합감사를 수감하였고, 동 감사에서 ‘농림지역 내 건축허가(농지전용 협의 등) 부적정’ 지적을 받았다.

마. 2012. 10. 15. 청구인은 이 사건 건축(증축) 허가신청(노유자시설/노인복지시설, 건축면적 380.13㎡, 연면적 380.13㎡ 1동 지상 1층)을 하였으나, 2012. 11. 2. 피청구인은 ‘농림지역 중 농업진흥구역에서는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설로 한정하고 있으므로 노유자시설(노인요양원)은 불가하다.’는 사유로 건축(증축) 허가신청에 대해 불허가 처분을 하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제5항에서는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도․종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 각 호에서 정하는 바에 따른다. 3. 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에는 각각 「농지법」, 「산지관리법」 또는 「초지법」에서 정하는 바에 따른다.”라고 규정하고 있고, 「농지법」제32조제1항에서는 “농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치”라고 규정하고 있고, 「농지법 시행령」제29조제3항에서는 “법 제32조제1항제2호에서 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설’이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 2. 경로당․어린이집․유치원 등 노유자시설, 정자, 보건지소 및 보건진료소”라고 규정하고 있다.

2) 「건축법 시행령」제3조의4 [별표1]에서는 “11. 노유자시설, 가. 아동관련시설(어린이집, 아동복지시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다), 나. 노인복지시설(단독주택과 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다), 다. 그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설 및 근로복지시설”이라고 규정하고 있고, 「노인복지법」제34조제1항에서는 “노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 1. 노인요양시설: 치매․중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인을 입소시켜 급식․요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설”이라고 규정하고 있다. 또한 「노인장기요양보험법」제31조제1항에서는 “장기요양기관을 설치․운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 시장․군수․구청장으로부터 지정을 받아야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제23조제2항에서는 “법 제31조제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다. 2. 「노인복지법」제34조에 따른 노인의료복지시설”이라고 규정하고 있다.

3) 「행정절차법」제4조제2항에서는 “행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분 경위를 살펴보면,

1) ○○요양원은 2010. 8. 27. 청구 외 ○○○가 노인복지시설(노유자시설, 건축면적 267.79㎡, 연면적 267.79㎡, 1동 지상 1층)로 건축허가를 득하였고, 2010. 9. 16. 건축관계자 변경신고(○○○→○○○)를 하고, 2010. 12. 23. 사용승인을 받고 운영 중인 노인요양원이다.

2) 청구인은 2012. 10. 15. 이 사건 건축(증축)허가신청(노유자시설/노인복지시설, 건축면적 380.13㎡, 연면적 380.13㎡ 1동 지상 1층)을 하였으나, 2012. 11. 2. 피청구인은 ‘농림지역 중 농업진흥구역에서는 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설로 한정하고 있으므로 노유자시설(노인요양원)은 불가하다.’는 사유로 건축(증축) 허가신청에 대해 불허가 처분을 하였다.

다. 다음으로 이 사건 위법․부당 여부를 살펴본다.

1) 청구인은 이 사건 건축물은 주용도가 노유자시설이며, 입소하고 계신 어르신 대부분이 농업인으로 생활하다가 건강이 좋지 않아 요양원으로 오신 분들이며, 장기요양보험법에 따른 요양원인데도 농지법에 의거 불허가한 처분이 부당하다고 주장하나,

가) 「농지법」은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있고, 「노인복지법」은 노인의 심신의 건강유지 및 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 복지증진에 기여함을 목적으로 하고 있으므로 서로 그 입법 취지를 달리한다고 할 것인바,

나) 「노인복지법」제34조, 「노인장기요양보험법」제31조에 의하면 이 사건 ○○요양원은 노인의료복지시설에 해당한다 할 것이며, 「농지법」제32조 및 같은 법 시행령 제29조에 의하면 농업진흥구역에서 설치할 수 있는 시설은 경로당․어린이집․유치원 등 노유자시설에 한정하고 있으므로, 이를 근거로 이 사건 노인복지시설의 경우 건축물의 주용도가 노유자시설이라고 하더라도 사건 신청지에 건축행위를 하기 위해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조 및 「농지법」제32조에서 명시하고 있는 행위제한 규정의 대상이 아니어야 하므로, 「농지법 시행령」제29조제3항제2호에 의거 농림지역 중 농업진흥구역에서는 경로당․어린이집․유치원 등 노유자시설, 정자, 보건지소 및 보건진료소만이 건축 가능한 시설임을 명시하고 있으므로, 청구인의 건축하고자 하는 「노인복지법」상의 노인복지시설은 노유자시설일지라도 「농지법」제32조제1항제2호, 같은 법 시행령 제29조제3항제2호의 규정에 의한 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설에 해당하지 않음을 알 수 있어 이 사건 건축은 신청지에 건축할 수 없는 건축물임이 명확하다 할 것이다.

2) 청구인은 같은 농림지역에 있으면서도 타인이 감사 전에 증축허가 신청한 시설은 허가를 내어 주면서 청구인이 감사기간에 증축허가 신청한 이 사건 시설에 대해서만 불허가하는 것은 부당하다고 주장하나,

가) 청구인은 타인의 허가사례를 들어 청구인에게도 동일하게 처분하여야 한다고 주장하므로 선행처분에 행정청의 구속 여부에 대하여 보면, 행정의 자기구속의 원칙이란 ‘같은 사안에 대하여 제3자에게 한 것과 같은 결정을 하도록 행정청이 구속을 받는다’는 원칙을 말하며, ‘행정청은 스스로 정하여 시행하고 있는 기준을 합리적인 이유 없이 이탈할 수 없다’는 원칙으로 표현할 수도 있다.

나) 그러나 합리적인 사유가 있으면 종래의 기준으로부터 이탈할 수 있으며, 이러한 행정의 자기구속의 원칙은 행정청이 재량권을 행사할 때에 행정권의 자의를 방지하여 그 재량권의 행사가 적정하게 이루어지도록 하는 기능을 갖는데 목적이 있다 할 것이므로, 법령에 규정된 사항 또는 법령에 위반된 사항에 대해서는 행정청에 아무런 선택의 자유가 없기 때문에 행정의 자기구속의 문제가 없다 할 것이다.

다) 또한 자기구속의 원칙에서 말하는 ‘구속’의 의미는 법률에 적합한 관행만이 구속력을 갖는 것이라 할 것이므로, 흠을 반복해 줄 것을 요구하는 청구권은 그 어떤 법적 근거에서도 도출되지 않는다 할 것이다. 즉 법치행정의 원칙은 합법적인 공권력 작용을 요구할 뿐 아니라 국민이 불법의 평등을 요구할 권리를 갖지 못하기 때문이다.

라) 가사 종래의 행정작용이 위법한 것이었기 때문에 행정기관이 종래의 행정관행을 무시하고 합법적인 행정작용을 하는 경우에도 그로 인해서 불평등이 발생한다 하더라도 평등권이 침해되는 것은 아니라 할 것이다. 결국 불법의 평등적용을 인정하게 되면 상대방의 위법행위 요구에 국가가 이를 승인하는 것이 되고, 국가 스스로 법치주의를 부정하는 것이 되므로 원칙적으로 인정될 수 없다 할 것이다.

마) 따라서 「농지법」제32조 및 같은 법 시행령 제29조에 규정된 사항에 대해서는 행정청의 재량이 반영될 여지가 없다할 것이고, 피청구인이 당초 위법한 행정행위인 노인복지시설 건축허가에 터 잡아 또 다른 위법한 행정행위인 이 사건 증축허가를 하게 된다면 합법적인 행정작용을 배척하는 결과를 초래하는 것이라 할 것이어서 피청구인의 이 사건 증축불허가처분은 행정의 자기구속의 원칙에 반하지 않는다 할 것이다.

3) 청구인은 처음부터 법적으로 문제없이 허가받아 건축한 건물에 증축을 불허가 한 것이 부당하다고 주장하나,

가) 먼저 위 인정사실에 의하면, 2010. 8. 20. 청구 외 ○○○는 ○○시 ○○면 ○○리 561-1번지 외 1필지에 노유자시설(노인복지시설) 설치허가를 신청하였고, 2010. 8. 24. 농지전용 협의를 통해, 2010. 8. 27. 청구인은 건축허가를 받았음은 인정된다.

나) 그러나 당초 이 사건 건축물은 농지법의 행위제한에 저촉되어 노인복지시설의 설치가 제한되는 지역임에도 불구하고 피청구인의 농지허가부서의 법리 오인으로 인하여 건축허가를 받았으며 이러한 사항에 대하여 2012. 10. 15. ~ 2012. 10. 25. 실시된 경상남도 종합감사에서 지적된바, 이에 대하여 일반적인 사회통념상 「건축법」위반사항으로 당초의 건축허가를 취소하여야 할 중대한 사항인지는 별론으로 하더라도,

다) 추가적인 증축행위는 「농지법」제32조 및 같은 법 시행령 제29조에 의거 행위제한에 저촉되므로 이 사건 건축물의 증축은 불가하다 할 것이며, 달리 이를 부인할 자료 또한 없어 보인다.

라) 나아가 이 사건 불허가 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였는지 여부에 대하여 보면, 신뢰보호의 원칙이란 ‘행정청의 어떠한 행위의 존속이나 정당성을 사인이 신뢰한 경우, 보호할 가치 있는 사인의 신뢰는 보호되어야 한다’는 원칙을 말하며, 법적안정성을 보장하기 위한 것으로 「행정절차법」제4조제2항에서는 “행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.

마) 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건에 대해서 판례에서 “일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이므로, 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 경우라고 하더라도 행정청이 앞서 표명한 공적인 견해에 반하는 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고는 할 수 없다(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결 참조).”라고 판시하고 있다.

바) 또한 관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용되어야 할 것이므로(대법원 2004. 7. 22. 2002두11233 판결 참조),

사) 청구인은 이 사건 노인요양원(노인복지시설)의 설치가 법적으로 가능하다는 취지의 피청구인의 건축허가를 신뢰하고 이 사건 노인요양원 건축에 적지 않은 비용과 노력을 투자하여 사용승인을 득하고 운영하고 있는 점에 대해서는 다툼의 여지가 없으나,

아) 청구인의 이 사건 건축(증축)과 관련해서 피청구인의 사전에 어떠한 견해표명도 없었으며, 피청구인은 당초 건축허가 시에 이 사건 증축을 예상할 수 없었고, 이 사건 증축은 당초 건물의 유지나 청구인의 노인요양원 운영을 위하여 필수적인 시설도 아니어서 이 사건 불허가를 하여도 당초 허가받은 사항대로 건축한 본 건물의 사용에는 어떠한 제약도 받지 않는 점, 아울러 청구인의 피해가 농지보전이라는 공익보다 중하다고 보여지지 않는바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반되지 않는다 할 것이다.

라. 따라서 이상 살펴본 것을 종합하여 보면, 농업진흥구역은 국민식량의 안정적인 공급기반을 유지하고 농지를 효율적으로 이용․보전하기 위하여 지정하고 있으며, 원칙적으로 농작물의 경작에 이용되도록 하고 예외적으로 농업인주택, 축사, 농업용 창고 등 농업생산시설의 설치 및 어린이놀이터․마을회관․경로당․어린이집․유치원 등 노유자시설로서 농업인의 공동생활에 필요한 편의시설 등에 한정하여 행위를 허용하고 있는 점을 감안하여 보면, 이 사건 불허가처분에 의하여 피청구인이 달성하려는 농지의 보존·유지라는 공익은 이 사건 불허가처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 보아야 할 것이고, 따라서 피청구인의 이 사건 불허가처분이 재량권을 남용하였다거나 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙에 반하여 위법하다고는 할 수 없다고 할 것이다.

마. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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