1. 사건개요
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 325-7번지 외 7필지 상의 건축물에 대해 2011. 5. 9. 임의경매를 통해 소유권을 이전한 자로서, 2011. 10. 31. 이 사건 건축물 중 전소유자인 청구 외 의료법인 ○○의료재단이 무단증축한 건축물(4층, 82.88㎡)에 대해 피청구인에게 자신신고한 후, 2012. 3. 22. 사후추인을 받고자 건축(증축)신고하였으나, 2012. 7. 6. 피청구인으로부터 이 사건 대지 중 3필지에 대한 소유권자 및 지상권자의 동의서를 기한 내에 보완하지 않았다는 사유로, 건축신고 반려 통보를 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 피청구인이 이 사건 건축물 중 위반건축물에 대한 시정촉구를 통보해 옴에 따라, 철거 가능한 부문은 자진철거(5층, 34,30㎡)하고, 철거 불가능한 부분은 양성화를 위한 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 건축법상 다른 문제는 없으나, 정북방향 일조권사선제한에 저촉되기에, 청구인에게 이 사건 대지 중 두 필지의 소유자 및 지상권자의 사용동의서를 제출할 것을 요구하였고, 이에 대해 청구인은 ○○의료재단으로부터 토지사용승낙서 및 인감증명서를 받아 제출하였고, 지상권자에게 사용 동의를 협조 요청하였으나, 협조하지 않아 피청구인에게 동의서를 제출하지 못하였다.
나. 청구인은 지상권자사용동의에 관해 대한법률구조공단 및 법무법인 ○○에 법률자문한 결과, 해당 토지 위에 건물이 없고, 담보가치가 상실되지 않는 이상 지상권자사용동의를 받을 필요가 없다.라는 답변서를 받았고, 피청구인이 변호사에 법률자문 결과, 담보가치를 변경시키는 경우에는 지상권자동의서를 제출하여야 한다.와 ○○○ 변호사에 법률자문한 결과, 담보가치를 감소시킨다고 보기가 어렵기에 지상권자동의서 징구가 필요없다.라고 하였기에, 이들 의견을 종합해 보면, 담보가치를 변경시키는 경우가 아니라면, 지상권자의 사용동의서는 필요없다고 해석하여도 무리가 아니라도 판단된다.
다. 청구인은 ① 이 사건 건축물에 대해 2008. 7. 24. 건축허가서를 교부받고, 2010. 5. 4. 사용승인서를 교부받은 사실이 있으며, ② 이후 2˜3층 증축허가를 신청당시, 청구 외 ○○은행으로부터 사용동의서를 받았고, 그 이후 ○○의료재단이 무단증축하여 수년간 사용해옴에 있어 민원은 전혀 없었으며, ③ 이 사건 사후추인(건축신고) 대상인 무단증축건축물은 별도증축이 아닌 수직증축건축물이고, ④ 지상권자인 ○○은행의 담보물 토지 위에 수목 또는 건물을 설치하는 것이 아니고, ⑤ 이 사건 건축물의 부속주차장으로 설치되어 있어 토지사용 동의를 해 준다하여도 그 토지의 담보가치에는 아무런 영향이 없다고 판단된다.
라. 결론적으로 무단증축 건축물은 별도증축이 아닌 수축증축이고, 기존건축물의 추진이 목적이며, 건물구조가 철근콘크리트, 슬라브로 철거가 어려워 무리한 강제철거 시 사회적․경제적 불필요한 손해가 크다고 판단되며, 사후추인(건축신고 수리)이 있더라도 아무런 피해가 예상되지 않은 상황에서 단순히 위반 건축물 시정(자진철거)조치 후, 이 사건 건축신고 반려처분은 위법․부당한 처분이므로, 그 취소를 청구한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○안군 ○○면 ○○리 325-7번지 외 7필지 내 건축물 소유자로서 2011. 5. 9. 청구인이 임의경매를 통해 소유권 이전을 하였고, 2011. 10. 31. 당초 건축물 소유자인 의료법인 ○○의료재단이 4층 물리치료실 82.88㎡을 불법 증축한 것에 대하여 자진신고를 하였다. 이에 피청구인은 2011. 11. 2. 현장 확인 결과 위반사항이 확인되어 위반건축물 행위자인 재단에게 시정(자진철거) 통보를 하였고, 건축 소유자인 청구인에게 시정(자진철거) 조치사항이 이행될 수 있도록 협조요청을 하였다.
나. 2011. 12. 21. 피청구인은 자진철거 이행여부 확인 과정에서 건축물 5층에 창고 6.30㎡, 발코니 28.00㎡ 위반건축물이 추가로 확인 되어, 2011. 12. 22., 2012. 1. 6. 2회에 걸쳐 시정(자진철거) 촉구를 하였으나, 시정(자진철거)이 되지 않아, 2012. 2. 9. 위반행위자인 재단을 고발하고, 2012. 2. 13. 청구인에게 시정 촉구를 하였다.
다. 이에 청구인은 위반건축물 5층 창고, 발코니를 자진철거하였고, 4층 물리치료실은 불법건축물의 추인(양성화)이 가능하여 청구인이 2012. 3. 22. 피청구인에게 건축신고를 하였고, 이에 피청구인은 청구인이 제출한 건축신고서를 검토한 결과 신청부지 8개 필지 중 3개의 필지가 타인의 소유 및 지상권설정이 되어 있었다.
라. 「건축법」제14조, 같은 법 시행규칙 제12조제1항제4호에 따르면 건축할대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류인 소유자 및 지상권자의 토지사용승낙서를 제출하여야 하나, 미제출로 인하여 「민원사무처리에관한 법률」제13조, 같은 법 시행령 제14조에 따라 2012. 3. 27. 피청구인이 청구인에게 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 보완요구를 하였다.
마. 이에 청구인은 2012. 4. 6. 피청구인에게 제출한 토지 3필지에 대한 토지사용승낙서에는 승낙자가 재단으로 되어 있는데, 3필지 중 1필지의 소유자는 재단이 아니었고, 지상권자인 ○○은행의 동의서도 제출되지 않아, 2012. 4. 9. 피청구인은 청구인에게 소유자 및 ○○은행의 토지사용승낙서를 제출하라는 보완 요구를 하였고, 청구인은 2012. 4. 18. 법적 지상권에 관련 법률해석(대법원 판결 예시문)을 첨부하여 토지소유자의 토지사용승낙서 및 지상권자의 동의가 불필요하므로, 보완을 이행하지 않았다.
바. 이에 피청구인은 「건축법」제14조, 같은 법 시행규칙 제12조제1항제4호에따라 보완을 하지 않아, 2012. 4. 19., 2012. 5. 8., 2012. 6. 8., 2012. 6. 25. 4차례 청구인에게 보완요구를 하였고, 청구인이 보완완료를 하지 않아 「민원사무처리에 관한 법률」제15조, 같은 법 시행령 제15조에 따라 청구인이 제출한 건축신고서를 반려 하였던 것이다.
사. 2012. 2. 9. 국토해양부 질의회신에 따르면, 지상권자의 동의 여부는 지상권의 내용과 동 권리를 규정하고 있는 「민법」등 관계법령에서 판단 되어야 할 사항이라고 되어 있고, 또한, 이 사건토지 지상권자의 지상권설정 목적이 견고한 건물 기타 공작물 또는 수목의 소유이므로, 지상권설정으로 대지의 사용을 제한받고 있는 상태이므로, 당연히 지상권자의 동의서가 첨부되어야 하고, 피청구인은 지상권자의 동의서를 첨부하도록 보완요구를 3회에 걸쳐하였으나, 청구인이 이를 보완하지 않아「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조제1항 보완요구 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정하고 있으므로, 관련법에 따라 반려한 것으로 적법한 행정처분이다.
4. 관계법령
가.「건축법」제2조, 제11조, 제14조, 제44조, 제45조
나.「건축법 시행령」제3조, 제86조
다.「건축법 시행규칙」제12조
라.「측량․수로조사 및 지적에 관한 법률」제80조
아.「민원사무처리에 관한 법률」제13조
자.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제14조
5. 인정사실
가. 이 사건 건축물(5층, 연면적 3,246.35㎡, 대지 5필지 967㎡)은 2007. 9. 14. 청구 외 ○○주식회사가 최초 건축하여 2009. 5. 12. 청구 외 의료법인○○의료재단이 매수하였고, 이후 2010. 5. 4. 청구 외 의료법인○○의료재단이 2․3층을 증축(연면적 3,246.35㎡ → 3,423.32㎡)하면서 대지를 당초 5필지에서 이와 접한 3필지(325-23, 325-28, 325-31번지, 면적559㎡)을 포함하여 건축허가(증축)를 신청하여 사용승인되었으며, 건축물대장에 등재되었다. 또한 이 시기(추정)에 4층 물리치료실(82.88㎡)를 무단증축하였다.
나. 청구인은 2011. 5. 9. 이 사건 대지인○○군 ○○면 ○○리 325-7번지 외 7필지(1,526㎡)상의 건축물(연면적 3,423.32㎡) 및 이 사건 대지 7필지 중 5필지(용산리 325-7, 325-13, 325-27, 325-29, 319, 총면적 967㎡)를 임의경매를 통해 소유권 이전하였고, 2011. 10. 31. 이 사건 위반건축물(무단증축 4층 물리치료실, 82.88㎡)에 대해 청구인에게 자진신고를 하였으며, 이에 피청구인은 2011. 11. 2. 현장확인결과, 위반사항이 확인되어 위반건축물 행위자인 의료법인○○의료재단에게 시정(자진철거)통보를 하였고, 건축 소유자인 청구인에게 시정(자진철거) 조치사항이 이행될 수 있도록 협조요청을 하였다.
다. 피청구인은 2011. 12. 22., 2012. 1. 6. 2회에 걸쳐 시정(자진철거)를 촉구하였으나 시정(자진철거)이 이행되지 않자, 2012. 2. 9. 위반행위자인 의료법인환영의료재단을 고발하였고, 2012. 2. 13. 현 소유자인 청구인에게 시정을 재촉구를 하였으나, 청구인은 2012. 3. 22. 피청구인에게 이 위반건축물(무단증축 4층 물리치료실, 82.88㎡)에 대해 사후추인(양성화)을 위한 건축신고를 하였고, 피청구인은 청구인이 제출한 건축신고서를 검토한 결과, 이 사건 대지 8필지 중 3필지가 타인의 소유(재단법인○○의료대단, ○○○)이고, 지상권이 설정(○○은행)이 되어 있어 대지의 소유자 및 지상권자의 사용동의서를 제출하도록 보완요구하였다.
라. 피청구인은 「건축법」제14조, 같은 법 시행규칙 제12조제1항제4호에 따라, 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류에 대해, 2012. 4. 19., 2012. 5. 8., 2012. 6. 8., 2012. 6. 25. 4차례 청구인에게 보완요구에도 청구인이 보완완료를 하지 않아 「민원사무처리에 관한 법률」제15조, 같은 법 시행령 제15조에 따라 청구인이 제출한 건축신고서를 반려 하였다.
6. 검토의견
가. 먼저 이 사건 처분 관계 법령에 대하여 살펴보면,
1) 「건축법」제2조(정의)제1항에 의하면, 대지(垈地)란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다.고 규정하고 있고, 같은 법 제11조(건축허가)제1항에 의하면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 및 같은 법 제14조(건축신고)제1항에 의하면 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제12조(건축신고)제1항제3호․제4호에 의하면, 법 제14조제1항 및 제16조제1항에 따라 건축물의 건축·대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축·대수선·용도변경신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 3. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 4. 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류라고 규정하고 있다.
나. 다음, 이 사건 처분 사유의 위법․부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 이 사건은 「건축법」위반건축물인 ○○군 ○○면 ○○리 325-7번지 외 7필지(1,526㎡)상의 건축물(5층) 중 前소유자가 무단증축한 4층 물리치료실(82.88㎡)에 대해 청구인에게 위반건축물 자진신고를 하였고, 이에 대해 피청구안이 시정명령(자진철거)를 하자, 청구인은 피청구인에게 위반건축물의 사후추인(양성화)을 위한 건축신고(증축)를 하였으며, 피청구인이 사후추인(증축)에 대해 검토결과, 관련 법령에 위반 사항이 없으나, 이 사건 건축물의 대지 5필지 중 3필지(면적559㎡)가 청구인이 아닌 타인 소유이고, 지상권이 설정되어 있어 이 소유자 및 지상권자의 사용동의서를 제출할 것을 보완요구하였는 바, 청구인이 이를 모두 보완하지 못하자, 건축신고를 반려한 것으로,
2) 우선,위반건축물 추인제도에 대해 살펴보면, 위반건축물 추인이란 정부의 위반건축물 구제방안 지침(건축58550-2786호, 1999. 7. 16.) 및 위반건축물 추인방법 통보(건축58550-3639호, 1999. 9. 11.)에 의거, 1992. 6. 1.이후 발생한 건축물이 현행법령에는 적합하나, 건축허가(신고)절차를 결한 위반건축물에 대해 건축현장을 확인 후, 고발조치 및 이행강제금 1회 납부 후 추인하는 건축허가(신고)절차로서, 이러한위반건축물 추인도 현행 건축법령에 적합해야 하므로, 위 건축법령에 의한 건축신고절차를 거쳐야 한다고 봄이 타당하다 할 것이다.
3) 다음은 이 사건 대지 중 타인 소유 및 지상권이 설정된 3필지에 대해 피청구인의 소유자 및 지상권자의 사용동의서 제출요구가 적법․타당한지에 대해 살펴보면,
가) 먼저, 「건축법」제11조, 제14조(건축신고) 및 같은 법 시행규칙 제12조(건축신고)제1항의 규정에 의거, 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 건축물을 증축하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축신고하여야 하고, 건축신고하려는 자는 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 신고 시 제출토록 되어 있는 바, 이 규정은 건축물소유자로 하여금 대지의 법적․실질적 소유와 사용에 관한 권원을 확보함으로써 향후 발생할 수 있는 당사자간 분쟁과 피해를 예방하고 권리를 보호하기 위한 것이라 할 것이고, 이러한 건축신고절차는 청구인의 이 사건 무단증축한 위반건축물을 사후추인(양성화)을 위한 건축신고(증축)에도 적용된다고 보아야 할 것이다.
나) 다음으로 지상권자의 동의서 제출에 대해 살펴보면, 「민법」제279조(지상권의 내용)에 의하면, 지상권자는 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용하는 권리가 있다.라고 규정하고 있어 대지의 소유권자는 원칙적으로 당해 대지의 사용권이 있고, 이 대지에 지상권·지역권·전세권이 설정되면 그 권리를 설정한 자가 사용권을 가지게 되는 것이라 할 것인 바, 이 사건은 ○○군 ○○면 ○○리 소재 3필지에 2006. 8. 9.건물, 기타공작물이나 수목을 소유의 목적으로 이 3필지 전부에 대해 ○○은행의 지상권이 설정되어 있는 경우로서, 청구 외 ○○은행이 공작물이나 수목이 없는 대지에 청구 외 의료법인○○의료재단의 금융대출에 대한 담보가치를 유지코자 이른 바, 담보지상권이설정된 경우라 할것인 바, 토지에 관하여 저당권을 취득함과 동시에 담보가치를 확보하기 위하여 지상권을 취득하는 경우 특별한 사정이 없는 한 당해 지상권은 저당권이 실행될 때까지 제3자가 용익권을 취득하거나 목적 토지의 담보가치를 하락시키는 침해행위를 하는 것을 배제함으로써 저당부동산의 담보가치를 확보하는데 그 목적이 있다고 할 것이고, 따라서 지상권자로서는 제3자에 대하여 목적 토지 위에 건물을 축조하는 것을 중지하도록 요구할 수 있고(대법원 2004. 3. 29. 2003마1753호), 지상권자로부터 사용승낙서를 받지 못하여 더 이상의 사업추진을 할 수 없어 사업을 개시하지 못한 정당한 사유가 있다.(2009. 7. 9. 선고2000두1877호)는 대법원 판례 등에 비추어 볼 때, 대지의 사용․수익함에 있어 담보지상권의 경우에도 지상권자의 사용동의 문제가 발생할 수 있음을 알 수 있다할 것이다.
다) 담보지상권이 설정된 3필지는 청구 외 의료법인○○의료재단이 이 사건 건축물 증축 시(2010. 5. 4.) 대지조건(대지위치 및 면적)에 포함하여 허가를 신청하여 피청구인이 건축(증축)허가하였고, 건축물관리대장에 일단의 부지로서 대지면적에 포함되어 있음을 볼 때, 이 사건 위반건축물(4층 물리치료실, 82.88㎡)의 사후추인(증축 양성화)의 건축신고 수리 범위가 지상권이 설정된 3필지(면적559㎡)에 미치는 것으로 보아야 하며, 위 사후추인을 위한 건축신고(증축)가 수리로 인하여 이 사건 건축물의 면적이 증가하며, 건축물의 면적 증가는 현재의 이 사건 3필지의 사용․수익 현황이 어떠하든 향후 지상권자의 사용․수익권을 침해할 소지가 있을 것으로 보이고, 그로 인해 향후 당사자가 법률분쟁이 없을 것이라고 할 수 없을 것이다.
4) 다음으로, 청구인이 이 사건 대지 중 3필지 중 ○○군 ○○면 ○○리 325-31(16㎡, 소유자: ○○○)에 대한 소유권자의 사용동의서를 제출하지 않았는 바, 청구인 소유가 아닌 3개 필지는 기존 건축(증축)허가 시 신청된 일단의 토지로서 건축물은 위치하지 않으나, 3개 필지가 미포함되면 「건축법 시행령」제86조 일조권에 저촉되어 건축신고가 불가하므로 청구인이 대지의 법적․실질적 사용에 관한 권원을 확보할 필요가 있다 할 것이므로, 피청구인이 청구인의 이 사건 건축신고에 대해 소유권자의 사용동의서를 보안․제출하도록 요구한 것은 적법․타당하다 할 것이다.
5) 청구인은 이 사건 무단증축 건축물은 별도증축이 아닌 수축증축으로 기존건축물의 추진이 목적이며, 건물구조가 철근콘크리트, 슬라브로 철거가 어려워 무리한 강제철거 시 사회적․경제적 불필요한 손해가 클 것이고, 민사상 손해배상과 관련한 지상권자의 권리침해에 대한 판례를 들어 사후추인(건축신고 수리)이 있더라도 아무런 피해가 없을 것으로 예상되며, 지상권자인 ○○은행의 담보물 토지 위에 수목 또는 건물을 설치하는 것이 아니라 이 사건 건축물의 부속주차장으로 설치되어 있어 토지사용 동의를 해 준다하여도 그 토지의 담보가치에는 아무런 영향이 끼치지 않으므로, 이 사건 건축신고 반려처분은 위법․부당하다고 주장하나, 수직증축의 경우에도 별도의 건축신고 절차를 거쳐야 하고, 건축신고수리로 인해 건축물의 면적의 변화(증가)가 있는 것으로, 이로 인해 향후 그 대지인 3필지의 지상권자의 사용․수익권에 변경을 초래한다고 보아야 하며, 가사 지상권자의 사용․수익권에 변경을 초래하지 않는다 하더라도, 허가권자가 신청자에 대해 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리의 증명을 요구하는 것은 건축물소유자로 하여금 대지의 법적․실질적 소유와 사용에 관한 권원을 확보함으로써 향후 발생할 수 있는 당사자간 분쟁과 피해를 예방하고 권리를 보호하여 공공복리의 증진에 이바지하고자 하는 건축행정의 필요에 의한 것으로, 민사상 담보가치 변동에 따른 손해배상청구권과는 별개로 건축할 대지의 지상권자의 사용동의가 필요하다고 할 것이고, 이 사건 위반건축물(4층 물리치료실, 82.88㎡) 부분은 기존 4층 옥외 휴게공간의 골조(철근콘크리트 기둥 및 바닥슬라브)의 일부와 3층 옥상을 이용하여 무단증축(벽면만 축조)된 사항으로, 위반건축물을 철거할 경우 기존건축물에 대하여 구조적인 문제는 없을 것으로 보이므로, 그 철거에 큰 무리가 있을 것으로 보이지 않고, 그로 인한 청구인의 사회적․경제적 피해도 크다할 수 없을 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
6) 따라서, 피청구인의 이 사건 건축물의 대지인 3필지에 대한 소유권 및 사용권을 가진 제3자와 건축물 소유권자 및 사용권자와 분쟁을 사전에 예방하고자 소유권자 및 지상권자의 사용동의서 제출요구는 정당하다 할 것이고, 청구인이 이를 보완하지 않음에 따른 피청구인의 이 사건 건축신고 반려처분은 적법․타당하다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
