이 유(2012-240)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○○영농조합법인(○○시 ○○면 ○○로 ○)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2012. 4. 10. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-○외 1필지(보전녹지지역, 전, 330㎡) 상에 동물 및 식물관련시설(퇴비사)를 건립하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 ① 퇴비사의 용도가 ‘축사에서 발생되는 분뇨를 처리하기 위한 시설’이므로 「건축법」상 용도분류는 「건축법 시행령」[별표 1]제22호의 ‘분뇨 및 쓰레기 처리시설’ 중 ‘분뇨처리시설’로 분류함이 타당하고, ② 신청지는 보전녹지지역으로 「○○시 도시계획조례」제31조[별표 14]에 의하면 ‘분뇨 및 쓰레기 처리시설’은 보전녹지지역에 불가능한 용도라는 사유로 건축 불허가 처분을 하였는바, 이의 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위
1) 청구인은 주거지에서 축산(젖소사육)일을 50년 이상 하면서 주거지 인근 이 사건 토지인 ○○시 ○○면 가방리 1217-4번지, 동소 1301-65번지(이하 ‘이 사건 토지‘라 함)에 퇴비창고를 신축하기 위해서 2009. 3. 5. 축산농가 5명으로 ○○○○○영농조합법인을 설립하여 친환경 퇴비창고 신축을 준비해 왔다.
2) 청구인은 퇴비창고를 신축하기 위하여 회원들과 2011. 3월 농림사업으로 ○○시 농업기술센터 농축산과에 공동퇴비장 설치사업을 신청하여 2012년 ○○○○○영농조합법인 명의로 사업비 5,000만원을 확보하였다.
3) 2012. 4. 10. 신청지역의 토지이용계획확인서와 지적도 등 서류를 검토하여 건축허가여부를 고려하여 「건축법 시행령」[별표 1] 제21호 나목을 적용하여 동물 및 식물 관련시설[퇴비사(330㎡)]로 건축허가 신청하였으나, 2012. 4. 30. 불허가 처분을 받았다.(이하 ‘1차’라 함)
4) 2012. 5. 31. 「건축법 시행령」[별표 1] 제21호 나목을 적용하여 동물 및 식물관련시설[축사(108㎡)와 퇴비사(330㎡)]로 건축허가 신청하였으나, 2012. 6. 1. 불허가 처분을 받았다.(이하 ‘2차’라 함)
5) 2012. 6. 27. 「건축법 시행령」[별표 1] 제18호 가목을 적용하여 창고시설(퇴비사)로 건축허가 신청하였으나, 2012. 6. 29. 불허가 처분을 받았다.(이하 ‘3차’라 함)
6) 위와 같이 2012. 4. 30.(1차), 2012. 6. 1.(2차), 2012. 6. 29.(3차) 3차례에 걸쳐 관련부서(건축과)의 일방적 법규 유추적용으로 청구인에게 불허가 통보를 하였다.
나. 이 사건 건축 불허가 처분의 위법성 등
1) 이 사건 처분의 위법성
가) 피청구인은 이 사건(1차) 신청을 2012. 4. 10. 접수하였는데, 「민원 사무처리에 관한 법률 시행규칙」제5조제1항의 규정에 의하면 “민원서류를 접수한 때부터 8근무시간 이내에 보완요구 하여야 한다. 다만, 현지조사 등 정당한 사유로 8근무시간이 경과한 후 보완을 하여야 할 사항이 발견된 경우에는 즉시 보완을 요구하여야 한다.”라고 규정하고 있음에도 2012. 4. 12.(민원접수 후 2일째) 1차 보완요구(2012. 4. 26.까지 보완요구 되어 있었음) 하였고, 건축사사무실에도 2012. 4. 26.까지 관련 서류를 보완 요청하여 보완처리 하였으나, 2012. 4. 30. ○○시청 건축과에서 건축사 핸드폰 문자로 건축허가 불가통보 후 2012. 4. 30. 문서로 청구인에게 불가통보 하였다.
나) 「민원사무처리에 관한 법률」 제24조제3항제3호 및 같은 법 시행령 제36조에 의거 복합민원을 처리하기 위해서는 실무종합심의회를 설치·운영하여야 함에도 주무부서(○○과)에서 일방적으로 관련부서(○○○○과·○○과·○○과·○○○과 등)의 협의나 의견을 받아서 처리해야 할 민원을 주무부서(○○과)에서 법령을 유추해석하여 적용한 것은 재량권을 남용한 위법임을 면치 못한다 할 것이다.
다) 또한 2차 처분은 1차 협의 때 축사가 없는 퇴비사는 인정할 수 없다고 하여 축사 108㎡를 짓기로 하고, 2012. 5. 31. 동물 및 식물 관련시설로 축사허가를 신청함에도 「건축법 시행령」[별표 1] 제21호에 부적합하다 하였고, 3차 처분은 2012. 6. 27. 창고시설(퇴비사) 신청에 대하여 「건축법 시행령」[별표 1] 제18호에 부적합하다 하였으나, 2012. 4. 10. 1차 신청 시의 동물 및 식물 관련시설(퇴비사)과 동일시 취급하여 불허가 처분을 할 이유가 없다고 할 것이다.
라) 특히 이 사건의 경우 불허가 처분에 앞서 퇴비창고 신축으로 인하여 주변 민원 발생과 환경적 피해가 전혀 없을 뿐만 아니라, 그 규모가 330㎡ 정도의 소규모 퇴비 창고로서 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 근거한 가축분뇨배출시설 설치 허가 대상도 아니며, 축사 내에 왕겨와 톱밥을 바닥에 깔아준 것을 그대로 수거하여 퇴비창고에 보관해 두었다가, 초지에 퇴비가 필요한 시기에 이 퇴비를 전량 초지용 농지에 활용할 목적이다. 공동 퇴비장 사업은 국비·도비·시비의 재정지원 사업임으로 이 사건 처분은 재량권 한계를 일탈·남용한 위법 부당한 처분이라고 본다.
2) 이 사건 처분의 부당성
가) 사건의 쟁점
(1) 청구인이 신청한 건물의 용도가 「건축법 시행령」[별표 1] 제18호의 창고시설인지, 제21호의 동물 및 식물 관련시설인지 또는 제22호의 분뇨 및 쓰레기 처리시설인지 여부가 문제되는 바,
(2) ‘분뇨처리시설’의 정의는 「건축법」상 규정이 없다. 그러나, 청구인이 신청한 규모와 목적을 상식적으로 생각해 볼 때 건축과에서 해석하여 처분한 ‘분뇨처리시설’은 현실과 너무나 동떨어진 해석으로 밖에 보이지 않는다. 청구인이 신청한 건물의 용도를 두고 농민이건 도시민이건 누구에서 물어 보아도 퇴비창고라 하지 분뇨처리시설이라 하지 않을 것이며, 이 분야에 조금이라도 관심이 있는 사람에게 물어본다면 당연히 퇴비창고라 할 것이다. 그리고 ‘분뇨처리시설’이라고 하면 기계장비 등 대규모 장비와 시설을 활용하여 분뇨를 처리하는 시설로 인식하지, 건물 벽체도 제대로 둘러싸지 아니한 이런 건물을 분뇨처리시설이라고 하지 않을 것이다.
(3) 그리고 당시 건축사사무소에서는 다른 지역의 ‘분뇨처리시설’을 설계하여 허가업무 중이었기 때문에 이 사건 건물의 용도문제로 건축사사무소에서 용도분류를 잘못 적용할 수도 없었다. 그렇지만 건물용도 결정 문제로 건축사 사무소와 시청 건축과 담당자가 협의 중에 건축과 담당자가 분뇨 및 쓰레기 처리시설에 해당한다고 하여, 건축사사무소에서 이견을 해소하기 위하여 고민을 한 결과, 창고·동물 및 식물 관련시설·분뇨 및 쓰레기처리시설의 3가지 용도 중 「건축법 시행령」[별표 1]에 세부용도까지 명확히 기재되지 않은 경우 건축물관리대장 등재 시 가장 가까운 용도로 허가 신청하는 것이 타당하다고 생각하여 창고로 신청한 것을 동물 및 식물 관련시설로 변경하여 신청하였으나 1차 불허가 처분을 받게 되었다.
(4) 1차 불허가 처분 이후 다시 허가협의 중에 담당자가 축사가 없는 퇴비사 단독의 건물은 인정할 수 없다고 하여, 계획에 없던 축사를 짓기로 하고 2차 허가접수를 하였다. 2차 불허가시 피청구인은 “..축사 운영 여부와 상관없이, 신청한 퇴비사는 귀 법인 소속 회원의 축사에서 나오는 분뇨를 수집·처리하기 위한 시설로서 축사의 부속시설로 볼 수 없으므로...”라고 답변 했는데 ‘법인 소속회원의 축사에서 나오는 분뇨를 수집·처리하기 위한 시설’이 어떻게 축사부속시설이 아닌지 모르겠다. 다른 사람의 축사에서 나오는 축분 저장고만 축사부속시설인지 묻고 싶다. 퇴비창고를 지어 법인 회원들 축사에 나오는 분뇨를 갖다놓을 수도 있고, 초지에 뿌릴 퇴비가 모자랄 경우 이웃 축산농가와 인근 마을 축산농가의 축분을 갖다놓을 수 있지 않겠는가. 건축과에서 이렇게 해석한 것은 정보가 어느 단체보다 빠르고 풍부한 시청에서 현실을 모르는 체하는 것이거나 부정하기 위한 부정으로 밖에 보이지 않는다. 더구나 현재 해양투기가 금지되어 축산농가들은 축분을 어떻게 처리해야 할지 어려움에 닥쳐있는데, 우리 회원 축분이든 다른 사람의 축분이든 무엇이 문제가 되겠는가.
(5) 축사와 퇴비창고가 멀리 떨어져 있어도 차량이나 장비로 운송하여 얼마든지 저장가능하고, 또 농지(초지)와 퇴비창고가 떨어져 있어도 차량과 장비를 활용하여 영농이 가능한데 퇴비창고만 있다한들 무엇이 문제가 되겠는가. 담당자로부터 축사가 퇴비사보다 커야 한다는 요청도 있어, 청구인은 퇴비사보다 크지 않지만 필요하지도 않았던 축사 건물을 퇴비창고와 건축하기로 하고, 2차 신청 때에는 축사와 퇴비창고 2동으로 하여 동물 및 식물 관련시설[축사(108㎡)와 퇴비사(330㎡)]로 건축허가를 신청했으나, 이 역시 불허가 처분을 받게 되었다.
나) 타 시·군의 사례
인근 ○○시의 경우 동일한 조건임에도 2011. 6. 8. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에 ○○○○영농조합법인에서 「건축법 시행령」[별표 1] 제21호 동물 및 식물 관련시설(퇴비사) 허가를 받아서 친환경 퇴비사를 신축 준공한 사례가 있다. 특히 ○○○○○영농조합법인과 조건도 같고 복합민원으로 접수된 것인데도 ○○시 ○○과의 경우 관련부서(○○○○·○○·○○·○○산과 등)와 종합실무심의회 등을 개최하지 않고 주무부서(○○과)에서 일방적으로 법규를 유추·확대해석 하여 불가처분 한 것은 아무런 근거 없이 이루어진 것으로 부당함이 분명하다.
다) 타 법령의 경우
「하수도법」에서 ‘분뇨처리시설’을 명백히 정의하고 있으며, 만일 「가축 분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 따른 가축분뇨를 처리하는 시설이 위 분뇨처리시설에 해당할 여지가 있다고 하더라도, 이 사건 시설은 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」상의 환경기초시설에 해당하지 않으며, 「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목과 「농지법 시행규칙」제3조제1호에서 가축분뇨시설은 축사의 부속시설로 명백히 규정하고 있으므로 가축분뇨처리 시설 중 공공처리시설만이 ‘분뇨처리시설’에 해당한다고 할 것이다.
라) 민원 발생 관련 사항
이 사건 신청지 주변은 대부분 비닐하우스와 논·밭으로 이루어져 있어 인근 농민들도 친환경 유기질 퇴비창고 건축에 동의를 하였으며, 또한 주변의 토지이용실태 및 환경과도 조화를 이루고 있음을 인지하고도 피청구인이 법리해석을 유추하여 불허가 하는 것은 명백한 이유나 근거가 전혀 없으므로 피청구인의 처분은 행정의 자기구속의 원리에 위배된다고 본다. 청구인이 신청한 가축퇴비창고를 ○○시 ○○과 담당자의 자의적 유추해석으로 ‘분뇨처리시설’로 적용한 것은 법치행정의 원리에도 위배된다.
마) 타 부서 행정지원 노력 등
농림식품부 등 관련 정부·지자체는 FTA에 따른 값싼 해외 조사료 수입 등에 대응한 농축산인들의 삶의 질 향상과 농업분야(축산)의 대외 경쟁력 향상을 위해, 법령·규정 등에 얽매여 사업시행을 못하게 하는 등의 피해를 주는 사례가 발생하지 않도록 해야 할 것이다. 최근 조사료(풀-Glass)의 수입가격이 대폭 상승함에 따라 조합법인들이 젖소·한우 목장에 필요한 조사료를 연간 60Ha가 넘는 조사료생산 신청을 해 놓고 있다. 자가소비에 사용될 축산 퇴비 보관창고가 건립되지 않으면 농경지 주변에 야적을 해야 할 딱한 처지에 놓여있다. 이런 여건을 고려한다면 불허가 처분으로 인해 입게 될 청구인의 손해가 너무도 크다 할 것이다.
다. 결론
위와 같이 청구인이 이 사건 허가신청을 하게 된 경위, 건축 허용 가능 지역임에도 허용 용도의 잘못된 해석으로 인하여 청구인 및 법인회원들이 지금까지 받고 있는 고통 등 여러 가지 사정을 감안해 볼 때, 청구인에 대하여 ○○과에서 취한 이 사건의 불허가처분은 지나치게 가혹하여 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이라 할 것이다. 따라서, 청구인의 위와 같은 사정들은 살펴볼 때 피청구인의 행정처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 2012. 4. 30. 건축허가 처분을 취소하여 주기를 간곡히 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분경위
1) 청구인은 2012. 4. 10. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-○ 외1필지상에 동물 및 식물관련시설로서의 퇴비사 설치를 위한 건축허가 신청서를 피청구인에게 접수하였는 바,
2) 축사의 부속건축물일 경우 동물 및 식물관련시설로 분류 될 수 있으나, 이 사건 건축물은 주건축물로서, 사업목적이 청구인 ○○○○○영농조합법인이 조합원의 축사에서 발생하는 분뇨를 처리하기 위한 시설이며,
3) 우리 시 ○○○과에서 지원하는 사업 목적이 ‘가축분뇨처리시설 지원사업(개별시설)’임을 감안할 때 축사의 부속건축물이 아닌 주건축물로서의 분뇨처리시설로 분류되어야 하며,
4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조, ○○시 도시계획조례 제31조제14호[별표 14] 규정에 의하면 보전녹지지역에서는 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’ 설치가 불가능한 지역이므로 피청구인은 2012. 4. 30. 청구인의 이 사건 신청에 대해 불허가처분 하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
청구인이 타 법령을 근거로 축사의 부속시설로서 동물 및 식물관련시설이라고 주장하고 있으나, 「건축법 시행령」제2조제12호에 의하면 ‘부속건축물’이란 같은 대지에서 주된 건축물과 분리된 부속용도의 건축물로서 주된 건축물을 이용 또는 관리하는데 필요한 건축물로 정의하고 있어, 청구인 회원의 축사에서 나오는 분뇨를 처리하기 위한 시설인 퇴비사는 주건축물로서 ‘분뇨처리시설’로 분류함이 타당하다.
다. 결론
1) 청구인이 신청한 건축허가 신청서를 종합적으로 검토한 결과, 이 사건 건축물은 축사의 부속건축물이 아닌 주건축물이며, 청구인 ○○○○○영농조합법인 회원의 축사에서 나오는 분뇨를 처리하기 위한 시설로서 「건축법 시행령」 제3조의4 [별표 1] 제22호 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’ 용도로 분류되며,
2) 신청지는 보전녹지지역으로 「○○시 도시계획조례」제31조제14호[별표 14]에 의거 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’은 건축 불가능한 지역이므로 불허가 처분한 것으로, 이 사건 처분은 적법·타당한 처분으로 “청구인의 청구를 기각한다”라는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가.「건축법 시행령」제2조, 제3조의4
나.「농지법 시행령」제2조
다.「농지법 시행규칙」제3조
라.「○○시 도시계획조례」제31조
마.「하수도법」제2조, 제19조
바. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제2조
5. 인정사실
가. 이 사건 부지인 ○○시 ○○면 ○○리 1217-4번지는 보전녹지지역으로 면적이 1,123㎡이고 지목은 전이며, 같은 리 1301-65번지는 보전녹지지역으로 면적이 1,144㎡이며 지목은 임야이다.
나. 유사사건 처리와 관련하여 인근 ○○시는 2011. 6. 20. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 1필지(면적: 2,906㎡, 용도지역: 농업진흥구역, 목적: 퇴비장건립 부지조성)에 퇴비장 부지 조성을 위한 ○○○○영농조합의 농지전용에 대해 허가처분 하였다.
다. 청구인은 2012. 4. 10. 동물·식물 관련시설(퇴비사)의 용도로 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2012. 4. 12. 청구인에게 사업계획이 미비하여 농지전용 및 개발행위 등의 적합여부 판단이 어렵다는 이유로 구조안전확인서 및 구조계산서, 세움터 신청에 관련한 대리인 위임장 및 행정정보 공동이용 동의서, 퇴비사 건축과 관련한 퇴비사 사용 및 운영에 관한 상세 사업계획서, 진입도로로 사용되는 필지에 대한 사용 권한, 농지전용 신청서, 건축허가 신청서와 토지사용승낙서의 지번 확인, 설계도서 중 배치도상에 도로와 관련된 진입주에 대한 계획 표기 등 관련 서류를 보완토록 통보하였고, 2012. 4. 30. 피청구인은 “퇴비사의 용도가 축사에서 발생되는 분뇨를 처리하기 위한 시설이므로 건축법상 분뇨처리시설로 분류되며, 이 사건 신청지는 보전녹지지역으로 ○○시 도시계획조례에 의거 분뇨처리시설이 불가능한 지역”이라는 사유로 불허가처분 하였다.
라. 청구인은 사업계획서에서 “법인 회원이나 인근 가축 축사로부터 퇴비처리 요청을 받아 유·무상으로 퇴비를 수집하고, 퇴비사에 보관 중인 퇴비는 가축사료로 쓰이는 초지에 거름으로 쓰이고, 초지 또한 법인 회원이나 인근 사료 경작인에게 유·무상으로 배부한다.”라고 기술하였다.
마. 청구인은 2012. 5. 31. 동물 식물 관련시설로 축사(108㎡)와 부속건물인 퇴비사(330㎡)를 건축허가 신청하였으나, 피청구인은 “축사 운영 여부와 상관없이 신청한 퇴비사는 귀 법인 소속 회원의 축사에서 나오는 분뇨를 수집·처리하기 위한 시설로서 축사의 부속시설로 볼 수 없고 분뇨처리시설로 분류되어야 하며, 이 사건 신청지는 보전녹지지역으로 ○○시 도시계획조례에 의거 분뇨처리시설이 불가능한 지역”이라는 사유로 2012. 6. 1. 청구인에게 불허가처분 하였다.
바. 청구인은 2012. 6. 27. 창고시설(퇴비사) 용도의 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 “귀 법인에서 신청한 창고시설(퇴비사)은 귀 법인 소속 회원의 축사에서 나오는 분뇨를 수집·처리하기 위한 시설로서 축사의 부속시설인 동물 및 식물관련시설로 볼 수 없고 분뇨처리시설로 분류되어야 하며, 이 사건 신청지는 보전녹지지역으로 ○○시 도시계획조례에 의거 분뇨처리시설이 불가능한 지역”이라는 사유로 2012. 6. 29. 청구인에게 불허가처분 하였다.
사. 청구 외 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 거주) 등 28명은 이 사건 퇴비창고의 건축에 대하여 동의서를 제출하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분 관계 법령을 살펴보면, 「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1] ‘용도별 건축물의 종류’로 제21호 ‘동물 및 식물 관련 시설’로서 축사, 가축시설, 도축장, 도계장 등을 규정하고 있고, 제22호 ‘분뇨 및 쓰리기 처리시설’로서 분뇨처리시설, 고물상, 폐기물처리시설 및 폐기물감량화시설을 규정하고 있으며, 「○○시 도시계획조례」제31조 [별표 14]에서는 보전녹지지역에 건축할 수 있는 건축물로 자목에서 ‘창고’를 카목에서 ‘동물 및 식물관련시설’을 규정하고 있고, 「하수도법」제2조에서 ‘분뇨’를 수거식 화장실에서 수거되는 액체성 또는 고체성의 오염물질(개인하수처리시설의 청소과정에서 발생하는 찌꺼기를 포함한다)이라고 정의하고 있으며, ‘분뇨처리시설’은 분뇨를 침전·분해 등의 방법으로 처리하는 시설이라고 정의하고 있다. 또한 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제2조에서 ‘가축분뇨’를 가축이 배설하는 분(糞)·요(尿) 및 가축사육과정에서 사용된 물 등이 분·요에 섞인 것이라고 정의하고 있으며, ‘퇴비’를 가축분뇨를 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질 중 액비를 제외한 물질로서 농림수산식품부령이 정하는 기준에 적합한 것이라고 정의하고 있고, ‘처리시설’을 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설이라고 정의하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 「건축법」상 ‘분뇨처리시설’이라고 하면, 기계장비 등 대규모 설비와 시설을 활용하여 분뇨를 처리하는 시설을 말하는 것이므로, 이 사건 퇴비사와 같은 건축물을 분뇨처리시설이라고 판단하여 건축 불허가처분 한 것은 위법·부당한 처분이라고 주장하고 있으나,
2) 이는 이 사건 건축물인 ‘퇴비사’가「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1] 용도별 건축물의 종류에 명확하게 분류되어 있지 않은데서 비롯된 것으로, 이와같이 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 하므로(대법원 2006. 5. 26. 선고 2006도826 판결 참조) 이하에서 관련 법령에 대하여 살펴보면,
3) 현형 법령상 ‘분뇨’와 ‘분뇨처리시설’에 대해서는 「하수도법」에서 정의하고 있는 바, 「하수도법」제2조제2호에서 ‘분뇨’를 수거식 화장실에서 수거되는 액체성 또는 고체성의 오염물질(개인하수처리시설의 청소과정에서 발생하는 찌꺼기를 포함한다) 이라고 정의하고 있고, 제10호에서 ‘분뇨처리시설’을 분뇨를 침전·분해 등의 방법으로 처리하는 시설이라고 정의하고 있으며, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제2조에서 ‘가축분뇨’를 가축이 배설하는 분(糞)·요(尿) 및 가축사육과정에서 사용된 물 등이 분·요에 섞인 것이라고 정의하고 있고, ‘처리시설’을 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설이라고 정의하고 있는 바, 가축분뇨처리시설을 바로 「건축법」상 분뇨처리시설에 포함되는 것으로 판단할 수 있는지가 문제된다. 현행 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」은 2007. 9. 28. 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」의 폐지와 함께 제정된 것으로 오수·분뇨에 관하여는 「하수도법」에 규정하고, 가축분뇨의 처리에 관해서는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」을 제정하였다. 당시 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」제2조제2호에서 ‘분뇨’를 수거식화장실에서 수거되는 액체성 또는 고체성의 오염물질이라고 정의하였고, 제2조제2의2호에서 ‘가축분뇨’를 가축이 배설하는 액체성 또는 고체성의 오염물질이라고 규정하였으며, 제2조제9호에서 ‘분뇨처리시설’을 분뇨를 침전·분해 등 환경부령이 정하는 방법에 의하여 처리하는 시설이라고 일의적으로 규정하였다. 따라서 ‘분뇨처리시설’의 ‘분뇨’에는 현행 「하수도법」상의 ‘분뇨‘ 뿐만 아니라 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」상의 ’가축분뇨‘를 포함하는 것으로 해석함이 타당하다 할 것이고, 그렇다면 「건축법」상 ’분뇨처리시설‘에 ’가축분뇨처리시설‘도 포함된다고 해야 할 것이다.
4) 또한 「토지이용규제 기본법」제2조제2호에서 “규제안내서란 국민이 주택·공장 등 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 관계 법령 또는 자치법규에 따라 받아야 하는 인가·허가 등의 기준, 절차, 구비서류 등을 적은 안내서를 말한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조 및 같은 법 시행규칙 제1조의2에 의거 작성된 ‘규제안내서’에 의할 경우 제8절에서 분뇨 및 쓰레기처리시설에 가축분뇨처리시설을 포함하고 있으며, ‘가축분뇨처리시설’은 「건축법 시행령」[별표 1] 제22호에서 정하는 분뇨 및 폐기물처리시설을 말한다고 규정하고 있고, ‘가축분뇨처리시설’은 가축분뇨을 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또 정화시설이라고 정의하고 있으며, ‘자원화시설’은 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 퇴비·액비 또는 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」제2조1호 나목의 규정에 따른 바이오에너지 등으로 만드는 시설을 말하므로, 이에 의할 경우 이 사건 퇴비사는 가축분뇨를 자원화하는 가축분뇨처리시설로서 「건축법」상 ‘분뇨처리시설’에 해당된다고 할 것이다.
5) 아울러 청구인은 2012. 3월 피청구인 시행한 ‘가축분뇨처리시설 지원사업(개별사업)’에 선정되어 이 사건 퇴비사를 건축코자 하는 것으로 ‘농림수산사업시행지침서’에 의할 경우 ‘축산분뇨처리시설(개별시설)’ 지원대상을 퇴·액비화시설, 에너지화시설, 정화방류시설, 부대기계·장비로 구분하고 퇴·액비화시설에 퇴비화시설, 액비화시설, 퇴비사, 건조장 등으로 구분하고 있으므로, 이에 의하더라도 이 사건 퇴비사는 가축분뇨처리시설에 해당하는 것으로 볼 수 있고, 청구인이 이제 와서 가축분뇨처리시설이 아니라고 하는 것은 일관성을 결여한 주장이라 할 것이다.
6) 설령 청구인의 주장과 같이 퇴비사의 경우 그 규모와 처리과정 등을 종합적으로 검토하여 분뇨처리시설에 포함되는지를 판단하여야 한다고 하더라도, 그 기준에 관하여 관련 법령에서 규정하고 있지 아니한 점, 국토해양부의 질의·회신 자료에 의할 경우 “「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제2조제8호에서 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설을 ‘처리시설’이라고 규정하고 있는 바, 가축분뇨를 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질(퇴비 등)로 자원화 또는 정화하는 처리시설은 ‘분뇨처리시설’로 볼 수 있으므로 당해 건축물의 용도는 「건축법 시행령」[별표 1] 제22호의 ‘분뇨 및 쓰레기 처리시설’로 분류 될 것으로 사료되나, 이에 해당 여부는 허가권자가 관련시설의 구조·이용형태 등과 관계 법령을 종합적으로 검토하여 최종 판단할 사항”이라고 유권해석 하고 있는 점, 이 사건 퇴비사의 건축이 ‘가축분뇨처리시설 지원사업’에 근거한 점, 「농지법 시행규칙」제3조의 규정에 의한 축사의 부속시설은 축사와 연접하여 설치해야 하므로 이 사건 퇴비사를 축사의 부속시설로 볼 수 없는 점, 청구인이 제출한 사업계획서에 의할 경우 조합원 외 타인으로부터 퇴비의 유상수집·유상판매를 계획하고 있는 점 등을 종합적으로 판단 할 때, 이 사건 퇴비사를 「건축법」상 ‘분뇨처리시설’로 분류한 피청구인의 결정이 재량권을 현저히 일탈·남용한 행위로 보기는 힘들다고 판단되므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
