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이 유(2012-177)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구외 ○○○은 2008. 12. 4. ○○군 ○○면 ○○리 산 66-1번지와 산 67-4번지(임야, 보전관리지역, 5,153㎡)에 대하여 찜질방 및 찻집 건축(3동, 건축면적 620.85㎡, 연면적 592.40㎡)을 위한 건축신고가 수리되었으며, 2011. 2. 28. 소유권 이전을 사유로 ○○면 ○○리 산 66-1번지와 산 67-4번지는 각 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지(임야, 2,740㎡, 청구인 소유)와 산 67-5번지(임야, 2,413㎡, 청구외 성한경, 김용진외 2명 소유)로 분할되었다. 청구인은 2011. 9. 20. ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 대하여 건축관계자(건축주 및 시공자) 변경신고(청구외 ○○○ → ○○○)를 한 후, 2012. 1. 30. ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지(임야, 보전관리지역, 987㎡)(이하 ‘이 사건 신청지’라고 함.)에 단독주택(1동, 건축면적 104.61㎡, 연면적 131.91㎡)을 건축하기 위하여 건축신고사항 변경신고와 진입도로 개설을 위한 개발행위허가(○○면 ○○리 산 67-5번지, 523㎡, 청구인 등 3명)를 신청하였으나,
2012. 4. 24. 피청구인으로부터 “①「산지관리법」제20조제2호에 따라 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고없이 사업계획이나 사업규모를 변경(당초 허가 당시 토사처리계획과 다르게 토사처리 함, 허가사항에 따른 사업진행시 허가조건을 이행한 후 사업을 시행하여야 하나 미이행됨.)하였으며, ② 단독주택 건립을 위한 진입도로 개설 계획이 군계획위원회 심의결과 산지경사도, 구배율, 주변경관 등 악영향으로 부적합 처리됨.”을 사유로 건축 신고사항 변경신고 불수리 처분을 받고, 그 취소를 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 피청구인은 2008. 12. 4. ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 찜질방과 찻집 건축을 위한 건축신고 수리 및 산지전용을 허가하였다. 청구인은 2011. 9. 16. 최초 허가자인 청구외 ○○○으로부터 허가권을 양도받아 공사 중인 자로서, 2012. 1. 30. 단독주택 건축을 위하여 건축 신고사항 변경신고서와 진입도로 개설을 위한 개발행위허가 신청서(청구인 등 3명)를 제출하였다.
나. 피청구인은 청구인 등 3명이 제출한 진입도로 개설과 관련한 개발행위허가 신청이 2011. 3. 28. 국토해양부(도시정책과-1843호)의 「도시계획 심의대상 운영통보 지침」에 의하여 심의대상에 해당하는 것으로 판단하여, 도시계획 심의위원회에 상정하였다. ○○군도시계획 심의위원회에서는 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청에 관하여 ‘종단경사 및 주변 경관 보전’을 이유로 부결하고, 건축 신고사항 변경신고에 대하여 불수리처분 하였으나, 사건 신청지는 이미 산지전용 허가를 받아 터파기 공사를 완료하여 주변경관이 훼손되었으며, 신청부지면적 또한 당초의 허가면적을 벗어나지 않았다.
다. 청구인은 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청이 도시계획 심의대상에 해당되지 않는다고 판단하여, 국토해양부에 ‘도시계획 심의대상 판단기준’을 질의하였다. 그 결과 국토해양부에서는 “도시정책과-1843호(2011. 3. 28.)에 의거 도시계획 심의대상 운영통보 이전에 허가를 받았고, 진입도로가 50미터 이상인 경우라도 부지면적이 증가하지 않았다면 도시계획 심의대상은 아니다.”라고 회신하였다. 따라서 피청구인은 국토해양부의 「도시계획 심의대상 지침」을 잘못 해석한 것이다.
라. 피청구인은 건축신고사항 변경신고 불수리처분과 관련하여 산지전용변경허가를 받아 공사를 하면서 토사처리를 당초 계획과 다르게 처리하였고, 비산먼지 등 주민피해대책이 미흡한 것을 불수리처분 사유로 하였다. 하지만 청구인은 산지전용변경허가를 받아 공사를 하는 중에 비산먼지 등 소음은 있었다고 하더라도, 피청구인으로부터 토사처리 방법에 대하여는 어떠한 내용도 통보받은 사실이 없다. 그러함에도 불구하고 피청구인은 비산먼지, 소음, 토사처리 등의 잘못을 이유로 2012. 4. 23. 건축신고(산지전용협의)지 공사중지를 명령하였다. 이는 1건의 불법행위를 이유로 2건의 행정처분(공사중지 명령과 건축신고사항 변경신고 불수리처분)을 한 것이다.
마. 토사처리 방법에 대한 통지여부는 문제삼지 않더라도 기존 허가받은 산지전용변경허가에 대한 공사중지 명령의 근거는 산지관리법에 있지만, 비산먼지와 소음, 토사처리 등의 잘못을 이유로 건축신고사항 변경신고 불수리처분의 근거는 산지관리법에 없다. 피청구인은 아무런 법률적 근거도 없이 비산먼지와 소음, 토사처리 등의 잘못을 이유로 건축신고사항 변경신고 불수리처분을 한 것이다.
바. 또한 1회의 범법행위에 대하여 2회의 행정처분 가능여부와 행정처분도 일사부재리의 원칙이 적용되는지에 대하여, 법제처에서는 “하나의 위반행위에 대하여는 하나의 행정처분이 원칙이며, 다만 한 개의 위반행위가 여러 법률을 위반한 경우에 복수의 행정처분이 가능하다.”고 회신하였다.
사. 따라서 국토해양부의 민원회신에서도 도시계획 심의대상이 아니라는 회신이 있었으며, 피청구인이 국토해양부의 지침을 잘못 해석한 것은 문제삼지 않더라도 군계획위원회에서 부결되었다는 사유만이 건축신고사항 변경신고 불수리처분의 이유가 되는 것이다. 설령 사건 신청지가 보존가치가 있는 녹지라 하더라도 이미 산지전용허가를 받아 산지를 훼손한 상황이므로, 기존에 건축신고 수리된 찜질방 및 찻집은 건축할 수 있고 이번에 신청한 단독주택은 건축할 수 없다는 이유는 합리적이라 할 수 없으므로, 청구인의 청구를 인용해 주기 바란다.
아. 보충서면
1) 피청구인은 국토해양부에 도시계획 심의위원회 심의대상이 아니다는 답변을 유도하기 위한 질의를 했다고 주장하고 있으나, 국토해양부 도시정책과-3149(2012. 5. 16.)에 따르면 “제2호 가목에서 2011. 3. 9. 이전에 허가를 얻었고 부지면적 증가없이 토지의 형질을 변경하는 개발행위 변경허가는 도시계획 위원회 심의대상에서 제외하도록 운영하고 있다.”고 회신하였으므로, 피청구인의 주장은 이유없는 주장이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분경위
1) 청구인은 2008. 12. 4. 청구외 ○○○이 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 찜질방 및 찻집 건축을 위해 건축신고(산지전용허가 일괄처리)하여 허가를 받은 사항을 2011. 9. 20. 건축관계자(건축주 및 시공자) 변경신고한 후 2012. 1. 30. 건축 신고사항 변경(개발행위허가 및 산지전용허가일괄처리, 단독주택 건립)신청서와 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청서를 피청구인에게 제출하였다.
2) 2008. 12. 4. 이 사건 신청지의 산지전용허가 당시는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 개정되기 전으로서 같은 법 시행령 제57조에 따라 도시계획위원회 심의대상이 아니었으나, 2012. 1. 30. 청구인이 건축 신고사항 변경신고(개발행위허가 및 산지전용변경허가 일괄신청) 신청과 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청을 할 당시에는 2011. 3. 9. 개정되어 신설된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1항1의2 규정에 의거 ‘도시계획위원회 심의대상’으로 국토해양부 도시정책과-1843호(2011. 3. 28.) 및 ○○○도 도시계획과-5051호(2011. 3. 29.)의 개발행위허가 도시계획위원회 심의대상 운영 통보 공문에 따라 청구인의 신청지가 관리지역이며, 진입도로가 50미터를 초과하므로 군계획위원회 심의안건으로 상정하였다. 이에 의거 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청과 관련하여 2012. 3. 30. 군계획위원회 심의결과 ‘산지경사도, 구배율, 주변경관과 여건 등 주변지역에 미치는 영향 등으로 입지 부적합’으로 부결되었다.
3) 이후 2012. 4. 20. 이 사건 신청지에 피청구인이 찜질방 및 찻집 건축 공사현장 확인결과, 산지전용변경허가를 득하지 아니하고 당초 허가 시 토사처리계획과 다르게 약 150㎥를 불법으로 토사처리 하였고, 비산먼지발생 및 소음진동 등에 따른 피해방지대책 미이행, 도로 점사용허가에 따른 교통소통 대책 미흡, 마을 간이상수도관 파열에 따른 민원발생 등이 확인되어 2012. 4. 23.「산지관리법」제20조제2호에 따라 피청구인은 청구인에게 건축신고지(산지전용협의)의 공사중지 명령을 하였다. 또한 2012. 4. 24. 피청구인은 “「산지관리법」제20조제2호에 따라 변경허가를 득하지 아니하고 당초 허가 당시 토사처리계획과 다르게 토사를 처리하고, 허가조건(비산먼지발생, 소음․진동 피해대책, 교통소통대책 등 수립)을 이행한 후 사업을 시행하여야 하나 미이행 되었으며, 단독주택 건립을 위한 진입도로 개설 계획이 군계획위원회 심의결과 산지경사도, 구배율, 주변경관 등 악영향으로 부적합 처리(의결)됨.”을 사유로 청구인에게 건축신고사항의 변경신고(개발행위허가 및 산지전용변경허가 일괄신청) 불수리처분 하였다. 또한 청구인은 「산지관리법」제54조제1호 위반으로 2012. 6. 20. 창원지방검찰청 마산지청에 불구속기소로 송치되었다.
나. 이 사건 처분의 적법성
1) 산지에 건축물을 건축하기 위하여 건축신고(산지전용허가 일괄처리)를 득한 후 건축물 목적사업을 변경하여 건축하고자 할 경우, 「건축법」제16조 규정에 따라 건축신고사항을 변경할 수 있도록 되어 있다.
2) 이에 따라 청구인은 찜질방 및 찻집의 용도로 건축 중인 건축물을 “단독주택으로 변경하고 진입도로 개설”을 위하여 건축신고사항 변경신고(개발행위허가 및 산지전용변경허가 일괄신청)와 개발행위허가 신청을 하였다. 검토한 결과 사업계획서상 도로의 길이가 72미터이므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조에 따라 도시계획위원회 심의대상(50미터 초과)에 해당되어 2012. 3. 28. 군계획위원회에 단독주택 진입도로개설 개발행위허가 심의를 상정하였으며, 2012. 3. 30. 군계획위원회 심의결과 “산지경사도, 구배율, 주변경관과 여건 등 주변지역에 미치는 영향 등의 입지적인 부적합”을 사유로 부결되었다.
3) 또한 군계획위원회 심의결과 부결됨에 따라 진입도로 개설을 위한 개발행위허가 여부 검토 중에 현지를 방문한 결과, 이 사건 신청지에 목적사업을 위한 부지정지작업을 하던 과정에서 당초 사업계획과 다르게 토사처리를 하고 있었으며, 마을 간이상수도 수도관 파열로 인해 민원이 발생됨을 확인하였다.
4) 이에 피청구인은 2012. 4. 23. 청구인에게 위법사항 및 허가조건사항 이행완료 시까지 건축신청지의 공사중지 명령을 하였으나 위법사항이 해소되지 않아, 군계획위원회 심의결과 부결된 내용과 종합하여 2012. 4. 24. 건축 신고사항의 변경신고(개발행위허가 및 산지전용변경허가 일괄신청) 불수리처분을 하였다.
다. 청구인 주장의 부당성
1) 청구인은 국토해양부 민원회신(도시정책과-1843호(2011. 3. 28.)에서 도시계획심의대상운영통보 이전에 허가를 받았으며, 진입도로가 50미터이상인 경우라도 부지면적이 증가하지 않았다면 도시계획심의대상이 아니라고 회신하여 도시계획 심의대상이 아님에도 불구하고 주택건립을 위한 진입도로개설 개발행위허가(산지전용변경허가)를 왜 군계획위원회 심의대상으로 보고 심의하였느냐고 주장하고 있으나,
가) 국토해양부 도시정책과-2992(2012. 5. 11.)호의 질의회신에서는 2008. 12. 4. “찜질방 및 찻집”허가를 득한 부지에 터파기공사를 하던 중 당초 목적사업인 찜질방 및 찻집을 일반주택으로 변경하기 위하여 주택 건축에 따른 도로 50미터 이상(진입도로 변경 72.5미터 → 72미터)인 경우 도시계획심의를 받아야 하는지 여부에 대하여, “부지면적의 증가없이 토지의 형질변경내용이 변경되는 개발행위허가에 대해서는 도시계획위원회 심의대상 제외로 운영”하므로 심의대상이 아니라고 답변하였다.
나) 2008. 12. 4. 당초 허가당시 사업계획서에는 “찜질방 및 찻집”이라는 하나의 대지(부지)안에 있는 “단지 내 도로(72.5미터)”로서 지목 상 “도로”가 아닌 대지인 경우이며, 청구인에 의해 신청된 단독주택 건립을 위한 도로개설 개발행위허가(산지전용변경허가) 신청 건은 완전히 다른 주택 “진입도로(72미터)”를 개설하는 것이므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1항에 따른 도시계획위원회 심의를 받아야 하는 대상인 것이다.
다) 따라서 청구인이 국토해양부에 질의한 것은 이러한 내용을 배제한 채 단순한 진입도로 변경(당초: 72.5미터 → 변경: 72미터)은 도시계획위원회 심의대상이 아니라는 답변을 유도하기 위한 질의에 불과한 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
2) 청구인은 산지전용허가를 받아 공사 중에 비산먼지 등 소음은 있었다고 하더라도 피청구인으로부터 토사처리방법에 대해서는 어떠한 내용도 통보받은 사실이 없다고 주장하고 있으나, 당초 찜질방 및 찻집 건축을 위한 산지전용허가신청 시 사업계획서에 토사처리계획이 첨부되어 있었으며, 2011. 9. 20. 산지전용변경허가 변경조건 제4호 라목에서는 “제출했던 사업계획에 의거 사업을 이행하여야 하며, 허가받은 사항을 변경하고자 할 경우에는 사전에 「산지관리법」제14조의 규정에 의거 변경허가(신고)를 받아야 한다.”고 명시되어 있으므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
3) 청구인은 법제처에서 “하나의 위반행위에 대하여는 하나의 행정처분이 원칙이다. 다만 한 개의 위반행위가 여러 법률을 위반한 경우에 복수의 행정처분이 가능하다.”고 회신하였으며 비산먼지, 소음, 토사처리 등의 잘못을 이유로 건축신청지의 공사중지 명령 및 건축 신고사항 변경신고를 불수리처분을 한 것은 1건의 불법행위에 대하여 2번의 행정처분을 한 것이라고 주장하고 있으나,
가) 피청구인이 청구인에게 한 공사중지 명령은 찜질방 및 찻집 건축을 위하여 부지공사를 시행하는 과정에서 허가조건을 이행하지 않은 것에 대한 조치사항이며, 목적사업 변경(찜질방 및 찻집 → 일반주택)을 위한 건축 신고사항의 변경(개발행위허가 및 산지전용 변경허가 일괄처리)신고 불수리처분은 진입도로 개설을 위한 개발행위허가(산지전용변경허가) 불허가 처분에 의한 처분이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
4) 청구인은 진입도로 개설관련 개발행위허가신청이 국토해양부에서 “도시계획심의대상이 아니다.”는 민원회신이 있었으며, 설령 보전가치가 있는 녹지라 하더라도 이미 산지전용허가를 받아 산지를 훼손한 상태이기 때문에 찜질방 및 찻집은 건축할 수 있고 주택은 건축할 수 없다는 이유는 합리적인 논리라 할 수 없다고 주장하고 있으나,
가) 청구인이 국토해양부의 도시계획위원회 심의대상이 아니다는 답변을 유도하기 위한 질의로서 사실과 다르며, 2008. 12. 4. 산지전용허가 당시는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」이 개정되기 전으로서 같은 법 시행령 제57조에 따라 도시계획위원회 심의대상이 아니였으며, 2012. 1. 30. 청구인이 건축 신고사항의 변경신고(개발행위허가 및 산지전용변경허가 일괄신청)한 단독주택 건립과 그에 따른 진입도로 개설은 2011. 3. 9. 개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1의2 규정에 의거 ‘도시계획위원회 심의대상’이다.
나) 또한 국토해양부 도시정책과-1843호(2011. 3. 28.) 및 경상남도 도시계획과-5051호(2011. 3. 29.) ‘개발행위허가 도시계획위원회 심의대상 운영 통보’ 공문에 따르면 이 사건 신청지는 관리지역이며, 진입도로가 50미터 이상이므로 도시계획위원회 심의대상이라 할 것이다. 더불어 군계획위원회에서 산지의 경사도, 구배율, 주변여건 등을 고려하여 부적합하다고 판단한 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 건축신고사항의 변경신고(개발행위허가 및 산지전용변경허가 일괄신청) 불수리 처분은 관계법령에 따른 적법한 처분이므로, 청구인의 주장은 이유없어 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「건축법」제2조, 제9조, 제11조, 제12조, 제14조, 제16조, 제44조, 제45조
나.「건축법 시행령」제12조, 제28조
다.「건축법 시행규칙」제11조
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조, 제56조, 제58조, 제59조, 133조
마.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제30조, 제52조, 제56조 [별표 1의2], 제71조
바.「산지관리법」제14조, 제18조, 제20조, 제54조
사.「산지관리법 시행령」제15조, 제20조 [별표 4]
아.「산지관리법 시행규칙」제10조, 제10조의2 [별표 1의3]
자.「○○군계획조례」제19조
5. 인정사실
가. 2008. 12. 4. 청구외 ○○○은 ○○군 ○○면 ○○리 산 66-1번지외 1필지(5,153㎡)에 대하여 찜질방 및 찻집건립(3동, 건축면적 620.85㎡, 연면적 592.40㎡)을 위한 건축신고(산지전용허가 일괄수리)가 수리되었다.
나. 2011. 2. 28. ○○군 ○○면 ○○리 산 66-1번지와 산 67-4번지는 소유권 이전을 사유로 각 산 ○○-○번지(보전관리지역, 2,740㎡), 산 67-5번지(보전관리지역, 2,413㎡)로 분할되었다.
다. 2011. 9. 20. 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 대한 건축관계자(건축주 및 시공자) 변경신고가 수리되어 건축주 및 시공자가 당초 청구외 ○○○에서 청구인으로 변경되었다. 또한 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 대한 산지전용변경허가도 받았다. 산지전용변경허가 조건에 의하면 4. 변경조건 라목에서 “사업시행은 제출한 설계도서에 준하여 목적사업을 이행하여야 하며, 허가 받은 사항을 변경하고자 할 경우에는 산지관리법 제14조의 규정에 따른 변경허가(신고)를 받아야 한다.”고 명시하고 있으며, 5. 부대조건 아목 제2호에서는 “허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가없이 사업계획 또는 사업규모를 변경한 경우”와 6호에서는 “그 밖의 허가조건을 위반한 경우” 허가를 취소할 수 있다고 명시하고 있다.
라. 2012. 1. 30. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지(보전관리지역, 2,740㎡)에 당초 찜질방 및 찻집에서 단독주택(1동, 건축면적 104.61㎡, 연면적 131.91㎡)으로 변경하여 건축하고자 건축신고사항 변경신고서(개발행위허가신청 서 및 산지전용허가변경신고서 포함)를 제출하였다. 산지전용허가변경신고서에는 단독주택건립을 위하여 산지전용목적변경 및 산지전용허가면적축소(당초: 5,153㎡→ 변경: 987㎡)를 변경내용으로 기재하고 있다. 또한 청구인과 청구외 ○○○, ○○○은 단독주택 진입도로 개설(○○면 ○○리 산 ○○-○번지, 523㎡)을 위한 개발행위허가를 신청하였다.
마. 2012. 3. 30. 군계획위원회에서는 청구인과 청구외 ○○○, ○○○이 신청한 단독주택 진입도로 개설을 위한 개발행위허가 심의에 대하여 “산지경사도, 도로구배율, 주변경관과 여건 등 주변지역에 미치는 영향 등으로 입지 부적합”을 사유로 부결하였다.
바. 2012. 4. 20. 피청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 대하여 위법사항(당초 허가당시 토사처리계획과 다르게 150㎡ 불법처리, 비산먼지발생 및 소음진동 등에 따른 피해방지대책 미이행, 도로 점사용허가에 따른 교통소통대책 미흡, 마을간이상수도관 파열에 따른 민원발생)을 발견하였다. 이에 의거 2012. 4. 23. 피청구인은 위법사항으로 인하여 청구인에게 공사중지 명령을 통보하면서 조치사항으로 “① 사업계획서 변경신고 후 사업시행 할 것, ② 위법사항 처리 종료 후 사업 시행, ③ 마을 간이상수도(집수정) 처리대책, 토사운반차량 진출입에 따른 교통소통 및 안전대책, 비산먼지발생 및 소음․진동으로 인한 피해방지대책 제출”을 명시하였다.
사. 2012. 4. 24. 피청구인은 “①「산지관리법」제20조제2호에 따라 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고없이 사업계획이나 사업규모를 변경(당초 허가 당시 토사처리계획과 다르게 토사처리 함, 허가사항에 따른 사업진행시 허가조건을 이행한 후 사업을 시행하여야 하나 미이행됨.)하였으며, ② 단독주택 건립을 위한 진입도로 개설 계획이 군계획위원회 심의결과 산지경사도, 구배율, 주변경관 등 악영향으로 부적합 처리됨.”을 사유로 건축신고사항 변경신고 불수리 처분을 하였으며, 같은 사유로 개발행위(진입도로개설관련) 불허가 통보 하였다.
아. 2012. 6. 20. 청구인은 산지관리법 위반(토사처리장소외 반출, 150㎡)으로 ○○지방검찰청 ○○지청에 불구속 기소되었다.
자. 2008. 10월 청구외 ○○○이 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 1필지에 대하여 찜질방 및 찻집 건립을 위하여 제출한 잔토처리계획서를 살펴보면, ○○면 ○○리 ○○○-○번지 일원에서 이루어지고 있는 농공단지 조성공사에 토사를 처리할 계획임을 기술하고 있다.
차. ○○○도 ○○○○과-5051호(2011. 3. 29.)와 국토해양부 도시정책과-1843호(2011. 3. 28.) 관련 「개발행위허가 도시계획위원회 심의대상 운영통보」에 의하면, 2011. 3. 9. 이전에 개발행위허가를 받은 후 토지의 형질변경면적이 감소하거나 부지면적의 증가없이 토지의 형질변경내용이 변경하는 개발행위변경허가와 진입도로 개설을 위한 개발행위허가의 경우 도시계획위원회 심의대상에서 제외되나 다만, “50미터 이상 되는 등 연장이 상당하고 개설대상지가 임야 등 보전의 필요성이 있는 지역에서 진입도로는 심의대상”으로 처리한다고 명시하고 있다.
카. 2012. 4. 23. 피청구인은 진입도로 개설과 관련한 산지전용협의에서, “「산지관리법」제20조제2호위반으로 같은 법 제14조제1항의 규정에 의거 산지전용협의를 받은 사항을 변경(토사처리계획)하고자 할 경우에는 산지전용변경신고를 득하여야 함에도 이를 이행하지 않음, 비산먼지발생․소음진동 등의 피해 및 교통소통대책 미비로 마을 주민들의 쾌적한 생활환경 저해 및 교통흐름 방해”를 사유로 부동의 하였다.
타. ○○○도행정심판위원회 현장 확인결과, 청구인 등 3명이 단독주택을 건축하고자 하는 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지 및 산 ○○-○번지는 도로가 개설되어 있지 않았다. 또한 2012. 3. 20. 청구인은 청구외 ○○○이 도로점용허가 받은 권리와 의무를 승계하여 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 3필지에 대하여 도로점용(변경)허가를 받았다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제16조제1항에 의하면 “건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장에게 신고하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 제3항에서는 제1항에 따른 허가 또는 신고사항의 변경허가 또는 변경신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다고 명시하고 있다.
또한 「산지관리법」제14조제1항에서는 “산지전용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림수산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장에게 신고로 갈음할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제10조제4항에서는 농림수산식품령으로 정하는 사항을 명시하고 있는 데 그 중 제2호에서는 “산지전용의 목적, 산지전용을 하고자 하는 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경”을 농림수산식품부령으로 정하는 사항으로 명시하고 있다. 같은 법 제20조에서는 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고없이 사업계획이나 사업규모를 변경하는 경우 시장․군수․구청장은 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 자에게 허가를 취소하거나 목적사업의 중지, 시설물의 철거, 산지로의 복구, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 우선 청구인 등 3명의 단독주택 진입을 위한 진입도로 개설관련 개발행위허가신청이 군계획위원회 심의대상인지에 대하여 살펴보자.
1) 2011. 3. 29. ○○○도 도시계획과-5051호(2011. 3. 29.)관련 「개발행위허가 도시계획위원회 심의대상 운영통보」를 살펴보면, 2. 도시계획위원회 심의대상 제외대상 가목에서는 “2011. 3. 9. 이전에 개발행위허가를 받은 후 토지의 형질변경면적이 감소하거나 부지면적의 증가없이 토지의 형질변경내용이 변경되는 개발행위변경허가의 경우”에 대하여 제외대상으로 명시하고 있으며, 라목에서는 “진입도로 개설을 위한 개발행위허가, 진입도로는 주된 개발행위에 부수적으로 수반되는 개발행위인 점을 고려하여 통상적인 진입도로는 제외하되, 50미터 이상 되는 등 연장이 상당하고 개설대상지가 임야 등 보전의 필요성이 있는 지역에서 진입도로는 심의대상으로 처리”하도록 명시하고 있다. 따라서 진입도로 개설을 위한 개발행위허가의 경우 기본적으로 도시계획위원회 심의대상에서 제외하고 있으나, 길이가 50미터 이상이거나 진입도로 개설대상지가 임야 등 보전의 필요성이 있는 지역에서 진입도로는 도시계획위원회 심의대상으로 한다고 단서를 두고 있다.
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2] 2. 개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 살펴보면, 제2호에서 “도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다.)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 명시하고 있다. 또한 「○○군계획조례」제19조에서는 “신청지역에 신청인이 인접의 기존시설과 연계되는 도로ㆍ상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우에는, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2] 제2호 가목 (2)에 따라 도로ㆍ상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질 변경을 허가할 수 있다.”고 규정하고 있으며, “다만, 도로는 「건축법」제44조에 적합하게 하여야 하며, 도로를 설치한 경우에는 「건축법」제45조에 따라 그 위치를 지정·공고할 수 있다.”고 명시하고 있다. 더불어「건축법」제44조제1항에서는 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다.)에 접하여야 한다.”고 명시하고 있다. 따라서 도로가 설치되지 아니한 지역에 건축물을 건축하기 위하여는 인접의 기존시설과 연계되는 도로를 설치할 것을 조건으로 하되 그 도로는 「건축법」제44조에 적합한 도로로서 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다 할 것이다.
3) 당초 청구외 ○○○이 찜질방 및 찻집 건축을 위하여 진입도로 개설이 계획되어 있었으나, ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지에 청구인이 단독주택 1채를 건립하고, ○○면 ○○리 산 ○○-○번지에 청구외 ○○○ 및 ○○○이 각 단독주택 1채를 건립함으로써 각 단독주택으로 진입하기 위하여 진입도로가 필요하게 된 것이라 할 것이다. 이는 당초 청구외 ○○○이 찜질방 및 찻집을 건축신고하면서 허가받은 도로와는 다른 성격을 가진 진입도로로서, 청구인 등 3명의 단독주택으로의 진입을 목적으로 하는 도로라 할 것이다. 사건 신청지외 1필지(○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지 및 산 ○○-○번지)에는 도로가 설치되지 않은 지역으로서, 청구인 등 3명은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2] 제2호 가목 (2)에 따라 도로가 설치되지 아니한 지역에 건축물을 건축하고자 하는 것이며, 청구인 등 3명이 건축물을 건축하기 위하여는 「○○군계획조례」제19조에 의거 ‘인접의 기존시설과 연계되는 도로를 설치하는 것을 조건’으로 하여 피청구인으로부터 건축물의 건축을 허가받을 수 있다 할 것이다.
4) 따라서 청구인 등 3명이 단독주택을 건축하기 위해서는 반드시 인접의 기존시설과 연계되는 진입도로를 개설하여야 하는데 다만 그 진입도로 개설대상지가 ‘임야’로서 보전의 필요성이 있는 지역이고, 진입도로의 길이가 ‘50미터 이상’이므로 도시계획위원회 심의대상이라 할 것이다.
다. 다음 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴보면,
1) 피청구인은 「산지관리법」제20조제2호에 따라 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고없이 사업계획이나 사업규모를 변경(당초 허가 당시 토사처리계획과 다르게 토사처리를 하였으며, 허가사항에 따른 사업진행시 허가조건을 이행한 후 사업을 시행하여야 하나 미이행됨.)한 것을 이 사건 처분의 사유로 주장하고 있으나,
가) 위 인정사실과 같이 2012. 4. 23. 피청구인은 동일한 사유로 청구인에게 공사중지 명령을 하였으며, 조치사항으로 “① 사업계획서 변경신고 후 사업시행 할 것, ② 위법사항 처리 종료 후 사업 시행, ③ 마을 간이상수도(집수정) 처리대책, 토사운반차량 진출입에 따른 교통소통 및 안전대책, 비산먼지발생 및 소음․진동으로 인한 피해방지대책 제출”을 명시하였다. 따라서 청구인은 당초 토사처리계획과 다르게 토사처리를 한 것에 대하여는 「산지관리법」제14조제1항 및 같은 법 시행규칙 제10조제4항에 의하여 ‘산지전용변경신고’를 하면 되는 사항이며, 위법사항 처리 종료 후 사업을 시행할 것과 마을 간이상수도(집수정) 처리대책, 토사운반차량 진출입에 따른 교통소통 및 안전대책, 비산먼지발생 및 소음․진동으로 인한 피해방지대책의 제출은 청구인이 각종 대책을 세워서 피청구인에게 제출하여 이행완료 확인을 받은 후 공사를 다시 하면 되는 사항이라 할 것이다.
나) 그러나 피청구인은 2012. 4. 23. 같은 사유로 청구인 등 3명이 신청한 진입도로 개설과 관련한 산지전용 협의과정에서 부동의 하였으며, 2012. 4. 24. 건축 신고사항 변경신고 불수리처분과 진입도로 개설관련 개발행위(산지전용변경허가 포함) 불허가 통보하였다. 이는 청구인에게 위법사항으로 인한 공사중지 명령에 대하여 조치사항을 이행할 충분한 시간을 주지 않고 이 사건 처분을 한 것이라 할 것이다.
2) 피청구인은 단독주택 건립을 위한 진입도로 개설계획이 군계획위원회 심의결과 산지경사도, 구배율, 주변경관 등 악영향으로 부적합 처리되어 이 사건 처분의 사유로 주장하고 있으나,
가) 앞서 살펴본 바와 같이 단독주택 건립을 위한 진입도로 개설계획이 도시계획위원회 심의대상이라 하더라도, 피청구인은 청구외 ○○○이 찜질방 및 찻집 건립을 위한 도로개설과 관련하여 어떠한 보완도 요청한 적이 없다. 다만 위 인정사실과 같이 2008. 10. 7. 피청구인은 ① 산지전용허가구역에 실측에 따른 경계표시를 명확히 할 것, ② 토사처리계획 제출할 것, ③ 마을과 인접하여 피해방지대대책 수립할 것, ④ 차폐림 조성계획 제출할 것을 산지전용허가(협의)에 따른 보완요구 하였으며, 이에 따라 2008. 12. 3. 청구외 ○○○은 전용(허가)구역 실측에 따른 경계표시를 완료하였으며, 신청구역 내 마을간이상수도 집수정 이설 조치계획을 이행확약서를 통해 대체함으로써 피청구인의 보완요구에 따른 보완을 완료하였다. 이후 2008. 12. 4. 청구외 ○○○은 찜질방 및 찻집 건립과 관련하여 건축신고(산지전용허가 포함) 수리되었다.
나) 따라서 피청구인이 청구외 ○○○에게 찜질방 및 찻집 건립과 관련하여 건축신고(산지전용허가 포함) 수리하면서, 그 당시에 충분히 도로개설과 관련한 산지경사도와 구배율 및 주변경관에 대하여 검토가 이루어졌다고 볼 수 있으며, 피청구인은 도로개설과 관련하여 아무런 문제가 없다고 판단한 것으로 볼 수 있다 할 것이다.
다) 더불어 위 인정사실과 같이 청구인은 현재 2008. 12. 4. 청구외 ○○○이 찜질방 및 찻집 건립을 위한 건축신고가 수리되면서 받은 도로개설과 관련하여 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○번지외 3필지에 대한 도로점용 권리․의무를 승계신고하여 도로점용(변경)허가를 받았다.
라. 따라서 청구인이 당초 산지전용허가와 다르게 토사를 처리하고 허가사항에 따른 사업진행시 허가조건(비산먼지발생․소음진동피해대책․교통소통대책)을 이행하지 않고 사업을 시행한 것은, 산지관리법에 따른 산지전용변경신고를 득하고 각종 피해대책을 세워서 피청구인에게 제출하면 되는 사항이다. 이는 피청구인이 공사중지 명령을 통해서 청구인에게 조치사항으로 요구한 것이므로, 이를 사유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다 할 것이다. 또한 당초에 찜질방 및 찻집 건립을 위한 건축신고를 수리하면서 도로개설과 관련하여 피청구인은 충분한 검토를 통하여 어떠한 보완도 요구하지 않고 이루어진 사항이므로, 단지 진입도로의 모양이나 길이가 변경되었다고 하여 산지경사도와 구배율, 주변경관과의 부조화를 사유로 주장하는 것은 타당하지 않으므로, 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법 부당함이 있다 할 것이다.
마. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
