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이 유(2012-136)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○동 ○○○-1번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2012. 3. 16. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-3번지(답, 998㎡)상 창고건물(390㎡)을 제2종근린생활시설(세탁소)로 변경하고자 건축물 용도변경을 신청하였으나, 2012. 4. 13. 피청구인으로부터 “① 「농어촌정비법」제23조 규정에 의한 농업생산기반시설의 사용승인 불가, ② 사건 신청지 하부지역의 ○○천은 마을에서 생태하천으로 보전하고자 하는 하천으로, 세탁소로 용도변경 시 사업장에서 발생되는 폐수유입으로 하천오염이 되지 않도록 폐수관로를 매설하여 인근 바다로 직접 방류하여 ○○천이 오염되지 않도록 하여야 함에도 사업계획상 폐수가 ○○천으로 유입하게 되어 있음, ③ 기존에 세탁공장 용도로 건축허가 신청하였으나 앞의 사유로 인하여 반려된 후 창고용도로 건축허가를 득하여 사용승인 후 다시 세탁공장으로 용도변경코자 하였으나 ①, ②의 사유로 폐수배출시설 설치신고 수리가 되지 않아 설치신고서가 반려되었음.”을 사유로 위와 같은 사항들이 해소되지 않을 경우 건축물의 용도변경은 불가하여 건축신고(용도변경) 반려처분을 받고, 그 취소를 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 건축신고(용도변경)를 하기 전에 피청구인에게 사전에 문의하였으며, 피청구인은 오수처리시설을 설치를 하여야 한다고 답변하여 오수처리시설을 설치하였으나, 2012. 4. 13. 피청구인은 건축신고(용도변경)를 반려하였다.
나. 「농어촌정비법」제23조에는 오수를 구거에 배출하지 못하도록 명시하고 있지 않다. 세탁소에서 발생되는 오수는 오수처리시설을 통하여 ○○천 수질에 적합한 처리수 상태로 배수하게 된다. 또한 상류지점에 청구인의 세탁시설과 같은 세탁시설이 있으며, 그 시설 또한 ○○천에 방류하고 있음에도 ○○천은 오염되지 않고 있다. 더불어 상류지점에 ○○마을, ○○마을 주민들과 그곳에 있는 모든 사업장에서도 ○○천으로 모든 오수를 유입하고 있으며, 청구인은 ○○천의 하류부분에 위치하고 있다.
다. 당초 세탁공장으로 건축허가를 신청하였으나 피청구인은 동의서 없이는 구거점용을 못한다고 하여 반려처분을 받게 되었으며, 청구인은 피청구인의 말만 믿고 동의서 받는 법률이 있는 줄 알았으나 동의서 받는 법률은 어디에도 없었다. 피청구인은 처음부터 동네 민원 때문에 반려처분을 한 것으로 밖에 보이지 않는다.
라. 또한 창고용도에서 세탁공장으로 용도변경을 신청하였을 때도 2010. 9. 9. 피청구인에게 폐수배출시설 설치신고서가 수리되었으나 2011. 9. 6. 당초 건축허가신청(세탁공장)이 반려(2010. 12. 16.)됨에 따라 기 수리된 폐수배출시설 설치신고는 취소되었다. 더불어 2011. 9. 9. 창고시설을 공장(표백 및 세탁공장)으로 건축물대장의 표시변경 신청 또한 반려되었다. 기존에 수리된 폐수배출설치 신고가 건축허가신청이 반려됨에 따라 취소되었으며, 피청구인은 건축물대장의 표시변경 신청은 폐수배출설치 신고가 있어야 가능하다고 한다.
마. 따라서 동의서를 제출하라는 법은 없으며, 구거에 오수처리시설을 통한 처리수를 방류하지 못하게 하는 법 또한 없어, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분경위
1) 2010. 8. 16. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지에 공장(세탁공장, 연면적 453.75㎡)을 건축하고자 건축허가를 신청하였으나, 세탁소에서 발생하는 오수·폐수는 자체 정화시설(폐수처리시설)을 설치하고 배수는 인근 구거(○○면 ○○리 ○○○번지 및 ○○○번지 농업용생산기반시설)로 방류토록 설계되어 있었다. 보완사항 불이행(개발행위허가 및 상수원 확보계획)과 농업생산기반시설을 사용할 경우 인근 주민들의 불편을 초래하는 등 민원이 발생한 사항으로 현 상태에서는 사용승인이 불가한 사항이며, 구거의 하부지역인 ○○천은 마을에서 녹색사업(은어회귀, 참게방류, 오리·왜가리 서식처)을 추진하여 생태하천으로 보전하고자 하는 지역이고, 피청구인도 기존 마을의 주민생활하수를 처리할 수 있는 “소규모마을공공하수시설”을 설치하여 운영함으로써 자연생태계 유지를 위해 많은 노력을 기울이고 있는 지역임을 사유로 2010. 12. 16. 반려되었다.
2) 오수·폐수를 처리하는 방법으로는 폐수처리시설 설치, 오수처리시설 설치 또는 공공하수시설에 연결시키는 방법이 있으며, 위 건축물의 경우에는 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률」제33조 및 같은 법 시행규칙 제6조 [별표 4]의 규정에 의거 오수처리시설이 아닌 폐수배출시설 설치 대상에 해당된다. 하지만 고농도의 폐수유입으로 ○○천의 오염우려가 있기에 폐수배출시설의 설치가 곤란한 상황이며, 공장(세탁시설)의 폐수를 “소규모마을공공하수시설”로 연결하는 방안도 해당부서와 협의하였으나, 해당 공공하수처리시설에 생활하수가 아닌 세탁공장의 폐수가 유입될 경우 “생물학적 처리공정의 미생물 활성도 저하” 또는 “사상균의 증식”을 유발하는 등 공공하수처리시설의 적정운영에 지장을 초래하기에 소규모공공하수시설로의 연결 또한 불가한 사항으로 협의되었다.
3) 오수·폐수 관련으로 공장(세탁공장)건축이 반려되자, 청구인은 2011. 3. 2. 물류보관창고 임대차사업을 하기 위해 오수·폐수가 발생하지 않는 창고시설(1층, 연면적 390㎡)로 건축허가를 신청하였다. 피청구인은 2011. 4. 1. 건축허가 하였으며, 2011. 7. 13. 창고시설을 사용승인 하였다.
4) 물류보관창고업을 하겠다던 청구인은 사용승인을 득한 후 세탁업을 하기 위해 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」제18조에 의거 2011. 9. 2. 창고에서 공장으로의 건축물 표시변경을 신청하였으나, 건축물 표시변경신청은 법령에서 규정하고 있는 모든 인허가사항이 완료된 후에 해당 건축물대장의표시사항을 변경 신청하여야 하나 폐수배출과 관련된 인허가 사항의 완료없이 신청되어 2011. 9. 9. 반려하였다. 또한 청구인은 이 사건을 국민권익위원회에 고충민원(세탁공장 허가)으로 제출하였으나 2012. 2. 6. 국민권익위원회로부터 피청구인의 위법·부당함을 찾을 수 없다는 회신을 받았다.
5) 그러자 청구인은 2012. 3. 16. 공장(세탁공장)이 아닌 폐수배출시설 설치가 불필요한 제2종근린생활시설(세탁소)용도로 “용도변경” 신청하였으나, 이 또한 폐수배출과 관련된 인허가 사항의 완료없이 신청되는 등 2012. 4. 13. 반려하였다.
6) 청구인은 이번 용도변경 신청과 관련하여서는 폐수방출량이 적은 제2종 근린생활시설로 신청하여 폐수처리시설이 아닌 오수처리시설 설치신고 대상이다. 하지만 일반가정용 세탁기 용량이 10 〜 20kg인 점을 미루어 볼 때, 청구인이 제출한 사업계획서상 “연면적 390㎡의 대형창고시설에 50kg용량의 세탁기 1기를 1일 4회만 가동(폐수발생량 1회 0.7㎥)하겠다.”는 계획은 우선적으로 폐수배출시설 설치의 면제를 위해 신청한 것으로 보인다.
나. 청구인은 「농어촌정비법」제23조에 구거에 오수를 배수하지 못하도록 규정하고 있지 않다고 주장하나, 이 사건 처분경위에서도 알 수 있듯이 해당 구거는 농업생산기반시설로서 사용승인이 불가한 사항으로, 청구인은 오수처리시설을 통과한 폐수를 구거에 배수하지 않고 청구인이 직접 바다로 방류하는 방법 등을 찾아야 할 것이다.
다. 세탁소에서 발생되는 오수는 오수처리시설을 통과하여 수질에 적합한 처리수이며, 상류지점에는 여러 마을 및 동일한 세탁시설이 있으며 모든 오수가 광도천에 유입되고 있음에도 불구하고 청구인의 시설에 대하여만 광도천에 오수를 유입하지 못하도록 하는 것은 불합리하다는 주장에 대하여,
1) 비록 오수처리시설을 통과한 오수·폐수라 하더라도 세탁을 위한 화학물질의 경우 ○○천에 피해를 줄 수 있으며, 상류지점의 마을 생활하수 및 동일 사업장의 경우 오수처리시설 및 폐수처리시설을 경유한 오수·폐수가 ○○천으로 유입되기는 하나, 이는 생태하천지정 전에 존재한 시설물이며,
2) 청구인이 하고자 하는 세탁업은 우리 주변에서 흔히 볼 수 있는 소규모의 세탁소가 아닌 연면적 390㎡의 시설물에서 대량으로 세탁업을 영위하는 세탁공장이며, 이러한 대형 세탁공장과 같이 환경오염을 일으킬 수 있는 사업의 인허가 사항일 경우 청구인은 환경관련 인허가 조건사항 뿐만 아니라, 환경보전과 관련하여 누구나 납득할 수 있는 근본적인 환경보호대책을 가져야 함에도 불구하고 청구인은 이러한 환경보호대책(예, 구거로의 방류없이 바다로 직접 방류하는 방법 등)도 없이 단지 인허가를 해주지 않는다는 주장은 이유없다 할 것이다.
라. 따라서 이 사건 처분은 정당한 처분으로 청구인이 이 사건 처분으로 입게 될 피해에 비하여 아름다운 생태환경과 환경오염을 막고자 하는 지역주민의 정서, 주거환경과 공익이 더욱 중대하다 할 것이며, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「건축법」제11조, 제12조, 제14조, 제16조, 제19조
나.「건축법 시행령」제3조의4, 제10조, 제14조
다.「건축법 시행규칙」제12조의2
라.「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」제3조, 제18조
마.「농어촌정비법」제21조, 제23조
바.「농어촌정비법 시행령」제31조
사.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제33조
아.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」제6조 [별표 4]
자.「하수도법」제34조, 제40조
차.「하수도법 시행규칙」제27조
5. 인정사실
가. 2011. 3 2. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 계획관리지역, 3,369㎡)에 창고시설(1층, 건축면적 및 연면적 390㎡)을 신축하고자 건축허가를 신청하였다. 2011. 4. 1. 피청구인으로부터 건축허가 처분을 받았으며, 당시 건축허가와 함께 개발행위허가(도로점용), 농업기반시설의 목적외 사용승인(구거점용) 등을 의제처리 하였다. 또한 2011. 7. 13. 이 사건 건축물인 창고시설에 대하여 사용승인하였다.
나. 2011. 9. 2. 청구인은 건축물대장 표시변경 신청(창고시설 → 공장(표백 및 세탁공장))을 하였으나, 2011. 9. 9. 피청구인으로부터 “ ① 창고시설을 공장(표백 및 세탁공장)으로 용도를 변경할 경우 농업생산기반시설의 사용승인이 불가하며, ② 공장은 폐수배출시설 설치신고대상이므로 폐수배출시설 설치신고서를 첨부하여야 하며, ③ 사업장에서 발생되는 고농도의 폐수가 ○○천으로 유입됨에 따라 하천오염이 예상되므로, 폐수관로를 인근 바다로 직접 방류, ○○천이 오염되지 않도록 하여야 폐수배출시설 설치신고가 가능함.”을 사유로 반려처분을 받았다.
다. 2011. 9. 6. 피청구인측 환경과에서는 당초 건축허가신청(2010. 8. 16. 세탁공장)을 하면서 설치신고(2010. 9. 9.)한 폐수배출시설이 건축허가 신청의 반려(2010. 12. 16.)로 인하여 폐수배출시설 설치신고서 수리 취소를 통지하였다.
라. 2012. 3. 16. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-3번지(답, 998㎡)상 창고건물(390㎡)을 제2종근린생활시설(세탁소)로 변경하고자 건축물 용도변경을 신청하였으며, 관련부서 협의결과, 2012. 3. 23. 건설과(농업기반담당)에서는 인근 주민들의 불편을 초래하는 등 주민이 반대하는 동향일 경우, 농업생산기반시설의 사용을 승인할 수 없음을 통보하였다. 또한 2012. 4. 10. 환경과에서는 민원이 제출한 세탁기의 제원을 검토한 결과 세탁조의 용적이 400ℓ, 1회 세탁 시 세탁량이 50㎏인 점을 감안하면,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」제6조 [별표 3]에 의거 폐수배출시설에 해당되지 않음을 통보하였으며, 2012. 4. 10. 건설과(농업기반담당)에서는 보완완료보고서 제출에 따른 용도변경 신고 재협의와 관련하여 농업생산기반시설의 목적외 사용신청사항이 없어 관련 의견 또한 없음을 회신하였다.
마. 2012. 4. 13. 피청구인은 “① 농업생산기반시설의 사용승인 불가, ② 사업장에서 발생하는 폐수가 ○○천으로 유입하게 되어 있어 하천오염이 될 우려가 있으며, ③ 폐수배출시설 설치신고서가 반려되었음.”을 사유로 위와 같은 사항들이 해소되지 않을 경우 건축물의 용도변경은 불가하여 건축신고(용도변경) 반려처분을 하였다.
바. 2010. 9. 3. 청구인의 건축허가신청(세탁공장)과 관련하여, 건설과(농업기반담당)에서는 청구인에게 농업생산시설목적 외 사용승인 신청과 관련하여 구거로 진입로를 개설할 경우 인근 농지의 소유자에게 동의서를 징구토록 보완을 요청하였다. 또한 2011. 9. 7. 청구인의 건축물대장 표시변경(창고 → 세탁공장) 신청과 관련하여, 건설과(농업기반담당)에서는 농업생산기반시설의 사용승인과 관련하여 인근 주민들의 불편을 초래하는 등 민원이 발생된 사항으로 현상태에서는 사용승인이 불가함을 회신하였다.
사. 2012. 3. 28. 청구인은 개인하수처리시설 설치신고를 하였으며, 현재 준공만 남았다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제19조제1항에서는 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있으며, 제2항에서는 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시장․군수․구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하며, 건축물의 용도를 하위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 신고대상이라고 명시하고 있다. 같은 법 제19조제7항에서는 준용하여야 할 법 규정을 세부적으로 명시하고 있다.
나. 또한 본안에 앞서, 이 사건 반려 통보에 대하여 살펴보면, 위 인정사실과 같이 피청구인은 건축허가 신청에 대하여 민원사무처리에 관한 법률 및 같은 법 시행령에 의거하여 반려통보를 하였는데, 보완 또는 보정의 대상이 되는 흠결은 보완 또는 보정할 수 있는 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적, 절차적인 요건에 한하여야 함에도(대법원 1991. 6. 11. 선고90누8862 판결 참조) 피청구인이 보완을 요구한 사항은 구비서류 보완 등의 형식적·절차적인 요건이 아닌 실질적인 요건인 ‘농업생산기반시설의 사용승인 불가, 광도천 오염 우려로 폐수관로를 매설하여 인근 바다로 직접 방류할 것, 폐수배출시설 설치신고 반려’였다. 비록 피청구인이 처분 시 반려라는 표현을 사용하였으나, 내용상 사실상의 불허가로 봄이 상당하므로 단순 반려처분으로 볼 것이 아니라 건축신고(용도변경)에 대한 불수리처분으로 보고 판단함이 타당할 것이다.
다. 다음 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,
1) 피청구인은 「농어촌정비법」제23조의 규정에 의하여 농업생산기반시설의 사용승인이 불가하다고 주장하고 있으나,
가) 위 인정사실과 같이 사건 건축물에서 발생하는 오수가 농업생산기반시설을 통하여 배수하는 사항에 대하여, 피청구인측 건설과(농업기반담당)에서는 2011. 9. 7. 청구인의 건축물대장 표시변경(창고 → 공장(표백 및 세탁공장)) 신청과 2012. 3. 23. 당초 창고시설에서 세탁소로 용도변경 신청과정에서 인근 주민들의 불편을 초래하는 등 민원이 발생된 사항으로 현상태에서는 사용승인이 불가하며, 주민이 반대하는 동향일 경우 농업생산기반시설의 사용을 승인할 수 없다고 회신하였다. 결과적으로 피청구인이 농업생산기반시설의 목적외 사용승인이 불가하다고 한 것은, 인근 주민들의 불편과 민원이 발생하였기 때문이라 할 것이다.
나) 또한 세탁소에서 발생한 오수를 농업생산기반시설을 통하여 배수하는 사항은, 농업생산기반시설의 용도가 용수로로 이용되는지 아니면 배수로로 이용되는지 여부에 따라서 다르게 판단되어져야 할 것이다. 만약 용수로로 이용된다면 농업용수 공급을 목적으로 하고 있어 오수의 배수자체가 안되는 사항이며, 배수로라면 농업용수 기준에 맞게 배수하면 되는 사항이라 할 것이다. 이때 오수가 흘러들어 농어촌용수가 오염되어 영농과 농어촌 생활환경에 지장을 줄 우려가 있다고 인정되면 피청구인은 「농어촌정비법」제21조제1항 및 「하수도법」제40조제1항에 의거 개인하수처리시설에 대하여 개선을 명할 수 있다 할 것이다. 또한 2012. 4. 10. 건설과(농업기반담당)에서는 청구인의 보완완료보고서 제출에 따른 용도변경 신고에 대하여, 농업생산기반시설의 목적외 사용 신청사항이 없어 관련 의견 또한 없음으로 회신하였다.
다) 따라서 단순히 오수가 농업생산기반시설을 통하여 ○○천으로 유입될 경우 ○○천의 오염이 예상되며, 인근 주민들의 불편과 민원이 발생하였기 때문에 농업생산기반시설의 목적외 사용승인이 불가하다는 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
2) 사건 신청지 하부지역의 ○○천은 생태하천이며 세탁소에서 발생하는 폐수가 ○○천으로 유입하게 될 경우 ○○천이 오염이 예상되며, 폐수배출시설 설치신고가 수리되지 않아 반려되었다고 주장하고 있으나,
가) 위 인정사실과 같이 2012. 4. 10. 피청구인측 환경과에서는 청구인의 경우 폐수배출시설 설치신고대상이 아니라고 협의한 바, 폐수배출시설 설치신고의 불수리여부가 이 사건 처분의 사유가 될 수는 없다 할 것이다. 더불어 청구인의 경우 하수처리구역 밖이며 사업계획서상 세탁기 1기의 1회당 오수발생량이 0.7㎥(2시간 기준임.)으로 「하수도법」제34조제2항 및 같은 법 시행규칙 제27조에 의거 개인하수처리시설 설치신고대상이라 할 것이며, 2012. 3. 28. 청구인은 개인하수처리시설 설치신고서를 제출하여 피청구인으로부터 수리되었으며, 현재 준공만 남아있는 상황이다.
나) 사건 신청지 하부지역의 ○○천이 비록 생태하천이라고 하더라도 관련법에서 청구인이 용도변경 하고자 하는 세탁소는 폐수배출시설 설치신고대상이 아닌 개인하수처리시설 설치신고대상이다. 또한 앞서 살펴본 바와 같이 「농어촌정비법」제21조제1항 및 「하수도법」제40조제1항에 의거 농업생산기반시설인 구거를 통하여 하천으로 유입된 오수의 수질에 대하여 피청구인이 관리할 수 있다 할 것이다. 따라서 청구인이 세탁소에서 발생되는 오수는 개인하수처리시설을 통하여 ○○천의 수질에 적합한 처리수 상태로 배수하겠다고 주장하고 있는 이상 단순히 오수의 유입으로 인하여 하천의 오염우려가 있다는 피청구인의 주장은 다소 무리가 있어 보인다 할 것이며, 하천의 오염우려에 대하여는 용도변경 수리조건으로 충분히 가능한 사항이라 판단된다.
3) 더불어 이 사건 건축물을 제2종근린생활시설(세탁소)로 용도변경 하고자 하는 것으로, 당초 2010. 8. 16. 건축허가 신청한 공장(세탁공장)과 2011. 9. 7. 건축물 대장 표시변경 신청한 공장(표백 및 세탁공장)과 동일시하게 검토하는 것은 부적합하다 할 것이다.
라. 따라서 청구인이 용도변경하고자 하는 제2종근린생활시설(세탁소)의 경우 폐수배출시설 설치신고대상이 아닌 오수처리시설 설치신고대상이며, 단순히 폐수의 유입으로 하천의 오염가능성을 주장하는 것은 다소 무리가 있어 보이므로, 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법 부당함이 있다 할 것이다.
마. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
