이 유(2012-122)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○로 ○○○번길 14-10 401호)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2012. 1. 9. ○○시 ○○○면 ○○리 ○○○-16번지(대, 364㎡, 일반상업지역)에 숙박시설(여관, 지상6층, 철근콘크리트구조, 건축면적: 173.3㎡, 연면적: 588.9㎡) 건립을 위한 건축허가 신청을 하였으나, 이 사건 신청지는 “① 기존의 주거가 형성되었던 곳이라 대부분 저층의 농가주택 및 근린생활시설 밀집지역으로 숙박시설이 들어설 경우 농촌주민의 정서 및 주거환경이나 교육환경 등에 악영향을 끼칠 우려가 있다고 판단되며 ② ○○○역 이용자 대부분은 여행자보다는 ○○·○○으로 통근하는 직장인과 ○○시장을 이용하는 인근 상인들, ○○ 외국어고등학교와 ○○중학교 학생들이 주고객층으로, 당해 숙박시설이 관광을 목적으로 한 역사 이용자들의 편의 시설로 보기 어려워 소위 러브호텔로 변질되어 농촌주민의 정서 및 학생들의 면학분위기 등에 부정적 영향을 끼칠 우려가 높다.”는 사유로 피청구인으로부터 2012. 2. 3. 건축 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 처분의 경위
1) 청구인은 2011. 4. 14. ○○시 ○○○면 ○○리 ○○○-16번지 대지를 건축법상 건축허가에 아무 문제가 없어 매입한 후, 일반성면 거주가족이나 친지의 방문 시 이용할 수 있고, 인근 ○○공단의 바이어와 방문객 및 근로자와 주변지역민들의 모임을 위하여도 이용할 수 있으며, 일반성면 전통 5일장의 상인들이 사용할 수 있도록 숙박시설의 용도로 6개월간의 건축설계를 거쳐서 2012. 1. 9. 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나 건축 불허가처분을 받게 되었다.
나. 이 사건 처분의 위법·부당성
1) 이 사건 신청지는 ○○역 및 ○○ 시외버스터미널에 인접한 일반상업지역으로서 「○○시 도시계획조례」 제31조에 의거 숙박시설 건축에 하등의 문제가 없다.
2) 피청구인이 불허가 사유에서 “신청지는 기존의 주거가 형성되었던 곳이라 대부분 저층의 농가주택 및 근린생활시설 밀집지역으로 숙박시설이 들어설 경우 농촌주민의 정서 및 주거환경이나 교육환경 등에 악영향을 끼칠 우려가 있다고 판단된다.”고 하나, 이는 당초 상업지역 지정 목적에도 부합하지 않을 뿐더러 신청대지는 주도로에서 벗어난 이면도로에 위치하고 있어 주거환경이나 교육환경에 악영향을 미치지 않을 것이라 판단된다. 이미 신청대지 주변에는 유흥시설도 영업을 하고 있다.
3) 그리고 “○○○역 이용자 대부분은 여행자보다는 ○○·○○으로 통근하는 직장인과 ○○시장을 이용하는 인근 ○○군·○○ 지역상인들, 그리고 ○○외국어고등학교와 ○○중학교 학생들이 주 고객층으로 당해 숙박시설이 관광을 목적으로 한 역사 이용자들의 편의시설로 보기 어렵다.”는 사유를 제시하고 있으나, 이는 ○○○면 주민의 의견과도 맞지 않고, 주 고객의 조사가 미흡하다고 할 것이며, 청구인이 신청한 숙박시설은 관광을 목적으로 한 관광숙박시설이 아니다.
4) 또 다른 불허가 사유에서 “숙박시설이 건립되어 진다면 소위 러브호텔로 변질되어 농촌주민의 정서 및 학생들의 면학 분위기 등에 부정적 영향을 끼칠 우려가 높을 것으로 예상된다.”고 하나, 이는 추측성 주관적 판단으로 일반성면 주민은 소도시의 특성상 옆집과 옆집 간에 서로 잘 아는 사이인데 어떻게 그런 판단을 할 수 있는지 이해하기 어려우며, 이 사건 불허가는 지역상권 활성화에도 도움이 되지 않을 것으로 판단된다.
다. 청구인은 적법한 절차에 따라 대지를 매입하고 건축설계 및 감리계약서를 작성하고 6개월에 걸쳐 협의 수정을 반복하여 건축설계를 마친 후, 건축허가를 신청하였으나 피청구인이 추측성·주관적 판단으로 불허가 처분하여 청구인은 금전적, 정신적, 시간적으로 많은 불이익을 보게되어 피청구인은 객관적 판단기준을 마련하여 법 운영을 하여야 할 것이다. 그리고 청구인의 부모님이 신청지 인근 일반성면에 거주하고 있어 청구인은 충분한 검토와 의견을 거쳐 ○○○면 거주가족이나 친지가 방문 시 침실 부족의 경우 이용할 수 있고, 인근 ○○공단의 바이어와 방문객 및 근로자와 주변 지역주민이 이용할 수 있으며, 일반성면 전통 5일장의 상인들이 이용할 수 있는 숙박시설로 계획하여 건축허가를 신청한 것이니 이 사건 불허가 처분은 위법·부당하여 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분의 경위
1) 청구인은 2012. 1. 9. ○○시 ○○○면 ○○리 ○○○-16번지 상에 숙박시설 건립을 위한 건축허가신청서를 피청구인에게 접수하였고, 피청구인이 청구인의 건축허가신청서에 대하여 검토·분석한 결과,
2) 이 사건 신청지는 용도지역상 일반상업지역이나, 인근 필지는 대부분 저층의 주택지로서, 숙박시설이 들어설 경우 소위 러브호텔로 변질되어 농촌주민의 정서 및 주거환경이나 교육환경(면학분위기 저해)에 악영향을 끼칠 우려가 있을 뿐 아니라 신청지 바로 옆에 위락시설이 있음을 고려해 볼 때 주변환경을 더욱 열악하게 할 우려가 높아 「건축법」제11조제4항의 규정에 의거 ○○시건축위원회 심의를 거쳐 불허가 처분을 한 것이다.
나.「건축법」제11조제1항은 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 “허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다.”고 규정하면서 제1호에서 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우를 들고 있다.
과거에는 위 사유를 대통령령으로 위임하면서 대통령령에는 ‘현저히’ 부적합한 용도의 건축물로 규정하였으나, 2001. 1. 16. 법률 개정 시 법률에서 위 사유를 직접 규정하면서 ‘현저히’라는 요건을 삭제함으로써, 개정이유에서 밝히고 있는 생활환경 유해요인으로부터 국민의 주거환경 및 교육환경을 철저히 보호할 수 있도록 하기 위하여 위락시설 및 숙박시설 등의 무분별한 건축을 제한 한다는 것을 뚜렷이 나타내고 있다.
다. 비록 이 사건 신청지가 용도지역이 일반상업지역이나 신청지 부근은 대부분 저층주택이 위치하고 있고 인근에 ○○초등학교, ○○중학교, ○○외국어고등학교가 있어 주거환경 및 교육환경을 저해할 우려가 크다 할 것이며, 연접한 단란주점, 숙박이 필요한 주변 관광지와의 비연계성 등을 미루어 볼 때 이 사건 신청 숙박시설은 소위 ‘러브호텔’로 영업될 것이 명백하다. 이러한 러브호텔을 대면해야 하는 주민들은 그들이 성인일지라도 집을 나서자마자 눈에 띄는 ‘러브호텔’ 이용자들의 모습 또는 혼인 외의 성관계가 벌어지고 있는 ‘러브호텔’을 마주보고 지내야 한다는 사실 그 자체에서 심한 혐오감이나 수치심을 느끼게 될 것이고, 청소년들의 경우에는 ‘러브호텔’이 고조시키는 성에 대한 호기심 내지 충동으로 인하여 건전한 인격을 형성하기 어렵게 될 것이며, 이러한 혐오감이나 수치심 또는 정서적 악영향은 주민들로서 감수하여야 하는 불편의 한도를 훨씬 넘어서는 것이다. 인근에 거주하는 주민들 대부분은 농업인으로 도시민들 보다는 ‘러브호텔’에 대하여 부정적인 시각을 가지고 있는 것이 보통이므로 그들의 정서적 충격은 더 클 것이다.
라. 피청구인은 이 사건 신청이 이러한 주거환경이나 교육환경 등 주변환경을 고려해 볼 때 부적합하다고 판단하여 건축위원회의 심의를 거쳐 최종적인 판단을 하고자 심의를 거쳤는데, 위원 대부분도 피청구인과 의견을 같이 하여 이 사건 처분을 하였다. 전문가로 구성된 건축위원회의 심의결과 등을 종합적으로 분석하여 볼 때 개인의 사익보다는 공공의 이익보호가 필요하다고 최종적으로 판단한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이므로 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가.「건축법」제4조, 제11조
나.「건축법 시행령」제3조의 4
다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조
마.「○○시 도시계획조례」제31조
5. 인정사실
가. 2012. 1. 9. 청구인은 ○○시 ○○○면 ○○리 ○○○-○○번지(대, 일반상업지역, 364㎡)에 숙박시설(여관, 지상6층, 철근콘크리트구조, 건축면적: 173.3㎡, 연면적: 588.9㎡)을 건립하기 위하여 건축허가를 신청하였다.
나. 2012. 1. 30. ○○시 건축위원회에서는 청구인의 건축허가 건에 대하여 ‘불허가’로 의결하였다.
다. 피청구인은 2012. 2. 3. ① 기존의 주거가 형성되었던 곳이라 대부분 저층의 농가주택 및 근린생활시설 밀집지역으로 숙박시설이 들어설 경우 농촌주민의 정서 및 주거환경이나 교육환경 등에 악영향을 끼칠 우려가 있다고 판단되며 ② ○○○역 이용자 대부분은 여행자보다는 ○○·○○으로 통근하는 직장인, ○○시장을 이용하는 인근 상인들, ○○ 외국어고등학교와 ○○중학교 학생들이 주고객층으로, 당해 숙박시설이 관광을 목적으로 한 역사 이용자들의 편의 시설로 보기 어렵고, 청구인의 계획대로 숙박시설이 건립된다면 러브호텔로 변질되어 농촌주민의 정서 및 학생들의 면학분위기 등에 부정적 영향을 끼칠 우려가 높다.”는 사유로 불허가 처분을 하였다.
라. 신청지와 ○○중학교는 400미터, ○○외국어고등학교는 450미터, ○○초등학교는 820미터 이격되어 있고, 약 50미터 근방에 ○○역과 버스터미널이 있위치하고 있다.
마. 신청지 연접한 ○○리 706-7번지에는 유흥주점이 위치하고 있는 상태이며, 신청지 주위로는 단독주택들이 인접하여 있는데, 이 단독주택 중 9가구(18명 거주)는 각 주택에 출입하기 위해서 신청지를 지나야만 한다.
바. ○○○면 ○○리 일대에는 유흥주점이 3곳이고, 단란주점이 4곳이 있는 상태이며, 숙박시설은 1곳이 등록되어 있다. 위 숙박시설은 ‘○○장모텔’로 ○○리 ○1번지에 있으며, 유흥주점 및 단란주점이 있는 곳에 인접하여 위치하고 있지는 않다. 또한 인근 ○○공단이 있는 ○○리에는 숙박시설로 등록된 곳이 한 곳도 없는 상태이다.
사. 현재 「건축법」제11조제4항제1호의 규정은 2001. 1. 16. 신설 개정되었는바, 당시 개정이유에서는 생활환경 유해요인으로부터 국민의 주거환경 및 교육환경을 철저히 보호할 수 있도록 하기 위하여 위락시설 및 숙박시설 등의 무분별한 건축을 제한하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하기 위함이라고 밝히고 있다.
아. 2012. 1. 9. 피청구인의 주민동향 파악 협조 요청에 대하여 2012. 1. 12. “인근 주민의 여론에 의하면 주택밀집지역으로서 향후 숙박업 영업 시 농촌주민의 정서상 맞지 않다는 일부여론이 있어 관련 법규에 의거하여 처리하여 달라.”는 ○○○면장의 동향보고가 있었다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제4조에서는 이 법과 조례의 시행에 관한 중요사항 등을 심의하기 위하여 시장·군수·구청장은 건축위원회를 두어야 하며, 같은 법 제11조제1항 및 제4항제1호에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우, 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대해 살펴보면, 대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이「건축법」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 이를 허가하여야 하고 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것이나, 특별한 사정 즉 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있는바(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1291 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결), 이 사건에 있어서는 피청구인이 이 사건 신청이 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변환경을 고려할 때 부적합하다고 판단하여 건축위원회를 거쳐 불허가처분을 하였는데, 그렇다면 이 사건 처분의 경우 주변환경과의 관계를 고려할 때 부적합여부와 건축허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 해당되는지 처분사유를 중심으로 살펴본다.
다. 피청구인은 이 지역이 기존의 주거가 형성되었던 곳이라 대부분 저층의 농가주택 및 근린생활시설 밀집지역으로, ○○○역 이용자들의 현황을 감안했을 때 당해 숙박시설을 관광을 목적으로 한 편의시설로 보기 어렵고, 숙박시설이 들어설 경우 러브호텔로 변질되어 농촌주민의 정서 및 주거환경, 교육환경에 악영향을 끼칠 우려가 높다고 주장하나,
가) 우선, 신청부지는 도시관리계획 상 용도지역이 일반상업지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조 및 같은 법 시행령 제71조제1항제8호〔별표 9〕의 제1호 차목, 「○○시 도시계획조례」 제31조제8호〔별표 8〕거목의 규정에 의하면 일반상업지역 안에서 숙박시설(여관)은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이고,
나) 이 사건 신청지에 건축할 숙박시설과 연접한 ○○리 ○○6-7번지에는 유흥주점이 바로 인접하여 위치하고 있는바, 유흥주점과 연계하여 영업을 하여 속칭 러브호텔로 변질될 가능성은 있다할지라도, 단지 위락시설과 숙박시설이 함께 위치하고 있다고 해서 러브호텔화 됨을 단정할 수 없으며, 이 곳 외에도 일반성면 일대에 유흥주점이 2곳 더 있으며 단란주점 또한 4곳이 있어 주변 환경과 크게 부조화 된다고 보이지 않고, 이 일대에 유흥주점 및 단란주점과 인접하여 숙박시설이 있지도 아니하여 만약에 청구인의 건축물이 러브호텔화 된다할지라도 집단화되어 주변환경에 악영향을 미칠 정도의 가능성이 있어 보이지 않는다.
다) 또한 신청지 주위로는 주택들이 있는데, 이들 주택 중 9가구(18명 거주)는 출입 시 이 사건 신청지 숙박시설과 유훙주점을 지나야만 각 주택까지 도달할 수 있어, 이 사건 숙박시설이 러브호텔로 변질된다면 긍정적인 영향을 준다고는 할 수 없겠지만, 그렇다하더라도 이 일대가 일반상업지역으로서 법상으로 숙박시설을 건축하는 것이 가능할뿐더러 전체적인 현황이 현재 저층의 주택과 상가 등의 근린생활시설이 혼재되어 있는 상황이라 신청지 주변만 예외를 인정하기 힘들며, ○○○면장의 동향보고에서 농촌주민 정서상 맞지 않다는 일부여론이 있다고는 하였으나, 반대여론이 집단화된다든지 구체화되는 등의 동향도 없는 상태이기에, 그 자체만으로 혐오감이나 수치심을 주어 농촌주민의 정서에 부정적인 영향을 준다고 할 수는 없을 것이다.
라) 더욱이 신청지와 직선거리로 ○○중학교는 400미터, ○○외국어고등학교는 450미터, ○○초등학교는 820미터 거리여서 학교와는 상당거리 이격되어 있으며, ○○역과 버스터미널을 이용하여 통학하는 학생들도 많지 않아 ○○○역 근처의 청구인의 숙박시설 근처를 학생들이 통행하는 빈도도 높지 않다. 또한 현재 ○○○면 ○○리 ○○○-19번지 외 19필지 상에 경전선 ○○○ ˜ ○○간 복선전철 건설사업에 따라 추가로 ○○역사가 건축허가 되어 공사 중이므로 현재 ○○리에 위치하고 있는 ○○○ 역도 지속여부가 불투명한 상태인바, 그렇다면 ○○○역 일반이용객 및 학생이용객들의 수가 유지 또는 감소할 것을 감안해본다면 학생들의 건전한 인격형성이나 교육환경에 부정적인 영향을 줄 것이라는 것은 기우에 불과하다.
마) 그렇다면 오히려 ○○○면에는 숙박시설이 단 한 곳밖에 없는 상황이고, 인근 ○○공단이 있는 ○○리에도 숙박시설로 등록된 곳이 한 곳도 없는 상황인 점을 감안한다면, ○○공단 바이어 방문 시 이용한다거나 방문객 및 전통 5일장 상인들의 사용을 위한 목적이 있다는 청구인의 주장에 상당한 이유가 있어 보인다.
라. 따라서 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 건축허가신청이 관계법령이 정한 허가기준에 위배되지 아니하고 현행 「건축법」제11조제4항제1호 “위락시설과 숙박시설의 경우는 주변환경을 고려 시에 부적합하다고 인정되는 경우에 건축위원회를 거쳐 불허가 할 수 있다.” 라는 규정이 2001. 1. 16. 법률 제6370호 신설 개정 시 주거환경과 교육환경을 철저히 보호하고 무분별한 건축을 제한하기 위해서였다는 취지를 감안할 지라도 이 사건의 경우는 주변환경및 교육환경과 크게 조화되지 않는다고 판단되지 않으며, 그 허가를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하기도 어려우므로 위 신청의 허가를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 권익을 과도하게 침해한 것이 되어 재량권을 일탈․남용하여 위법하다 할 것이다.
마. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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