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이 유(2012-68)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○동 ○○○ ○○○○○아파트 ○○○-104)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2009. 11. 23.부터 ○○시 ○동 ○○○번지 ○○○○○아파트 ○○○동 104호에서 ‘○○○○어린이집(가정보육/정원19명)’을 운영하는 원장으로, ‘보육지원시책 추진실태’와 관련하여 감사원에서 피청구인에게 시간연장 보육료 지급실태의 점검을 요청함에 따라, 피청구인이 2011. 10. 25. 청구인의 어린이집을 점검한 결과, 청구 외 정○○(2006년생, 보육료 전액지원대상)이 지병으로 병원에 입원 중인 기간에도 시간연장 출석부를 허위로 작성하여 청구인이 시간연장 보육료를 부당 수령한 사실이 적발되어 피청구인으로부터 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받았다.”는 사유로 2012. 3. 2. 어린이집 운영정지 4개월(2012. 3. 7. ~ 2012. 7. 6.), 원장 자격정지 2개월(2012. 3. 7. ~ 2012. 5. 6.)의 처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 2009. 11. 26.부터 경남 ○○시 ○동에 있는 ○○○○○○○아파트에서 ‘○○○○ 어린이집’이라는 보육시설(인가번호: 제○○○호)을 운영하던 중, 피청구인은 청구인이 2010. 3월 ~ 8월, 2010. 11월 ~ 2011. 2월까지 병원에 입원 중인 아동이 시간연장 보육을 이용한 것으로 시간연장 출석부를 허위로 작성하고, 보육통합 정보시스템의 이용현황을 허위로 확정하여 보조금(시간연장 보육료)을 교부받았다는 이유로 「영육아보육법」제45조, 제46조 및 같은 법 시행규칙 제38조, 제39조의 규정을 적용하여 2012. 1. 31. 어린이집 운영정지 4개월 및 원장 자격정지 2개월의 처분을 하였다.
2) 사건의 경위
가) 이 사건 시간연장 출석부가 허위 작성되었다는 아동은 청구인이 보육하는 아동 중 5살 된 정○○로, 이 아동은 섬유종 소아암을 앓고 있어 정기적으로 검사를 받아야 했고, 평소 조금이라도 열이 있거나 이상 증세가 있으면 수시로 부산양산대학교 병원에 입원하거나 진료를 받았으며, 정○○의 외조모도 유방암을 앓고 있어 정○○의 모는 어머니 병간호도 수시로 해야 했기 때문에, 정○○의 모는 주․야 휴일에 정○○를 청구인에게 서둘러 맡기거나, 갑자기 데리고 갈 때가 잦았다.
나) 위와 같은 사정으로 정○○의 모는 시간연장 출석부 기록과 서명을 제때 할 수가 없어 시간이 나거나 청구인의 요청이 있을 때마다 미루어 작성하였으며, 청구인은 정○○가 저녁에 열이 있거나 이상 증세가 보여 급하게 병원에 입원하고 다음날 오전이나 오후에 퇴원하여 맡기고, 또 그날 저녁 입원하기를 반복할 때가 잦아 그때마다 매번 시간을 확인해 놓고 있을 수가 없어, 정○○의 모가 병원에 오가고 맡긴 시간을 더 잘 알 것으로 판단하여 정○○의 모가 작성한 것을 그대로 청구하였다가 이 사건 처분을 받기에 이른 것이다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당성
1) 청구인은 고의나 상습적으로 보조금(시간연장 보육료)를 교부받으려 했던 것이 아니다.
가) 청구인은 이 사건 보육시설을 시작하면서 보육시설 운영은 처음으로 누가 가르쳐 주는 사람도 없어서 모든 것을 혼자 알아보고 준비하는 등, 고생을 많이 하였고, 우여곡절 끝에 개원하면서 청구인을 믿고 아이를 맡겨 준 부모들에게 고마운 마음이 들어, 청구인은 통상 정한 보육 및 연장 시간은 무시하고 주․야, 휴일 구분 없이 보육을 부탁하면 마다하지 않았었다. 이러한 내용은 청구인에게 보육을 맡긴 부모들 모두가 잘 아는 사실이며 때문에 지금은 청구인에게 보육을 맡기려는 부모들이 많다.
나) 청구인이 시간연장 출석부 관리를 소홀히 한 잘못은 인정한다. 좀 더 철저하게 관리했어야 했지만 이 사건의 경위에서도 알 수 있듯이, 이 사건 아동 정○○는 수시로 부산양산대학교병원에 입원하거나 진료를 받았고, 더하여 정○○의 모는 유방암을 앓고 있는 친정어머니의 병간호까지 해야 했던 사정으로 서둘러 아이를 맡기고 데려가면서 얼굴 마주칠 시간도 없어 시간연장 출석부를 매번 기록하기는 어려웠고, 사정이 이렇다보니 정○○의 모는 시간연장 출석부를 미루어 작성하였고, 청구인은 정○○의 모가 병원에 가고, 오고, 맡긴 시간을 더 잘 알 것으로 판단하여 정○○의 모가 작성한 것을 그대로 믿고 청구한 것이다.
다) 또한, 정○○는 주․야, 휴일 구분 없이 보육을 맡겼고, 사정이 생겨 데려다 주기가 곤란하다는 연락을 받으면 직접 집으로 가서 데려오거나 청구인 자녀와 함께 데리고 잘 때도 잦아 거의 24시간을 키우다시피 하였는데, 이 사건에서 병원에 간 시간까지 청구하여 보조금을 교부받은 것은 잘못이라 할지라도, 시간연장 출석부 작성은 엄연히 정○○의 모가 하였고, 실제 정한 시간연장이나 휴일 이외 시간을 더하면 그 이상이고, 한편 이러한 사정과 사실을 누구보다도 잘 아는 정○○의 모는 청구인에게 매우 미안해하고 있다.
라) 결국 청구인은 처음부터 고의나 악의를 가지고 허위나 거짓으로 보육료를 교부받으려고 했던 것이 아니므로, 이 사건 처분은 위법․부당하거나 그 위반 행위에 비해 지나치게 가혹한 처분이라 할 것이다.
2) 법에서는 이 사건 처분을 과징금으로 갈음할 수 있다고 규정하면서 별도로 내부지침에 보조금 청구기간이 3개월을 초과하면 상습으로 정하여 과징금으로 갈음할 수 없다고 제한하는 것은 재량권을 일탈․남용하는 것이다 할 것이다.
가) 이 사건 관련 「영유아보육법」제45조의2 제1항에는 “보건복지부장관, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장은 어린이집의 설치․운영자가 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.”고 규정하고 있다.
나) 청구인은 주로 0세부터 1세의 영유아를 보육하고 있으며, 이러한 연령의 아동들은 워낙 어려 차를 태우거나 이동하기가 곤란하므로 부모로서는 같은 아파트 동이거나 최대한 가까운 곳에 있는 보육시설을 맡길 수 밖에 없는 바, 이 사건 처분으로 청구인 보육시설이 운영정지가 된다면, 부모들은 다른 보육시설에 맡겨야 하는데, 이는 상대적으로 거리가 멀고, 그 보육시설이 아동을 보육할 수 있는 여유가 있을지도 장담할 수 없다. 특히 어린 아동들에게는 주변 사람이나 환경이 모두 낯선데 갑자기 모든 것이 바뀌면 불안해하는 등, 여러모로 아이에게 안 좋은 영향을 미칠 수 밖에 없어 부모들은 아이를 맡기고도 내내 불안하고 걱정하지 않을 수 없는 큰 불편이 있으므로, 청구인은 이 사건 처분 과정에서 피청구인에게 과징금으로 갈음해 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 법 규정에는 없지만, 별도로 보건복지부 내부 지침에 의거 보육료 청구기간을 3개월을 초과하면, 상습으로 보아 과징금으로 갈음할 수 없다고 하여 이 사건 처분을 하였다.
다) 이는 보육시설 운영정지 처분으로 영유아와 부모님들에게 심한 불편을 초래하는 것을 방지하고자 한 이 법 입법취지에 반하고, 보조금 청구기간이 3개월을 초과하면 상습으로 보아 과징금으로 갈음할 수 없다면, 최초 법 규정에 반영해야 했음이 마땅하나, 법조문 어디에도 3개월을 초과하면 상습으로 볼 수 있는 기준은 없고, 더구나 이미 「영유아보육법」제45조제1항제1호 [별표9]에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 1차 위반 시 6개월 이내 운영정지를, 2차 위반 시 시설폐쇄로 정하여 위반 횟수에 따라 상습으로 보아 가중 처벌하도록 규정하고 있으면서, 또 내부지침에 특정 보육료 청구기간을 초과하면, 상습으로 보아 과징금을 갈음 할 수 없다고 이중으로 제한하는 것은 재량권을 일탈․남용하는 것이라 할 것이다.
3) 이 사건 처분이 보육시설에 미치는 영향
가) 청구인은 유아교육학을 전공하고 유치원에서 6년간 근무하다가 결혼하면서 그만두고 이 후 생활고에 다시 어린이집에서 1년간 근무하다가 경남 ○○으로 이사하면서 고심 끝에 빚을 내어 2009. 11. 26. 이 사건 보육시설을 운영하게 되었고, 현재 보육교사 5명이 근무하고 있다.
나) 청구인은 이 사건 보육시설을 운영하면서 무척이나 고생하였는데, 시설 실내장식, 영유아와 보육교사 모집, 특히 보고하고 관리해야 할 행정서류를 검토하고 준비하는데 많은 어려움을 겪었다. 누가 가르쳐 주거나 교육을 시켜 주는 곳도 없었고, 온 종일 아이들과 씨름하다 보면, 늦은 밤이 되어서야 겨우 행정서류를 검토할 수가 있었으며, 어디서부터 검토해야 할지를 몰라, 시청이나 경남보육정보센터 홈페이지에 있는 각종 서식이 중복되는 줄도 모르고 전부 출력하여 검토하고, 밤새 정리한 자료가 법 규정과 달라 다시 처음부터 정리하는 것을 반복하기가 일쑤였다. 이런 노력의 결과로 2010. 12월 경 있었던 피청구인의 첫 정기 감사에서 인원 및 시설 점검 결과 아무런 문제가 없었고, 특히나 점검관으로부터 서류관리가 잘 되어 있어 오히려 감사하다는 말을 듣기도 하였고, 2011. 12월경에는 94점이라는 높은 점수로 평가인증(인증번호: 제20○○-○○○○2호)을 받아 주변 어린이집의 부러움을 사기도 하였다.
다) 청구인이 이만큼 노력하여 지금에 이르렀는데, 이번에 이 사건 처분으로 4개월간 이 사건 보육시설을 운영하지 못하고 2개월간 자격정지가 된다면, 보육시설 이미지에 막대한 피해를 줄 것이고, 지금 보육하는 영유아가 다른 보육시설로 옮겨 4개월씩이나 생활하고 다시 청구인 보육시설로 온다는 것은 현실적으로 기대하기 어렵기에, 4개월 뒤에도 이 사건 보육시설을 운영할 수 있을지 장담할 수가 없다.
4) 기타 정상참작 사유
가) 청구인은 이 사건 보육시설을 운영하면서 부산은행에서 대출받아( 현 대출잔액: 6,726만원) 마련하여 매월 조금씩 갚고 있으며, 현재 근무하는 보육교사는 어려운 생활형편에 저녁 늦게까지 남아 청구인을 돕고 있었는데, 운영정지 4개월 동안 쉴 수 있는 처지는 아니고 당장에라도 다른 보육시설을 알아봐야 하지만, 4개월만 일할 수 있는 보육시설은 드물고 그동안 청구인과 같이 일한 정도 있어, 이러지도 저러지도 못하고 있다.
나) 이러한 사정을 아는 정○○의 모는 이 사건 처분에 대하여 선처하여 줄 것을 탄원하고 있다.
다. 결론
청구인은 위와 같은 사유가 있음을 참작하여, 청구인의 청구취지대로 이 사건 처분은 취소하여 주길 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 고의나 상습적으로 보조금(시간연장 보육료)을 교부받으려 했던 것은 아니었다는 주장에 대하여,
1) 청구인은 어린이집 운영을 혼자 힘으로 처음 시작하여 어린이집에 비치하여야하는 각종 장부 및 서류의 작성에 어려움을 겪었고, 이에 대한 노력 결과 정기 지도․점검 및 평가인증에서 어린이집 운영에 대해 좋은 평가를 받았다고 하였으나, 이전의 지도․점검 및 평가인증에서 좋은 평가를 받았다고 하여 이번 행정처분의 사유가 된 행위를 정당화 할 수는 없다. 청구인도 인정한 바와 같이 시간연장 출석부를 매일 기록하지 않고 미루어 작성하는 등 시간연장 출석부 관리에 소홀하였고, 청구인 본인의 직무인 시간연장 출석부 작성을 시간연장 보육 이용 아동의 보호자에게 미루어 시간연장 출석부 허위작성의 책임을 회피하고 있다. 「영유아보육법」제18조에 따르면 “어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도·감독하며 영유아를 보육한다.”고 명시하고 있는 바, 시간연장 보육료는 기준시간 19:30 ~ 24:00(토요일 15:30 ~ 24:00)까지 원아가 시간연장 보육을 이용할 경우, 시간연장반 담임교사가 시간연장 출석부에 해당원아의 보육시간을 기입하고, 당일에 해당아동의 보호자에게 이를 확인받은 후 한 달 동안의 총 시간연장 보육시간을 합산하여 이용한 시간만큼만 지원받도록 되어있다. 청구인은 그 당시 시간연장반 담임교사를 겸하고 있었고, 출석부는 해당반 담임교사가 작성하도록 되어있으므로, 청구인이 시간연장 보육을 한 당일에 아동의 이용시간을 기입 후 해당아동의 보호자에게 이를 확인받아야하는 사항이고, 청구인 본인도 청문당시 이를 알고 있음을 확인하였다.
2) 청구인은 보조금(시간연장보육료) 부정수령에 고의나 상습성은 없었다고 주장하고 있으나, 보조금을 부정 수령한 기간이 10개월이고, 해당아동이 지병으로 ○○도 ○○시 소재의 국립암센터병원과 경상남도 ○○시 소재의 ○○○○대학교병원에 입원 중이어서 어린이집에 결석하였음에도 시간연장 보육을 이용한 것으로, 시간연장 출석부에 이용시간을 기입하고 시간연장 보육료를 부정수령한 것은 고의성과 상습성이 명백히 드러나는 부분이다.
나. 법에서는 이 사건 처분을 과징금으로 갈음할 수 있다고 규정하면서 별도로 내부지침에 보조금 청구기간이 3개월을 초과하면, 상습으로 정하여 과징금으로 갈음할 수 없다고 제한하는 것은 재량권을 일탈, 남용하는 것이라는 주장에 대하여,
1) 2011. 12. 8. 시행된 「영유아보육법」제45조의2에 따르면 “보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집 설치·운영자가 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.”고 명시하고 있으나, 이는 모든 행정처분(어린이집운영정지)을 과징금 처분으로 갈음하는 것이 아니며, 보건복지부 보육정책과-7060(2011.12.15.)호와 관련한 과징금 처분 세부지침에 근거하여 인근에 이용가능 어린이집 자체가 없거나 정원 충족으로 실질적으로 이용이 어려운 경우(도시지역 - 해당어린이집이 위치한 동 및 해당 동과 경계를 인접하고 있는 인접 동 내에 이용 가능한 어린이집이 없는 경우), 장애아와 만0세아(만12개월 미만 영아) 현원이 전체 현원의 30% 이상인 어린이집 등의 운영정지를 과징금 처분으로 갈음할 수 있도록 하였다. 청구인의 어린이집은 경상남도 ○○시 ○동(행정동- ○○동)에 위치한 어린이집으로 해당 동 및 경계를 인접하고 있는 ○○읍, ○○동 내에 이용 가능한 어린이집이 충분히 있고, 만12개월 미만인 영아가 4명으로 현원19명의 30%이상에도 해당되지 않으므로 어린이집 운영정지를 과징금처분으로 갈음할 수 없다.
2) 또한, 과징금처분 세부지침에 운영정지가 영유아, 부모에게 심한 불편을 주는 경우라 할지라도 반복적·상습적 위반행위(보조금 반환명령을 받고 반환하지 아니한 경우, 3개월 이상 또는 3백만원 이상 보조금을 부정 수령한 경우, 최근 3년 간 3회 이상 동일한 위반행위를 한 경우), 아동학대 발생 어린이집, 차량안전사고로 중상이상의 상해를 입힌 경우, 급식사고로 단체 식중독을 일으킨 경우는 운영정지가 공익을 해칠 우려가 있다고 보기 어려운 경우로 보고, 과징금 처분으로 대체처분이 불가하다고 되어있다. 청구인의 어린이집은 3개월 이상인 10개월 동안 보조금을 부정 수령하였고, 이렇게 장기간 동안 시간연장 출석부를 허위 조작하여 보조금을 부정 수령한 경우를 과징금 처분으로 대체한다면 관내 타 어린이집의 운영기준 준수에 대한 경각심을 떨어뜨려 그 파급되는 영향이 적지 않다 할 것이다.
3) 그리고 청구인은 「영유아보육법」제45조제1항에 따른 행정처분 세부기준 [별표9]에서 1차 위반, 2차 위반 등 위반횟수에 따라 상습으로 보아 가중 처벌하도록 규정하고 있다고 주장하나, 이는 가중처벌에 대한 내용이 아닐 뿐더러 「영유아보육법 시행규칙」제38조 제2항에 따르면 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 운영정지 기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다고 되어있다. 따라서 청구인이 주장하는 「영유아보육법」제45조제1항에 따른 행정처분 세부기준 [별표9]에서의 2차 위반에서는 운영정지가 아닌 시설폐쇄를 명하고 있기 때문에 2차 위반 시에는 과징금 처분을 적용할 여지가 없다. 즉, 과징금 처분은 영유아, 보호자에게 심한 불편을 주는 경우라 할지라도 반복적, 상습적 위반행위(3개월 이상)인 경우는 운영정지에 갈음하여 대체 불가한 사항으로 청구인의 경우 부정수령의 위반기간이 10개월로 반복적, 상습적 위반행위가 명백하다 할 것이다.
다. 이 사건 처분으로 4개월간 위 보육시설을 운영하지 못하고 2개월간 자격정지가 된다면, 보육시설 이미지에 막대한 피해를 줄 것이고, 지금 보육하는 영유아가 다른 보육시설로 옮겨 4개월씩이나 생활하고 다시 청구인 보육시설로 온다는 것은 현실적으로 기대하기 어렵기에, 4개월 뒤에도 위 보육시설을 운영할 수 있을지 장담할 수 없다는 주장에 대하여,
1) 청구인의 위반행위가 과징금처분과 같은 다른 형태의 행정처분으로 대체할 수 없음을 ○○시 사회복지과-6546(2012.1.31.)호 ‘영유아보육법 위반에 따른 행정처분 예정 통보’에 앞서 이미 유선 상 또 방문 시 여러 차례 안내하였고, 청구인의 어린이집에서 보육하고 있는 영유아가 다른 어린이집에 입소하여 보육될 수 있도록 보호자의 동의를 구하도록 안내하였다. 「영유아보육법」제45조(어린이집의 폐쇄 등)에 따르면 “어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우, 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집을 폐쇄할 수 있다.”고 되어 있는 바, 4개월의 어린이집 운영정지는 ○○○○어린이집의 대표자 및 원장인 청구인의 영유아보육법 위법행위에 대한 당연한 행정처분이라 할 것이다. 그리고 4개월의 어린이집 운영정지 후 운영재개 시 청구인의 어린이집 원아모집과 이미지 등에 관한 사항은 청구인이 관련법규 및 운영기준 준수여부, 양질의 보육서비스 제공을 위한 청구인 본인의 노력여부에 달린 문제일 것이다.
라. 결론
청구인은 지병(섬유종 소아암)으로 인하여 병원에 입원중인 아동이 시간연장보육을 이용한 것으로 시간연장 출석부가 작성되어 있는 것은 해당아동의 보호자가 잘못 작성한 부분이며, 위반행위가 3개월 이상일 경우 상습적인 행위로 보고 어린이집 운영정지에 갈음하는 과징금처분을 제한하는 것이 재량권 일탈, 남용이라고 주장하고 있으나, 앞서 말한 바와 같이 출석부 작성은 청구인 본인의 직무이며, 무엇보다 어린 아동이 지병으로 병원에 입원하여 실제 시간연장 보육을 이용하지 않았음에도 이용한 것처럼 시간연장 출석부를 허위작성하고, 보육통합정보시스템 상 이용현황을 허위로 확정하는 등의 부정한 방법으로 10개월 간의 장기간 보조금을 부정 수령한 것에 대한 어린이집 운영정지 4개월, 어린이집 원장의 자격정지 2개월의 행정처분은 타당한 처분이다. 그리고 ○○○○어린이집의 위반행위 적발은 감사원의 시간연장 보육실태 점검 요청에 의한 것으로 보건복지부와 감사원 등의 상위기관에서는 어린이집의 보육의 질을 높이기 위해 보육서비스에 대한 보조금 지원을 대폭 늘리는 반면, 보조금 집행이 제대로 이루어지고 있는지에 대해 다각적인 방향에서 관리·감독을 강화하고 있는 실정이다. 따라서 피청구인도 관내 어린이집이 운영기준을 준수하도록 적극 지도·점검하고 있으며, 청구인의 위반행위에 따른 처벌이 엄중히 되지 않는다면 향후 어린이집 관리에 있어서 많은 어려움이 있을 것으로 예상되고, 반대로 이 사건 처벌이 엄중히 이뤄질 경우 이 행정처분이 관내 타 어린이집의 보조금 집행에 있어서도 경각심을 주어 향후 유사사례가 발생하지 않도록 하는데 이바지 할 것으로 보인다. 따라서 청구인의 어린이집 운영정지 4월 및 원장 자격정지 2월 처분 취소청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「영유아보육법」제10조, 제13조, 제24조, 제36조, 제40조, 제44조, 제45조, 제45조의2, 제46조
나.「영유아보육법 시행령」제6조, 제7조
다.「영유아보육법 시행규칙」제38조, 제39조
5. 인정사실
가. 청구인은 2009. 11. 23. 보육시설 인가를 받아 ○○시 ○동 ○○○번지 ○○○○○아파트 ○○○동 104호에서 ‘○○○○어린이집(가정보육/정원 19명)’이라는 어린이집을 운영하고 있는 자로서, 감사원 감사관련 시간연장 보육실태 지도․점검 실시 통보에 따라, 피청구인은 2011. 10. 25. 청구인의 어린이집에 대한 시간연장 보육 실태에 대한 현장 점검을 실시하였으며, 실시결과 이 사건 아동 청구 외 정○○에 대한 시간연장 보육료 부정수령을 적발하였다.
나. 2011. 10. 25. 피청구인이 작성한 출장복명서와 청구인이 서명 날인한 확인서에 따르면, 청구인의 어린이집에서 보육 중인 이 사건 아동 정○○이 지병으로 병원에 입원한 기간에는 실제로 시간연장 보육을 하지 않았음에도, 시간연장 보육한 것으로 출석부를 허위 기재하거나 미기재하여 시간연장 보육료 1,874,850원을 부정 수령하였다.
다. 피청구인은 2012. 1. 19. 청구인에게 대하여 「영유아보육법」위반에 따른 청문을 실시하였으며, 청문 시 청구인은 이 사건 아동 정○○은 평소 지병으로 국립암센터병원(○○도 ○○시 소재) 또는 ○○○○대학교병원에 수시로 입퇴원을 반복하였으며, 이에 따라 정윤건의 모는 시간연장 보육을 수시로 요청하였고, 청구인은 이에 응하여 보육한 것이며, 시간연장 출석부는 정윤건의 모가 작성한 것을 그대로 청구한 것으로 당시에는 이를 확인하지 못하였다고 진술하고 있다.
라. 2012. 1. 18. 이 사건 아동 정○○의 모 배○○이 작성한 확인서에도 청구인과 같은 내용으로, 비정기적으로 아이의 보육을 청구인에게 맡겼으며, 시간연장 출석부는 정○○의 모 배○○이 작성하였다고 진술하고 있다.
마. 피청구인은 2012. 1. 31. 청구인에게 이 사건 위반에 따른 보조금 1,874,850원의 환수와 행정처분 예정통보를 하였으며, 2012. 3. 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받았다는 사유로 어린이집 운영정지 4개월(2012. 3. 7. ~ 2012. 7. 6.)과 원장 자격정지 2개월(2012. 3. 7. ~ 2012. 5. 6.)의 행정처분을 하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분관련 관계법령에 대하여 살펴보면,「영유아보육법」제36조, 제40조, 제45조에 의하면 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다.)의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하며, 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자 등이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 및 이 법 또는 이법에 따른 명령에 위반한 경우에 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있도록 규정하고 있으며, 시장․군수․구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 등에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지와 어린이집 원장의 자격정지를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 2011. 6. 7. 신설된 「영유아보육법」제45조의2에 의하면 어린이집의 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 그 운영정지에 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 이 사건 아동 정○○이 지병으로 수시로 병원 입․퇴원을 반복하였으며, 매번 시간연장출석부 작성이 어려워 정○○의 모 배○○에게 시간연장출석부의 작성을 맡겼으며, 청구인은 정○○의 모 배○○이 작성한 출석부를 믿고 그대로 보육료를 신청한 것으로서, 오히려 출석부에 미기재한 시간 외 보육시간이 많으므로 고의나 상습적으로 보조금을 부당 수령한 것이 아니라고 주장하나,
가) 가사 청구인의 주장대로 청구 외 정○○이 비정기적으로 병원에 입원하고 퇴원한 것이 계속해서 반복되어 미처 출석부에 기재하지 못한 시간연장 보육시간이 많다하더라도, 「영유아보육법」제18조에 의거 시간연장출석부의 작성 의무는 보육아동의 부모가 아닌 청구인에게 있는 것으로서, 부당 수령한 이 사건 시간연장 보육 외 정○○을 청구인이 보육한 시간이 많다하더라도, 이를 확인하고 보육료를 청구하지 못한 책임은 청구인에게 있는 것이며, 이 사건 시간연장출석부 역시 청구인의 모가 작성하였다고 하더라도 그 작성 의무가 청구인에게 있는 이상, 허위 작성에 대학 책임 역시 이 사건 어린이집 원장인 청구인에게 있다 할 것이다. 또한 이 사건 시간연장출석부의 보조금 수령방법에 대하여 살펴보면, 정상적으로 작성된 시간연장출석부를 아동의 보호자에게 확인받고, 시간연장보육료를 산정하여 보조금 카드로 보육료를 결제하면 아동의 보호자는 사실상 어떠한 비용 부담없이 시간연장 보육료 전액이 보조금으로 청구인에게 지급되는 것으로서, 이러한 보조금 지급방법에 따라 시간연장보육료에 대하여 본인의 비용부담이 전혀 없는 청구 외 정○○의 보호자가 작성한 시간연장출석부는 그 정확성이나 작성의 도덕적 신뢰를 구하기 어려움에도 불구하고 시간연장출석부를 정○○의 모가 작성하였다고 하여 이러한 시간연장 보육료를 계산하고 그 비용을 청구하며 카드 결제를 돕는 청구인이 보조금 수령에는 고의가 없었다고 주장하는 것은 납득하기 어렵다.
나) 아울러 이 사건 아동 정○○의 주간보육 출석부에 대하여 살펴보아도, 주간 보육시간은 정상적으로 출석부가 작성되어 있고, 시간연장 보육에 대해서만 그 기간이 10개월이라는 오랜 기간동안 출석부를 미작성하거나 허위 기재되어 있는 점 등을 볼 때, 청구인이 이 사건 시간연장 보육료을 부당하게 수령하고자 하는 고의성이 있었다고 할 것이다. 따라서 이는 「영유아보육법」제24조 및 제44조에 의거 어린이집 운영기준을 위반한 경우로서, 같은 법 제45조 및 제46조, 같은 법 시행규칙 제38조제1항 [별표9] 2. 개별기준 제1호 및 제39조제2항 [별표10] 2. 어린이집의 원장의 자격정지 개별기준 제4호에서 규정하고 있는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우’에 해당하므로, 피청구인이 청구인에게 처분한 어린이집 운영정지 4개월(2012. 3. 7. ~ 2012. 7. 6.)과 원장 자격정지 2개월(2012. 3. 7. ~ 212. 5. 6.)의 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.
2) 「영육아보육법」에서는 이 사건 처분을 운영정지에 갈음하는 과징금 부과 처분이 가능함에도 불구하고 피청구인이 법규에도 없는 자체 내부기준을 들어 운영정지에 갈음하는 과징금 부과처분이 불가하다고 하는 것은 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이라는 주장에 대하여 살펴보면,
가) 「영유아보육법」제45조의2에는 “어린이집 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분에 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.”고 규정하고 있으나, 이를 일의적으로 모든 어린이집의 운영정지에 적용되어서는 곤란할 것이며, 이 법에서 규정하고 있는 행정처분의 당사자는 물론 아동 및 아동의 보호자가 직․간접적으로 침해받을 수 있는 법익과 이를 통해 달성하고자 하는 공익적 가치와의 비교․교량을 통하여 개별적․구체적으로 판단하여야 할 것인 바, 어린이집의 운영정지는 당해 행정처분으로 인하여 어린이집을 운영하는 당사자의 사익 침해 이외에도 어린이집에 아동을 맡긴 보호자도 본인의 의사와 상관없이 다른 어린이집에 아동을 맡겨야 하는 불편함이나 갑자기 생소한 환경의 어린이집에 맡겨지는 아동이 받게 될 스트레스 등 이러한 여러 상황에 대하여 종합적으로 비교․검토하여 과징금 부과처분으로의 전환 여부를 고려하여야 할 것이다.
나) 따라서 과징금 부과처분으로 전환할 것인지의 판단은 위반행위의 경중은 물론 당해 어린이집이 운영정지 될 경우 가까운 거리에 보육이 가능한 다른 어린이집이 있는지의 여부나 보육 중인 영유아의 비율이나 수 등이 기초가 되어야 할 것인 바, 이 사건 위반행위가 10개월에 걸쳐 오랜 시간동안 행하여 왔고, 이 사건 어린이집 인근에 보육이 가능한 다른 어린이집이 충분히 있으며, 이 사건 어린이집의 보육아동 중 장애아나 영유아의 비율도 높지 않아 이 사건 어린이집의 운영정지로 인한 아동의 보호자 또는 아동이 입게 되는 불편함을 감수하더라도 보육료 부당수령에 대한 청구인의 사후징벌의 필요성과 이로서 보조금 지원받는 어린이집의 운영에 대한 경각심을 일으켜 투명한 보조금 집행과 건전한 보육문화라는 공익적 가치의 실현이라는 측면 등 종합적으로 보았을 때에, 이 사건 처분을 어린이집 운영정지에 갈음하는 과징금으로 처분으로의 변경은 불가하며 여타 다른 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
