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이 유(2012-5)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○군 ○○면 ○○○○ 70)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2011. 10. 13. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(목, 계획관리지역, 3,897㎡)에 동․식물관련시설〔축사(한우사) 1동, 건축면적: 680㎡, 연면적: 680㎡〕을 건립하고자 건축허가 신청(개발행위허가 신청 포함)을 하였으나, ○○면 ○○리 산 ○○○번지 소유자의 ‘진입로 사용 동의서’ 및 축사 건립 반대 민원 발생관련 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」에 따른 ‘건축허가 사전예고 의견조정서’의 제출을 하지 못하자, 보완요구에 따른 보완사항이 완료되지 않았다는 사유로 피청구인으로부터 2011. 11. 14. 이 사건 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(목, 계획관리지역, 3,897㎡)에 동식물관련시설을 건립하고자 건축허가 신청을 한 후, 피청구인으로부터 보완요구를 받았고, 보완이 완료되지 않아 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조제1항의 규정에 의하여 건축허가 반려처분을 받았다. 청구인은 주민 의견을 최대한 수렴하고 조정하려 하였으나, 주민의견수렴결과 통지서 내용에 없는 다른 이유로 주민들은 조정을 거부하였으므로 7일 이내 주민과의 의견조정 및 보완서류 요구에 응하지 못하였다.
나. 주민의견수렴 결과 통지서 내용은 “ⓛ 마을 주민은 청구인이 초지 조성을 목적으로 부지를 매입한 것으로 알았음 ② 소를 사육하기 위해서는 물이 필요하고 물을 얻기 위해서는 관정을 파야 하는데, 관정을 파게 되면 건축 예정부지 하부 지주들은 농사용 물이 부족하게 될 것임 ③ 정화시설을 잘 갖추더라 하더라도 우천 시 축산폐수 등의 범람으로 마을에 환경오염이 우려됨 ④ 산 ○○○번지는 주변 농민들이 농사를 짓기 위하여 선친이 제공한 것으로 축사의 진입로로 사용하는 것은 반대함”으로서 주민의견 수렴결과 통보서 내용 중 관정개발로 인한 농사용 용수부족에 대해서는 축사 신축 시 관정은 개발하지 않겠다는 각서를 제출하였고, 축산폐수 유출에 있어서는 완벽한 시설을 갖춰서 피해를 사전에 예방할 것이며, 진입로 부분은 사용승낙을 받은 사항이다.
다. 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」제4조(의견수렴 대상지역)에 의하면 “건축허가 등에 관한 이의를 제기하거나 의견을 제출할 수 있는 자는 제3조제1항 각호에서 규정하고 있는 건축예정지로부터 직선거리 50미터 이내의 토지 또는 건물소유자, 그 밖에 이해관계가 있는 자로 한다. 단, 제3조제1항제9호의 동물 및 식물관련시설은 건축예정지로부터 직선거리 500미터 이내에 속한 인근 마을 주민으로 한다.“ 라고 명시되어 있지만 민원을 제기한 마을은 축사신축 부지와 500미터 이상 떨어져 있고, 산으로 둘러싸여 있으며, 마을에서 보아도 보이지가 않는다. 그리고 주민들은 소 사육으로 인하여 건축예정부지 하부 지주들이 물이 부족하게 될 것이며, 정화시설을 잘 갖추더라도 우천 시 축산폐수 등의범람으로 마을에 환경오염이 우려된다고 하나, 이는 현재 일어나지 않은 일에 대한 주민들의 주관적인 민원이며, 이 지역은 가축사육 제한지역도 아니고 의견수렴대상 외 지역이다.
라. 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」제5조(주민의견 수렴 절차)제7항에 의하면 “제4조의 규정에 따라 의견수렴 대상지역 외 주민의 의견에 대하여는 조정의 거부를 통보할 수 있다.”라고 되어 있어 청구인은 조정의 거부를 통보하였었는데 피청구인이 이를 묵살하고 전체주민의 동의서를 요구하였고, 민원사무처리 규정상 동의서를 첨부하라는 규정은 없는 것으로 알고 있으므로 이는 민원사무처리에 관한 법률에 반하는 위법․부당한 처사이다. 또한「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」제6조(의견의 조정 등)제3항에 의하면 “군수는 당사자간 의견이 조정되지 아니한 경우에는 7일 이내에 2차 의견조정을 위한 회의일정, 장소 및 참석대상을 정하고 그 내용을 회의방법 및 안건과 함께 당사자에게 문서로 통지하여야 한다.”라고 되어 있지만 이 또한 하지 않고 피청구인은 건축허가를 반려하였다.
마. 청구인은 현재 축산업(한우 사육)을 하고 있는데, 한미 FTA를 비롯한 동시다발적 FTA추진과 DDA협상 재개 등 대외개방 확대에 대응하고 노후된 축사시설 개선을 통하여 가축폐사 감소와 생산성 향상을 위하여 축사(한우사) 건축을 하려고 한다. 그런데 피청구인으로부터 건축허가를 반려 받아 사업계획에 차질이 생기게 되어 금전 손실과 관리에 많은 어려움이 있다. 건축허가 신청 시 건축 시공자와 계약이 체결되어 있었고, 현재 시공자는 기둥 앵커 제작, 각종 철판 가공, 회전문 제작을 하여 청구인에게 공사대금 청구를 하였으며, 공사대금 3,300만원을 2011. 12. 29. 까지 지급하기를 원하였지만 청구인은 그 절반만 준 상황이다.
바. 따라서 건축허가 신청은 관계법령상 아무런 하자가 없기 때문에 의견수렴대상 지역 외 주민 민원을 사유로 한 건축허가 반려는 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분의 경위
1) 청구인의 건축허가 신청서는 건축허가서, 개발행위허가신청서, 축산폐수설치신고서 등 복합민원으로 신청되었으며,
2) 건축허가신청의 처리절차는 신청서류에 대한 검토, 관련법에 의한 검토, 주변 환경에 대한 의견수렴(사전예고제 시행) 이후 서류상 하자가 없으면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조에 따라 군계획위원회 심의를 거쳐 최종허가 여부를 결정하여 처리하나,
3) 청구인의 신청위치는 공부상 도로가 없으며, 주민들이 농로로 이용하고 있는 현황도로는 사유지로서 토지사용에 따른 권리가 확보되지 않았으며,
4) 건축허가 사전예고제 시행으로 주민의견수렴결과 인근 농지경작자들의 영농환경악화 등을 이유로 축사건립을 반대하는 진정서가 제출되어,
5) 주민들과 사전협의하고 진입로 부지에 대한 사용 권리를 증명할 수 있는 서류를 제출토록 2회에 걸쳐 보완요구 하였으나 보완서류가 제출되지 않아, 개발행위허가에 따른 군계획위원회 심의를 진행할 수 없어 신청서를 반려하게 되었다.
나. 이 건 처분의 위법․부당성에 대하여
1) 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」은 축산시설의 대형화로 농촌지역주민들의 끊임없는 민원 제기에 대하여 사전에 이해관계자의 의견을 수렴하여 조정하는 등 주민간의 화합을 도모하고 쾌적한 생활환경조성을 위하여 2010. 3. 25. ○○군 훈령 제277호로 제정하였으며,
2) 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」제4조(의견수렴 대상지역) 중 동물 및 식물관련시설의 의견수렴 대상자는 건축예정부지로부터 직선거리 500미터 이내의 마을주민이라고 하였으나, 농촌 사회 자연마을의 구역은 정하여지지 않은 정서적인 부분이며, 신청지 인근의 농경지 대부분을 ○○마을 주민들이 경작하고 있어, 마을 주민들이 마을구역으로 인정하고 있는 실정이기에 청구인의 의견수렴대상 지역 외 주민민원이라는 주장은 이유 없다.
3) 주민의견수렴 결과는 개발행위 허가를 위한 군계획위원회 심의 과정의 중요 자료가 될 수 있으므로 충분히 협의 노력토록 요구하였으며, 진입로로 이용될 산279번지 토지 소유자의 토지사용권리 확보를 1회(문서번호 ○○건축과-37554호(2011. 10. 23.)), 및 2회(문서번호 ○○건축과-38963(2011. 11. 2.))로 보완요구 하였으나, 보완서류가 제출되지 않아 더 이상 허가절차를 진행할 수 없어 신청서를 반려하였으며,
4) 청구인이 주장하는 진입로로 이용될 산279번지의 토지소유주의 동의서는 보완 요구기간에 제출되지도 않았으며, 토지소유주가 사망자로서 부동산등기법에 의한 상속권리자의 승낙이나 소유권을 확보하여야 할 대상이다.
다. 따라서 본건의 건축허가 신청의 반려처분은 신청인이 구비하여야 할 서류인 진입로사용부지의 토지소유권에 대한 권리를 확보하지 않아 반려되었으며, 피청구인은 구비서류를 보완하여 재신청시 군계획위원회 심의 등 절차를 거쳐 가부를 결정할 수 있는 것으로, 청구인의 건축허가 반려처분 취소청구는 청구사유가 되지 않으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조, 제71조
다.「건축법」제3조, 제44조
라.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제14조, 제15조
마.「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」제4조, 제5조, 제6조
5. 인정사실
가. 2011. 10. 13. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(목, 계획관리지역, 3,897㎡)에 동․식물관련시설〔축사(한우사), 건축면적: 680㎡, 연면적: 680㎡〕를 건립하기 위하여 건축허가를 신청(개발행위허가 신청 포함)하였으며,
나. 2011. 10. 14. 피청구인은 건축허가 신청에 따른 실무종합심의회 개최를 통지하고, 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」에 의거한 건축허가 사전예고를 하였다.
다. 2011. 10. 23. 피청구인은 건축허가 사건예고에 따른 주민들의 반대의견이 제출되었기에 주민의견 수렴결과 통지서를 통보하면서, 2011. 10. 31.까지 의견조정을 하여 결과를 제출할 것과, ○○면 ○○리 산 ○○○번지 소유자에게 부지에 대한 사용 동의서를 제출할 것을 통지하였으며, 2011. 11. 2. 위 사항들에 대하여 2011. 11. 11. 까지 2차 보완요구를 통보하였으나 보완이 완료되지 않아 2011. 11. 14. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조제1항의 규정에 의하여 건축허가 신청을 반려하였다.
라. 주민의견 수렴결과 통지서 상 주민의견 수렴 결과 내용은 ① 마을 주민은 청구인이 초지조성을 목적으로 부지를 매입한 것으로 알았으며, ② 소를 사육하기 위해서는 물이 필요하여 관정을 파게 될 것인데 그렇게 되면 건축예정부지 하부 지주들은 농사용 물이 부족하게 될 것이며, ③ 정화시설을 잘 갖추더라도 우천 시 축산폐수 등의 범람으로 마을의 환경오염이 우려되며, ④ 특히, 산 ○○○번지의 소유자인 ○○○은 “산 279번지는 주변 농민들이 농사를 짓기 위하여 선친이 제공한 것으로 축사의 진입로로 사용하는 것은 반대한다.” 라는 의견을 제시하였다고 되어 있다.
마. 이 사건 신청지에 출입하기 위한 통로는 우복리 산 ○○○번지를 포함한 콘크리트로 포장된 사실상의 도로가 유일하며, 이 사건 신청지와 바로 인접한 도로는 청구인의 부지인 산 ○○○-○번지이고, 산 ○○○번지는 이 사건 신청지와 접해있지는 아니하다. 그리고 위 도로 양 옆에 농지들이 있는 상태이다.
바. 이 사건 건축허가 신청지와 ○○마을까지의 거리는 약 600미터˜800미터 정도이다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제11조에서 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 하고,
같은 법 제3조 및 제44조에 따르면 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야하나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 이를 적용하지 아니한다고 규정하고 있다. 또한 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조에서는 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있음을 규정하고 있다.
나. 이 사건 신청지는 계획관리지역 안에 위치하고 있어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조에서 규정하고 있는 계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(동물 및 식물 관련 시설)에 해당하며, 우사 건립 예정으로 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조 및 「○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」제5조에서 정하는 가축사육제한지역에도 해당하지 않는다. 그런데 피청구인은 청구인의 건축허가 신청에 대하여 ○○면 ○○리 산 ○○○번지 소유자의 진입로 사용 동의서 및 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」에 따른 건축허가 사전예고 의견조정서의 제출을 하지 못하자, 보완요구에 따른 보완사항이 완료되지 않았다는 사유로 반려처분을 하였는바, 이러한 반려 사유가 적법한지 여부를 살펴본다.
1) 우선, 피청구인은 청구인이 ○○면 ○○리 산 ○○○번지 소유자의 진입로 사용동의서를 보완하지 못하였다고 하나,
가) 이 사건 신청지에 출입하기 위해서는 지목상의 도로가 아니지만 산 ○○○번지를 포함한 콘크리트로 포장된 도로가 유일하여, 위 도로는 사실상의 현황도로라 할 수 있다. 도로로 쓰이는 토지 중 이 사건 신청지와 바로 접한 토지는 청구인의 부지인 산 ○○○-○번지이며, 산 ○○○번지는 이 사건 신청지와 접해있지도 아니하며 이 지역은 「건축법」제3조제2항의 규정에 의한 동이나 읍이 아닌 지역에 해당하여 「건축법」제44조 적용제외 지역에 해당된다. 오히려 청구인에게는 민법상 주위토지통행권이 인정될 수 있는 상황이며, 관련규정에 소유자의 사용동의서에 관한 사항이 없으므로 피청구인이 요구한 진입로 사용동의서는 보완이 필요한 사항이 아니라 할 것이다.
2) 또한 피청구인은 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」에 따른 건축허가 사전예고 의견조정서의 제출을 요구하였으나,
가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」등 관련 법령에서는 주민의 동의를 받는 규정이 어디에도 없고, 다만, 훈령인「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」제6조(의견의 조정)제2항에서 이해관계인과 의견조정을 실시하여 검토의견을 제출하여야 한다고 되어있으며, 위 규정 제4조에 따르면 “건축허가 등에 관한 이의를 제기하거나 의견을 제출할 수 있는 자는 동물 및 식물관련시설의 경우에는 건축예정지로부터 직선거리 500m 이내에 속한 인근마을 주민으로 한다.”고 규정하고 있는바,
나) 인정사실에 따르면 이 사건 신청지와 ○○마을까지의 거리는 약 600미터 ˜ 800미터 정도로 마을 입구까지 거리도 500미터 이상 이격되어 있으므로 직선거리 500미터 이내에 속한다고는 볼 수 없다. 피청구인은 이 사건 신청지 하부에 농사를 짓는 하부 지주들이 대부분 ○○마을 주민이기에 포함을 시켰다고 하나, 하부 지주들의 개별적인 민원이 있다고 하여 500미터 이상 이격되어 「○○군 건축허가 사전예고제 운영규정」에 포함되지도 않는 지역의 민원 의견조정서까지 청구인에게 제출토록 하는 것은 이 규정의 제정 취지에도 부합하지 않아 보인다.
다) 또한 이 사건 신청지는 ○○마을과 일정거리 이상 이격되어 있고, 사실상 나무들로 둘러 싸여 있기에 마을에서는 잘 보이지도 않는 위치에 있어 ○○마을 주민들에게 축사설치와 관련한 직접적․구체적․개별적 이익이 있다고 보기 어려우며, 설령 하성마을 주민들을 이해관계인에 포함시킬 수 있다고 하더라도 직접적인 피해에 관한 사항이 구체적으로 입증되지도 않은 상태에서 주민민원으로 인하여 그 허가신청 자체를 거부할 수는 없다할 것이므로(대법원 1992. 9. 25. 선고 91누13083, 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), 피청구인이 요구한 민원발생과 관련한 마을 주민들과의 의견조정서는 허가 시 필요한 서류라고 할 수 없어 이를 제출하지 않았다는 사유로 신청 자체를 반려한 사실은 적법한 반려사유가 되지 못한다.
다. 따라서 피청구인은 법령에 근거하지 않은 서류를 보완 요청하여 이를 보완하지 않았다는 사유로 청구인의 건축허가 신청을 반려 한 것이므로 이 사건 처분은 위법․부당하여 취소되어야 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
