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이 유(2011-354)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○동 648-1번지 ○○주택 1002호)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 1필지(2,642㎡, 답, 계획관리지역)에 선박구성부분품 제조업(선박자동화설비)을 위한 공장설립을 위하여 2011. 6. 22. 중소기업 창업계획 승인을 신청하였으나, 진입로가 협소하고 기반시설이 부족하며 난개발이 우려된다는 사유로 피청구인으로부터 2011. 10. 19. 사업계획 불승인 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하고 있던 연접개발제한 제도가 2011. 3. 9. 관련법 개정으로 삭제된 것은, 난개발을 방지하여 국토의 균형있는 발전을 유도하기 위한 본래의 목적을 달성하지 못하고 난개발을 조장하는 등 많은 부작용 때문으로, 개발대상지역 별로 도시계획위원회 심의를 거쳐 개발행위 허가 여부를 결정하도록 개선되었다. 청구인은 2009년 연접개발제한 제도를 전혀 모르는 상태에서 이 사건 신청지를 매수하였으며, 연접개발제한 제도가 폐지되었다는 내용을 2011. 5.경 인지하고 2011. 6. 15. 피청구인에게 중소기업 창업사업계획 승인을 신청하였으나, 2011. 10. 19. 불승인 통보를 받았다.
나. 청구인은 신청지를 연접개발제한 대상 토지인 줄 모르고 매입한 후 지금까지 토지사용의 불합리화로 막대한 손실을 입고 있던 중 2011. 6. 15. 사업계획 승인 신청 후 2011. 10. 19. 설계사무소를 통하여 불승인 사실을 알게 되었고, 2011. 12. 7. 피청구인 담당자에게 전화로 처분서를 우편발송 요청하여 2011. 12. 9. 처분 사실을 정확하게 알 수 있었다.
다. 도시계획위원회 심의제도의 목적이 각종 법령의 적용상 문제 등을 전문가를 통한 빠른 해석과 심의로 허가를 신속하게 처리하여 민원인의 불편을 최소화하는 것임에도, 본 건은 2011. 6. 15. 신청이후 도시계획위원회 심의과정이 무려 2개월이나 소요되어 결국 「○○시 도시계획 조례」 개정(2011. 8. 9.)으로 불승인 처분을 받게 되었다. 청구인의 불편을 고려하여 신속히 처리하여야 함에도, 처분이 4개월이나 걸렸으며, 민원인의 당연한 권리인 고지통보를 신청일로부터 6개월여 만에 청구인의 요청으로 알게 되었다는 것은 피청구인이 비난받아야 한다. 또한, 이 건 신청은 도시계획위원회 심의 과정 중 개정된 피청구인 조례를 적용하여 불승인 처리하였는데, 조례 개정 전에 접수된 건은 개정 전 조례를 적용하여야 함에도 개정 이후 조례를 적용한 것은 위법이다.
라. 최종 분과위원회 불승인 통보 사유 중 난개발이 우려된다는 포괄적이고 추상적인 이유는 도저히 수용할 수 없으며, 신청지 인근에서 현재 가동 중인 업체들은 기반시설이 충족된 상황에서 사업승인을 받은 것인지 궁금하며, 그렇지 않다면 명백히 형평성에 위반되는 것이다. 또한, 신청지에 접하고 있는 4미터 도로는 비법정 도로로, 피청구인 조례상 도로기준 6미터에 부합하기 위하여 청구인이 신청지 중 도로에 접한 일부(약 20평)를 도로로 지목을 변경하여 현황도로를 갖춘 후 피청구인에게 기부채납 하여 주변 교통흐름에 기여할 것이다.
마. 청구인은 신체장애자이며, 청구인의 남편 역시 장애로 휠체어로만 활동이 가능하다. 남편 선친의 재산 분배 과정에 취득한 신청지가 청구인의 무지로 활용치 못하고 있다가 이번 연접개발제한 규정의 폐지로 사업계획을 신청하였는데, 불승인 처분을 받게 되어 심리적 박탈감으로 고통받고 있다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2011. 6. 22. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 1필지에 피청구인에게 선박구성부분품 제조업(생산품: 선박자동화설비) 공장을 건립하기 위해 사업계획 승인을 신청하였다. 신청지는 도시관리계획의 용도지역상 계획관리지역으로 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용․개발을 하려는 지역으로서 계획적․체계적인 관리가 필요하므로 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역으로 사업계획을 승인할 경우 무분별한 난개발로 도시의 무질서한 확산이 우려되고 부지 조성 및 공장 운영으로 인한 주변 지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음․진동․분진 등에 의한 환경오염, 생태계 파괴, 위해발생 등이 우려되는 지역이다. 또, 청구인의 신청지로의 진입로는 폭 5.0m 이하로 차량 교행이 어렵고, 하수종말처리장과 급수관로 등이 미설치되어 기반시설이 열악한 지역이며, 난개발이 우려되는 등 입지 부적정을 사유로 도시계획위원회 심의에서 부결되어 청구인의 사업계획 승인 신청서를 2011. 10. 19. 불승인 처분하고, 통보서를 대리인에게 주었다.
나. 도시계획위원회 심의의 목적이 각종 법령 심사 적용상 문제 등을 전문가를 통한 빠른 해석과 심의로 개발행위허가를 신속하게 처리하여 신청인의 불편함을 최소화하여 경제 활성화에 기여하는 것이라고 청구인은 주장하고 있으나, 도시계획위원회 심의는 피청구인 관련 부서 및 기관의 협의를 거친 후, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령 〔별표1의2〕에 따른 개발행위허가 기준에 적합한 경우, 최종적으로 각 분야의 전문가가 모여 있는 도시계획위원회 심의를 거쳐 개발행위허가를 하는 제도이다.
다. 청구인은 2011. 6. 22일 허가신청 후 도시계획위원회 심의 과정이 무려 2개월이나 소요되어 결국은 「○○시 도시계획조례」 개정(2011. 8. 9.)으로 불승인 처분을 받았다고 주장하나 2011. 9. 30. 관련 부서 및 기관 협의가 완료되었고, 보완 사항이 완료되어 2011. 9. 30. 도시계획위원회에서 위원들의 심도 있는 심의를 거쳐 불승인 처분된 건으로 「○○시 도시계획 조례」 개정(2011. 8. 9.) 전 접수 건에 대하여는 개정된 도시계획 조례의 적용을 받지 않으므로, 도시계획위원회 심의과정 중 조례 개정으로 불승인 처분을 받았다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 사업계획 신청 시부터 불승인 처분까지 4개월이 소요된 것에 대한 피청구인의 과실이 없었는지에 대해서는, 청구인이 공장설립 승인 신청서를 제출한 2011. 6. 22. 피청구인이 바로 창업확인 서류 및 도시계획위원회 심의자료에 대한 보완을 요구하였고, 공장설립 승인을 위한 사전환경성검토서를 2011. 7. 14. 청구인이 제출하여 오염총량관리 부서와 협의하고, 2011. 7. 21. 낙동강유역환경청에 사전환경성검토 협의를 요청하여, 2011. 8. 12. 협의를 완료하였으며, 2011. 9. 30. 창업 확인 관련 서류 및 도시계획위원회 심의 자료 등 보완 요구 자료가 접수되어 2011. 9. 30. 도시계획위원회에서 심의를 하였으며, 2011. 10. 6. 심의 결과를 통보 받아 2011. 10. 19. 불승인 처분한 사항으로 적법하게 처리된 것이다.
라. 청구인은 난개발이 우려된다는 포괄적인 개념의 불허가 사유는 도저히 수용할 수 없다고 주장하고 있으나, 신청지 인근 마을 주민들이 공장으로 인한 피해를 호소하고 있으며 더 이상 공장설립 승인을 반대하는 진정을 제기할 정도로 생활환경이 열악한 지역이고, 도시계획심의 시 진입로 폭이 5.0m 이하로 차량 교행이 어렵고, 하수종말처리장, 급수관로 등 기반시설이 설치되지 않은 지역으로, 난개발 우려되는 등 토지이용계획, 기반시설, 주변 환경 및 경관 등이 고려되어 부결되었다.
마. 신청지와 인접한 공장 역시 기반시설이 설치되지 않았으므로 형평성에 위배된다고 청구인이 주장하고 있으나, 신청지 주변 공장은 관련 법 및 조례 개정 전 설립된 것으로 청구인의 신청건과 다르다. 또한, 진입로 부분은 개정 전 도시계획 조례에는 진입로 관련 규정이 없고, 청구인의 신청서는 2011. 8. 9. 개정된 조례와 관련이 없으므로 조례 개정이 불승인 처분의 사유가 아니다.
바. 피청구인의 이 사건 처분은 사익과 공익을 비교․형량하는 등 국가와 개인의 경제적 손실을 최소화하기 위하여 종합적인 검토를 거친 적법하고 정당한 처분이며, 평등의 원칙에도 부합하며 이에 반하는 청구인의 각 주장은 이 사건 처분을 반박하기 위한 주장에 불과하고 하등의 이유가 없으므로 피청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「중소기업창업지원법」제33조, 제35조
나.「중소기업창업지원법」제22조
나.「중소기업창업지원법 시행규칙」제14조
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조, 제59조
마.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조, 제57조, 제71조,
〔별표 1의 2〕, 〔별표 20〕
바.「건축법 시행령」제33조의4, 〔별표 1〕
사.「○○시 도시계획 조례」제20조의2, 부칙 제3조
5. 인정사실
가. 청구인은 2008. 8. 10. ○○시 ○○면 ○○리 593번지(2,196㎡, 답, 계획관리지역)를 매입한 이후, 2009. 6. 17. ○○시 ○○면 ○○리 592번지(446㎡, 답, 계획관리지역)를 매입하였다.
나. 청구인은 위 부지에 2011. 6. 22. 공장설립(규모 2,591㎡, 공장건물 900㎡, 사무실 64㎡, 선박자동화설비 제조업, 종업원 수 5명)을 위하여 중소기업창업 사업계획 승인 신청을 하였다.
다. 피청구인은 2011. 6. 22. 창업확인 관련 서류 및 도시계획위원회 심의자료를 보완요구 하였다.
라. 청구인은 2011. 9. 30. 위 보완사항에 대한 완료보고서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2011. 9. 30. 도시계획위원회 제10회 분과위원회에 상정하였으나 “진입로 협소 및 기반시설 부족과 난개발이 우려되므로 입지부적정”이라는 사유로 부결되었다.
마. 피청구인은 2011. 10. 19. 청구인에게 진입로 협소 및 기반시설 부족과 난개발이 우려되어 입지가 부적정하다는 사유로 불승인 처분하였다.
바. 이 사건 부지는 폭 5m정도의 비법정 현황도로를 통해 진입이 이루어지며, 이 사건 부지에서 100m 정도 이격하여 같은 진입로를 사용하는 공장이 가동 중이며, 가동 중인 공장과 연접하여 2007년 허가된 ○○산업의 공장 설립 공사가 진행 중이다. 또, 이 사건부지와 바로 연접한 3필지에 각각 창고와 공장으로 사용하는 건축물이 건축되어 있다.
사. 이 사건 부지는 하수종말처리장이 미설치되어 자체 오수처리시설을 설치하여야 하고, 상수도 인입이 불가능하여 자체 수원을 개발하여야 한다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 「중소기업창업지원법」제1조, 제33조제1항, 제35조제1항·제2항·제3항의 각 규정에 의하면, 중소기업의 창업자는 그 창업을 위한 사업계획서를 작성하여 시장·군수 등의 승인을 얻어 사업을 개시할 수 있고, 창업자가 그 사업계획의 승인을 얻은 때에는 같은 법 제35조제1항 각 호의 허가, 인가, 면허, 승인, 신고 등에 관하여 다른 행정기관의 협의를 한 사항에 대하여는 그 허가 등을 받은 것으로 보고, 그 승인을 얻은 공장에 대하여는 「건축법」에 의한 건축허가 또는 준공검사를 받은 때에는 같은 법 제35조제2항 각호의 허가, 신고, 검사 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.
나. 다음, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 부지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 부지는 도시관리계획 상 용도지역이 계획관리지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제19호 [별표 20]의 제1호 차목의 규정에 의하면 계획관리지역 안에서 ‘선박구성부분품 제조업’(31114)을 위한 공장은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이나, 그렇다고 하더라도 이 사건 부지에 대한 관할 행정청의 공장신설의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 일의적으로 규정되어 있지 아니하는 이상 행정청의 재량행위에 속하는 것이라 할 것이고, 이 때 재량권의 행사는 합리적인 범위 내에서 이루어져야 할 것이며, 또한 승인권자로서는, 관계법령에 의하여 보호되는 공익의 침해를 방지하기 위한 목적에서 공장 설립 시 신청인으로 하여금 사업계획서를 작성하여 시장․군수 등으로부터 승인을 받도록 한 제도의 취지와 공익을 실현하여야 하는 행정의 합목적성에 비추어 볼 때, 신청된 사업계획의 내용이 법령에 위반되거나, 중대한 공익을 침해하는 것으로 인정되는 경우에 한하여 그 승인을 거부할 수 있다고 보아야 할 것이다.
다. 이 사건 처분 사유의 위법․부당 여부에 대하여 살펴본다.
1) 위 인정사실에 따르면, 현재 건축 중인 ○○산업은 이 사건 부지와 폭 5m의 비법정도로를 같이 진입로로 사용하고 있고, ○○산업과 바로 연접하여 타 공장이 가동 중임을 알 수 있어, 이 사건 창업사업계획 승인 시에만 진입로 문제가 발생한다고 볼 만한 사정이 보이지 않으므로 불승인 사유로 타당하다고 인정하기 어렵고, ○○산업 뿐만아니라 인근 공장들이 이 사건 부지의 진입로인 비법정도로를 함께 사용하고 있어 기존 승인된 공장과 형평성이 맞지 않아 평등의 원칙에 위배되어 위법․부당한 처분이라 아니할 수 없다. 더욱이, 도로 폭이 5m로 차량교행이 어려운 도로여건을 감안하여 청구인의 설계도 상 이 사건 부지 중 도로 쪽의 51㎡를 도로로 지목을 변경하여 피청구인에게 기부채납 할 계획인 점을 고려하면 청구인의 창업사업계획의 승인으로 도로여건이 일정부분 개선될 여지도 있다 할 것이다.
2) 공공하수종말처리시설과 상수도 인입 등 기반시설이 갖추어지지 않았다는 피청구인의 주장에 대해 살펴보면, 피청구인의 ‘복합민원 실무종합심의회 회의록’에서 상수도 인입이 불가능하므로 대체수원 개발이 필요하다고 하고 있고, 배수계획은 적합하나 도로상 이중 PE관을 매설하여 차후 관로파손 등의 문제가 발생하지 않도록 하여야 한다는 내용이 포함되어 있는 점으로 볼 때, 상수도와 하수처리는 대체수원 개발과 적정한 오수처리시설의 설치로 치유될 수 있다고 보아지며, 이러한 사항은 창업사업계획 승인 시 보다는 건축허가 시에 중점적으로 검토되어야 할 것으로, 인접 부지의 공장설립 현황으로 보아 치유가 불가능하다고 판단되지도 않는다.
라. 피청구인이 난개발로 인해 ○○마을 주민들이 고통 받고 있어 더 이상의 공장설립은 불가하며, 인근 공장의 자체 수도시설(지하수 사용)로 인해 마을주민들이 사용할 수 있는 지하수가 부족한 실정이라는 ○○마을 주민들의 민원을 근거로 공익을 주장하고 있으나, 이는 ○○마을 주민들의 생활환경이 변경되기 전에 적극 고려되었어야 할 사항으로 우계마을 주변이 공장지대임을 감안하면, 청구인의 공장설립이 ○○마을 주민들의 생활환경을 특별히 더 저해할 것이라는 근거를 찾기 어렵다. 또, 피청구인은 기존공장들은 조례와 법 개정전에 설립된 것이므로 형평성을 주장할 수 없다고 하고 있으나, 기존 공장들의 설립 당시 제한규정과 청구인의 사업계획 승인 신청 당시의 규정을 비교하여 이 사건 부지에 해당하는 제한사유가 신설되거나 강화되었다고 보아야 할 근거도 없어 기존공장과 형평성을 주장할 수 없다는 피청구인의 주장은 설득력이 없다.
마. 이러한 점들을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 법령에 저촉되지 아니한 신청에 대하여 합리적인 근거에 바탕을 두지 아니한 처분으로 공장신설 승인신청을 거부할 수 있는 중대한 공익상 이유가 있다고 보기 어렵고, 인접한 지역에 기존에 승인한 공장들과의 형평성 등을 고려할 때 이 사건 처분의 취소를 면하기 어렵다 할 것이다.
바. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
