이     유(2011-344)

 1. 사건개요

   가. 청 구 인 : (주)○○○○○○○○(○○군 ○○읍 ○○리 253-23번지)

   나. 피청구인 : ○○군수

   다. 청구내용

      청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산7-1번지 외 3필지(9,980㎡, 계획관리지역)에 고물상 설치를 위하여 2011. 8. 24. 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가, 공유수면 점사용허가를 신청하였으나, 사업계획서상 도로로 이용하고자 하는 곳은 ○○군 생활폐기물 매립시설 내 부지로서 지하매설물(연직차수시설, 우수배제관)이 매립되어 있고, 폐기물 매립시설의 특수성을 감안하여 일반차량을 통제하여야 하므로 진출입 도로로 인정할 수 없다는 사유로 피청구인으로부터 2011. 11. 18. 개발행위 불허가 처분을 통보 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

   ※ 지번별 신청면적 : 총 9,980㎡

     - 산 7-1번지 : 25,918㎡ 중 6,734㎡, 임야, 계획관리지역

     - 370번지    :  1,435㎡ 중   972㎡, 전, 계획관리지역

     - 371번지    :  1,544㎡ 중 1,090㎡, 답, 계획관리지역

     - 576-10번지 :  1,278㎡ 중   171㎡, 천, 계획관리지역(국유, 용도폐지)

 2. 청구인 주장의 요지

   가. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산7-1번지 외 3필지(계획관리지역)에 고물상을 목적으로 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가, 공유수면 점사용허가 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 ○○군 생활폐기물 매립시설 내 도로 사용이 불가하다는 사유로 2011. 11. 17. 불허가 통보를 받았다.

   나. ○○군 생활폐기물 매립시설 내 도로를 사용할 수 없다는 피청구인의 불허가 사유에 대하여 변호사에게 질의한 결과, 신청지에서 공로로 진출입하기 위하여 약 4.5m 노폭의 시멘트 포장도로가 유일한 통행로이고, 시멘트 포장도로의 지목이 도로가 아니라 하더라도 사실상 불특정 다수인이 사용하는 실질적인 도로이므로 청구인에게 이 사건 도로를 통행할 권리가 인정된다는 답변을 받았다.

   다. 피청구인은 이 사건 허가 시 ○○군 생활폐기물 처리시설 운영에 막대한 지장을 초래한다고 판단하고 있으나, 청구인이 조사한 결과 ○○군 관내 생활폐기물 처리시설 차량이 20대 운행하고 있으나, 대부분 청구인이 이용계획인 도로가 아닌 폐기물처리시설 내 도로를 이용하여 처리하고 오고 있으며, 운행시간 역시 새벽에서 오전 9시 이전이고, 재활용 차량만 낮 시간에 최대 2회 운행되고 있으므로, 청구인의 차량운행으로 ○○군 생활폐기물 처리시설에 피해를 줄 우려는 없다. 또한, 시설물에 따른 도로포장, 배수관로 등 시설물이 견고하게 설치되어 있어 파손우려가 없고 만약 피해가 발생하면 청구인이 모두 책임질 것이다. 따라서, 개발행위 허가 신청에 대한 관련법의 저촉사항이 없고 ○○군 생활폐기물 처리시설에 피해가 없음에도 불허가한 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다.

 3. 피청구인 주장의 요지

   가. 청구인은 2011. 8. 24. ○○군 ○○면 ○○리 산 7-1번지 외 3필지 상에 고물상 건립을 위한 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가, 공유수면 점사용허가 신청이 있었으나, 사업내용을 검토한 결과 ○○군 생활폐기물 처리시설 내 부지를 이용하여 진출입하겠다는 것으로, 2011. 9. 28. 시설물 관리부서인 환경과에 진출입로 사용관련 협의 결과 공공시설인 폐기물 처리시설 부지를 타인이 진출입로로 사용하는 것은 시설물 관리 및 안전에 상당한 어려움이 있으므로 불가하다고 통보하여 왔고, 2011. 11. 17. ○○군민원조정위원회에서 부결되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제51조제1항에 따라 불허가 처분하였다.

   나. ○○군 생활폐기물 처리시설은 2000. 7. 10. 공공시설 입지 승인을 받아 2003. 2. 28. 준공되어 현재까지 사용하고 있다. 폐기물처리시설은 「폐기물관리법」제29조 및 같은 법 시행규칙 제35조의 규정에 따라 매립시설의 주위에는 사람이나 가축 등의 출입을 방지할 수 있는 철망 등의 외곽시설을 지상 1.5m 이상의 높이로 설치하여 무단출입을 통제하여야 하며, 폐기물 매립시설의 정기검사에서 부적합 판정을 받으면 사용을 중단해야 하는 중대한 문제가 발생할 수 도 있어 외부인의 출입을 엄격히 통제하고 있다. 청구인이 이용하고자 하는 도로는 일반도로가 아니고 폐기물 이송과 우수배제시설, 연직차수시설 등 지하구조물이 설치되어 있어 균열 및 침하로 폐기물 처리시설의 운영이 불가능한 중대한 피해가 발생할 우려가 있다.

   다. 청구인이 주장하는 주위토지 통행권은 타인의 토지를 무제한 이용할 수 있는 것이 아니며, 통행권을 수인해야 할 토지소유자의 토지이용을 보장하는 방향으로 합리적으로 제한되어야 함이 당연하고, 이 사건과 같이 ○○군 생활폐기물 처리시설의 운영에 막대한 지장을 초래하는 경우에는 청구인의 주위토지 통행권이 인정되기 어렵다. 이에 더해 “주위토지 통행권은 현재의 토지용법에 따른 이용의 범위만 인정할 뿐 장래의 이용상황까지 미리 대비하여 통행권을 보장하는 것이 아니다.(대법원 1996. 11. 29. 96다33433)”라는 판례에 비추어 볼 때 청구인의 폐기물처리시설 내 부지를 고물상 진출입로로 이용해서 통행할 권리까지 당연히 인정되는 것은 아니라 할 것이다.

   라. 청구인이 조사한 바에 따르면 ○○군 생활폐기물 처리시설 내 피해가 없고, 피해가 있을 경우 청구인이 모든 책임질 것이라 주장하고 있으나, ○○군 생활폐기물처리장 내에는 매립장, 소각장, 선별장, 침출수 처리장이 24시간 가동되고 있으며, 매립장은 매립된 쓰레기, 침출수 차수시트, 매립가스 등 인화성 물질로 가득한데 청구인의 사업관련 차량과 일반인이 매립시설 내로 들어와 부지내에 상시 출입한다면 대형사고(화재발생, 침출수 누출사고 등)로 이어질 위험이 높고, 이로 인해 매립장과 소각장의 가동중단 사태가 발생될 경우 피청구인 관내에 쓰레기 처리 대란이 올 것이다. 「폐기물관리법」에도 사고를 예방하기 위하여 외부인이나 동물의 출입을 통제하기 위해 1.5m 이상의 울타리를 설치하여 출입을 통제하도록 규정하고 있는데, 이런 규정들을 어기고 청구인의 주장대로 매립장 부지내로 외부인이 상시 출입하도록 허가하는 것은 있을 수 없는 일이며, 청구인이 피해발생시 모든 책임을 진다고 하나 공공시설물 관리책임자의 책임을 청구인이 대신할 수 없다.

   마. 피청구인은 현 매립장 안쪽 부지에 2012. 3월 경부터 매립장 증설공사를 착공할 계획이며, 공사기간이 2년 이상 소요되어 청구인이 사용하고자 하는 진출입로로 대형 공사차량들이 지속적으로 통행하여야 하므로 공사 시행에도 막대한 지장을 초래한다.

 4. 관계법령

   가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조, 제59조

   나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조, 제57조, 제71조, 〔별표 1의 2〕, 〔별표 20〕

   다.「건축법 시행령」제3조의4, 〔별표 1〕

   라.「폐기물관리법」제29조

   마.「폐기물관리법 시행규칙」제35조, 〔별표 9〕

 5. 인정사실

   가. 청구인은 2011. 7. 20. ○○군 ○○면 ○○리 산7-1번지를 매매로 소유권 취득하였고, 같은 날 370번지, 371번지, 576-10번지에 대해서 근저당 설정을 한 후 2011. 7월 토지사용 승낙을 받았다.

   나. 청구인은 위 토지(9,980㎡, 계획관리지역)에 고물상 설치를 위하여 2011. 8. 24. 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가, 공유수면 점사용허가를 신청하였고, 이 사건 개발행위 허가는 2011. 11. 14. 개최된 민원조정위원회에서 사업계획서상 도로로 이용하고자 하는 곳은 일반 차량의 통행을 제한하여야 하는 ○○군 생활폐기물 처리시설 내 부지라는 사유로 부결되었다. 피청구인은 민원조정위원회 부결을 사유로 2011. 11. 18. 개발행위 불허가처분을 하였다.

   다. 이 사건 부지는 ○○군 생활폐기물 처리시설 내 부지를 이용하여 진입이 가능하며, 피청구인은 폐기물 처리시설 경계에 철제펜스를 설치하여 시설 내부로 일반인의 출입을 제한하고 있다.

   라. ○○군 생활폐기물 처리시설은 ○○군 ○○면 ○○리 378번지 일원으로 2003. 2. 28. 준공되어 현재까지 ○○군내 생활폐기물을 소각하거나 매립하여 처리해 오고 있으며, 증설예정인 제2공구는 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 378번지 일원에 2012. 2.부터 착공 예정이다.

【○○군 생활폐기물 처리시설 현황 및 증설계획】

   마. ○○군 생활폐기물 처리시설은 군관리계획 결정 고시(○○군 고시 제2009-5호)로 최종 도시계획시설로 결정(변경)되었으며, 제2공구 증설을 위한 ○○군계획시설 실시계획 인가는 2012. 1. 16. 고시(○○군 고시 제2012-12호)되었다.

   바. 「폐기물관리법」에 의해 ○○군 생활폐기물 처리시설 경계에 설치된 울타리는 현재 운영중인 1공구의 경계를 따라 설치되어 있으며, 청구인이 사용을 희망하는 도로는 울타리를 따라 ○○군 생활폐기물 처리시설 내부에 있다.

   사. 이 사건 부지에 출입하기 위해서는 ○○군 생활폐기물 처리시설 관리부서와 협의 한 후 울타리 외부에 설치된 시건장치를 열어야 가능하며, 현재 이 사건 부지 인근에는 일부 농지가 있으나 실제 농업에 이용되는지는 불명확하다.

   아. ○○군 생활폐기물 처리시설 내에서 도로로 이용되는 576-9번지의 지목은 하천으로 현황 상 콘크리트 포장도로이며, 이 도로를 이용하여 제1공구에서 매립이 진행되고 있는 지점으로 자유로이 출입이 가능하며, 기 매립된 지역으로의 출입도 가능하다.

   자. 청구인의 이 사건 부지는 피청구인의 제2공구 증설예정 지역과 일부 연접하여 있으며, 일부는 산 5번지와 산 6번지를 사이에 두고 있다.

 6. 판단

   가. 이 사건 처분관련 법령에 대해 살펴보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 토지의 형질변경을 하려는 자는 개발행위 허가를 받아야 하고, 같은 법률 제58조제1항제2호 및 제3호에서 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 경우 개발행위를 허가 하도록 정하고 있고, 같은 법률 시행령 제56조 관련 〔별표 1의2〕 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 다. 도시계획사업 (1) 도시계획사업부지에 해당하지 아니할 것, (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것을 정하고 있다. 또, 「폐기물관리법」제29조에서 폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하여야하고, 같은 법 시행규칙 제35조제1항 관련 〔별표 9〕폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 설치기준 2. 최종처분시설의 경우 가. 매립시설의 공통기준 1) 매립시설의 주위에 사람이나 가축 등의 출입을 방지할 수 있는 철망 등의 외곽시설을 지상 1.5미터 이상의 높이로 설치하여야 한다고 정하고 있다.

   나. 청구인이 목적으로 하는 용도인 고물상이 이 사건 부지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 부지는 도시관리계획 상 용도지역이 계획관리지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제19호 [별표 20]의 제1호 차목의 규정에 의하면 계획관리지역 안에서 ‘분뇨 및 쓰레기처리시설’에 해당하는 고물상의 설치가 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조에서 개발행위 허가기준을 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이므로, 신청된 개발행위 허가 내용이 법령에 위배되거나 중대한 공익을 침해하는 경우에는 허가를 거부할 수 있다고 할 것이다.

   다. 먼저, 이 사건 개발행위 허가 신청서상 도로로 이용하고자 하는 곳이 ○○군 생활폐기물 처리시설 내의 현황 도로이기는 하나, 신청지에서 공로로 진입하기 위하여는 처리시설 내 도로가 유일한 통로이고, 불특정 다수가 사용하는 실질적인 도로이므로 청구인에게 이 사건 도로를 통행할 권리가 인정된다는 주장에 대해 살펴보면,

      1) 이 사건 도로로 이용되는 576-9번지는 지목이 하천으로 현재 도시계획시설(폐기물처리시설: 생활폐기물매립장)로 결정 고시되어 폐기물 처리시설 내에서 이동을 위한 도로로 사용되고 있다. 피청구인이 운영중인 생활폐기물 처리시설은 「폐기물관리법」에 의한 최종처분시설로 같은 법 시행규칙 〔별표 9〕에 규정된 시설기준을 지켜야 할 것이고, 이 시설기준에는 사람의 출입을 통제하기 위한 철망 등을 설치하여야 한다고 하고 있어 일반적으로 사람의 출입이 용인되는 도로는 아니라 할 것이다.

      2) 또한, 이 사건 도로가 인근 농지에서 농사를 짓는 사람들에게 제공되고 있다고 청구인이 주장하고 있으나, 이는 폐기물 처리시설이 들어선 이후 농사를 짓지 않는다는 피청구인의 주장과 배치되어 양측 다 설득력을 얻기는 힘들다 할 것이나, 피청구인이 생활폐기물 처리시설 내 부지 및 도로의 입구에 철망과 시건장치를 설치하여 폐기물 운반차량의 진출입 시에만 시건장치를 열고 있어 불특정 다수인에게 제공되는 도로라고 보기는 힘들다고 판단된다.

      3) 이 사건 신청지에서 공로로 진입하기 위해서는 폐기물 처리장 내 도로가 유일한 통로이므로 청구인에게 「민법」상 주위토지 통행권이 인정된다고 주장하고 있으나, 주위토지 통행권이 인정되기 위해서는 현실적으로 도로를 사용하여 청구인 소유의 토지에 출입이 가능하여야 하나, 「폐기물관리법」상 폐기물 처리시설은 불특정 다수인의 출입이 제한되는 지역으로 청구인이 이를 자유로이 출입하여 청구인 토지로 진입할 수 있다고 볼 수 없으므로, 주위토지 통행권을 인정하기 어렵다 할 것이다.

   라. 설혹, 청구인에게 주위토지 통행권이 인정된다고 하더라도, ○○군 생활폐기물 처리시설 내에는 매립된 폐기물, 매립가스, 차수시트 등 인화성 물질이 산재해 있어 청구인의 영업을 위하여 불특정 다수인이 출입할 경우 폐기물 처리시설의 관리 뿐만아니라 화재 등의 사고 발생 시 피청구인 관내에 생활폐기물 처리에 지장을 초래할 우려가 있으므로, 청구인의 주위토지 통행권 보다 ○○군 생활폐기물 처리장의 적정한 운영이라는 공익이 더 크다 할 것이다.

   마. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」58조제1항제2호 및 제3호에서 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 경우 개발행위를 허가 하도록 정하고 있다. 위 인정사실에 따르면, ○○군 생활폐기물 처리시설은 2012. 2월부터 제2공구를 증설할 계획으로, 증설 예정인 제2공구는 청구인의 사업예정지와 바로 인접하고 있음을 알 수 있다. 제2공구 증설사업 시행 시 청구인의 고물상 영업차량과 공사차량이 폭이 좁아 교행이 불가능한 진입로를 함께 사용하여야 하므로, 고물상 영업으로 인해 제2공구 증설사업에 지장이 예상될 뿐만아니라, 제2공구가 완료된 이후에도 피청구인이 관리감독할 수 없는 고물상의 영업으로 인한 고물 적치, 인화성 물질의 반입 등 폐기물 처리시설의 안전한 운영을 저해할 것이 분명하여 도시계획사업의 시행에 지장이 없어야 한다는 개발행위 기준에도 맞지 않다 할 것이다.

   바. 결론

      그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"개발행위 불허가 취소 청구" 저작물은 자유이용을 불가합니다.