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이 유(2011-323)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○동 695-10번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2010. 9. 13.부터 ○○시 가좌동 ○○○-○○번지(177㎡, 답, 제2종일반주거지역)에서 ‘○○○○○’라는 타이어 매장을 운영하고 있는 자로, 피청구인은 건축허가를 받지 아니하고 불법 건축한 건축물을 인수하여 제2종근린생활시설(수리점, 130㎡)로 사용 중인 경량철골조(철파이프) 구조에 대하여 청구인에게 시정촉구(완전철거) 및 이행강제금 부과계고를 하였으나 이를 이행하지 않자, 2011. 10. 14. 피청구인은 이행강제금 5,395,000원의 부과처분을 하였으나, 청구인은 이에 불복하여 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 업소는 2006년부터 영업을 하였으며, 조립형 파이프로 타이어 적재를 할 수 있도록 하여 영업을 5년 동안 아무런 문제없이 유지하던 업소이며, 본인은 2010년 9월부터 운영을 하면서 조립형 파이프를 조금 높여서 타이어 적재를 하였다. 비가 들어오고 타이어가 밖으로 떨어지는 것을 방지하기 위해 측면을 강판으로 조금 막았는데, 피청구인은 이를 단순 타이어를 적재하기 위한 구조물로 해석하여 조립형 파이프에 많은 벌금을 부과하였다.
나. 청구인은 피청구인에게 건축물의 정의가 무엇인지 질의하였고 그 답변으로 건축물은 벽과 기둥, 지붕이 있는 경우라고 하면서 지붕 역할을 하는 임시 간이천막만 철거하면 된다고 하여 간이천막을 철거하였는데도 지붕이 있다고 하여, 일반 타이어 매장에서 타이어를 적재하기 위한 구조물에 불과하다고 계속해서 이의신청을 하였으나, 해당 공무원의 주관적인 해석으로 인하여 지붕이 있다고 해석하여 불법 건축물로 이행강제금을 부과하였기에 과도한 처분이라고 판단되어 재결을 구한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2006년경 「건축법」제11조에 따른 건축허가를 받지 아니하고 불법 건축한 건축물을 20010. 9월경 인수하여 사용하던 중 2011. 6. 2. 피청구인에게 적발되어 「건축법」제79조에 따라 총 4회에 걸쳐 자진 시정(철거)촉구 등을 하였으나 이를 이행하지 아니하여 이 사건 처분을 하였다.
나. 건축물의 정의와 관련하여 우선 「건축법」제2조제1항제2호를 살펴보면 “건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소․공연장․점포․차고․창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다”고 규정하고 있다.
다. 건축물의 정의와 관련하여 대법원은 “계사 3동(합계 1,080㎡)이 철제파이프로 기둥과 골격을 삼고 그 위에 막의 일종으로 보온덮개를 한 것으로서 그 규모나 구조, 형태 등으로 보아 토지에 정착하여 이동이 용이하지 아니하고, 지붕과 기둥 등의 구별이 가능한 공작물로 보여져 건축법 제2조제1항제2호 소정의 건축물에 해당된다”고 판시한 바 있다.(1991. 3. 27. 선고 91도78 판결 참조)
라. 지붕의 정의와 관련하여 살펴보면 건축물 건축 시 지붕의 구조, 형태, 재료 등은 건축주가 선택하여 건축법의 구조기준 등에 적합하게 건축하는 것으로서 건축법상 지붕 등의 주요구조부에 대한 정의는 명기되어 있지 않아 사회통념으로 해석하여야 할 것이다.
마. 청구인의 건축물을 살펴보면, 바닥에 기초를 설치한 후 철파이프로 기둥을 제작하여 하부에 기초판(플레이트)을 볼트로 기초에 체결하여 움직이지 못하도록 토지에 정착되어 있으며, 상부의 지붕 또한 지붕틀을 기둥에 연결한 후 트러스(가로재)를 설치하여 천막 등으로 덮어 제2종근린생활시설(수리점) 용도로 사용하고 있어, 건축법 규정과 대법원의 판시사항을 고려해 볼 때 청구인의 시설은 명백히 건축물에 해당한다. 한편, 청구인은 이러한 건축법 위반 사실이 적발되어 시정(철거)조치를 받고 지붕 트러스(가로재) 일부 및 천막 등을 철거한 상태이나 전체적으로 아직 지붕틀 및 트러스(가로재)가 설치되어 있어 건축물로서의 기능을 하고 있다.
바. 또한 지붕을 형성하는 지붕틀 및 트러스(가로재) 등이 그대로 설치되어 있고 불법 건축물을 제2종근린생활시설 수리점 용도로 영업 중에 있어 언제든지 지붕 마감재료(천막 등)를 다시 설치하여 사용 가능하며, 한편 불법 건축물 시정(철거)완료는 건축물 일부 시정(철거)이 아닌 불법 건축물 전체를 시정(철거)완료하여야 하는 것으로서 청구인이 이를 이행하지 아니하여 이행강제금을 부과한 것은 적법하다.
사. 청구인의 이 사건 건축물은 개인의 이익추구를 위해 건축법의 목적을 위반한 불법 건축물로서 건축물 용도가 제2종근린생활시설 수리점으로 불특정 다수인을 대상으로 하는 영업으로서 차량의 진출입이 많으며 건축물 구조를 보면 건축물 높이가 약 10m 정도이고, 상부에 무거운 타이어가 적재되어 있으며 외부 마감재를 광고용 간판으로 설치되고 있고 지붕 트러스 일부를 철거하여 강풍 등 내부․외부요인으로 인한 건축물의 붕괴우려 등 구조적으로 매우 불안전하여 시정조치가 시급한 사항으로서, 건전한 건축문화 조성을 위해 불법 건축물 시정조치(완전철거) 및 이행강제금 부과처분은 적법․타당한 처분으로서 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가.「건축법」제2조, 제11조, 제14조, 제79조, 제80조
나.「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1], 제11조
5. 인정사실
가. 2011. 10. 14. 피청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지상의 불법 건축물(경량철골조, 제2종근린생활시설, 수리점, 건축면적 130㎡)에 대하여 수차례에 걸쳐 자진시정(철거)토록 통보하였으나 시정되지 않아 「건축법」제11조(건축허가) 위반으로 이행강제금 5,395,000원을 부과하였다.
나. 피청구인은 건축면적 130㎡에 대하여 2011. 6. 9. 1차 시정통보(철거)하였으며, 2011. 7. 12. 2차 시정촉구, 2011. 8. 12. 3차 시정촉구 및 이행강제금 부과를 계고를 하였다.
다. 2011. 9. 20. 피청구인은 청구인의 ‘파이프구조 건축물의 지붕이 철거되어 건축물이 아니므로 이에 대한 이행강제금 부과는 부당하다’는 이의신청에 대하여, ‘건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물을 말하며, 귀하의 건축물 지붕이 철거된 것은 불법 건축물의 시정(철거)이 진행 중인 상태로 불법 건축물이 시정(철거)완료되었다고 할 수 없음’을 회신하면서 4차 시정촉구 및 이행강제금 부과를 계고하였다.
라. 2011. 9. 26. 청구인은 ‘아시바(조립형 파이프)는 구조물로 인정을 해야 하며, 매장에 벽 및 지붕이 없으며 구조물만 있는 상황이다. 아시바(조립형 파이프)를 어떤 법령으로 건축물로 판정을 하는지 정확한 법령을 확인받고 싶다’는 이의신청서를 제출하였다.
마. 청구인은 사건 업소에 지붕 역할을 하는 임시 간이천막을 설치하였으나 피청구인의 시정촉구에 의해 임시 간이천막을 철거한 사실이 있으며 이 사건 부지에는 건축물관리대장이 존재하지 않는다. 또한 2011. 12. 15. 경상남도행정심판위원회의 현장 확인 사항에 따르면 이 사건 부지에는 조립형 파이프 철골구조는 그대로 남아있었으며, 사무실 용도로 이용되는 컨테이너 건물도 있었다.
바. 이 사건 부지에서는 2006. 3. 8. 부터 타이어 도․소매업을 하였으며, 2011년도 경상남도에서 발행한 건물․기타물건 시가표준액 책자에 따르면 사무실 및 점포용으로 이용되는 철파이프 구조의 2006년도 시가표준액은 83,000원이다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제11조제1항의 규정에 의하면 건축물을 건축허가나 대수선하려는 자는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 하며, 법 제14조제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조제2항제1호에서는 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물에 대하여 건축신고대상이라고 규정하고 있다. 또한「건축법」제79조제1항 및 제80조제1항제1호․제2호의 규정에 의하면, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주․공사시공자․현장관리인․소유자․관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등의 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 건축물이 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1㎡의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액이하에 위반면적을 곱한 금액을 이행강제금으로 부과하며, 그 외 위반 건축물에 해당하는 경우에는 지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액을 이행강제금으로 부과하도록 규정되어 있다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 건축물은 벽과 기둥, 지붕이 있는 경우라고 하여 간이천막을 철거하여 타이어를 적재하기 위한 구조물에 불과하며 불법 건축물로 이행강제금을 부과한 것이 부당하다고 주장하나,
가) 「건축법」제2조제1항제2호에 의하면 건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소․공연장․점포․차고․창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있어, 위 인정사실과 같이 청구인의 사건 업소는 조립형 파이프 철골구조로 실질적 이동이 추정되지 않아 토지에 정착한 것으로 보이며 지붕과 벽이 있는 형태를 갖추고 있어 「건축법」상의 건축물로 인정된다. 또한 사건 업소는 건축면적 130㎡로「건축법」제11조에 의거 건축허가를 받고 건축물을 건축하여야 하나 그 절차를 이행하지 않았으며 현재 이 사건 부지에는 건축물관리대장이 존재하지 않아 불법 건축물에 해당한다 할 것이다.
나) 위 인정사실과 같이 피청구인은 청구인에게 건축면적 130㎡에 대하여 시정명령(철거)을 요구하였으며, 이는 지붕 역할을 하는 임시 간이천막 뿐만 아니라 조립형 파이프 철골구조의 철거도 요구한 것이라 볼 수 있다. 그렇다면 청구인은 사건 업소에서 지붕역할을 하는 임시 간이천막만 철거하였을 뿐 여전히 조립형 파이프 철골구조는 남아있는 상황으로 이는 피청구인이 요구한 건축면적 130㎡에 대한 시정명령(철거)을 이행한 것이라 보기 어려우며, 피청구인은 불법 건축물에 대한 시정명령 촉구 및 이행강제금 부과를 계고하였으며 이에 따라 이행강제금을 부과한 것은 위법․부당함이 없다 할 것이다.
다) 또한 청구인은 지붕 역할을 하는 임시 간이천막을 철거하여 일반 타이어 매장에서 타이어를 적재하기 위한 구조물에 불과하다고 주장하고 있으나, 이행강제금의 부과는 피청구인이 요구하는 시정명령(철거)의 이행여부에 따라 부과하는 것으로 이행강제금을 부과할 당시에 사건 업소가 구조물의 형태를 갖추고 있다고 해서 이행강제금의 부과를 면할 수 있는 것이 아니라 시정명령(철거)을 완전히 이행하여야 이행강제금의 부과를 면할 수 있는 것이므로 사건 업소의 현재 형태가 중요한 쟁점사항은 아니라 할 것이다.
2) 그리고 이행강제금은 「건축법」제80조에 따르면 시정명령을 받은 후에 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 1년에 2회 이내의 범위에서 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 부과․징수할 수 있다 할 것인바, 현재까지도 위반사항이 시정되지 않은 청구인의 건축물에 대하여 이행강제금을 부과한 것은 적법하며, 이행강제금 부과금액에 있어서도 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액인 시가표준액(83,000원/1㎡) × 위반면적(130㎡) × 50/100 = 5,395,000원의 부과는 위법․부당함이 없다고 할 것이다.
다. 따라서 피청구인은 건축면적 130㎡에 대하여 시정명령(철거)를 요구하였으나 청구인은 지붕 역할을 하는 임시 간이천막만 철거함으로써 피청구인이 요구한 건축면적 130㎡에 대하여 시정명령(철거)를 이행한 것이라 보기 어려우며, 이행강제금 부과시점에도 조립형 파이프 철골구조는 여전히 남아있어 시정명령(철거)이 이행되지 않았기에 이행강제금의 부과는 적법하다 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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