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이 유(2011-267)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○동 ○○○-15번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2011. 7. 18. ○○군 ○○면 ○리 ○○○-13번지(답, 2,395㎡, 계획관리지역, 주거개발진흥지구, 제2종지구단위계획구역/시도지정문화재구역)(이하 ‘이 사건 신청지’라 함)에 제1종근린생활시설(소매점) 건립을 위한 가설건축물(지상1층, 일반철골구조, 대지면적 : 660㎡, 건축면적 및 연면적 : 295.5㎡, 건폐율 및 용적률 : 44.77%) 건축허가 신청을 하였으나, 사건 신청지는 “① 1992. 7. 29.(○○군고시 1992-257호)에 의거 취락지구 개발계획이 수립된 공공시설용지로서, ② ○○장터를 찾는 관광객의 증가로 주차난이 심각하여 우리 군에서는 2012년 전통시장시설 현대화사업의 일환으로 주차장조성사업이 추진중에 있으므로 본 부지에 대한 가설건축물 허가신청에 대하여 허가는 불가하다”는 사유로 피청구인으로부터 2011. 8. 30. 가설건축물 건축 불허가 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 2011. 6월경 청구인은 가설건축물 건축허가 신청 전에 설계용역사인 건축사사무소 ○○의 ○○○건축사와 피청구인의 담당자 등을 접촉하여 건축허가 가능한 부지 및 용도인 것을 확인하였으며,
나. 2011. 7. 18. 청구인은 이 사건 신청지에 소매점 건립을 위한 가설건축물 건축허가 신청을 접수하였고, 수차례(3차)에 걸쳐 민원서류의 보완․보정요구를 충실히 이행하였으며, 협의과정 중 농지담당자와 법규해석상의 이견으로 농림수산식품부에 도시계획시설 예정지상의 농지에 가설건축물 축조가능 여부를 문의한 결과 한시적으로 가능하다는 답변을 받았다.
다. 2011. 8월 중순경 피청구인은 당해 도시계획시설 예정지의 사업부서인 문화관광과와 협의 중으로 내년예산이 확보예정이며 정확한 예정지 및 사업예산 규모 등은 확정되지 않았지만 건축허가가 어려울 것으로 통보받았으나, 청구인은 내년 예산 확보중이고 사업대상지도 확정되지 않은 상태이므로 확정시까지만이라도 사업토록 건축허가 발부요청하였으며 사업이 확정되면 당해 공사 시작전까지 자진철거를 약속할 수 있다
라. 청구인은 건축허가 통보시 공기를 단축코자 모든 자재준비를 마친 상태이며1년이든 2년이든 건축 후 일단의 기간동안만이라도 가설건축물(소매점)영업을 하여 최소한의 자재비라도 보전코자 하는 것이다.
마. 따라서 장기간 도시계획사업예정지로 제한하여 건축허가 등에 제한을 두고 건축허가 가능행위를 예산수립 예정이라는 이유로 건축허가신청을 불허가하는 것은 위법․부당하므로 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 2011. 6월경 청구인과 건축사 ○○○이 피청구인을 방문하여 가설건축물 허가관련 상담을 한 사실은 있으나, 건축허가는 업무의 특성상 관련 개별법 검토사항이 많으므로 구체적인 허가신청이 제출되면 관련부서 협의결과 특별한 사유가 없을 경우 일반적인 가설건축물 허가는 도시계획시설사업 시행예정일 3개월전까지 소유자의 부담으로 그 가설건축물의 철거 등 원상회복하는 조건으로 허가할 수 있다는 원론적인 답변을 하였을 것으로 사료되며,
나. 이 사건 신청지는 구국토이용관리법에서 지정된 준도시지역내 취락지구(’97. 12. 13.)내 공동회관 용지로써 과거 도시계획법과 국토이용관리법이 통합된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정되면서 부칙 제17조의 규정에 의거 제2종지구단위계획구역으로 운영되어 오다가 ○○장터를 찾는 관광객의 증가로 주차난이 심각하여 주차장용지로 변경하고자 2009. 8월부터 군관리계획(재정비) 공람공고 및 관련실과 협의, 군의회 의견수렴 및 군계획위원회 자문을 거쳐 2011. 2. 1. 경상남도에 「○○군관리계획(재정비)결정(변경)신청」을 하게 되었다.
다. 청구인은 가설건축물 건축허가신청이 처리되지 않은 시점에서 공기단축을 이유로 자재를 사전에 준비하여 불허가 처분에 따른 재산적 피해를 입었다고 주장하는 것은 도시계획시설예정지내에서 가설건축물을 건축하고자 하는 경우에는 「건축법」제20조제1항의 규정에 따라 시장․군수에게 허가신청하고 허가권자는 건축법 및 개별법을 충분히 검토 후 그 결과에 따라 허가 또는 불허가 처분토록 하고 있으나, 청구인은 가설건축물 허가를 미리 예측하고 자재를 구입하여 공사하지 못한 것은 청구인의 성급한 판단에 따른 손해이므로 피청구인과는 무관하며 청구인이 부담하여야 할 것이다.
라. 청구인이 주장하는 ○○장터 주차장조성사업을 위한 예산 및 대상토지가 미확정된 상황에서 피청구인의 건축허가 제한은 부당하다고 주장하고 있으나,
2011. 5. 12. 『전통시장 시설현대화사업』을 위해 2012년도 예산(광특)신청 하였으며, 2011. 6. 8. 경상남도로부터 사업선정(민생경제과-5766호) 통보 받았으며, 1,667백만원의 사업비로 2012년부터 ○○장터 주차장조성사업이 확정된 상태이므로 본 건축예정지는 주차장용지로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조의 규정에 따라 구체적인 사업의 집행계획이 세워진 상황으로 도시계획시설사업에 현저한 지장을 초래한다고 판단되므로 청구인이 원상회복을 조건으로 허가해 줄 것을 요구하는 것은 근시안적인 사고로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
마. ○○장터는 사라져가는 재래시장의 표상으로서 무분별한 건축으로부터 주변을 체계적인 전통관광지로 조성하고 이곳을 찾는 관광객에게 편의를 제공하고자 주차장조성이 시급한 실정이다.
바. 건축제한에 따른 청구인의 불편사항은 이해하지만 본 도시계획시설예정지에 막대한 예산이 투입될 상황에서 아무리 원상회복을 한다고 주장하지만 도시계획시설인 주차장조성사업과 직접적인 관계가 없는 가설건축물 소매점을 허가할 경우, 철거에 따른 개인의 손실뿐만 아니라 국가적인 손실을 초래하며 나아가 근시안적 행정처분으로 대군민 불신초래와 행정의 신뢰성을 실추시키는 행위이다. 따라서 본건 가설건축물 불허가처분은 적법한 것이며, 청구인의 청구는 이유가 없어 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「건축법」제20조
나.「건축법 시행령」제15조
다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제4조, 제5조, 제36조, 제37조, 제48조,
제49조, 제58조, 제63조, 제64조
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조, 제61조, 제79조
5. 인정사실
가. 2011. 7. 18. ○○면 ○리 ○○○-13번지(답, 2,395㎡, 계획관리지역, 주거개발진흥지구,제2종지구단위계획구역/시도지정문화재구역)에 제1종근린생활시설(소매점, 1동, 건축면적 295.5㎡)을 건립하고자 가설건축물 건축허가 신청을 하였으며,
나. 2011. 8. 30. 피청구인은 가설건축물 건축허가신청건에 대하여 “① 사건 신청지는 1992. 7. 29.(○○군고시 1992-157호)에 취락지구 개발계획이 수립된 공공시설용지이며, ② ○○장터를 찾는 관광객의 증가로 주차난이 심각하여 2012년 전통시장시설현대화사업의 일환으로 주차장조성사업이 추진 중에 있으므로 본 부지에 대한 가설건축물 허가신청에 대하여 허가는 불가함”을 청구인에게 통보하였다.
다. 사건 신청지는 구국토이용관리법에서 지정된 준도시지역내 취락지구내 공동회관용지로써 과거 도시계획법과 국토이용관리법이 통합된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정되면서 제2종지구단위계획구역으로 운영되어 오다가 ,○○장터를 찾는 관광객의 증가로 주차난이 심각하여 주차장용지로 변경하고자 2009. 8월부터 군관리계획(재정비) 공람공고 및 관련실과 협의, 군의회 의견수렴 및 군계획위원회 자문을 거쳐 2011. 2. 1. 경상남도에 「○○군관리계획(재정비)결정(변경)신청」을 하였으며 중앙부처 및 관련부서 협의 및 보완을 거쳐 현재 경상남도 도시계획위원회 심의중에 있다.
라.「○○군관리계획(재정비)결정(변경)신청」내용 중에는 사건 신청지외 2필지에 대하여 주차장용지로 변경하는 계획이 포함되어 있으며, 그 중 사건 신청지 인접필지인 ○○면 ○리 734-5번지(답, 2,058㎡)는 2011. 6. 8. 경상남도로부터 ‘2012년 전통시장 시설현대화 대상시장’으로 선정되어 주차장 신설이 계획되어 있다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제20조 및 같은 법 시행령 제15조에 따르면 가설건축물은 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에서 가설건축물을 설치할 수 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제4조, 제5조, 제36조, 제37조에 의하면 군관리계획은 ‘군의 관할 구역에서 수립되는 다른 법률에 따른 토지의 이용․개발 및 보전에 관한 계획의 기본’이 되며 계획관리지역은 ‘제한적인 이용․개발을 하려는 지역으로서 계획적․체계적인 관리가 필요한 지역’이며, 주거개발진흥지구는 ‘주거기능을 집중적으로 개발․정비할 필요가 있는 지구’이며, 제2종지구단위계획은 ‘계획관리지역이나 개발진흥지구를 체계적․계획적으로 개발하거나 관리하기 위하여 용도지역의 건축물, 그 밖의 시설의 용도․종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획’으로,
같은 법 제58조제1항에서는 시장․군수는 개발행위허가의 신청내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]에서는 개발행위허가기준의 세부사항을 정하고 있다. 같은 법 제63조에서는 도시관리계획상 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 개발행위허가를 제한할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제64조에서는 도시계획시설 부지에서의 개발행위에 대하여 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제79조에서는 개발진흥지구안에서의 건축제한에 대하여 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴보면,
1) 이 사건 신청지에 대하여 도시계획사업예정지로 제한하여 건축허가 등에 제한을 둘 수 있는지에 대하여 “시․도지사는 지역계획 또는 도시계획상 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장․군수․구청장의 건축허가를 제한할 수 있다“고 되어 있는바, 이 규정 중 ”지역계획 또는 도시계획상 특히 필요하다고 인정하는 경우“는 이미 확정된 지역계획이나 도시계획이 변경될 가능성이 있는 경우와 향후 지역계획이나 도시계획이 확정될 가능성이 있는 경우를 의미한다 할 것이므로(1997. 9. 26. 199704117, 중앙행정심판위원회 재결 참조)이 사건 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조제1항에 의거 개발행위허가를 제한할 수 있다 할 것이다.
2) 사건 신청지는 계획관리구역, 주거개발진흥지구, 제2종지구단위계획구역, 시도지정문화재구역으로, 청구인은 제1종근린생활시설(소매점)을 건립목적으로 가설건축물 건축허가 신청을 하였고, 이 사건 소매점은「건축법」제20조 및 같은 법 시행령 제15조에 의거 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에서 건축할 수 있는 가설건축물에 해당된다고 할 것이나,
3)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제3호 및 제64조제1항에서는 “특별시장․광역시장․시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 경우에 개발행위허가를 하여야 하고, 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 지상․수상․공중․수중 또는 지하는 그 도시계획시설이 아닌 건축물이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호 다목(1)에서는 개발행위허가기준으로 제61조(도시계획시설부지에서의 개발행위)의 규정에 의하여 허용되는 개발행위를 제외하고 도시계획사업부지에 해당하지 아니할 것을 정하고 있는 바,
가) 위 인정사실에 따르면 사건 신청지는 취락지구 개발계획이 수립된 공공시설용지(공동회관, 1992. 7. 29. ○○군고시 1992-257호)이며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정되면서 제2종지구단위계획으로 운영되어 오다가, ○○장터를 찾는 관광객의 증가로 주차난이 심각하여 주차장용지로 변경하고자 2009. 8월부터 군관리계획(재정비) 공람공고 및 관련실과 협의, 군의회 의견수렴 및 군계획위원회 자문을 거쳐 2011. 2. 1. 경상남도에 「○○군관리계획(재정비)결정(변경)신청」을 하여 현재 경상남도 도시계획심의위원회 심의중에 있으며, 사건 신청지 인접필지인 화개면 탑리 734-5번지(답, 2,058㎡)는 2011. 6. 8. 경상남도로부터 ‘2012년 전통시장 시설현대화 대상시장’으로 선정되어 주차장 신설이 계획되어 있으며 관광객 증가 추이로 볼 때 사건 신청지도 연차적으로 조성할 계획에 있다 할 것이며,
나) 사건 신청지는 현재 공공시설용지(공동회관)로 도시계획이 수립되어 있는 사업부지이나 앞으로 주차장용지로 변경될 사업부지에 해당하여 도시계획시설로 주차장을 설치할 예정이라 할 것이며, 이 사건 건축대상인 제1종근린생활시설(소매점)은 도시계획시설이라 할 수 없고, 앞으로 주차장용지가 될 부지에 가설건축물(소매점) 설치가 도시계획시설의 설치․이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 행위 등 도시계획시설부지에서 허용되는 개발행위에 해당하거나 도시계획사업의 시행에 지장이 없는 경우라 할 수 없으므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제3호 및 제64조제1항, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에 따른 개발행위허가 요건을 충족하지 않는다 할 것이다.
4) 또한,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제79조에 의하면 개발진흥지구안에서는 지구단위계획 또는 관계법률에 의한 개발계획에 위배하여 건축물을 건축할 수 없으며, 지구단위계획 또는 개발계획이 수립되기 전에는 개발진흥지구의 계획적 개발에 위배되지 아니하는 범위안에서 도시계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 있다고 규정하고 있으므로,
가) 사건 신청지는 계획관리지역, 주거개발진흥지구 및 제2종지구단위계획구역에 해당되어 피청구인의 계획적․체계적 관리가 필요한 지역이며, 주거기능을 집중적으로 개발․정비할 필요가 있는 지구로 계획관리지역이나 개발진흥지구를 체계적․계획적으로 개발하거나 관리하기 위하여 용도지역의 건축물, 그 밖의 시설의 용도․종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획이 따르는 지역으로,
나) 청구인의 사건 신청지에 소매점 건립을 위한 가설건축물 건축허가신청은 피청구인의 공공시설용지에서 주차장용지로의 변경을 위한 제2종지구단위계획은 물론 ○○장터를 체계적인 전통관광지로 조성하고 이곳을 찾은 관광객에게 편의를 제공하고자 주차장조성을 위한 개발계획에 위배한다 할 것이다.
5) 한편, 청구인은 장기간 도시계획사업예정지로 제한하여 건축허가 등에 제한을 두고 건축허가 가능행위를 예산수립 예정이라는 이유로 건축허가신청을 불허가하는 것은 위법․부당하므로 취소되어야 한다고 주장하고 있으나,
가) 군관리계획은 군의 관할구역에서 수립되는 다른 법률에 따른 토지의 이용 ․개발 및 보전에 관한 계획의 기본으로 피청구인은 이 사건 신청지에 대하여 ○○장터를 찾는 관광객의 증가로 주차난이 심각하여 주차장용지로 변경코자 2009. 8월부터 준비하여 2011. 2. 1. 군관리계획(재정비)결정(변경) 신청을 경상남도에 하여 그 결과를 기다리고 있는 상황이며, 군관리계획 수립 및 실시가 군 제반기능의 조화를 통한 국토의 효율적인 이용과 국민편익 등 지속가능한 발전 등을 도모하기 위한 공익적인 목적을 위한 것임을 감안하여 볼 때, 피청구인의 국토의 체계적인 관리에 관한 강력한 의사와 공익추구의 이익이 개인의 재산권 제한이라는 사익침해보다 크지 않다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
다. 따라서 사건 신청지에 대하여 청구인의 가설건축물 건축허가신청은 피청구인이 경상남도에게 변경신청한 군관리계획(제2종지구단위계획 등)에 따라 사건 신청지에 주차장을 신설할 계획에 있으므로 도시계획시설부지에서 허용되는 개발행위에 해당하거나 도시계획사업의 시행에 지장이 없는 경우라 할 수 없으며 이는 개발행위허가 요건을 충족하지 않는다 할 것이며, 청구인의 가설건축물(소매점) 건축은 도시계획시설이 아닌 건축물을 건축하는 것에 해당한다 할 것이다. 또한 이 사건 신청지 옆필지는 2012년 재래시장 시설현대화 대상시장에 선정되어 주차장이 신설될 예정에 있으며, 피청구인의 가설건축물 건축허가에 대한 개발행위허가권이 행정청의 재량행위라 하더라도 이법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교․형량하여 판단하는 바 공익의 침해가 더 크다 할 것이므로, 이 처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법이 있다고 볼 수 없다 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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