이     유(2011-265)

 1. 사건개요

   가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 ○○○○○ 103동 2804호)

   나. 피청구인 : ○○시 ○○○○○청장

   다. 청구내용

      청구인은 ○○시 ○○○○○ ○○읍 ○리 산○-8번지(450㎡, 임야, 제1종일반주거지역)에 단독주택 건축을 위하여 건축허가(대지면적 450㎡에 건축면적 84.51㎡, 연면적 84.51㎡, 지상1층)를 신청하였으나, 피청구인으로부터 신청부지의 입지여건을 감안할 때 ① 주거환경이 열악하고, ② 신청부지에 접한 도로는 고속주행이 가능한 4차선 도로로 주택진출입에 따른 안전사고 발생이 우려되고, ③ 부지가 협소하여 보행 및 차량 진출입에 따른 가감속 차선 설치가 불가하고, ④ 진출입을 위한 도로점용 부분 소유권을 확보하여야 한다는 사유로  2011. 9. 5. 건축신고 수리불가 처분을 받고 그 처분의 취소와 건축신고 수리의무 이행을 청구한 사건이다.

 2. 청구인 주장의 요지

   가. 청구인은 제1종일반주거지역인 ○○시 ○○○○○ ○○읍 ○리 산○-8번지에 단독주택을 짓기 위하여 건축사무소와 2011. 1.경부터 협의하여 설계도서 및 제반서류를 검토하고 작성하여 2011. 7. 22. 복합민원으로 건축신고(의제처리 : 개발행위허가, 산지전용허가, 도로점용허가)를 하였으나, 2011. 9. 5. 주거환경이 열악하고 건축으로 인하여 공익상 현저한 저해가 우려되므로 「건축법」제1조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 규정에 의하여 건축신고 수리불가 통보를 받고 행정심판을 청구하게 되었다.

   나. 먼저, 이 사건 처분의 위법․부당성에 대해 살펴본다.

      1) 「행정절차법」은 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하고 있으며, 「행정절차법」제21조에서 당사자의 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 미리 당사자에게 통보토록 규정하고 있으며, 피청구인은 2011. 9. 2. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제1항에 따른 민원조정위원회를 개최하였다고 하고 있으나, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제6항에 민원조정위원회 위원장은 민원조정위원회를 개최하는 때에는 민원인이 참석 할 수 있도록 반드시 사전에 통지를 하도록 규정하고 있음에도 청구인은 민원조정위원회 개최와 참석에 대한 어떠한 통보도 받지 못하여 민원인으로서 최소한의 법적 소명기회도 얻지 못하였다.

      2) 「건축법」제11조제1항 및 제5항, 같은 법 제14조의 규정에 따라 관련 서류 등을 적합하게 갖추어 신청된 건축신고 서류를 입지여건을 감안할 때 주거환경이 열악하고 건축으로 인하여 공익상 현저한 저해가 우려된다는 추상적인 이유로 불가처분한 행정행위는 허가권자의 권력남용이고, 「건축법」제11조 및 제14조의 규정은 법률에 적법하게 신청되었을 때에는 반드시 허가 또는 신고수리 처분을 하여야 되는 기속행위이다. 피청구인이 불가사유로 명시한 차량진입에 따른 교통사고 발생 우려 등으로 이한 주택입지로 부적합하다고 하였으나, 청구인은 위 내용이 보완요구 하는 정도의 사안이지 불가의 직접적 사유가 될 수 없다고 생각한다. 피청구인은 청구인에게 교통사고 발생저감 방안 제출요구 등 어떠한 보완요구도 없이 신청부지에 대해 건축신고 수리불가 통보를 하는 것은 허가권의 남용으로서 「건축법」제14조 제1항제5호 및 「건축법 시행령」제11조제2항제1호에 의거 ‘국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 허가를 받은 것으로 본다.’는 법규에 위배된다.

      3) 신청부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지역, 지구 결정에 있어서 제1종일반주거지역으로 결정되어 있고, 제1종일반주거지역은 ‘저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역’으로 입안고시된 지역이므로, 청구인이 건립예정인 단독주택은 권장사항임에도 피청구인의 불수리 처분은 「건축법」보다 상위법인 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」을 위반한 것이다. 또, 피청구인 개발행위 담당부서에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조에 의거 승인통보를 하였는데도 피청구인 건축과에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조에 규정에 저촉되어 건축신고 수리불가 결정한 것은 명백히 법규에 위배된다.

      4) 피청구인이 신고불수리 통보 공문에서 청구인의 신청부지에 ‘주택 진출입에 따른 안전사고 발생이 우려됨으로 보행 및 차량진출입에 따른 가감속차선을 설치하여야 한다.’며 그에 대한 대안을 마련하라고 하였으나, 「도로법」제40조 및 동법 시행령 제28조제1항의 규정에 따라 도로점용을 신청하여 도로점용이 가능하다는 회신을 받았으며, 도로점용 허가기준에 의거 5세대 이하의 주택에 한해서는 가․감속 차선이 필요치 않으며 「경상남도 지방도와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례」 제5조 및 제8조에 위배된다.

   다. 이 사건 신청지는 제1종일반주거지역으로 「건축법」상 단독주택 신청지로 법적인 하자가 전혀 없고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조에서 정한 개발행위 허가기준인 용도지역, 토지이용계획 등에 위배됨이 없으며 피청구인 개발행위 해당부서에서도 이를 승인하였다. 공익상 현저한 저해가 우려된다고 하였으나, 제1종일반주거지역에 단독주택 건축이 공익에 어떠한 저해가 되는지 이해되지 않으며, 도로점용 허가는 5세대 이하의 주택에 한해서는 가․감속차선이 필요 없다고 규정하고 있고, 경상남도 도로관리사업소, 마산중부경찰서 등에서도 도로점용이 가능하다고 하고 있는데도 피청구인 건축과에서 도로점용이 불가하다는 것은 부당하다.

   라. 건축신고에서 일부 미비점이 있다고 하더라도 건축신고 부지가 제1종일반주거지역으로 지정이 되어 있다면, 주택을 지을 수 있도록 최대한 협조하여야 함에도 피청구인은 청구인의 건축신고에 대하여 단 1차례의 보완요구도 없이 신고수리 불가 통보를 하는 것은 부당하다. 막연하고 광범위한 「건축법」제1조와 피청구인 해당부서에서도 허가에 문제가 없다고 한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조를 적용하여 건축신고 수리를 거부한 것은 청구인의 재산권을 침해한 것이므로 피청구인의 건축신고 불수리 처분은 취소되어야 한다.

  마. 보충서면 1

      1) 청구 외 ○○○이 2011. 7. 4. 이 사건 부지에 건축신고를 신청하였다가 2011. 7. 11. 취하한 건과 관련하여 건축이 불가함을 인지하고 취하 한 것이라 피청구인이 주장하고 있으나, 청구 외 ○○○이 건축신고 취하하였다는 것이 청구인이 건축이 불가능하다는 것을 인지할 수 있었다는 주장의 근거가 될 수는 없다. 청구인은 2011. 7. 22. 건축신고 신청 후 민원처리기한 연장으로 처리가 지연되어 건축신고 처리시 의제처리 되는 개발행위 허가, 산지전용허가, 도로점용 허가 등의 부서와 피청구인 건축과를 방문하여 인허가 관련 협의가 된 것으로 알고 있었음에도, ‘도로여건 및 주변입지 여건의 부적합 등 본 신청지에 단독주택 신고수리 건의 문제점을 인지하고 건축주로서 단독주택 건립을 위한 건축신고가 불가함을 인지’하고 있었다는 피청구인의 주장을 이해할 수 없다.

      2) 피청구인은 「행정절차법」제21조제4항제3호에서 규정하고 있는 처분전 사전통지의 의무를 이행하지 않았고, 민원조정위원회의 참석여부가 심의결과에 영향을 미치지 않는다고 자의적으로 판단하여 청구인에게 민원조정위원 개최를 사전에 안내하지 않아 청구인이 민원조정위원회에 참석하여 최소한의 소명할 기회를 제공받아야 함에도 이를 박탈하였다. 청구인이 참석하지 못한 민원조정위원회의 회의록, 회의결과 내용, 발신일이 명기된 각 협의부서 공문을 행정심판위원회에 제출하게 하여 청구인이 열람할 수 있도록 해 줄 것을 건의한다.

      3) 피청구인은 신청지가 교통사고 위험 및 소음과 매연, 먼지 등의 공해에 노출되어 있다고 주장하고 있으나, 이는 청구인의 불편사항으로 공익과는 관련이 없다. 또, 청구인이 신청한 개발행위 허가, 산지전용허가 및 신고, 도로점용허가는 관련부서에서 이의제기가 없었으며, 주택 진․출입로로 도로점용을 허가한다는 ○○동부경찰서 및 건설과 도로점용담당 부서의 결정이 있었다.

      4) 피청구인은 단독주택 건축 시 의제처리 된 폭 4m의 단독주택 진입로가 의료시설, 장례식장의 전용 진출입로로 사용될 가능성이 명백하므로 공익상 현저한 저해가 있다고 하였으나, 신청지와 의료․장례식장과는 130m 이상 이격되어 있으며 자동차는 물론 보행도 불편한 비포장 도로로 의료시설과 장례식장의 진출입로로 사용할 가능성이 명백하다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 의료․장례식장의 진출입로로 사용되기 위해서는 비포장 도로를 포장하여 이용객에게 편의 및 쾌적함을 제공하여야 할 것이나, 청구인이 의료시설과 장례식장 건축주인 청구 외 ○○○를 위하여 단독주택 진출입로를 제공할 이유가 없다.

      5) 신청지는 제1종일반주거지역이고, 그 입안자는 피청구인이 속한 행정청이다. 행정청의 도시관리계획에 부합하는 제1종일반주거지역 내에 단독주택을 건립하려는 것이 공익에 어떤 해가 되는지 알 수 없으며, 국토해양부의 개발행위 허가 운영지침의 연접개발 제한규정에서도 단독주택은 연접개발 제한을 받지 않고 개발행위 허가를 받을 수 있다고 하고 있어 개발행위 허가 규정에도 저촉되지 않는다. 2011. 8.초 개발행위 허가 주관부서에서 개발행위가 가능하다고 하였음에도 피청구인 건축 담당부서에도 개발행위 허가규모 초과라 판단하였다면 개발행위 허가 주관부서의 의견을 무시하고 법규정을 잘못 적용하여 민원조정위원회 까지 개최하여 억지 예측으로 수리불가 통보를 하였다.

      6) 피청구인은 청구인의 단독주택 건립계획이 의료시설, 장례식장의 건축허가 신청시 국지도 ○○호선에서 진․출입하는 도로점용 계획이 불가통보를 받자, 의료, 장례식장의 전용 진․출입로 확보를 위하여 법의 맹점을 이용한 행위라고 주장하고 있으나, 청구인이 증거자료로 제시한 건축신고 도면 및 토목도면에서 알 수 있듯이 신청지는 인접한 근린생활시설 부지와 고저차가 9m 이상인 관계로 국지도 ○○호선에서만 출입이 가능하며, 단독주택 진․출입로을 위한 최소한의 면적에 대해서만 도로점용 허가를 받았다. ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○○리 산○○번지의 의료시설, 장례식장은 건축허가 과정에서 2011. 3. 21. 경상남도 도로관리사업소로부터 가감속차선을 확보하지 못하기 때문에 국지도 30호선에서의 도로연결허가가 불가하다는 통보를 받고 구 지방도에서 진․출입하는 계획으로 건축허가를 득하였으므로 주거지역인 이 사건 신청지와는 관련이 없다.

      7) 만약, 단독주택 건립이후 인근 의료시설, 장례식장 건축주가 피청구인의 주장처럼 국지도 30호선의 잔여지를 도로점용 허가 등 행정적 절차를 득하지 않고 불법으로 진출입로로 사용할 경우 관련법에 근거하여 행정청에서 강력하게 단속하여야 할 사항이지 진․출입로를 함께 사용할 개연성이 있다는 이유로 단독주택의 건축신고를 수리하지 않은 것은 행정권 남용이다. 피청구인은 법률에 근거한 공정한 법집행을 할 의무가 있음에도 아직 발생하지도 않은 미래에 예상되는 사항에 대한 자의적인 판단으로 신고 불수리 처분을 하였다.

   바. 보충서면 2

      1) 건축허가권자는 「건축법」 등 관계법규에서 정하는 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다는 대법원의 판결에서도 알 수 있듯이 건축허가 처분은 기속행위이다.(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946판결)

      2) 「건축법」제11조제5항제3호의 규정에 의거 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위 허가를 의제처리할 경우 개발행위 허가권자에게 재량을 부여하고 있으나 허가권자의 재량권은 개발행위 허가협의 시 행사되어야 마땅하다. 허가권자인 피청구인으로부터 개발행위 허가에 관한 권한을 부여받은 부서는 건설과이며 실무종합심의회시 충분한 검토를 거쳐 개발행위 허가협의를 한 사실이 있는데도 재량권을 행사할 권한이 없는 건축부서에서 앞으로 발생할지 모르는 불법의 사전예방을 위하여 타 부서의 권한을 침해하며 법에 보장하지도 않은 재량권을 남용한 건축신고 불수리 처분은 위법․부당하다.

      3) 「건축법」제14조에 의해 건축신고시 각종 인허가 사항을 의제처리 토록 한 것은 민원을 신속하게 처리하여 민원인의 불편을 최소화하기 위한 것이다. 실무종합심의회 결과는 적합하다는 건축부서 실무자의 출장복명서에도 알 수 있듯이 청구인이 각종 인허가 사항을 일괄 제출하지 않고 개별하거를 신청하였다면 허가를 득하였을 것이다. 또, 「민원사무처리에 관한 법률」제37조제6항의 규정에 민원조정위원회를 개최할 때에는 민원인이 참석할 수 있도록 회의일정 등을 사전에 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 피청구인의 주장과 같이 행정처분의 이의신청 건에 대하여만 민원인에게 안내토록 한다는 규정은 없으며, 「행정절차법」과 「민원사무처리에 관한 법률」을 위반한 행정처분을 하고서도 반성도 없이 피청구인은 억지 주장을 펴고 있으므로 건축신고 수리불가 통보에 대한 처분은 위법․부당하므로 취소되어야 하며 피청구인은 건축신고 수리의무를 이행하여야 한다.

 3. 피청구인 주장의 요지

   가. 청구인은 2011. 7. 22. 제1종일반주거지역인 ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○리 산○-8번지상의 대지면적 450㎡에 건축면적 84.51㎡, 연면적 84.51㎡, 지상1층 규모의 단독주택 용도로 건축신고를 신청하였으나, 피청구인은 2011. 7. 22. 신고건과 관련된 부서와 건축복합민원 일괄협의회를 개최 및 2011. 8. 24. 현장조사를 실시하여 입지여건 등을 검토한 후 2011. 9. 2. 민원조정위원회를 개최하여 공익의 저해 및 주거환경 열악 등의 사유로 건축신고 불가 결정하고 청구인에게 2011. 9. 5. 건축신고 불가 처분을 하였다.

   나. 본안 전 항변

      1) 건축신고 신청부지는 2010년 ○○˜○○간 지방도 확장공사가 완료된 국가지원지방도 30호선(이하, 국지도 30호선)에 접하여 ○○대학 정문 앞에 위치하고 있으며, 국지도 30호선은 4차선 확장도로로 고속주행(시속70˜80km)이 가능하고 차량통행이 많다. 특히, 보행로가 설치되어 있지 않고 도로에서 곡각으로 진․출입계획되어 건축물 사용자 및 주행자의 안전과 교통사고 발생우려가 많다. 또한, 신청된 건축부지 일대에 대하여 제1종일반주거지역과 계획관리지역의 용도지역을 경계로 청구인 소유의 근린생활시설(○○○○구 ○○읍 ○리 산○번지, ○○리 산○○번지)과 장례식장, 의료시설(○○○○구 ○○읍 ○○리 산47, 산48번지)의 건축허가가 되어있으며, 이 두 건축허가 건은 국지도○○호선의 도로점용이 불가하여 구 지방도를 진․출입로로 하고 있어, 본 건축신고 신청 건은 청구인 소유의 근린생활시설 및 장례식장, 의료시설을 국지도 ○○호선과 연결시키기 위한 진․출입로로 판단되어진다.

      2) 건축신고부지는 교통사고 위험에 대한 대책이 미흡하여, 단독주택 사용자의 진․출입시 안전과 교통사고 유발에 따른 공공의 안전에 심히 위해가 우려되고, 진입도로의 소유권도 확보되지 않아 향후 맹지가 될 수 있는 부지의 조건이므로, 건축물의 안전, 기능, 환경 및 미관향상 등 건축법의 기본목적에 정면으로 반하는 행위로 건축신고 불가 처리한 내용이다.

   다. 본안에 대한 답변

      1) 「행정절차법」제21조에 따른 통보 및 「민원사무처리에관한 법률 시행령」제37조제6항에 따른 민원조정위원회 참여 기회 등을 얻지 못하였다고 청구인이 주장하고 있으나, 청구인은 ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○리 산 ○-8번지를 청구 외 ○○○에게 사용승낙 해 준 후, 청구 외 ○○○이 2011. 7. 4. 건축신고 신청을 하였으나 도로여건 및 주변입지 여건의 부적합 등 본 신청지에 단독주택 신고수리 건의 문제점을 인지하고 2011. 7. 11. 취하한 후 2011. 7. 22. 청구인이 다시 신청하였으므로 불수리 처분을 청구인이 먼저 인지하고 있었을 것으로 판단된다. 또, 민원조정위원회 개최시 「민원사무처리에관한 법률 시행령」 제37조제6항에 의거 민원인이 참석할 수 있도록 사전통지하여야 한다고 규정하고 있지만 이는 민원사항을 조정할 필요가 있을시 민원인이 참석하여 의견을 개진토록 하는 규정으로 판단되는 바, 본 민원조정위원회는 현지조사 및 실무종합심의회에서 결정된 민원에 대한 법규 적용 및 공익성, 입지여건, 합목적성 등의 타당성 여부를 결정하기 위해 개최된 건으로 민원인의 참석여부가 심의결과에 영향을 미치지 않는 것으로 판단하여 사전에 안내하지 않았을 뿐이다.

      2) 청구인은 적법하게 신청된 건축신고 서류는 반드시 신고수리하여야 하는 기속행위라고 주장한 사항에 대하여, 건축신고 시 「건축법」 제14조제1항 및 제11조제5항에 따라 이른바 건축법상의 집중효(건축허가 내지 신고로 인하여 「건축법」 제11조제5항 각호에 정한 허가 또는 인가 등을 받은 것으로 의제하는 효력을 말한다.)가 발생하는 경우에는 그 건축신고는 행정청의 수리를 요하는 신고로 봄이 타당하고, 이는 법령이 정한 제한 사유에 해당하지 않는다고 하더라도 토지의 이용실태, 주변환경 등 공익상의 필요가 인정되는 경우 건축신고수리를 거부할 수 있는 것이다. 따라서, 청구인이 신청한 ○○시 ○○○○구 ○○읍 중리 산○-8번지는 보행로 없이 고속주행중인 4차선 지방도에 접하고 있어 교통사고 위험은 물론 소음과 매연, 먼지 등의 환경적 공해에 노출되어 있으며, 신청부지에 접한 ○리 산6번지 일원에 구 지방도를 주출입구로 하는 청구인소유의 근린생활시설, 장례식장, 의료시설과 인접하고 있어, 단독주택 건축신고가 수리된다면 지방도 ○○호선을 의료․장례식장의 전용 진․출입로로 사용할 가능성이 명백하므로 이는 공익상 현저한 저해가 있는 것으로 판단하였다.

      3) 신청부지는 제1종일반주거지역으로 권장사항인 1층 단독주택을 불수리한 것은 국민의 행복추구권을 박탈한 것이며, 피청구인 건설과에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조에 의한 개발행위 승인통보를 하였음에도 건축신고를 불수리한 것은 위법이라 주장하고 있지만, 이 사건 부지는 ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○리 산 6번지에서 2011. 5. 31. ○○읍 ○리 산 ○-8번지로 분할되어 부지면적 450㎡로 건축신고 된 건으로 본 건만 검토할 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조에 의한 개발행위대상 규모이지만, ○○○○구 ○○읍 ○리 산 6번지, ○○읍 ○○리 산 48번지의 제1종․제2종근린생활시설로 건축허가된 부지면적 9,652㎡과 합산할 경우 대지면적이 10,000㎡를 초과하는 10,102㎡로 개발행위허가 대상규모를 초과하여 청구인의 신청에 대한 개발행위허가 협의에 대한 법규적용의 타당성 여부를 결정하는 민원조정위원회 개최결과 이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조에 명백히 위반된다 한 것이다.

      4) 청구인은 5세대 이하 주택에 한하여 가․감속차선이 필요하지 않는 사항으로 도로과로부터 도로점용이 가능하다는 승인을 받았음에도 보행 및 차량 진․출입에 따른 가․감속차선을 설치하여야 한다는 대안은 「경상남도 지방도와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례」 제5조 및 제8조에 위배된다고 주장하고 있지만, 청구인은 앞서 언급한 인접 의료시설과 장례식장의 건축허가 신청시 국지도30호선에서 진·출입하는 계획으로 도로점용을 신청하였으나, 2011. 3. 22. 경상남도 도로관리사업소로부터 이는 향후 도로의 사용 및 공익상 영향 등을 감안 할 때 점용허가가 불가함을 통보받아 본 지방도를 이용한 진․출입로의 사용이 불가함을 분명히 인지하였음에도, 단독주택 건축신고 신청을 국지도30호선에서 진·출입 계획으로 접수하였고, 경상남도 도로관리사업소로부터 고속주행이 가능한 왕복 4차로로 주택 진․출입에 따른 사고발생이 우려되므로 도로점용 허가시 면밀히 검토하라는 답변을 받은 바, 청구인의 단독주택 건축신고신청은 기 허가받은 청구인의 의료시설과 장례식장 진․출입로 확보를 위한 것이 명백하므로, 이는 법의 맹점을 악용한 사례라 할 것이다.

   라. 청구인의 건축신고 신청건은 건축물의 안전, 기능, 환경 및 미관향상 등 공공복리의 증진하는데 목적으로 하는「건축법」의 기본목적에 정면으로 반하는 행위이고, 주변환경 및 경관과 조화를 이루어야 하는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」규정에도 부적합하며, 가․감속차선조차 없는 도로의 진․출입은 안전사고가 우려되므로, 피청구인의 처분은 정당하고 적법한 것이라 할 것이므로 청구인의  청구는 마땅히 기각 되어야 한다.

   마. 보충서면

      1) 청구인이 신청한 단독주택을 허용할 경우 본 진․출입로가 배후건물의 진입도로로 전용될 조건을 갖추고 있고 지방도 진․출입로 통행을 제한하는 일련의 행정적 조치가 무산될 가능성이 있어 불법 사전예방을 위한 예측행정으로 검토할 하나의 항목에 불과한 것이다. 또, 「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 민원조정위원회는 이 사건 부지 현지확인 결과 교통안전, 주거환경 부적합 등의 법규적용 타당성 여부 및 실무종합심의회에서 결정된 사항 등에 대해 심의하기 위하여 개최하였으며, 청구인의 주장처럼 민원인의 행정처분에 대한 이의신청 건이 아닌 바 민원인에게 참석을 안내하지 않은 것이며, 청구인이 요청한 민원조정위원회 회의내용 및 결과에 대한 정부공개 청구의 비공개 결정에 따른 이의신청에 따라 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제12조 규정에 의한 정보공개심의회 개최결과 비공개함이 타당한 것으로 결정된 사항이다.

      2) ○○동부경찰서 협의는 복합민원처리대상 사무가 아니므로 토지 및 시설물의 소유권에 관한 사항을 제외한 사항은 협의를 거치지 않고 허가권자가 재량으로 처분할 수 있는 사항이나 주변의 입지조건 등을 종합적으로 판단하기 위하여 협의를 거친 사항이므로 협의결과가 건축신고수리를 기속시키는 것은 아니다. 또, 건축허가는 「건축법」만 검토하는 것이 아니고 건축으로 인하여 미치는 여러 가지 도시문제를 동시에 검토하여야 하는 종합적인 민원업무로서 건축물은 도시를 쾌적하고 안전하게 관리하는 주체로써 공익과 사익의 공정한 판단을 위한 검토가 필요한 업무이다.

      3) 연접개발은 주거지역에 적용하지 않는다는 사항에 대하여 살펴보면, 연접개발 제한 조항은 2011. 3. 9. 삭제되었으며 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제1항에 의한 주거지역의 경우 1만제곱미터 미만일 때 개발행위 허가가 가능하여 청구인은 단독주택 부지를 제척하여 근린생활시설 부지를 1만제곱미터 미만으로 2011. 4. 19. 건축허가(설계변경)를 득하였으며, 2011. 5. 31. 이 사건 토지를 근린생활시설 부지에서 분할하였다. 따라서, 이는 연접개발이 아닌 동일 토지소유자의 건축으로 하나의 개발행위 규모를 초과한 사항으로 이는 도시계획위원회 등 심의를 득하여야 할 사항이다.

 4. 관계법령

   가.「건축법」 제1조, 제11조, 제14조

   나.「건축법 시행령」제11조

   다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조

   라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제30조, 제55조, 제56조, 제71조, 〔별표 2의2〕,〔별표 4〕

   마.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제36조, 제37조, 제38조

   바.「행정절차법」제21조

   사.「경상남도 지방도와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례」제5조, 제8조, 〔별표 6〕

 5. 인정사실

   가. ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○리 산 6번지, 산 ○-8번지, ○○읍 ○○리 산 48번지, 산 48-3번지, 산 47번지는 서로 연접하여 위치하고 있으며, ○○읍 ○리 산 ○○-8번지는 2011. 5. 31. ○○읍 ○리 산 6번지에서 분할되었고, ○○읍 ○○리 산 48-3번지는 ○○읍 ○○리 산 48번지에서 2011. 5. 31. 분할되었다.

   나. ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○리 산 6번지, 산 6-8번지, ○○읍 ○○리 산 48번지, 산 48-3번지, 산 47번지의 소유자는 청구인이며, 청구인 소유 부지의 건축계획은 아래와 같다.

   다. 청구인은 ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○리 산 6번지 및 ○○읍 ○○리 산 48번지 상에 2011. 4. 19. 제1종․제2종 근린생활시설 건축허가를 ○○시장으로부터 받았으며, 청구 외 이순자는 ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○○리 산 47번지 및 48-3번지 상에 2011. 5. 4. 장례식장 및 요양병원 건축허가를 피청구인으로부터 받았다.

   라. 청구인이 제출한 보충서면과 피청구인의 관련공문에 따르면 위 장례식장 및 요양병원 건축허가 시 국도 ○○호선을 진출입로로 계획하였으나, 경상남도 도로관리사업에서 가․감속 차선을 확보하지 못하므로 국지도 ○○호선 상의 도로구역에 대한 진출입 도로 점용허가 불가하다는 회신을 받고 인근 구 지방도 ○○○○호선을 진출입로로 건축허가를 받았다.

   마. 청구인 소유 부지의 주변 현황은 국가지원지방도 ○○호선과 구 지방도 1004호선의 사이에 위치하고 있으며, 국가지원지방도 ○○호선과 ○○읍 ○리 산 6-8번지는 표고차가 없으나 그 외 청구인 소유 토지와 국지도 ○○호선과의 표고차는 9m 정도이다. 청구인 소유 토지는 ○○대학교 정문과 국지도 30호선을 사이에 두고 있으며 국지도 ○○호선은 시속 70˜80㎞의 고속주행이 가능한 도로이다.

   바. ○○대학교와 청구인 소유 토지 사이에 ○○대학 정문 출입을 위한 신호등과 좌회전을 위한 가감차선이 설치되어 있다.

   사. 청구인은 2011. 5. 31. 지번분할 된 ○○읍 ○리 산6-8번지에 국지도 ○○호선을 진․출입로로 하는 단독주택 건축을 위하여 건축허가를 신청하였으나, 피청구인으로부터 2011. 9. 5. ① 주거환경이 열악하고, ② 신청부지에 접한 도로는 고속주행이 가능한 4차선 도로로 주택진출입에 따른 안전사고 발생이 우려되고, ③ 부지가 협소하여 보행 및 차량 진출입에 따른 가감속 차선 설치가 불가하고, ④ 진출입을 위한 도로점용 부분 소유권을 확보하여야 한다는 사유로 건축신고 불수리 처분을 받았다.

   아. 피청구인 이 사건 담당부서의 건축신고 관련 협의 공문을 살펴보면, 개발행위 허가, 시 상수도 공급 가능, 배수설비, 산지전용 협의 부서에서 허가 가능 통보를 하였으며, 경상남도 도로관리사업소에서 ‘국지도 ○○호선을 진․출입로로 하는 단독주택 건축을 위하여 도로구조물(방호벽) 일부 철거는 가능하나, 본 도로는 고속주행이 가능한 왕복 4차로로서 주택 진․출입에 따른 사고발생이 우려되므로 도로점용 허가 시 면밀한 검토후 조치’하여야 한다는 회신을 받았고, 피청구인 도로점용 관련 부서에서는 ‘주택 진․출입 목적 외 다른 도로와의 연결로로 이용시 도로점용 허가를 취소한다.’라는 조건 하에 도로 점용이 가능하다는 회신을 하였다.

   자. 청구인이 보충서면으로 제출한 설계도면에서 제1종․제2종 근린생활시설 부지인 ○○읍 ○○리 산 47번지의 일부를 9m 높이로 성토하고 옹벽을 설치할 것이라는 내용이 포함되어 있다.

 6. 판  단

   가. 먼저 이 사건 처분 법령에 대해서 살펴보면,「건축법」제11조, 제14조제1항제2호에 따르면 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 개발행위 허가 및 산지전용 허가 등을 받은 것으로 보며, 「건축법」제14조제1항 및 같은 법 시행령 제11조제2항제1호에서 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물의 건축은 시장․군수 등에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 이 사건 신청지는 용도지역이 제1종일반주거지역으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조제1항제3호 별표4 제1호 가목의 규정에 의하면 제1종일반주거지역에서 단독주택은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법령상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다 할 것이며, 또한 신청 건별 건축물의 연면적이 84.51제곱미터로 「건축법」제14조제1항제2호 규정의 100제곱미터 미만 건축물에 해당되어 건축신고 대상이라 할 수 있을 것이나,

      「건축법」제11조제5항, 제14조제1항,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항, 제58조제1항제4호 등에 의하면 건축허가권자는 건축물을 건축하는 것이 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에 한하여 건축허가 또는 건축신고수리를 하여야 하고, 또 관계 법령이 정한 제한 사유에 해당하지 않는다고 하더라도 공익상의 필요가 인정되는 특별한 경우에는 법규상 명문의 근거가 없어도 건축허가를 하지 아니하거나 건축신고수리를 거부할 수도 있다(서울행법 2009. 4. 9. 선고 2009구합1693 판결)는 판례를 참조 할 것이다.

   나. 청구인이 주장하는 「행정절차법」제21조제1항의 사전통지 규정과 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제6항에 따른 민원조정위원회 개최고지 의무에 대한 절차적 하자에 대해 살펴본다.

      1) 청구인은 「행정절차법」제21조제1항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분원인 및 내용, 법적 근거 등을 당사자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있으므로, 이 사건 건축신고 불수리 처분을 청구인에게 사전에 통지하여 의견제출 기회를 제공하여야 한다고 주장하고 있으나, 「행정절차법」은 ‘당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분’에 대하여만 사전통지, 의견진술 기회의 부여 등 행정절차가 적용되는 것으로 규정하고 있는 바, 건축신고와 같이 신청에 대한 거부처분은 이러한 처분이라 볼 수 없고, 거부처분의 전제가 되는 신청을 통하여 의견제출 기회를 준 것으로 볼 수 있으므로 사전통지, 의견진술 기회를 줄 필요가 없다 할 것이므로 「행정절차법」상 사전통지 및 의견진술 기회를 얻지 못하였다는 청구인의 주장은 이유 없다.

      2) 청구인은 민원조정위원회 개최 시에「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제6항에 의한 민원조정위원회 개최 사실을 통보 받지 못해 민원조정위원회에 참석하여 의견진술 기회를 얻지 못하였다는 주장에 대해 살펴보면, 이 사건 건축신고가 복합민원으로 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제36조에 따른 실무종합심의회를 거쳐 민원조정위원회에 상정된 것이나, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제38조에 의하면 실무종합심의회 심의와 민원조정위원회의 재심의에서도 안되는 것으로 결정된 민원에 대하여는 특별한 사유가 없는 한 그 행정기관의 장이 그 적정여부를 최종 결정하여야 한다고 하고 있어, 민원조정위원회가 복합민원을 상정하여 판단하는 기구이기는 하나 그 최종결정 기관이 아닌 자문기관에 해당한다고 할 것이므로 행정청이 반드시 민원조정위원회의 심의결과에 종속된다고 볼 수 없다. 따라서, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제6항에 따라 피청구인이 민원조정위원회 개최 사실을 청구인에게 통지하였어야 함에도 통지하지 아니한 점은 인정되나, 이러한 절차적 하자가 건축신고 수리불가 처분을 취소할 정도로 중대한 하자라 보기 어렵고, 청구인이 민원조정위원회 참여 여부가 이 사건 건축신고 수리불가 처분에 중대한 영향을 미쳤다고 보기도 어렵다 할 것이다.

   다. 본안으로 들어가서, 피청구인의 관련부서 협의가 완료되었음에도 청구인 건축신고 담당부서에서 개발행위 및 도로점용 허가 담당부서에서 신고수리 협의의견에도 이 사건에 대하여 불수리 처분 한 것은 부당하다는 주장에 대해 살펴본다.

      1) 먼저, 인정사실에 따르면 개발행위 및 산지전용, 배수설비, 상수도 등 관련 부서에서 건축이 가능함을 통보하였으나, 도로 점용 부분에서는 단독주택 진출입 용도로 건축신고 수리 의견임을 알 수 있다. 또, 도로점용 허가 시 단독주택 진출입로 이외 다른 도로와 연결 도로로 도로점용 부분이 사용된다면 도로점용 허가를 취소할 수 있음을 협의공문에 명시하고 있어 청구인의 단독주택 부지와 제1종․제2종 근린생활시설과 장례식장, 의료원의 건축물의 연계성을 염두에 두고 협의하였음을 알 수 있다.

      2) 그렇다면, 청구인이 장례식장, 요양병원의 건축물 진출입로로 사용하기 위해 이 사건 건축신고 신청을 하였다는 피청구인의 주장에 대해 살펴보아야 할 것이다. 청구 외 ○○○는 청구인 소유의 ○○시 ○○○○구 ○○읍 ○○리 산 47번지 및 48-3번지 상에 국지도 ○○호선을 진출입로로 하는 장례식장 및 요양병원 건축허가를 신청하였으나, 국지도 ○○호선의 도로점용이 교통사고 위험 등의 사유로 불허가 되어 구 지방도 ○○○○호선을 진출입로로 변경하여 2011. 5. 4. 피청구인으로부터 건축허가를 받았다. 청구인은 장례식장, 의료원 부지와 연접하여 2011. 4. 19. 제1종․제2종 근린생활시설 건축 허가를 받았으며, 건축 허가 후 2011. 5. 31. 이 사건 부지를 제1종․제2종 근린생활시설 부지에서 지번분할하여 단독주택 건축신고를 신청하였음을 알 수 있다.

      3) 제1종․제2종 근린생활시설 부지 지번분할은 청구인의 사유재산권 행사에 해당하므로 분할사유 등은 별론으로 하더라도, 지번분할 하여 건축하는 단독주택과 제1종․제2종 근린생활시설 부지 상호간 연결도로 및 연결 가능성이 있어서는 아니 될 것이고, 청구인 역시 상호 연관성이 없음을 주장하고 있다. 청구인이 보충서면으로 제출한 설계도면 상 제1종․제2종 근린생활시설 부지의 일부만을 성토하여 같은 필지 내에 9m 옹벽을 설치하여 토지의 이용을 분할하고 있고, 그 성토하여 높아진 부분이 이 사건 단독주택 신청부지와 연결되어 있는 점을 감안하면 단독주택 부지와 제1종․제2종 근린생활시설 부지의 연계성이 없다고 할 수 없다.

      4) 따라서, 장례식장 및 요양병원, 제1종․제2종 근린생활시설 부지, 단독주택 부지가 모두 청구인 소유이고, 장례식장 및 요양병원 건축 허가 시 국지도 ○○호선으로 진출입을 계획하다 도로점용 허가 불가로 구 지방도 ○○○○호선을 진출입로로 변경한 점, 제1종․제2종 근린생활시설 부지의 설계도면상 단독주택 부지와  높이를 맞추기 위한 성토계획이 있는 점을 종합하여 보면 이 사건 단독주택 부지가 장례식장 및 요양병원, 제1종․제2종 근린생활시설 부지와 연계되어 있음을 알수 있다. 피청구인 도로점용 담당부서의 협의공문에서 단독주택 진출입로로만 도로점용을 허용하고 있어 청구인은 단독주택 부지와 제1종․제2종 근린생활시설 부지 등과의 연결을 방지하여야 함에도, 오히려 제1종․제2종 근린생활시설 부지 일부를 성토하여 부지 상호간 표고차를 개선하는 등 연결성을 높일 계획임을 볼 때, 단독주택 진출입로를 장례식장 및 요양병원, 제1종․제2종 근린생활시설의 이용객들이 사용하도록 제공할 것이 명백하여 청구인이 도로점용 허가를 협의받았다는 주장은 타당하지 않다.

   라. 청구인이 단독주택 건축 이후 도로사용에 대한 지도점검을 하여 장례식장 및 요양병원, 제1종․제2종 근린생활시설 이용객들의 사용을 제한하면 된다고 주장하고 있으나, 이는 청구인이 단독주택 진출입로를 제1종․제2종근린생활시설 진출입로로 제공하고자 하는 의사가 분명한 이상 지도점검은 의미가 없다 할 것이고, 만약 도로점용 허가가 취소된다면 진․출입로가 없는 단독주택으로 청구인에게도 회복할 수 없는 손해가 발생할 것이 분명하므로 지도점검을 하여야 한다는 청구인의 주장은 이유없다.

   마. 개발행위, 산지전용, 도로점용 허가 등이 의제처리 되는 건축신고는 개별법에서 정하는 개별허가의 성질을 아울러 갖는 것이므로, 이 사건 처분의 경우에도 「건축법」제11조제1항의 규정에 의한 건축허가와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호의 규정에 의한 개발행위 허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호에서 개발행위 허가 시 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표1의2]의 개발행위 허가 기준에는 개발행위로 인하여 주변지역 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것을 명시하고 있는 것으로 보아 개발행위 허가에 대한 허가권자의 재량을 인정하고 있다 할 것이다. 따라서, 의제처리 되는 개별 허가 기준에 적합하다 하더라도 최종 허가권자는 주변지역의 토지이용 실태 및 토지이용 계획을 종합하여 개발행위 허가여부를 판단하여야 할 의무가 있다 할 것이고, 피청구인이 이 사건 단독주택 건축부지 인근의 토지이용 실태와 토지이용 계획, 도로 및 교통소통을 종합하여 단독주택 건축신고를 불수리 처분한 것이므로 피청구인의 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이라 할 수 없다.

   바. 결  론

      그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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