이 유(2011-231)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○1동 ○○-8번지)

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

피청구인은 ○○시 ○○동 ○○-7번지 소유자 청구외 ○○○에게 ○○-7번지 토지와 청구인 토지(같은 동 ○○-8번지)에 대한 정밀조사 및 정화조치명령을 하였고, 청구외 ○○○가 본인 소유 토지에 대하여는 정밀조사를 실시하여 보고서를 제출하였으나 인접한 청구인 토지에 대한 정밀조사를 이행하지 않아 행정대집행 영장을 발부하고 경상대학교 농업생명과학연구원과 계약하여 행정대집행을 하였음. 청구인 소유 ○○동 ○○-8번지 토지의 토양오염정밀조사 결과서에 의하면 “인접 부지(○○-7번지)에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 하부층(2.0m이하)과는 별개로, 청구인 부지 상부층(0.3˜2.0m)의 고농도 오염토는 인접 부지 오염에서 기인된 것으로 보이지 않고 그 오염원인을 밝힐 수 없었다“ 라고 기술되어 있어 청구인 부지 상부층의 고농도 오염토에 대하여는 「토양환경보전법」제10조의3제3항에 의거 정화책임이 있는 토지소유자인 청구인에게 2011. 7. 8. 오염토양 정화조치 명령처분을 하자, 청구인은 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구인은 「토양환경보전법」이 규정한 오염원인자가 아니라고 할 것이다.

1) 피청구인은 청구인에게 오염토양 정화조치 명령처분을 하면서 그 사유로 청구인을 토양오염원인자로 지목하고 그 근거로 「토양환경보전법」제4조의2(토양오염의 우려기준), 같은 법 제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제3항제2호 및 제11조(토양오염의 신고 등)제3항을 적시하고 있다. 그러나 이는 피청구인이 관련 규정을 잘못 해석하여 청구인을 토양오염원인자로 지적한 것에서 기인한 위법한 행정처분이다.

2)「토양환경보전법」제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제3항제2호는 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유․점유 또는 운영하고 있는 자를 오염원인자로 규정하고 있고 같은 법 제2조(정의)제3호는 “토양오염관리대상시설이라 함은 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․건물․구축물 및 장소 등을 말한다.”고 되어 있다. 그러나 청구인의 토지 ○○동 ○○-8번지는 수십년간 이발소와 타이어판매점으로 사용되어 온 곳으로서 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리한 적이 없으며 「토양환경보전법」제2조(정의)제3호가 규정한 토양오염관리대상시설 어디에도 포함되지 않는다.

3) 뿐만 아니라 최근 판례(2009두 20137 판결)인 “토양오염관리대상시설은 토양오염물질을 직접 생산 또는 처리하는 시설 등에 한정되는 것이 아니라, 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설 등이라면 토양오염물질을 포함하거나 배출하는 물품 등을 생산 또는 처리하는 시설 등도 포함한다고 해석함이 상당하다.”를 적용하더라도 청구인은 해당사항이 없다.

4) 위에서 설명한 바와 같이 청구인의 토지는 토양오염관리대상시설이 아니므로 「토양환경보전법」제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제3항제2호가 규정한 토양오염의 발생당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유․점유 또는 운영하고 있는 자를 오염원인자로 규정한 법조항에도 청구인은 포함되지 않는다.

나. 청구인 토지 안에 일부의 오염원인을 알 수 없다면 피청구인이 「토양환경보전법」제15조제3항 후단 단서규정에 의거 오염토양을 복원하여야 할 것이다.

1) 청구인은 오염원인자가 아니므로 피청구인이 경상대학교에 의뢰하여 받은 검사결과를 토대로 청구인에게 행정처분을 내릴 것이 아니라 「토양환경보전법」제15조(토양오염방지조치명령 등)제3항의 후단 단서규정에 의거 “오염원인자를 알 수 없거나 오염원인자에 의한 토양정화가 곤란하다고 인정하는 경우에는 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 오염토양의 정화를 실시할 수 있다.”고 명시하고 있으므로 피청구인이 오염원인을 알 수 없다던 청구인 소유의 토지 일부를 복원하여야 할 것이다.

다. 피청구인이 근거로 한 경상대학교의 검사결과는 신뢰할 수 없다.

1) 토양의 비균일성과 오염과정의 모호성 때문에 오염물질의 농도는 국지적인 규모에서도 매우 차이가 나므로 오염의 평균농도의 추정은 넓은 신뢰구간으로 특성화 될 수 밖에 없는데 경상대학교 검사담당자는 청구인 소유의 상부층 고농도 오염농도가 나온 지점 주위 한군데 시료의 수치가 적게 나왔다는 이유 하나만으로 상부층 오염은 원인불명이라는 의견을 보고서에 적은 것이다.

2) 청구인의 부지(○○동 ○○-8번지)와 담벼락 하나를 사이에 두고 인접한 청구외 ○○○ 소유의 부지(○○동 ○○-7번지)는 특정토양오염관리대상시설로서 등유와 경유를 파는 석유판매점을 운영해 왔으며 청구인 부지는 석유류와 관계 없는 이용원과 타이어판매점만을 운영하였는데 청구인 부지의 한군데 석유류 농도가 높게 나왔다하여 원인미상으로 간주하여 청구인에게 책임을 전가한 것은 어불성설로서 경상대학교의 조사결과는 신뢰할 수 없다.

라. 이상에서와 같이 이 사건 처분은 위법하다 할 것이며, 또한 다음과 같이 부당하다 할 것이다.

1) 오염의 시발점인 ○○동 ○○-7번지 소유자 청구외 ○○○가 행정심판과 행정소송에서 대법원까지 가서 패소하였는데도 피청구인의 의도대로 되지 않자 신뢰성이 극히 떨어지는 경상대학교의 검사결과를 토대로 피해자인 청구인에게 오염토양 정화조치 명령을 한 것은 행정편의적인 법해석으로 피해자인 청구인에게 어느 정도의 책임을 지움으로서 근본적인 문제점인 토양오염과 6년의 세월동안 어디까지 확산된 것인지 파악하지 않은 채 민원제기한 피해자인 청구인의 토지와 오염원인자인 ○○○의 토지만 대충 복원하려는 행정편의적 발상의 극치라 하지 않을 수 없다.

2) 1994년부터 1998년까지 오염원인자 ○○○ 토지를 임대해 유류판매업을 하던 ○○○은 유류저장탱크의 기름이 자꾸 사라지는 것을 감지하고 이웃주민인 ○○동 ○○-1번지 전모 할머니에게 기름이 자꾸 없어지는데 기름 도둑 본적 없냐고 물었다고 한다. 석유판매업 명의를 넘기고 난 후에도 2005년 유류유출로 인한 오염이 확인되기까지 ○○○은 제집 드나들 듯 ○○동 ○○-7번지를 들렀으며 ○○○와 모든 기름차 주인들 전부가 유출된 것을 알고 있었고, 2005년 오염토양이 발견되기까지 약 10여년의 기간 동안 저장탱크 2기(도합 약 30,000ℓ 용량의 특정토양오염관리대상시설)가 조금씩 세는 것이 아니라 기름을 훔쳐간다고 느낄 정도로 유출이 되었다는 것인데 그 양이 얼마나 어마어마 할지 예상된다 할 것이다.

3) 신라대학교 검사결과 중 청구인의 토지와 담 하나만을 사이에 둔 배관 부위의 수치만 보더라도 지상에서부터 1m까지의 상부층 오염농도도 높은 것으로 나오며 청구인 소유의 ○○-8번지 토지 위는 주택이 있으나 ○○-7번지 토지 위는 주택이 없이 조그만 간이건물만 들어서 있고 바닥이 콘크리트 재질이 아니기 때문에 최초 오염 발견 시와 오염농도가 다를 수 밖에 없다. 오염 발견 시부터 6여년의 기간 동안 많은 비가 오고 토양 안으로 스며들어 많은 자연현상이 일어났을 것이며 청구인 토지의 고농도 오염토양은 토양 위에 주택이 들어선 관계로 오염물질이 확산되다가 청구인의 토양아래 0˜2m 상부층에 흡착되어 있는 것으로 사료된다. (재)자연환경연구소, (주)한국환경기술의 검사관계자들은 전국을 돌아다니며 검사를 해본 결과 유독 몇 군데 검사결과만 높게 나오는 청구인의 토양과 같은 경우가 있다고 한다.

4) 또한 토양오염은 동일 지역이라도 지점과 깊이에 따라 오염물질이나 범위가 다르게 나타난다. (재)자연환경연구소(2005. 7월 시료채취)와 신라대학교 토양분석센터(2010. 9월 시료채취) 검사결과를 비교해 보더라도 자연환경연구소 검사결과 유류저장탱크 주위 오염농도가 1-3시료=5,856TPH, 2-2시료= 15,8741TPH, 3-3시료=9,111TPH가 검출되었고 최고 오염농도가 나온 2-2시료에서 뇌졸증을 유발할 수 있는 Xylene가 192.95로 최고치로 나왔으며, 신라대학교 검사결과 저장탱크 주위 오염농도는 2-4.5시료-1,005TPH, 6-4시료=2,593TPH, 7-3.5시료=2,095TPH였으며 6-4시료에서 Xylene가 50.53이 나왔으며 오히려 담벼락 부근 5-2시료에서 3,850TPH의 최고농도가 검출되었다. 5년이라는 시간차이가 있지만 동일지역이라도 지점과 깊이에 따라 오염물질이나 범위가 다르게 나타나는 것을 확인할 수 있으며 오염물질종류가 모두 석유류에 국한되는 것을 알 수 있다. 경상대학교의 검사결과도 오염수치는 타 업체들의 수치와 별반 다르지 않지만 검사담당자의 자의적 검사의견으로 인해 피청구인이 터무니 없는 행정처분을 하게 된 것이다.

5) “고농도 오염토양이 발견된 장소로서 정화가 되기 전까지 ○○-7번지를 소유자가 임대를 할 수 없다”고 통합당시 담당부서에서 말을 하였으나, 지금 현재 오염토양 위에 추가 오염가능 업종인 고물상이 들어와서 버젓이 1년째 영업을 하고 있으며, 그 이후 담당사무가 이관된 피청구인 환경위생과 과장은 “알아서 잘 처리하겠고 절대 청구인에게 정화조치 명령을 내리지 않겠다”고 단언하였으나 정화조치 명령을 내리고 나서 “미안합니다”라는 한마디로 입장을 바꾸었다. 2005년 민원제기 당시 지하수의 존재가 확인되었으나 지하수 보호조치도 하지 않았고 30m 옆에는 현재 생태하천 복원 공사 중인 삼호천이 흐르고 있으나 생태하천 복원하기에 앞서 오염이 어디까지 확산된 것인지 파악과 지하수를 통해 삼호천으로 흘러들었는지도 검사를 해봐야 하지 않을까 생각한다. ○○동 ○○-7번지 토지는 전체적으로 검사를 하고 청구인 소유의 ○○동 ○○-8번지 토지는 전체적 검사가 아닌 극히 좁은 공간 일부분 만의 시료를 채취해서 검사를 했으며 다른 오염 사례를 보면 부지의 일부분만의 시료로 전체적 검사결과를 판단한 것은 오류가 생길 우려가 많다고 할 것이다. 바로 옆이 특정토양오염관리대상시설로서 유류유출로 인한 청구인 소유의 토지까지 오염이 확인되었으나 토양 아래 하부층은 ○○-7번지 유출에서 기인한 것이 맞는데 상부층은 원인을 모르겠으니 청구인에게 복원하라는 것은 상식적으로도 맞지 않을 뿐더러 다른 검사업체들의 검사결과를 종합해 보더라도 경상대학교 검사담당자의 의견은 신뢰할 수가 없다.

마. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 오염토양 정화조치 명령은 행정 편의적인 법해석으로 인해 피해자인 청구인을 가해자로 만들어 이번 토양오염사건을 급히 종결시키려는 것으로서 피청구인의 잘못된 법적용 및 신뢰할 수 없는 경상대학교의 검사결과에 기인하여 청구인에게 처분한 오염토양 정화조치 명령은 취소되어야 마땅할 것이며, 더 나아가 피청구인은 가해자인 오염원인자 ○○○의 강경한 태도에 움츠러들 것이 아니고 올바르고 합당한 법적 절차대로 이번 토양오염사건을 하루 빨리 해결해 주길 바란다.

바. 보충 서면 1

1) 앞에서 이미 주장하였듯이「토양환경보전법」상의 토양오염관리대상시설은 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․건물․구축물 및 장소 등을 말한다고 규정되어 있다. 주유소나 저유소 같이 토양오염물질(유류)을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․건물․구축물 및 장소 등과 고물상, 택시차고지(대법원 2009두20137)같이 토양오염물질(아연, 니켈, 중금속 등)을 직접 생산 또는 처리하지 않더라도 토양오염물질을 포함하거나 배출하는 물품 등을 생산 또는 처리하는 시설 등을 말하는 것이다. 피청구인은 “장소는 부지를 포함하고 있는 개념으로, 토양오염이 발생한 청구인 소유 부지도 토양오염관리대상시설에 포함된다.”라고 주장하나, 국어적으로 장소에 부지가 포함하는 것은 맞지만 그냥 장소가 아니라 주유소, 저유소, 고물상, 택시차고지 등 토양오염물질(유류)를 취급하던지 토양오염물질이 배출될 수 있는 물품(고철)을 취급하는 등 토양오염의 우려가 충분한 장소를 토양오염관리대상시설로 규정한 것이다. 따라서 청구인의 부지는 몇 십년째 주거로 사용되어 왔고 토양오염물질과는 전혀 무관하며 토양을 오염시킬 우려조차 없으므로 토양오염관리대상시설이 아니다.

2) ○○철강 토양오염관련 환경부 질의․답변에 대한 내용은 “○○철강과 ○○ 중에 오염토양의 정화책임은 누구에게 있는가에 대한 답변인데, 이 내용은 청구인에게 해당사항이 있는 것이 아니라 오염발생 당시 원인이 된 ○○에너지 운영자 ○○○과 그 부지 소유자 ○○○와의 관계에 해당하는 사항이며 ○○철강 부지는 수 십년 간 철강공장으로 운영되어 왔으므로 당연히 ○○철강 부지는 위에서 언급한 토양오염관리대상시설에 해당하는 것이며 청구인의 경우와 전혀 다른 사항이다.

3) 또한 정확한 내용을 파악하긴 어려우나, 누출사고로 A지역 B지역이 오염되었고 B지역 오염은 오래전 매립된 폐기물이 오염원인인 경우 누구에게 정화책임이 있는가에 대한 답변인데, 피청구인측이 오염을 유발한 자는 누구인지? A지역 B지역 소유자는 다른지? 부지 용도가 무엇인지? 등 자세한 사실관계를 파악하지 않은 채 부지 소유자에게 정화책임이 있다는 구절만 들어 있으면 다 끌어다 사용한 것 같다.

4) 2011. 10. 6.시행 예정인 개정 법률을 보면 「토양환경보전법」제2조제3호의 조문 중 “장소 등”이 “그 부지와 토양오염이 발생한 장소”로 변경된 것을 알 수 있는데, 대부분의 토양오염이 부지에서 일어나고 토양오염관련 소송의 대다수가 부지가 장소에 해당하지 않는다고 소를 제기하므로 장소라는 개념이 명확하지 않아 장소 등을 그 부지와 토양오염이 발생한 장소로 풀어서 쓴 것일 뿐 변경된 조문이 예전 조문의 취지가 변경된 것은 아니라 할 것이다.

5) 오염원인과 오염원인자는 당연히 다르다. 하지만 청구인 부지 상부층 고농도 오염토양은 원인을 알 수 없다고 했는데, 위에서 언급한바와 같이 청구인은 오염원인자가 아니며 그 오염원인자를 알 수 없는 것에 해당한다 할 것이다. 그리고 환경부 회신의 내용 “B부지 상부층의 오염이 A부지에서 유출된 유류가 원인이 아님을 증명했을 경우 정화책임은 B부지 소유자에게 있다” 중 증명이라는 것이 어떤 사항이나 판단 따위에 대하여 그것이 진실인지 아닌지 증거를 들어서 밝히는 것인데 증거라고 든 것이 청구인 부지의 상부층 고농도 오염토양 주위 몇 군데 시료에서 수치가 작게 나왔으므로 그렇게 높은 수치가 나올 리가 없다는 것이었다. 그러나 다른 토양전문기관 ○○환경기술과 (재)자연환경연구소에 전화 문의한 결과 전국을 돌며 검사를 해 보면 청구인의 부지와 같이 몇 군데 수치가 터무니 없이 높게 나오는 곳이 있다고 한다.

6) 청구인은 검사결과의 오염수치에 이의는 없다. 어느 부분의 시료를 채취하느냐에 따라 달라지고 이의가 있더라도 밝혀낼 능력도 되지 않는다. 그리고 검사결과는 누구도 부인할 수 없는 것이라고 하는데 불과 3달 전 낙동강환경청에서 엉터리 검사기관을 적발했다는 뉴스가 있었고, 전문기관이라도 「토양환경보전법」상 엄연히 벌칙규정이 존재한다.

7) 그리고 부진정연대책임이라는 것은 ○○에너지 운영자 ○○○과 부지 소유자 ○○○의 관계에 해당하는 사항이다.

8) 1994˜1998년 유류저장탱크 최초 매설자 ○○○이 석유판매업소를 운영할 때 기름이 자꾸 없어져서 도둑이 훔쳐가는 것으로 오인할 정도로 유출이 있었다는 것을 증명할 증인이 있다. 그때 유류저장탱크를 완벽히 보수했다면 그 당시 유출된 것이 청구인 부지 상부층에 흡착되어 있는 경우이나 2005년 자연환경연구소의 검사결과 유류저장탱크 주위 최고농도 15,874TPH가 나온 것으로 보면 보수공사를 완벽하게 하지 않아 조금씩 유출이 되고 있었던 것으로 사료된다. 전문기관에서 수시검사를 계속 받아왔다고 하나, 청구인이 몇 번을 지켜보았는데 유류저장탱크 주위를 검사하지 않고 멀리 떨어진 벽쪽에 가서 형식적으로 하는 것을 보았다. 그러나 피청구인은 근거 없는 주장이라고 일축할 것임에 틀림없을 것이다.

9) 2007. 4. 토양전문기관도 아닌 (주)한국건설안전기술원에서 손해배상소송 감정관련으로 시료채취를 하기 위해 2번을 방문하였는데 2번 모두 반나절 동안 수도꼭지에 호스를 연결해 땅속으로 시료채취 끝날 때까지 물을 부었다는데 아래에 모여 있던 유류성분이 상부층으로 떠오른 것이 아닐까 사료된다. 경상대학교 검사결과를 보면 유독 수치가 높은 3번, 4번, 7번 시료들을 모두 2.5m 깊이 밖에 채취가 되지 않았다. 그 밑은 바위 등이 있으니 당연히 상부층에 오염토양이 모여 있는게 상식적으로 맞는 것이 아닐까 생각한다.

10) 처음 오염발견을 하고 민원신고 한지 벌써 6년이 지났지만 무슨 덕을 보자고 토양오염신고를 해서 이렇게 정신적 물질적 고통을 받고 있는지 수 만 번도 넘게 생각해 본다. 신고를 안 했으면 아무 걱정 없이 살 것인데 그냥 상부층 오염된 것을 복원하고 이 사건을 마무리 할까 하는 생각도 해 보곤 하지만, 6년 동안 참고 버틴 것이 억울해서라도 끝까지 할 생각인바, 현명한 판단을 바란다.

사. 보충 서면 2

1) 2005. 6. 토양오염 발견 신고 후 경상대학교에 검사 의뢰하여 검사담당자들이 청구인의 집을 방문하였으나 부지 위에 주택이 있어 검사가 어렵다고 해서 주유소(○○동 ○○-10번지) 신축부지 검사업체인 한국환경기술에 의뢰하니 역시 검사가 어렵다고 하여 청구인의 부지와 인접한 유류유출의 근원지인 청구외 ○○○ 소유의 부지(○○동 ○○-7번지) 담벼락 아래를 파 달라고 요구하였고 수치가 1501TPH가 나왔으나 이 정도 수치면 오염개연성 충분하다는 답변을 받아서 가압류신청과 손해배상청구소송을 진행하여 대법원 계류 중에 있으며 청구인은 할 수 있는 모든 방법을 강구하여 최선을 다하였다. 당시 피청구인이 청구인의 주장을 받아들여 정밀조사를 하고 해결하려는 척이라도 했다면 이해가 가지만 당시 담당계장이 “○○시에 무슨 돈이 있느냐”면서 검사비 3백만원이 없어서 검사를 못한다고 하였는데 더더욱 울화가 치밀 수 밖에 없는 이유이다.

2) 오염신고 후 줄곧 환경부에 질의하여 소유자인 ○○○도 오염원인자에 해당되어 복원의무가 있다는 답변을 받고 당시 ○○시 담당자에게 전달하였으나 처리 중이니 기다려 달라는 말만 반복하였고, 약 2년의 시간이 흐른 뒤에야 뒤늦게 소유자 ○○○에게 정화조치명령을 내렸다.

3) 청구외 ○○○측은 적극적인 자세로 오염을 정화하려는 책임있는 모습을 보이지 않고 오로지 무대응으로 일관했고 불과 몇 달 전까지 오염되었을리 없다며 복원해도 본인 소유 부지만 할 것이라고 하였고, 2010. 9. 신라대학교 검사 당시 시료에서 기름 냄새가 많이 나고 육안으로도 토양에 기름이 섞어 있던 것을 보고 나서도 수긍하기 어렵다는 반응을 보였다. ○○시가 수차례 과태료 납부 독촉을 하였지만 받지 않아 공시송달까지 하고 압류조치까지 하는 등 조치를 취해도 무반응이었으나 대집행 기간 만료(2010. 8. 9.)가 임박하자 지연사유서를 제출하여 9월경 신라대학교에서 검사를 하였는데, 지연사유서를 받아준 것도 납득이 가지 않는다. 청구외 ○○○ 소유의 부지는 거의 쉬지 않고 임대되어 임대수익을 얻고 있으며 피청구인이 확고한 행정처리를 하지 않아 버틸수록 손해볼 것이 없으니 해결이 되지 않고 있는 것이다.

4) 청구인 소유의 부지도 함께 정화조치하라는 처분을 2008년부터 하고 ○○시로 통합되기 전 담당부서인 ○○시 환경관리과 담당계장이 청구인에게 찾아와 행정심판 서류를 보여주며 청구인 소유의 부지도 복원할 것이며 모든 것이 해결될 것이니 조금만 기다려 달라고 안심시켰고, 통합 후 담당부서인 ○○시 환경관리과 담당계장도 청구인에게 와서 곧 복원될 것이고 잘 해결될 것이며 청구외 ○○○가 안 하면 ○○시에서 복원해 줄 것이라고 안심시켜 놓고 이제와서 경상대학교 보고서 몇 줄로 인해 청구인에게 정화조치 명령을 내린다는 것은 도저히 납득할 수가 없으며 신뢰보호 원칙을 위반한 것이다. 신라대학교 검사결과 청구인 소유의 부지 인접 담벼락 오염수치 원인미상, 경상대학교 검사결과 청구인 소유의 부지 상부층 고농도 오염토양 원인미상의 두 검사결과를 보더라도 청구인 소유 부지의 오염이 ○○○ 부지의 오염에서 기인하였다는 개연성을 조금이라도 낮추고 자동차사고 과실 따지듯이 몇 대 몇으로 책임을 부과하려는 의도로 밖에 청구인은 생각되지 않는다.

5) 그리고 1990. 3. 27. ○○세무서에 사업자신고하고 1994. 9. 8. 유류탱크 매설하여 ○○○ 소유의 부지에서 판매업을 하던 ○○○이 기름이 자꾸 없어져 도둑이 훔쳐간다고 생각하였고 몇 년이 지난 후에야 탱크에서 누출된 것을 인지하고 누출된 토양을 복원하지 않고 대충 탱크보수공사만 했다고 하는데 그것이 94년에서 98년 사이지만 98년도부터 환경관리공단에서 검사한 수치가 3년 연속 0TPH로 나오고 2005. 6. 인근 주유소 신축으로 인해 오염된 것이 발견된 동일년도에 273TPH가 나오기 전까지는 수치가 10TPH가 나오는 것은 말이 안 되고, 또, 왜 맨 밑의 검사날짜가 바로 위 검사날짜보다 하루 빠른 것인지도 의문이다.

6) 기다려달라는 말만 믿고 태만한 행정처리를 참고 참느라 스트레스가 쌓여 청구인의 남편은 질병까지 얻었으나 그래도 믿었기 때문에, 참고 계속 해결되리라 기다렸으나 적반하장도 유분수라는 말이 있듯이 이제와서 이 사건 조치를 한 것은 할 말을 없게 만든다. 6년이라는 기간 동안 담당계장이 4번 바뀌었듯이 공무원들은 인사이동 해 버리면 끝이니까 하는 생각으로 책임 있는 정신으로 근무를 하지 않는 것 같다. 믿음을 저버린 담당자들의 행정 처리로 인해 참아왔던 6년간의 정신적․물질적․신체적 피해를 보상받고 싶으며, 당연히 이번 피청구인의 처분은 위법하고 부당하여 취소되어야 마땅할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2005. 6. 13. 청구인 소유의 ○○동 ○○-8번지와 접해있는 ○○동 ○○-10번지 주유소 신축공사 터파기 과정에서 유류에 의한 오염이 확인되어 최초 민원을 제기하였다. 당시 주변에 유류 오염을 유발할 수 있는 시설 등을 확인하였을 때, 청구인 토지에 인접한 ○○동 ○○-7번지 ○○에너지(석유판매업)가 오염원으로 판단되어 토양오염도검사와 누출검사를 실시한 결과 지하배관이 부적합한 것으로 확인되었고, 피청구인은「토양환경보전법」제14조(특정토양오염관리대상시설의 설치자에 대한 명령)에 의거 ○○에너지 운영자 청구외 ○○○에게 행정처분(2005. 7. 18. 특정토양오염관리대상시설 설치자에 대한 시정명령)을 하였으나 이를 이행치 아니하여 검찰에 고발, 이후 ○○○의 행방불명으로 수사가 중단되면서 정화가 지연되게 되었다.

2) 그러던 중 2006. 4. 28. 청구인은 자신의 토지가 ○○에너지 토지 오염으로 인하여 오염되었음을 주장하며 ○○동 ○○-7번지 ○○에너지 토지소유자 ○○○와 ○○에너지 시설운영자 ○○○을 대상으로 민사소송을 제기하였고, 청구인 토지의 오염여부 확인을 위해 법원에서 2007. 4. 20. (주)한국건설안전기술원을 감정기관으로 하여 토양오염검사를 실시하였으나 토양오염우려기준 이내로 확인되었고 청구인이 이에 불복하여 2008. 3. 10. (재)자연환경연구소에 의뢰하여 재검사를 실시한 결과 청구인 토지도 토양오염물질인 TPH로 오염되었음이 확인되었다. 당시, 청구인 토지 주변에 TPH 오염과 관련된 시설물 등을 살펴보면 ○○에너지 외에는 오염 유발시설이 없는 등 여러 정황을 보았을 때 청구인 토지 오염도 ○○에너지 토지 오염에서 기인된 것으로 판단되어, 행방불명된 청구외 ○○○의 수사 종결을 막연히 기다릴 수만 없고 주변 토양으로의 추가적인 오염 확산을 방지하기 위하여 오염원인자로 하여금 오염토양을 정화토록 하여야 할 필요성이 대두됨에 따라 「토양환경보전법」의 제 규정을 검토한바, ○○동 ○○ -7 번지 토지소유자 ○○○가 「토양환경보전법」제10조의3 규정에 의한 오염원인자에 해당되어, 2008. 5. 21. 청구외 ○○○에게 본인 토지와 청구인 토지에 대한 정밀조사 및 정화조치 명령을 하게 되었다.

3) 그러나 청구외 ○○○는 피청구인의 처분에 불복하여 행정심판 및 행정소송을 제기, 행정심판과 행정소송이 각각 기각 또는 패소(2011. 3. 11. 대법원 판결) 되었음에도 의도적으로 우리 시의 행정처분명령 등을 회피하여, 피청구인은 토양오염 확산 방지 및 민원해소를 위하여 행정대집행 등의 적극적인 조치가 필요하다고 판단 2010. 6. 24. 토양오염 정밀조사 행정대집행 계고 통지를 하였다.

4) 행정대집행 계고 후 청구외 ○○○측에서는 ○○-7번지 본인 소유 토지에 대하여는 자체적으로 정밀조사를 실시(신라대학교 산학협력단 토양분석센터)하여 보고서를 제출하였으나 인접한 청구인 토지에 대한 정밀조사를 이행하지 않아 대집행 영장을 발부하고 경상대학교 농업생명과학연구원과 계약하여 행정대집행(토양오염 정밀조사)을 하였으며, 행정대집행으로 실시한 토양정밀조사 보고서에 의하면 “인접 부지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 하부층 (2.0m이하)과는 별개로, 청구인 부지 상부층(0.3~2.0m)의 고농도 오염토는 인접부지 오염에서 기인된 것으로 보이지 않고 그 오염원인을 밝힐 수 없었다”라고 기술되어 있어 ○○에너지 오염에서 기인된 부분 외에 오염의 원인이 규명되지 아니한 청구인 부지 상부층의 고농도 오염토에 대하여는 「토양환경보전법」에 의거 정화책임이 있는 토지소유자(청구인)에게 행정처분을 한 것이다.

나. 이 건 처분의 위법성 주장에 대하여

1) 청구인은 청구인의 토지 ○○동 ○○-8번지는 수십년간 이발소와 타이어판매점으로 사용되어 온 곳으로서 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리한 적이 없으며 「토양환경보전법」제2조(정의)제3호가 규정한 토양오염관리대상시설에 포함되지 않으므로 같은 법 제10조의3제3항제2호가 규정한 오염원인자에 해당하지 않는다고 주장하고 있으나,

가) 「토양환경보전법」제2조제3호 “토양오염관리대상시설”이라 함은 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물 및 장소 등을 말한다 라고 규정하고 있는데, 여기서 장소는 부지를 포함하고 있는 개념으로, 토양오염이 발생한 청구인 소유 부지도 토양오염관리대상시설에 포함된다 할 것이며,

나) 같은 법 제10조의3에서 오염토양의 정화조치에 대한 책임이 있는 오염원인자를 ①토양오염을 유발시킨 자, ②토양오염 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염 관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하는 자, ③토양오염관리대상시설을 양수한 자 및 합병·상속 등의 방법으로 ①과②에 해당하는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자, ④경매, 환가 등의 방법으로 토양오염관리대상시설을 인수한 자로 규정하고 있는바, 청구인은 토양오염이 발생한 부지 소유자로써 토양오염관리대상시설을 소유·점유하고 있는 자에 해당되어 오염토양을 정화할 책임이 있는 오염원인자에 해당된다 할 것이다.

다) 「토양환경보전법」제10조의3제3항에서 오염원인자를 열거한 취지는 토양오염이 발생하면 적극적으로 정화하기 위하여 토양오염을 유발시킨 자 뿐만 아니라 토양오염관리대상시설을 소유·점유·운영하고 있는 자, 토양오염관리대상시설을 양수한 자 등으로 포괄적으로 규정하고 있는 것인바, 법 제10조의3 제3항 각 호에 정한 오염원인자에 해당되면 정화책임을 지는 것이므로 오염원인자가 아니라는 청구인의 주장은 법의 취지와 내용을 잘못 이해하고 있다고 하겠으며 이는 오염을 시킨 자와 「토양환경보전법」에서의 오염원인자를 혼돈한 상태에서 잘못 주장하고 있는 것으로 볼 수 있다.

라) 2007. 5. 2. 환경부 유권해석에 의하면 “「토양환경보전법」제2조제3호 규정에 따라 토양오염관리대상시설은 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물 및 장소 등으로 규정하고 있는바 토지(부지)도 토양오염관리대상시설에 해당되며, 토양오염이 확인되면 실제 누가 토양오염을 야기시켰는지와 상관없이 곧바로 현재의 토지소유자를 상대로 정화책임을 물을 수 있다.”라고 하였고, 또한 2008. 12. 17. 환경부 유권해석에서도 “오래전에 폐기물이 매립된 지역을 매입하였다 하더라도 토양오염 발생당시 오염된 부지를 소유·점유하고 있는 자는 「토양환경보전법」제10조의3제3항 규정에 따라 토양오염원인자가 되므로 정화책임이 있다.” 라고 해석하고 있다.

마) 또한 개정된 「토양환경보전법」에서는 “토양오염관리대상시설”이란 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리하는 과정에서 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물 및 그 부지와 토양오염이 발생한 장소를 말한다라고 하여 토양오염관리대상시설의 범위를 좀 더 명확하게 규정하고 있음을 볼 때, 가사 청구인이 기름 유출 등으로 토양을 직접 오염시키지 않았다 하더라도 청구인은 오염된 부지를 소유한 자에 해당하므로 「토양환경보전법」 제10조의3제3항제2호 규정의 오염원인자에 해당되어 청구인 부지에 대한 정화책임이 있다 할 것이다.

2) 청구인 토지 안 일부의 오염원인을 알 수 없다면 피청구인이 「토양환경보전법」제15조제3항 후단 단서 규정에 의거 오염토양을 복원하여야 한다고 주장하고 있으나, 「토양환경보전법」제15조제3항에서 “다만, 오염원인자를 알 수 없거나 오염원인자에 의한 정화가 곤란하다고 인정하는 경우에는 시장·군수·구청장이 토양정화를 실시할 수 있다”라고 규정하고 있으나, 이 사건의 경우 청구인 소유 부지 상부층에서 고농도의 오염이 확인되었으나 그 오염원인을 알 수 없다는 것이지, 오염원인자를 알 수 없다는 것이 아니다. 즉 청구인이 토양오염이 발생한 부지의 소유자로써 오염원인자에 해당하므로 오염원인자를 알 수 없는 경우에 해당하지 않으며 따라서 피청구인이 오염토양을 정화하여야 할 아무런 이유가 없다. 또한, 이번 사건과 관련하여 오염토양의 정화책임 여부에 대하여 환경부에 질의한 결과 청구인에게 정화책임이 있다는 환경부 회신을 받은바 있다.

3) 피청구인이 근거로 한 경상대학교의 검사결과는 신뢰할 수 없다고 주장하고 있으나,

가) 경상대학교 농업생명과학연구원은 대통령령이 정하는 검사시설, 장비, 기술능력 등을 갖추어 환경부장관의 지정을 받아 토양정밀조사, 토양환경평가, 토양오염도검사 등의 업무를 수행하는 토양관련 전문기관이며, 토양정밀조사란 「토양환경보전법」제4조의2에 따른 우려기준을 넘거나 넘을 가능성이 크다고 판단되는 지역에 대하여 오염물질의 종류, 오염의 정도 및 범위 등을 환경부령에 따라 조사를 하는 것으로 그 검사결과는 누구도 부인할 수 없는 것이다.

나) 금회 행정대집행에 따른 정밀조사는 주오염원 및 오염확산·범위 등에 대한 규명과 특히 청구인 부지로 오염이 연결된 경우 전체적으로 오염상태를 파악해야 종합적인 결론이 도출될 수 있으므로 청구인 부지 및 최초 오염원으로 판단한 ○○에너지 부지 일부 지점과 지하수 조사를 포함하도록 하였으며 토양정밀조사 지침을 근간으로 하되 상호간의 분쟁이 있음과 대상 토지가 불균질한 토성으로 구성되어 있는 점 등을 고려하여 조사기관에서는 토양정밀조사지침에서 정한 것보다 시료채취 밀도를 높여 조밀하게 시료를 채취하고 분석하였다. 또한 청구인 부지 상·하부층의 오염원이 다르다는 정밀조사 결과를 수용할 수 없다는 청구인의 이의제기에 따라 2011. 5. 19. 청구인 및 조사기관의 책임연구원 등의 입회하에 추가조사를 실시한 바 있다. 그리고 청구인이 의혹을 가지고 있는 ○○동 ○○-7번지 담장 경계부분의 유류 주입구 및 배관 주변으로 깊이 1m 내외의 트랜치 터파기를 하고 5개 지점의 시료를 채취하여 경상남도 보건환경연구원에 검사 의뢰 하였으며, 추가 조사 당시 주입구 및 배관주변 등의 오염운(汚染雲)을 육안 확인하였으나 특이한 사항이 없었으며 경상남도 보건환경연구원의 오염도검사 결과도 우려기준 이내로 회신됨에 따라 정밀조사 보고서와 같이 청구인 부지 상부층(지표에서 2m까지)의 고농도 오염은 ○○에너지 부지 유류 누출에 기인되어 수평 확산되었다고 볼 수 없다.

다) 이와 같이 청구인은 정밀조사 및 추가 조사 결과 등 객관적인 자료를 부정할 만한 어떠한 증거도 없이 단지 청구인에게 불리한 검사결과가 나왔다고 해서 확인되지 않는 주위 사람들의 이야기만으로 정밀조사 보고서를 조사기관의 자의적 해석이라며 신뢰할 수 없다고 운운함은 억지 주장이라 할 것이다.

다. 또한 청구인의 이 건 처분의 부당성 주장에 대하여는, 상기 위법성 주장에 대한 답변과 연계하여 몇 가지만 간략히 언급하도록 하겠다.

1) 오염의 시발점인 ○○동 ○○-7번지 소유자 ○○○가 피청구인의 의도대로 되지 않자 신뢰성이 극히 떨어지는 경상대학교의 검사결과를 토대로 피해자인 청구인에게 오염토양 정화조치명령을 발한 것은 지극히 행정편의적이라고 주장하고 있으나, 2007. 8. 28. 법제처의 법령 해석에 의하면 “「토양환경보전법」 제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제3항 규정에 의한 오염원인자는 각각 실제로 정화하여야 하는 정화책임이 명문화 되어 있는 부진정연대책임으로 오염토양 정화 책임이 개별적으로 병존하고, 정화책임을 요구하는 형태에 관하여는 비례·평등의 원칙에 맞게 관할관청의 합리적인 재량으로 어느 하나의 오염원인자에게 정화명령 할 수 있음은 물론이고 다수의 오염원인자에게 동시 또는 순차적으로 정화명령 할 수 있다”고 하였다. 이는 부진정연대책임으로 정화책임이 개별적으로 존재함에도 어느 일방에 처분 시 형평의 원칙에 위배된다는 시비 발생 우려를 불식시키고, 오염원인자 당사자 간 정화책임 다툼 등으로 정화명령 미이행시 각각 형사적 책임 및 행정대집행 근거를 마련할 수 있을 것으로 판단하여 정화조치 명령을 한 사항으로 「토양환경보전법」을 토대로 환경부, 법제처의 법령 질의 회신내용 등에 근거하여 처분한 것으로 아무런 하자가 없는 정당한 처분이다.

2) 적어도 10여년 간 유류유출이 있었다는 주장에 대하여는, 특정토양오염관리대상시설의 설치자(운영자)는「토양환경보전법」제13조(토양오염검사) 및 같은 법 시행령 제8조(특정토양오염관리대상시설의 토양오염검사) 규정에 의거 토양오염도 검사를 실시하여야 하며, 이에 따라 ○○에너지는 1998. 4. 6. 특정토양오염관리대상시설 설치 신고 이후 관련법에 의거 상호 및 대표자 변경 시 마다 토양관련전문기관에 의뢰하여 유류탱크, 배관 주변 등에 대한 토양오염 수시검사를 실시하여 적합 판정을 받았는바, 10여년간 기름 유출이 있었다는 주장은 구체적 사실에 근거하지 않는 터무니없는 주장이라 할 것이다.

3) 또한, 상부층의 오염원인에 대한 청구인의 주장과 토양오염은 동일지역이라도 지점과 깊이에 따라 오염물질이나 범위가 다르게 나타난다는 청구인의 주장, 그리고 공무원들의 잦은 말바꿈 및 신뢰할 수 없는 사유에 대한 청구인의 주장에 대하여는,

가) 최초 민원 제기 이후 이번 사건과 관련한 ○○동 ○○-7번지 및 ○○-8번지에 대한 오염도 조사는 금회 정밀조사 이전에 두 번의 일반조사와 두 번의 정밀조사 등 네 번의 선행조사가 있었다. 토양오염은 조사지점 선택에 따라 농도의 증감은 다소 있으나 그 분포나 정도는 증거자료의 모식도와 같이 거의 일치하며 정밀조사에서는 단순히 농도만을 비교하는 것이 아니라 오염농도, 지하수 유향 측정을 통한 흐름, 모델링 등 여러 가지 사항들을 종합적으로 분석한 결과이다.

나) 청구인이 증거로 제시한 바와 같이 ○○에너지 부지에 대한 2005. 7. (재)자연환경연구소 검사결과와 2010. 9. 신라대학교 토양분석센터 정밀조사 결과를 보면 농도의 차이는 다소 있으나 유류 저장탱크 주변으로 2˜4.5m 깊이에서 오염도가 기준을 초과하였고, 이 건 행정대집행과 관련 경상대학교 농업생명과학연구원이 실시한 청구인 부지에 대한 정밀조사에서는 표토(0.3m)˜2m 정도에서 고농도의 오염이 나타남에 따라 2m이하의 하부층 오염은 ○○에너지 부지 오염에서 기인된 것으로 해석할 수 있으나 청구인 부지 상부층의 고농도 오염은 인접부지 오염에 따른 확산으로 설명이 불가한 사항이며, 이는 앞에서 설명한 바와 같이 2011. 3. 토양관련전문기관인 경상대학교 농업생명과학연구원이 행정대집행으로 실시한 정밀조사에서 “인접 부지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 하부층(2.0m이하)과는 별개로, 청구인 부지 상부층(0.3˜2.0m)의 고농도 오염토는 인접부지 오염에서 기인된 것으로 보이지 않고 그 오염원인을 밝힐 수 없었다”라는 조사 결과로써 나타난 사항이다.

다) 금회 정밀조사 시료채취 지점을 살펴보면, 오염 확산의 범위를 확인하기 위하여 No20, No22번은 ○○에너지를 기준할 때 청구인 부지 방향으로 경계를 확인한 것이고 No17, No18, No19번은 청구인 부지 반대방향으로 확산의 경계를 확인한 것으로 해당 경계지점은 토양오염 우려기준을 초과하지 않은 것으로 나타났다.

라) 청구인 토지에 대하여는 청구인이 민사소송 과정에서 실시한 두 번째 검사(’08. 3. 10.)와 행정대집행으로 금회 실시한 정밀조사(’11. 3. 15.)에서 오염이 확인되었으나 상기 설명한 바와 같이 ○○에너지 오염에 기인된 부분 외에 오염의 원인이 규명되지 아니한 상부층(0.3˜2.0m)의 고농도 오염토에 대하여는 「토양환경보전법」에 의거 정화책임이 있는 토지소유자(청구인)에게 행정처분을 한 것으로 아무런 하자가 없는 적법한 처분이다.

라. 이상에서와 같이「토양환경보전법」제10조의3 토양오염 피해에 관한 오염원인자의 정화책임은 무과실책임이자 공법상의 책임이다. 이는 오염토양의 보다 확실한 정화를 위한 것으로 직접 오염에 관여하지는 않아도 토양오염관리대상시설을 소유·점유한 자 등에게도 책임을 부여하여 오염 발생 시 적극 정화토록 하는 것으로, 「토양환경보전법」제1조(목적)에 의하면 “이 법은 토양오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 토양생태계의 보전을 위하여 오염된 토양을 정화하는 등 토양을 적정하게 관리·보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있게 함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제11조(토양오염의 신고 등)제3항 규정에서는 토양오염의 우려기준을 넘는 토양에 대하여 오염토양의 규모 등을 감안하여 2년의 범위 안에서 이행기간을 정하여 오염원인자에게 오염토양의 정화조치를 명할 수 있도록 규정하고 있는바, 청구인은 기름유출 등으로 직접 토양을 오염시킨 적이 없고, 인접부지 오염에 기인한 것이라고 주장하고 있지만, 「토양환경보전법」제1조(목적) 및 제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제2항의 입법취지에 의하면, 토양오염 정화 책임에 있어서 적극적 오염원인자이든지, 소극적 오염원인자이든지 둘 다 정화책임을 물을 수 있는 부진정연대책임으로, 오염원인자로 하여금 정화조치를 하여 토양오염정화에 적극적으로 대처코자 함이 이 법의 취지이므로, 이에 피청구인은 청구인의 토지가 행정대집행으로 실시한 정밀조사에서 토양오염 우려기준을 초과한 것으로 나타났으며, 인접한 ○○에너지 오염에서 기인된 하부층(2.0m이하)은 ○○에너지 부지 소유자에게, 그 외에 오염의 원인이 규명되지 아니한 상부층(0.3˜2.0m)의 고농도 오염토에 대하여는 「토양환경보전법」에 근거하여 정화책임이 있는 청구인에게 오염토양에 대한 정화조치 명령을 하였던 사항으로, 2011. 7. 8. 피청구인이 청구인에게 한 오염토양 정화조치 명령처분은 「토양환경보전법」, 환경부 유권해석 및 토양정밀조사 결과에 근거한 적법한 처분이기에 청구인이 주장하는 청구는 하등의 이유 없어 당연히 기각되어야 할 것이다.

마. 보충 서면

1) 청구인의 토지는 토양오염관리대상시설이 아니라는 주장에 대하여,

「토양환경보전법」제2조제3호 “토양오염관리대상시설”의 장소는 “토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리함으로써”라는 전제조건을 만족하는 장소가 아니라 어떤 원인에 의해서건 토양오염이 발생한 장소(토양오염이 확인된 장소)는 토양오염관리대상시설에 포함되며 오염된 부지를 소유한 자는 오염원인자에 해당한다는 것이 환경부의 해석이다. 우선 이 사건 토지에서는 토양오염물질인 TPH가 우려기준을 초과하여 토양오염이 실제로 발생하였고(오염사실의 발생), 그 때문에 오염된 토양을 정화하여야 할 당위성도 생겼다(정화의 당위성). 문제는 누구에게 정화책임이 있느냐 하는 것인데, 누가 정화책임을 지는 것인지 「토양환경보전법」은 이를 오염원인자라고 칭하고 있다. ○○동 ○○-7번지 토지 소유자는 토양오염의 원인이 된 ○○에너지 부지 소유자로서 인접부지까지 오염이 확산됨에 따라 청구인 부지 하부층에 대하여 정화책임이 있으며, 나아가 청구인 역시 법이 규정하는 오염원인자 중 하나로 토양오염이 발생한 장소 즉 오염된 부지를 소유·점유하고 있는 자로서 정화책임이 있다. 피청구인이 증거자료로 제출한 환경부의 유권해석에 의하면 최종적으로 한 가지 쟁점은 「오염된 토지의 소유자는 정화책임이 있다」는 것이며, 이번 사건과 관련하여 이 사건부지가 처해진 그대로를 환경부에 공문서로 충분히 설명하고 오염토양의 정화책임 여부에 대하여 질의하여 청구인에게 정화책임이 있다는 회신을 받은 것이다.

2) 땅속에 있던 유류가 시료 채취 시 상부층으로 떠올랐다는 주장에 대하여는, 청구인은 민사소송 감정 관련하여 (주)한국건설안전기술원에서 시료 채취 시 “반나절 동안 수도꼭지에 호스를 연결해 땅속으로 시료채취 끝날 때까지 물을 부었다는데 아래에 모여 있던 유류층이 상부층으로 떠오른 것으로 사료된다”고 주장하고 있다. 토양 시료채취를 위하여 천공을 할 때는 마찰열로부터 천공장비의 끝부분(비트)을 보호하기 위하여 물 또는 공기를 사용하여 냉각을 시키게 되며 일반적으로 냉각을 위하여 투입하는 물은 많은 양이 아니다. 처음 바닥 콘크리트 부위를 천공할 때는 투입된 물이 흘러나갔을 것이며 하부의 토양 부분을 천공할 때 투수성이 작은 토양(점토성분 등)의 경우는 주입한 물이 위로 올라오는 경우가 있겠으나, 청구인 부지의 토양 상태는 다짐이 좋은 상태가 아니라 자갈이 혼재된 흙으로 되메움 되어 있어 밀도가 느슨한 상태이므로 청구인의 주장을 뒷받침하지 못하며, 토양이 자갈, 바위 등으로 되어 있어 천공 시 투입한 물이 토양 사이에 흡착된 유류를 지상 가까이까지 밀어 올렸다는 청구인의 추측은 부지 특성을 잘못 이해한 터무니 없는 억지 주장이라 할 것이다.

3) 1994년 “위험물 제조소 등 설치 허가”와 1998년 “특정토양오염관리대상시설 설치 신고”에 대하여는, 「위험물안전관리법」제2조 및 제6조, 같은 법 시행령 제2조 내지 제6조 규정에 의거 지정수량 이상의 위험물을 저장 또는 취급하기 위해서는 관할 소방서에 제조소 등의 설치허가를 득하고 완공검사를 받도록 규정하고 있으며, 이 중 석유류 등 저장시설로서 총용량이 2만리터 이상인 시설은 「토양환경보전법」제2조 및 제12조 규정에 의거 특정토양오염관리대상시설 설치 신고를 하여 토양오염도 검사 등 관련 제 규정을 준수하여야 한다. 이번 사건 ○○에너지의 경우 1994. 7. 소방서에 최초 위험물 제조소 설치허가를 득하고 완공검사를 받았으나 이때는 경유 4,800리터, 등유 4,800리터로 2만리터 미만이었으며 이후 1998. 3. 기존 탱크를 용도폐지하고 경유 19,500리터, 등유 9,800리터 각 1기를 신규 설치하여 변경허가를 득하고 완공검사 후 「토양환경보전법」에 의거 특정토양오염관리대상시설 설치신고를 하였으며 이때부터 토양오염도 검사 대상이 된 사항이다.

4) 청구인은 객관적인 자료를 부정할만한 어떠한 증거도 없이 청구인에게 불리한 검사결과가 나왔다 해서 관련법 규정 등은 인지하지 않고 주변 사람들의 확인되지 않는 이야기와 생각만으로 금회 처분이 부당하다고 트집 잡으며 반복적인 억지 주장을 하고 있는 것이다.

5) 청구인이 제기한 민사소송 중 2007. 4. 20. 법원에서 실시한 토양오염도 검사 결과가 우려기준 이내로 확인되자 청구인은 이에 불복하여 2008. 3. 10. (재)자연환경연구소에 자체 의뢰하여 청구인 부지에 대한 토양오염도 검사를 실시하여 토양오염이 확인되어 당시, 청구인 토지 주변에는 ○○에너지 외에는 오염 유발 시설이 없는 등 여러 정황을 보았을 때 청구인 토지 오염도 ○○에너지 토지 오염에서 기인된 것으로 판단하여 ○○에너지 토지 소유자 ○○○를 상대로 행정처분 및 행정대집행을 하였던 것이다. 「토양환경보전법」에서는 환경부장관의 지정을 받은 토양오염 조사기관에서 정밀조사 지침에 적합하게 정밀조사를 실시하고 그 결과 토양오염 우려기준을 초과한 토양에 대해서는 정화조치 명령을 하도록 규정되어 있다. 금회 2011. 3. 경상대학교 농업생명과학연구원에서 행정대집행으로 실시한 정밀조사 결과 보고서에 “인접부지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 청구인 부지 하부층(2m이하)과는 별개로 청구인 부지 상부층(0.3~2m)의 고농도 오염은 ○○에너지에서 기인되지 않았다.”라고 기술하고 있는바, 이에 피청구인은 정밀조사 결과 토양오염 우려기준을 초과한 청구인 부지에 대하여 인접한 ○○에너지 오염에서 기인된 하부층(2m이하)은 ○○에너지 부지 소유자에게, 그와는 별개로 오염 원인이 규명되지 아니한 상부층(0.3~2.0m)의 고농도 오염토에 대하여는 「토양환경보전법」에 근거하여 정화책임이 있는 청구인에게 각각 오염토양에 대한 정화조치 명령을 하였던 사항이다. 따라서 2011. 7. 8. 피청구인이 청구인에게 오염토양 정화조치 명령한 처분은 토양정밀조사 결과 우려기준을 초과한 사항에 대하여 「토양환경보전법」, 환경부 유권해석 등에 근거한 적법·타당한 처분으로 청구인의 청구는 당연히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가.「토양환경보전법」 제2조, 제4조의2, 제10조의3, 제11조, 제15조

나.「토양환경보전법 시행령」 제5조의2

다.「토양환경보전법 시행규칙」제1조의2, 제1조의3, 제1조의5

5. 인정사실

가. 피청구인은 2008. 5. 21. ○○시 ○○동 ○○-7번지 토지소유자 청구외 ○○○에게 본인 소유의 ○○동 ○○-7번지 토지와 인근부지인 청구인의 토지(○○동 ○○-8번지)에 대하여 정밀조사 및 오염토양의 정화조치를 명령하였으나, 청구외 ○○○가 이를 이행하지 않아, 2010. 6. 24. 토양오염 행정대집행 계고 통지를 하였다.

나. 청구외 ○○○는 ○○동 ○○-7번지 본인 소유 토지에 대하여는 자체적으로 정밀조사를 실시하여 보고서를 제출하였으나, 인근부지 청구인 토지에 대한 정밀조사를 이행하지 않아, 피청구인은 2010. 12. 15. 청구외 ○○○에게 ○○에너지 인접부지(○○동 ○○-8번지) 토양오염 정밀조사 행정대집행을 알리는 통지를 하였다.

다. 피청구인은 청구외 ○○○에게 행정대집행 영장을 발부하고 행정대집행에 따른 정밀조사 용역을 경상대학교 농업생명과학원과 계약하여 토양오염 정밀조사를 하였다.

라. 2011. 3. 15. 경상대학교 농업생명과학원이 피청구인에게 한 토양오염 정밀조사 보고서에 의하면, “인접 부지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 하부층(2.0m이하)과는 별개로, 청구인 부지 상부층(0.3˜2.0m)의 고농도 오염토는 인접부지 오염에서 기인된 것으로 보이지 않고 그 오염원인을 밝힐 수 없었다”라고 기술하고 있다.

마. 2011. 4. 15. 청구인은 피청구인에게 정밀조사 결과보고에 따른 항의를 하였고, 피청구인은 2011. 4. 19. 경상대학교 농업생명과학연구원에 토양오염 정밀조사에 대하여 ○○에너지 부지의 주유기, 용도미상의 배관 주변 등에 대한 추가조사 가능 여부 및 추가 조사 시 재조사 방법, 조사 범위 등 구체적으로 명시하라는 보완협조요청을 하였고, 2011. 4. 25. 경상대학교 농업생명과학연구원은 피청구인에게 “보완조사는 필요치 않으나, 민원인의 요구에 따라 추가조사를 실시한다면 ○○에너지 부지의 담장을 따라 Trench 터파기(깊이 1m 내외)를 통해 오염운을 육안확인하거나, 의심부위에 대한 분석을 할 수 있을 것으로 사료됨”이라는 회신을 하였다.

바. 2011. 5. 19. ○○에너지(○○동 ○○-7번지) 부지 담장을 따라 Trench 터파기(깊이 1m 내외)하여 주입구로부터 1.5m 간격으로 5개 지점에 시료채취를 하여 경상남도 보건환경연구원에 검사를 의뢰하였고, 2011. 5. 25. 경상남도 보건환경연구원은 피청구인에게 5개 지점 시료채취 분석결과 TPH 40, 33, 108, 109, 84mg/kg으로 기준치(500)이하임을 통보하였다.

사. 2011. 7. 8. 피청구인은 청구인에게 정밀조사 결과 1지역 우려기준 초과〔TPH : 최고 58,524mg/kg(기준 : 500), 크실렌 : 최고 338.286mg/kg(기준 : 15)〕하였으므로 오염토양 정화조치 명령(이행기간 : 2011. 7. 11 ˜2012. 7. 10.)을 하였다.

6. 판 단

토양환경보전법」제10조의3에 의하면 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하고 있는 자는 오염원인자로 간주되고 토양오염으로 인하여 발생한 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화해야 하며, 같은 법 제2조에 “토양오염관리대상시설”이라 함은 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․건물․구축물 및 장소 등을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조의2 및 같은 법 시행규칙 제1조의5에서는 토양오염우려기준 중 1지역의 경우 크실렌은 15mg/kg, 석유계총탄화수소(TPH)는 500mg/kg으로 정하고 있다. 또한 같은 법 제11조에 의하면 시장·군수·구청장은 토양오염물질의 누출․유출사실을 발견한 때에는 당해 토지에 출입하여 오염원인․오염도에 관한 조사를 하게 할 수 있고 그 결과 오염도가 토양오염우려기준을 넘는 토양에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 오염원인자에게 토양관련전문기관에 의한 토양정밀조사의 실시, 오염토양의 정화조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면, 「

나. 청구인의 토지는 수십년간 이발소와 타이어판매점으로 사용되어 온 곳으로서 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리한 적이 없으므로 「토양환경보전법」제2조제3호가 규정한 토양오염관리대상시설에 포함되지 않는바, 같은 법 제10조의3제3항제2호가 규정한 오염원인자에 해당하지 않는다고 주장하고 있는데 대하여 살펴보건대,

1) 「토양환경보전법」제2조제3호에 의하면 “토양오염관리대상시설”이라 함은 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․건물․구축물 및 장소 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조의3제3항제2호에는 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유․점유 또는 운영하고 있는 자는 오염원인자로 본다고 규정하고 있는바,

2) 「토양환경보전법」제2조제3호에 규정된 토양오염관리대상시설 중 ‘장소’에는 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․건물․구축물이 설치되어 있는 부지도 포함된다고 볼 것이고, 또한 토양오염이 반드시 직접 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리하는 장소(부지)등에서만 발생하는 것은 아니라 할 것이므로 “토양오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 토양생태계의 보전을 위하여 오염된 토양을 정화하는 등 토양을 적정하게 관리․보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있게 함”을 목적으로 하는 법의 취지와 2011. 4. 5.개정되어 2011. 10. 6.부터 시행될 「토양환경보전법」제2조제3호에서는 “토양오염관리대상시설”이란 토양오염물질을 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리하는 과정에서 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설․장치․구축물 및 그 부지와 토양오염이 발생한 장소를 말한다고 법 조문을 개정한 것 등을 종합해 볼 때, 법이 정하고 있는 “토양오염관리대상시설”은 토양오염물질을 직접 생산․운반․저장․취급․가공 또는 처리하는 장소 등에 한정되는 것이 아니라, 토양을 오염시킬 우려가 있는 장소(부지) 등과 토양오염이 발생한 장소(부지)도 포함한다고 해석함이 상당하다 할 것이다.

3) 법 제10조의3제3항제2호는 오염원인자 중의 하나로 “토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유․점유 또는 운영하고 있는 자”를 정하고 있는데, 이 사건 장소(부지)가 토양오염관리대상시설에 해당한다는 점에 관하여는 위에서 살펴본 바와 같고, 나아가 이 사건 토지의 토양이 오염되었는지 관하여 살펴보면, 피청구인은 2008. 5. 21. ○○시 ○○동 ○○-7번지 토지소유자 청구외 ○○○에게 본인 소유의 ○○동 ○○-7번지 토지와 인근부지인 청구인의 토지(○○동 ○○-8번지)에 대하여 정밀조사 및 오염토양의 정화조치를 명령하였으나, 청구외 ○○○가 이를 이행하지 않아, 2010. 6. 24. 토양오염 행정대집행 계고 통지를 하였고, 청구외 ○○○는 ○○동 ○○-7번지 본인 소유 토지에 대하여는 자체적으로 정밀조사를 실시하여 피청구인으로부터 토양오염 정화조치 명령을 받았으나, 인근부지 청구인 토지에 대한 정밀조사를 이행하지 않자 피청구인은 2010. 12. 15. 청구외 ○○○에게 ○○에너지 인접부지(○○동 ○○-8번지) 토양오염 정밀조사 행정대집행을 알리는 통지를 하고 행정대집행에 따른 정밀조사 용역을 경상대학교 농업생명과학원과 계약하여 청구인 토지에 대한 토양오염 정밀조사를 하였다. 2011. 3. 15. 경상대학교 농업생명과학원이 피청구인에게 한 토양오염 정밀조사 보고서에 의하면, “인접 부지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 하부층(2.0m이하)과는 별개로, 청구인 부지의 상부층(0.3˜2.0m)에 존재하는 고농도 오염토는 인접부지 오염에서 기인된 것으로 보이지 않고 그 오염원인을 밝힐 수 없었다”라고 기술하고 있고, 또한 결과에 대한 청구인의 이의제기에 따라 피청구인은 2011. 5. 19. 청구외 ○○○ 소유(○○동 ○○-7번지) 부지 담장을 따라 Trench 터파기(깊이 1m 내외)하여 주입구로부터 1.5m 간격으로 5개 지점에 시료채취를 하여 경상남도 보건환경연구원에 검사를 의뢰하였고, 2011. 5. 25. 경상남도 보건환경연구원은 피청구인에게 5개 지점 시료채취 분석결과 TPH 40, 33, 108, 109, 84mg/kg으로 기준치(500)이하임을 통보하였는바, 청구인 부지의 상부층(0.3˜2.0m)에 존재하는 고농도 오염토〔TPH : 최고 58,524mg/kg(기준 : 500), 크실렌 : 최고 338.286mg/kg(기준 : 15)〕는 청구외 ○○○의 토지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 것으로 보기는 어렵다 할 것이므로, 법 제10조제3항제2호에서 오염원인자 중의 하나로 “토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유․점유 또는 운영하고 있는 자”를 정하고 있으므로 청구인은 오염원인자에 해당한다고 할 것이다.

다. 또한, 청구인 토지 안 일부의 오염원인을 알 수 없다면 피청구인이 「토양환경보전법」제15조제3항 후단 단서 규정에 의거 오염토양을 복원하여야 한다고 청구인은 주장하고 있으나, 같은 법 제15조제3항은 “시장․군수․구청장은 상시측정․토양오염실태조사 또는 토양정밀조사의 결과 우려기준을 넘는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 오염토양의 정화 등의 조치를 실시하도록 오염원인자에게 명할 수 있으나 다만, 오염원인자를 알 수 없거나 오염원인자에 의한 정화가 곤란하다고 인정하는 경우에는 시장․군수․구청장이 토양정화를 실시할 수 있다”고 규정하고 있는바, 청구인 부지의 상부층(0.3˜2.0m)에 존재하는 고농도 오염토는 인접부지 오염에서 기인된 것으로 보이지 않고 그 오염원인을 밝힐 수 없다는 것이지 그 오염원인자를 알 수 없다는 것은 아니라 할 것이며, 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 같은 법 제10조의3제3항제2호에서 규정한 오염원인자에 해당함으로, 청구인의 토지는 법 제15조제3항 후단의 단서 규정에서의 오염원인자를 알 수 없는 경우에 해당하지 않는다 할 것이다.

라. 한편 청구인은 토양오염 정밀조사 결과를 신뢰할 수 없다고 하고 있으나,「토양환경보전법」제11조에 의하면 시장·군수·구청장은 토양오염물질의 누출․유출사실을 발견한 때에는 당해 토지에 출입하여 오염원인․오염도에 관한 조사를 하게 할 수 있고 그 결과 오염도가 토양오염우려기준을 넘는 토양에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 오염원인자에게 토양관련전문기관에 의한 토양정밀조사의 실시, 오염토양의 정화조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 피청구인은 청구인 부지에 대하여 같은 법 제23조의2에 의거 토양관련전문기관으로 지정된 경상대학교 농업생명과학연구원에 토양오염정밀조사를 의뢰하였고 전문기관의 조사 결과에 따라 오염토양의 정화조치를 명한 것인바, 관계법에 따라 검사시설․장비 및 기술능력을 갖추어 토양관련전문기관으로 지정을 받은 전문기관의 전문성 또한 존중되어야 하며, 피청구인이 청구인의 이의제기에 따라 청구외 ○○○(○○동 ○○-7번지) 부지 담장을 따라 Trench 터파기(깊이 1m 내외)하여 주입구로부터 1.5m 간격으로 5개 지점에 시료채취를 하여 경상남도 보건환경연구원에 검사를 의뢰하였고 기준치(500)이하임을 통보받은 것으로 볼 때 청구인 부지의 상부층(0.3˜2.0m)에 존재하는 고농도 오염토〔TPH : 최고 58,524mg/kg(기준 : 500), 크실렌 : 최고 338.286mg/kg(기준 : 15)〕는 청구외 ○○○의 토지에서 유류가 유출되어 오염이 확산된 것으로 보기 어렵다 할 것이며, 달리 조사 결과 등에 대하여 부정할 만한 객관적인 자료도 없으므로 조사결과를 신뢰할 수 없다는 주장은 이유 없다 할 것이다.

마. 따라서 「토양환경보전법」의 취지와 토양관련전문기관의 토양정밀조사 결과에 근거하여 피청구인이 청구인에게 한 오염토양 정화조치 명령은 적법하다 할 것이다.

바. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.