이 유(2011-218)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : ○ ○ ○(○○시 ○○동 319-5번지○○빌라 ○○호)

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2000. 6. 30. ○○시 ○○동 1432-5번지(240.9㎡, 대지)를 분양받은 자로, 2001. 3. 14. 분양대금을 완납한 후 2010. 2. 24.까지 소유권 이전등기를 하지 않은 사실이 피청구인의 부동산등기 실태조사에서 적발되어, 분양대금 지급이 사실상 완료된 날부터 3년 안에 소유권 이전등기를 신청하지 않았다는 사유로 피청구인으로부터 2011. 5. 11. 과징금 25,928,070원 부과 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구인은 ○○에 거주하고 있지만, 장래에는 고향인 ○○에서 살고 싶어 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 1432-5번지(240.9㎡)를 분양 받아 2000. 6. 30. 분양대금을 완납한 후 취득세를 납부하였다. 취득세를 납부하였기 때문에 이 사건 대지에 대한 소유권을 취득하였다고 생각하여 등기관련 아무런 조치를 취하지 않았고, 토지를 취득할 당시 피청구인으로부터 등기에 관한 어떠한 설명도 듣지 못하여 등기를 따로 하여야 한다는 사실 자체를 몰랐고, 2001년부터 종합토지세 납부고지서가 와서 세금까지 납부하고 있었기 때문에 소유권이 이전된 것으로 착각하고 있었다. 청구인은 2010. 2. 4. 피청구인에게 분양용지 미납금액 납부 및 소유권 이전등기에 대한 안내문을 받고, 피청구인에게 문의한 결과 등기가 되어 있지 않았음을 알고 2010. 2. 24. 등기를 완료 한 후 2010. 12. 15. 「부동산등기특별조치법」위반에 따른 과태료 570,930원을 납부하였다.

나. 청구인은 등기를 한 후 과태료까지 납부하였기 때문에 이 사건 토지에 대한 문제가 모두 해결된 것으로 알고 있었는데, 2011. 4. 19. 피청구인으로부터 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」위반에 따른 과징금 25,928,070원을 부과한다는 사전통지를 받았다. 등기를 하여야 한다는 사실을 몰랐을 뿐 세금을 회피하려는 목적은 없었으므로 법이 허용하는 범위 내에서 선처해 줄 것을 솔직히 말하였으나, 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 없어 청구인의 의견을 받아들이지 않고 과징금 26,499,000원 중 기 부과된 과태료 570,930원을 제외한 25,928,070원을 부과하였다.

다. 청구인은 등기를 미루려는 의도는 전혀 없었고, 개인간의 거래가 아니라 피청구인이 분양한 경우이고, 피청구인으로부터 등기에 대한 어떠한 안내도 없이 지난 9년간 종합토지세 고지서만 왔을 뿐이다. 피청구인이 이 사건 토지에 대한 소유권 이전등기를 하여야 한다는 안내문과 등기를 이행하지 않을 경우 얼마의 과징금을 부과되는 등의 통지를 하였다면 청구인은 등기를 하였을 것이다. 청구인은 어려운 가정환경으로 지금 거주하고 있는 빌라를 25년 전에 분양 받은 것 이외에는 토지나 주택거래를 한 적이 없어 취득세만 내면 내 땅이 되는 것으로 알고 있었다. 지금 거주하고 있는 빌라 역시 남편이 시내버스 기사로 근무하면서 시내버스 기사 조합에서 분양 받았고, 취득 및 등기 절차를 시내버스 기사 조합에서 다 해주었기 때문에 이 사건 토지 역시 피청구인으로부터 분양 받은 후 별도의 등기절차를 거치지 않고 취득세만 납부하면 되는 줄 알고 있었다. 또, 청구인이 장래 살 집을 짓기 위하여 구입한 이 사건 토지는 현재 경제적 사정으로 집을 짓지 못하고 나대지로 있는 상태이며, 인근 부동산에도 토지 매매관련 문의전화가 오는 등 등기나 소유권을 의심할 여지가 청구인에게는 없었다.

라. 토지 잔금을 완납한 다음 해인 2001년 부터 종합토지세 납부 고지서가 청구인에게 발송되었고, 청구인은 이를 성실하게 납부하여 왔다. 장기 미등기에 관하여 청구인에게 잘못이 있다 하더라도 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」의 목적이 등기 제도를 악용한 투기 탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 가격안정을 도모하기 위함이 목적이므로 이러한 위험이 없는 경우에는 이 사건 토지에 대한 과징금 부과는 불합리하다. 이 사건 토지는 개인이 아닌 공공기관인 피청구인으로부터 분양받아 종합토지세까지 납부한 것으로 청구인이 등기신청을 하지 않아 타인에게 양도 할 수 없었으므로, 등기신청 해태가 부동산 투기 등으로 이어질 가능성은 전혀 없다.

마. 부동산 거래에 대한 실체적 권리관계에 부합하는 등기를 신청하도록 하여 건전한 부동산 거래질서를 확립하고자 하는 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」을 위반하였다고 하더라도, 단순한 오인으로 인한 것이고, 조세회피의 목적이 전혀 없었던 점, 등기 안내를 받지 못하여 등기를 하지 못하였고, 지방세나 국세 등의 세금을 성실히 납부한 점 등을 감안하면 과징금 부과 시 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률 시행령」제4조의2 단서규정에 의해 50/100을 경감하여 처분할 수도 있었을 것이나, 피청구인이 등기를 못할 정당한 사유에 해당하지 않는다는 이유로 감경하지 않고 전액을 부과한 것은 재량권을 일탈․남용한 것이다. 청구인은 이 사건 토지를 투기목적이 아닌 고향인 ○○에서 살기 위하여 분양받았으나, 가정환경이 어려워 건축을 못하고 있는 현실에서 과징금 25,928,070원은 너무나 가혹하다. 경제적 어려움을 겪고 있는 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 될 경제적 부담이 너무나 크다는 점을 고려할 때 피청구인의 과징금 부과처분은 취소 또는 감경되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 피청구인은 2010년 부동산 등기신청해태를 조사하던 중 청구인이 이 사건 토지를 등기신청 해태한 사실을 발견하고, 2010. 12. 15. 「부동산등기특별조치법」 제11조에 의거 과태료 570,930원을 부과하였으며, 청구인의 부동산이 등기신청해태가 3년을 넘는 장기미등기자에 해당되어 피청구인은 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」 제10조제1항에 의거 과징금 부과 처분사전통지를 하였으며, 청구인은 ‘땅 명의가 피청구인 명의로 되어 있으나 본인 명의로 되어 있으나 똑같다는 생각으로 등기를 하지 않았을 뿐 세금포탈의 목적이나 다른 의도가 없다’는 내용의 의견을 제출하였다. 피청구인은 청구인의 의견이 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」제10조 “ 등기를 신청하지 못할 정당한 사유”에 해당하지 않아 이 사건 과징금을 부과하였다.

나. 청구인은 피청구인으로부터 분양받은 토지이고 분양 당시부터 지난 9년 동안 종합토지세 고지서만 왔을 뿐 등기에 대한 어떠한 안내문도 받은 적이 없었기 때문에 등기를 해야 한다는 사실을 몰랐다고 주장하며, 등기를 이행하지 않을 시 얼마의 과징금이 부과되는지 통지했더라면 청구인은 등기를 해야 한다는 사실을 인식하고 등기를 했을 것이라는 주장에 대하여 살펴본다.

1) 청구인은 집이나 토지를 구입하면 당연히 등기를 해야 한다는 것은 일반적인 상식이라 알고 있으면서, 피청구인으로부터 분양받은 토지라고해서 등기를 해야 한다는 사실을 몰랐다고 주장하는 것은 어불성설 이라 할 수 있으며, 청구인이 제출한 처분 전 의견제출서에 “저는 땅 명의가 ○○시 명의 되어 있으나 제 명의로 되어 있으나 똑같다는 생각으로 등기를 하지 않았다.” 라고 적시함을 볼 때 청구인이 미등기상태라는 사실을 인지하고 있었음을 알 수 있다.

2) 당시 계약 당사자가 안내공문을 발송하였는지는 「공공기록물관리에관한 법률」에 의거 공공기관에서 통상적으로 우편물 발송표의 보존기간을 3년 이내의 기간으로 정하고 있어 등기안내문의 송달에 대한 확인은 어렵다 할 것이나「부동산등기법」제27조 및 같은 법 제28조 규정에 의하면 등기는 신청주의로 당사자의 신청 또는 관공서의 촉탁에 의해서 하는 것이므로 권리자의 의무사항이라 할 것이며, 청구인은 본인 소유 부동산에 대하여 조금만 관심을 기울었어도 이 사건 토지에 대한 소유권 이전등기를 이행할 수 있었을 것이라 생각되어지며, 이는 청구인이 등기권리자의 의무를 소홀히 한 것이라 할 것입니다.

3) 토지 분양 대금을 완납한 다음해인 2001년도부터 종합토지세 납부고지서가 발부되기 시작하였고 발부된 종합토지세 납부고지서에 따라 세금을 납부하였기 때문에 등기여부에 어떠한 의심도 하지 않았다는 주장에 대하여, 「지방세법」 제107조제1항에 의거 공부상 소유주가 아니라 하더라도 실제적 소유자인 청구인에게 종합토지세를 부과하게 되어 있으므로 이로 인해 등기가 되었다고 생각했다는 주장은 설득력이 없다.

다. 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」은 명의신탁 등을 통한 투기를 방지하기 위해 제정된 것이므로, 이러한 투기위험이 없는 경우에는 과징금 부과가 불합리하고, 장기미등기로 청구인이 얻을 수 있는 이익이 없다는 청구인의 주장에 대해 살펴보면, 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」제10조제1항에 ‘계약당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날’부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자에 해당되며, 공공기관인 피청구인이 분양대금을 완납한 청구인의 토지를 타인에게 분양할 수 없음을 알고 청구인은 이 토지에 대해 등기하지 않아도 재산상의 안전을 확보할 수 있으므로 등록세 납부를 뒤로 미루어 물가상승으로 인한 실질적인 등록세 감경의 혜택을 누렸다 할 것이다.

라. 청구인은 투기나 조세회피의 목적이 아니므로 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률 시행령」제4조의2 단서규정에 의해 100분의 50을 감경 처분하여야한다고 주장하고 있으나, 법무부에서 발간한 부동산실명법해석사례집에는 당사자에게 조세포탈의 목적이 있었는지 여부는 미등기에 이르게 된 구체적인 경위(당사자가 조세포탈의 목적이 없었다고 주장하는 경우라면 그가 주장하는 미등기경위가 통상의 경험칙상 합리적이라고 판단되는 지 여부)등을 종합하여 객관적으로 판단하여야 할 것이고, 당사자가 지방세를 납부하였다는 사실만으로 조세포탈의 목적이 없었다고 단정할 수 없다고 하고 있다. 청구인은 등록세를 늦게 납부하는 등 조세포탈의 목적이 전혀 없었다고 주장할 수 없으며, 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」 제10조제5항의 규정에 의해 5년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금에 해당하나 부동산실명법해석사례집에 따라 공소시효를 넘기는 관계로 벌칙 대상이 되지 않아 의도적인 장기미등기로 벌칙을 면한 것은 「부동산실권리자명의등기에 관한 법률 시행령」 제4조의2 ‘법령에 의한 제한을 회피할 목적’에 해당되며, 이 같은 장기미등기에서 벌칙과 과징금을 동시에 받는 사람들과 비교 시 과징금을 감경해주는 것은 행정의 형평성에 어긋난다 할 것이다.

마. 청구인은 이 토지를 투기목적으로 구입한 것이 아니고 고향인 ○○에서 살기위해 구입하였으나 가정환경이 어려워 이루어지지 못하는 현실에서 과징금이 너무나 가혹하다는 주장에 대하여, 토지를 나대지로 10년간 방치하며 ○○에서 살려는 어떠한 행위도 하지 않았고 최초 이 사건 토지 구입 후 10년간의 공시지가(247,000원→560,000원) 및 부동산가격의 상승으로 경제적 가치가 상승한 점 등을 볼 때 과징금이 가혹하다는 청구인의 말은 설득력이 없다 할 것이다.

바. 청구인은 본인이 등기사실을 몰랐다고 주장하나 최초 의견진술, 나대지의 방치, 등록세 납부 등을 통해 볼 때 설득력이 없을 뿐 아니라, 청구인의 이러한 주장이 받아들여질 경우 행정에 대한 공신력이 약화 될 것은 물론 부동산등기를 성실히 이행하는 일반 민원인들은 법 정의의 형평성에 대해 회의를 가지게 될 것이다. 따라서, 청구인이 「부동산등기특별조치법」 제2조 소유권이전등기 신청의무 사항을 성실히 이행하지 아니한 사실이 명백하고, 위에서 밝힌 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 절차를 거친 정당한 처분이라 할 것이며, 이에 반하는 청구인의 각 주장은 이 사건 행정처분을 모면하기 위한 변명에 불과하므로 청구를 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가.「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」제5조, 제10조

나.「부동산실권리자명의등기에 관한 법률 시행령」제4조의2, 〔별표〕

다.「부동산등기특별조치법」제2조, 제11조

라.「부동산등기법」제27조, 제28조

마. 「부동산등기특별조치법에의한과태료부과·징수규칙」제3조, 제4조, 제5조, 〔별표〕

5. 인정사실

가. 청구인은 2000년 피청구인으로부터 이 사건 토지인 ○○시 ○○동 1432-5번지(240.9㎡)를 95,155,500원에 분양받아, 2000. 6. 30. 분양대금을 완납한 후 2001. 1. 12. 취득세 1,047,430원을 납부하였다.

나. 피청구인은 2001년부터 2010년 까지 종합토지세 고지서를 청구인에게 발부하였으며, 청구인은 2001년 이후로 총 2,476,750원의 종합토지세를 납부해왔다.

다. 청구인은 피청구인이 2010. 2. 4. 발송한 ‘분양용지 미납금액 납부 및 소유권 이전등기에 대한 안내문’을 수령한 후 2010. 2. 24. 이 사건 부동산을 등기하고 등록세 2,283,730원을 납부하였다.

라. ○○북부지구택지개발사업 부지는 사업이 완료된 이후인 2001. 1. 6. 피청구인이 명의로 등기이전 되어, 청구인이 피청구인으로부터 등기를 이전 할 수 있었던 시기는 2001. 1. 7.부터이다.

마. 피청구인이 실시한 ‘2010년 부동산등기신청 해태 조사’에서 청구인이 2001년부터 2010년 까지 장기간 등기의무를 해태한 사실을 적발하여 2010. 12. 15. 「부동산등기특별조치법」제12조 및 「부동산등기특별조치법에의한과태료부과․징수규칙」제5조에 의해 12개월 이상 부동산 등기를 해태하였다는 사유로 과태료 570,930원을 부과하였고, 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」제10조에 규정한 장기미등기자라는 사유로 청구인에게 사전의견제출 절차를 거쳐 2010년 개별공시지가인 550,000원의 20%에 해당하는 과징금 26,499,000원 중 기 부과된 과태료 570,930원을 제외한 25,928,070원을 부과하였다.

6. 판 단

가. 이 사건 처분 법령에 대하여 살펴보면,「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」제10조제1항은 계약당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날부터 3년 이내에 소유권 이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에 대하여는 부동산 평가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과한다. 다만, 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고 있고, 같은 법 제10조제2항과 같은 법 시행령 제4조의2에 의하면 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정하며, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금액의 100분의 50을 감경할 수 있도록 하고 있다. 또한 관련 [별표2]에 따르면 장기미등기자에 대한 과징금 부과금액은 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율과 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율을 합한 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정하며 부동산 평가액 5억원 이하인 경우는 5%, 의무위반 경과기간이 2년 초과인 경우 15%로 부과율을 정하고 있다.

나. 청구인은 피청구인으로부터 등기이전 및 과태료․과징금 규정에 대한 통지를 받지 못하여 등기를 이전하지 못하였다고 주장하고 있고,「부동산실권리자명의등기에 관한 법률」제10조제1항에서는 ‘계약당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날부터 3년 이내에 소유권 이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자에 대하여는 과징금을 부과한다. 다만, 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있으므로 청구인이 통지를 받지 못하였다는 것이 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당하는지 살펴보아야 할 것이다.

1) 청구인이 행정심판 청구서에서 2010. 2. 24. 등기를 할 수 있었던 사유가 2010. 2. 4. 피청구인으로부터 등기안내 공문을 받았기 때문이며, 피청구인이 2010. 2. 4. 청구인에게 발송한 공문을 보면 2008. 7. 28.에 등기이행을 안내하는 공문을 발송하였음을 알 수 있어 피청구인으로부터 안내를 받지 못하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 청구인은 행정심판 청구서에서 25년 전 분양받은 빌라에 현재까지 거주하고 있다고 하고 있어 피청구인이 부정기적으로 공문을 보냈다고 하더라도 이를 수령하였을 가능성이 높다고 보아야 할 것이다. 이 사건 토지의 분양대금 납부완료일인 2000. 6. 30.부터 6개월이 경과한 2001. 1. 7.부터 등기가 가능하였던 점을 고려하더라도, 청구인이 실제 등기가 가능하였던 2001. 1. 7. 직후인 2001. 1. 12. 취득세 1,047,430원을 납부한 점을 보면 청구인에게 등기를 하여야 한다는 인식이 전혀 없었다고 추정할 수 없다. 「부동산등기법」제27조(신청주의) 및 같은 법 제28조(등기신청인) 규정에 의하면 등기는 신청주의로서 당사자의 신청에 의해서 하는 것이므로 권리자의 의무사항이라 할 것이며 청구인은 본인 소유 부동산에 대하여 조금만 관심을 기울였어도 이 사건 토지에 대한 소유권 이전등기를 이행할 수 있었을 것임에도 이를 소홀히 한 것으로 보인다.

2) 청구인은 장기 미등기 시 과징금 부과 대상이며, 과징금액에 대한 안내를 받았다면 등기를 하였을 것이라 주장하고 있으나, 이는 과징금 등의 불이익이 있는 경우에만 등기 후 등록세를 납부하여야 하고, 불이익이 없을 경우에는 등기의무를 이행하지 않아도 된다는 청구인의 등기에 대한 인식을 나타내 주고 있는 것일 뿐이라 할 것이다. 피청구인에게 피청구인 관내 모든 토지의 소유관계 변경을 살펴 등기의무를 안내하고, 장기미등기에 따른 과징금을 고지하여야 할 의무는 없으며, 이 사건과 같이 토지를 행정기관에서 분양하였다는 사유만으로 피청구인에게 안내나 고지의 의무가 부가된다고 볼 수 없다.

3) 또, ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법률상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼만한 사정이 있는 경우를 말한다 할 것이므로(대법원 2002. 5. 17. 선고2000두6558 판결), 단순히 등기이전 안내를 받지 못하였다는 사실은 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 그러므로 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 토지(240.9㎡)의 2010년도 개별공시지가 550,000원/㎡원에 과징금 부과율 20%를 곱하여 산정한 과징금 26,499,000원에서 과태료 기 납부액 570,930원을 제외한 25,928,070원을 부과한 이 사건 처분에 위법․부당함은 없다고 판단된다.

다. 그러나 법규상 행정처분 기준에 따른 과징금 부과 사유가 있다 하더라도 그 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 이에 대한 제재적 행정처분으로 상대방이 입게 될 불이익을 비교·형량 하여 판단하여야 하는 바, 제출된 피청구인의 답변서 및 증거서류 등을 살펴보면 청구인이 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 등기를 하지 않았다고 볼만한 자료가 없을 뿐 아니라, 청구인의 지방세 납세증명서에 따르면 그동안 체납한 사항도 없는바 청구인이 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 등기를 하지 않았다고 판단하기는 어려워 보인다. 이러한 점들을 종합하여 판단할 때, 이 사건 과징금 부과 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이다.

라. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 일부 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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