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이 유(2011-210)
1. 사건개요
청구인이 ○○시 축동면 가산리 768-1번지(전, 2,173㎡)를 2011. 5. 17. 임의경매를 통하여 소유권 취득을 한 후,「건축법 시행규칙」제11조에 따른 건축관계자 변경신고〔○○○(변경 전)→ 청구인(변경 후)〕를 한 것에 대하여, 2011. 7. 20. 피청구인이 변경 전 건축주 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 제출토록 보완 요구하였으나, 해당기한까지 보완서류가 제출되지 않아 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조에 따라 반려처분하여 청구인이 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 법원경매에 의하여 이 사건 토지를 취득하여 「건축법 시행규칙」제11조제1항제1호의 규정에 따라 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 건축관계자 변경신고를 하였다. 그러나 피청구인은 구 건축주 명의변경동의서를 이유로 보완을 요구하였고, 청구인은 피청구인의 보완요구에 대하여「민원사무처리에 관한 법률」제13조제2항의 근거에 의하여 그 민원사무의 성질상 보완․변경 또는 취하할 수 없는 경우에 해당됨을 수차례 주장했음에도 피청구인은 결국 반려처분하였다.
나. 피청구인이 구 건축주(청구 외 ○○○)의 동의서를 첨부하지 아니하였음을 사유로 건축관계자 변경신고를 반려한 것은 청구인의 사유재산권을 침해한 부당한 처분이다. 구 건축주는 이 사건 토지에 주유소 건축허가를 득하였으나, 청구인의 소유권 취득으로 인하여 사실상 건축을 할 수 없는 사람이며, 현재 건축허가 취소를 조건으로 무리한 액수를 부당요구하고 있다. 따라서 청구인은 구 건축주의 동의서를 받을 수 없으므로 경매에 의한 토지소유권 이전, 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류로써 권리관계의 변동사실을 증명해야 하는 상황이다.
다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 구 건축주의 허가권만 보호하려고 하는 것은 납득할 수 없고, 특히 이 사건 부지는 건축물이 전혀 없어 철거명령이 필요없는 나대지이며, 경매에 의한 토지소유권 이전, 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류로도 권리관계의 변동사실을 증명할 수 없다고 한다면 피청구인은 이러한 처분을 하게 된 구체적인 근거와 사유, 또한 권리관계의 변동사실을 증명할 수 있는 서류가 무엇인지 밝혀야 할 것이다. 한편 청구인은 이 사건 반려처분으로 사업상 심각한 피해를 입고 있는 상황이다.
라. 따라서 피청구인의 건축관계자 변경신고 반려처분은 위법․부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 피청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에 2010. 1. 21. 청구 외 ○○○(건축주)에게 주유소, 소매점, 부동산중개업 및 단독주택의 용도로 건축허가를 하였다. 청구 외 ○○○는「건축법」제11조제5항에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가, 「농지법」제34조에 따른 농지전용허가․신고 및 협의, 「도로법」제38조에 따른 도로의 점용허가를 의제받아 건축허가를 받았다. 그러나 청구 외 ○○○는 2010. 1. 21. 건축허가를 받은 후, 건축물 착공신고를 이행하지 않아 피청구인은 2010. 11. 24. 건축허가 착공기한 만료에 따른 예고(독촉)을 하였고, 이에 2011. 1. 17. 착공연기신청서 제출이 있어, 피청구인은 관련실과의 협의를 거쳐 2011. 1. 31. 착공연기를 허가하였다.
2) 이 후, 이 사건 부동산은 2011. 5. 9. ○○지방법원 ○○지원 2009타경18013호로 부동산임의경매를 통하여 주식회사 ○○○○중기 대표이사 ○○○에게 매각허가가 되었고, 법원으로부터 매각허가를 받은 청구인은 2011. 6. 1. 이 사건 부동산의 소유권을 원시취득하고 「건축법시행규칙」제11조에 따라 건축관계자 변경신고서를 제출하였다.
3) 이에 피청구인은 2011. 6. 1. 건축관계자 변경신고에 따른 실무종합심의회를 개최한 결과, 개발행위허가는 변경협의가 되었고, 「도로법」에 따른 도로점용허가 신청에 대하여는 도로교통과에서「도로법」제4조 및 같은 법 시행규칙 제2조에 따른 ‘권리․의무의 양도에 관한 계약서’를 보완 요구하였으며, 농지전용허가 부서에서는 「농지법」제34조제1항 및 같은 법 시행령 제32조제5항에 따라 전용목적사업 시행중인 농지가 경매에 의하여 소유권이 변경된 경우에는 당초 허가를 받은 자가 허가의 성립요건인 소유권 또는 사용권을 갖고 있음을 증명하지 못하는 한「농지법」제55조에 따라 청문 후 허가를 취소하여야 한다는 중간회시가 있었다. 이에 따라 피청구인은 2011. 6. 14. 청구인에게 「건축법 시행규칙」제11조에 따른 ‘건축주 명의변경 동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명하는 서류제출’과 「도로법」에 따른 ‘권리․의무의 양도에 관한 계약서’를 제출하도록 1차 보완 요청하였다.
4) 그러나 청구인은 「도로법」에 따른 서류를 제외하고, 피청구인이 요구한 나머지 보완서류는 제출하지 않고 답변서(내용: 건축허가의 소유주인 ○○○에게 사실상 동의를 받을 수 없어 보완을 할 수 없는 경우에 해당되며, 매각허가결정서 등을 권리관계변경사실을 증명할 수 있는 서류로 인정하여 줄 것을 당부)와 중앙행정심판심판위원회 재결서 사본을 첨부하여 제출하였다. 이에 피청구인은 재보완을 요구하였고 청구인이 재차 보완요구에도 불구하고, 보완서류를 제출하지 않아 「민원사무처리에 관한 법률」제14조의 규정에 따라 2011. 7. 20. 이 건 건축관계자 변경신고를 반려처분한 것이다.
나. 청구인은 이 건 처분이 위법하다고 하나, 피청구인은 「민원사무처리에 관한 법률」제13조와 같은 법 시행령 제14조제2항에 따라 2회에 걸쳐 보완을 요구하였고, 청구인은 보완을 요구한 「건축법시행규칙」제11조에 따른 ‘건축주 명의변경 동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명하는 서류’ 및 청구인 명의로 「농지법」상 농지전용 허가를 받은 서류를 제출하지 못하였을 뿐더러 2회에 걸친 보완요구에도 보완을 이행하지 않아 반려처분을 한 것이기에 피청구인의 처분은 관련법령에 따른 정당한 처분이다.
다. 보완요구에 대한 내용은 민원사무의 성질상 보완을 요구할 수 없는 사항이라는 주장에 대하여
1) 민원서류의 보완이라 함은 행정기관에서 접수한 민원서류에 흠(기재내용의 오기 또는 누락, 구비서류의 미제출, 법령에서 정한 기준이나 요건의 미비 등)이 있어 더 이상 절차를 진행할 수 없는 경우에 민원인에게 요구하는 것이고, 민원서류의 반려란 보완 미이행, 민원인의 취하, 필요한 법적 선행적 절차의 미이행, 현실적으로 실현 불가능한 사항 등의 이유로 행정기관에서 접수한 민원사항에 대하여 더 이상 처리를 할 수 없어 민원인에게 되돌려 보내는 것인바,
2) 청구인은 피청구인이 요구한 보완서류가 그 성질상 보완을 요구할 수 없는 성질의 것이라고 주장하지만 청구인이 청구 외 ○○○에게 명의변경을 위한 동의서를 받으면 가능한 것으로, 명의변경 동의에 앞서 금전적인 보상문제가 대두된다고 할지라도 그러한 문제를 피청구인이 관여할 수 없다. 이는 청구인과 청구 외 ○○○가 민사적으로 해결해야 할 문제이다.
3)「농지법」에 따른 농지전용 협의
가) 2010. 농림수산식품부 농지업무편람에서는 “전용목적사업 시행중인 농지가 경매에 의하여 소유권이 변경된 경우에는 해당 농지에 대한 소유권 및 사용권이 상실된 것이고, 허가를 받은 자가 허가의 성립요건인 소유권 및 사용권을 갖고 있음을 증명하지 못한 때에는 「농지법」제55조에 따라 청문절차를 거친 후 농지전용허가를 취소하여야 한다”고 규정하고 있다. 그리고 같은 지침에는 토지를 제3자가 인수하여 계속사업을 시행하거나 다른 목적으로 전용하고자 할 경우에는 다시 농지전용허가(협의)절차를 거쳐야 하며“라고 규정하면서 주의사항으로 ”농지전용협의는 승계 처리하는 것이 아님에 유의할 것“이라고 명시하고 있어 청구인이 「건축법 시행규칙」제11조에 따라 건축관계자 변경신고를 하기 위해서는 청구인 명의로 농지전용허가를 다시 받아야 한다.
나) 따라서 청구 외 ○○○가 농지전용허가 신청을 철회하거나 피청구인이 청문절차를 거친 후 농지전용허가를 취소한 경우에는 청구인 명의로 농지전용허가를 받을 수 있는 사항이라 민원 성질상 보완을 요구할 수 없는 사항이라는 주장은 이유 없다.
라. 청구인의 경매를 통한 토지의 소유권 확보는 건축허가권의 권리관계를 증명하는 서류로 인정되어야 한다는 주장에 대하여
1) 청구인은 ○○지방법원 진주지원 매각허가결정서가 「건축법 시행규칙」제11조제1항의 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’가 될 수 있다는 주장을 하고 있으나, ○○지원의 매각허가 결정서에 표시된 별지 기재 부동산은 이 사건 부동산의 소유권에 관한 사항만 매각허가를 결정한다는 결정문이다. 만약 청구 외 ○○○가 이 사건 토지 위에 피청구인이 허가한 건축물을 신축중이거나 신축을 완료하였다면 매각결정허가서에 건축물에 관한 사항(지상권)도 포함되었을 것이나, 이 건 매각허가결정서에는 이 사건 부동산만 표시하고 지상권에 관한 내용은 포함되지 않았으므로 토지 경매를 통하여 건축허가권도 확보하였다는 청구인의 주장은 이유 없다.
2) 국토해양부의 건축행정지침서에 따르면 “건축주의 명의변경 시 양수․양도인 간 계약이나 합의가 원만하게 이루어지지 않는 경우, 권리관계 변경사실의 증명은 민사소송 즉, 건축주명의변경 절차이행 청구 소송 등의 결과에 따르면 될 것이나, 다만 경매 등을 원인으로 한 건축주 명의변경 등은 경락사실 그 자체만으로 권리관계의 변경사실을 증명하는 서류로 볼 수는 없을 것이므로 이에 따른 업무는 신중하게 처리하여야 할 것임”으로 규정하고 있고, 나아가 “경매 결정서 및 소유권이 변경된 등기부등본으로 권리관계의 변동사실을 증명할 수 있는 서류로서의 효력이 있는 지는 지상권의 변동여부나 사용권리의 승계여부 등 경매내용을 검토하여 권리관계를 규정하고 있는 민법 등 관련법령에 따라야 할 사항임“이라고 명시하고 있다.
3) 이에 피청구인은 매각허가결정내용을 확인한 결과 토지의 소유권만 이전되었음을 확인하였다. 따라서 경매를 통한 소유권의 이전으로 건축허가권이 이전되었다고 볼 수는 없으므로 청구인의 주장과 같은 서류를 권리관계를 증명하는 서류로 인정할 수 없다 할 것이다.
4) 참고로, 청구인의 토지 사용 승낙이 전제된다면 청구 외 ○○○는 건축행위를 계속할 수 있다. 그러나 청구인이 경매를 통하여 매각허가를 받았고 청구인 명의로 사업을 계속할 것이기에 토지사용 승낙을 해줄 이유가 없을 것이다. 따라서 청구 외 ○○○는 피청구인으로부터 허가를 받았지만 건축행위를 계속할 수 없게 되고 피청구인은 「건축법」제11조제7항에 따라 건축허가를 취소하여야 할 것이며, 이 후 청구인은 복합민원으로 모든 허가서류를 구비하여 건축허가를 신청할 수 있을 것이다.
마. 청구인이 주장하는 경매를 통한 토지의 소유권 확보는 지상권이 포함된 경우에 한하여 인정되는 것이고, 이 건에서와 같이 건축물 착공신고 후, 착공이 되지 않은 경우까지 확대하여 적용할 수 없다할 것이다. 그리고 청구 외 ○○○가 건축허가를 받으면서 의제처리 받은 각종 인․허가 중 농지전용허가협의는 지위승계대상이 되지 못하며, 피청구인은「민원사무처리에 관한 법률」제13조에 따라 청구인에게 2회에 걸쳐 보완요구를 하였다. 따라서 피청구인의 건축관계자 변경신고 반려처분은 정당한 처분이므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
1)「행정심판법」제2조, 제3조, 제13조
2)「건축법」제11조
3)「건축법시행규칙」제11조
4)「민원사무처리에 관한 법률」제13조
5)「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제14조, 제15조
6)「농지법」제34조, 제39조, 제55조
7)「농지법시행령」제32조
8)「도로법」제4조, 제38조
9)「도로법 시행규칙」제2조
5. 인정사실
가. 청구인은 2011. 5. 9. ○○시 ○○면 ○○리 768-1번지(전, 2,173㎡, “이하 이 사건 토지”)에 대하여 부동산임의경매로 ○○지방법원 ○○지원의 매각허가결정을 받고, 2011. 5. 17. 소유권을 취득하였다.
나. 청구 외 ○○○는 이 사건 토지에 2010. 1. 21. 건축허가를 받았으나, 건축물 착공신고를 이행하지 않아 피청구인이 2010. 11. 24. 건축허가 착공기한 만료에 따른 예고(독촉)을 하였고, 이에 청구 외 ○○○가 2011. 1. 17. 착공연기신청서를 제출하여 피청구인은 2011. 1. 31. 착공연기(2012. 1. 20.까지)를 하였다.
다. 청구인은 2011. 5. 30. 건축주의 변경을 위하여 「건축법 시행규칙」제11조에 따른 건축관계자 변경신고〔○○○(변경 전)→ 청구인(변경 후)〕를 하였고, 2011. 6. 14. 피청구인은 청구인에게 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 보완서류제출을 알렸고, 2011. 6. 29. 미제출사항에 대하여 재보완을 요구하였다.
라. 청구인은 피청구인의 보완서류제출에 대하여 답변서를 통하여 “명의변경동의서는 받을 수 없는 상황이며, 당초 신청서에 첨부한 매각허가결정서 및 매각대금 완납서류를 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 인정해주길 바란다”고 밝혔다.
마. 2011. 7. 20. 피청구인이 변경 구 건축주 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 제출토록 보완 요구하였으나, 해당기한까지 보완서류가 제출되지 않아 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제15조에 따라 반려처분하였다.
6. 판 단
가. 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 심판제기 요건을 갖춘 적법한 청구인지 살펴보면,「행정심판법」제2조 및 제3조에서 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말하며, ‘부작위’란 “행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다”고 규정하고 있고, 「행정심판법」제13조에 의하면 취소심판 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 의무이행심판청구는 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있다.
나. 먼저, 청구인이 피청구인의 건축관계자 변경신고 반려에 대하여 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 살펴보건대,
1) 「건축법」제11조제1항에서는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 한다”고 하고 있고, 「건축법 시행규칙」제11조제1항제1호에 따르면 “법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자의 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 경우에 해당하게 될 때, 그 양수인․상속인 또는 합병 후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일이내에 건축관계자변경신고서에 변경 구 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다”고 하고 있다.
2) 청구인의 건축관계자 변경신고에 대한 피청구인의 건축관계자 변경신고반려가 행정심판의 대상이 되는 거부처분이 되기 위해서는 신청인에게 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 된다고 할 것인 바,「건축법 시행규칙」제11조제1항제1호에서는 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 경우에 건축관계자 변경신고를 하여야 함에도, 청구인의 경우에는 이 사건 토지에 착공신고가 연기되어 있고, 건축의 착공조차 하지 않은 상태여서 토지의 양수인일 뿐이지, 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 경우에 해당하지 않는다.
3) 이에 따라 청구인은 건축관계자 변경신고 대상이 아닌 사항에 대하여 신청한 것이 되어「건축법」상 건축관계자 변경을 요구할 수 있는 법률상 신청근거가 없고, 이를 조리상의 권리가 있다고도 볼 만한 정황도 없다. 따라서, 청구인의 건축관계자 변경신고는 단순한 민원제기에 불과하다고 할 것이며, 이에 대한 피청구인의 반려 역시 단순한 민원에 대한 회신으로 청구인의 구체적인 권리․의무에 직접적인 변동을 초래한다고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없을 것이다.
다. 그러므로 건축주의 건축허가 취소 등을 통하여 청구인이 이 사건 토지에 허가신청을 하여 목적을 달성할 수 있음은 별론으로 하더라도, 이 사건 청구는 행정심판의 제기요건을 결한 부적합한 청구라 할 것이다.
라. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
