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이 유(2011-132)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○○영농조합법인(○○군 ○○면 ○○리 ○○번지)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2009. 8. 3. 설립 등기된 영농조합법인으로 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 외 1필지(답, 2,428㎡, 농업진흥구역, 수산자원보호구역)에 동․식물관련시설(건축면적 895.5㎡, 연면적 1,255.5㎡, 오리사육시설) 신축을 목적으로 피청구인에게 2009. 10. 13. 수산자원보호구역내 행위허가, 개인하수처리시설 설치신고, 가축분뇨배출시설 설치신고, 정보통신공사 사전설계 검토 및 소방동의 등 복합민원으로 건축허가를 신청하여 2009. 10. 21. 건축허가를 받았으나, 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않았다는 사유로 피청구인으로부터 2011. 4. 27. 건축허가 취소 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 외 1필지에 동물 및 식물관련시설 신축을 목적으로 2009. 10. 13. 피청구인에게 복합민원으로 건축허가를 신청하여 2009. 10. 22. 건축허가를 받았다. 허가일로부터 1년 이내 공사에 착공하지 않았다는 사유로 피청구인이 건축허가를 취소하였으나 현재 이 사건 부지에는 토목공사가 진행 중이고, 피청구인이 청구인의 주소지로 청문실시에 관한 공문을 보냈다고 주장하나 직원들은 이 공문을 받은 사실이 없다.
나. 공사가 늦어진 사실은 인정하나, 현재는 건축 준비가 완료된 상태로 2011. 4. 20. 공사업체와 계약을 체결함은 물론이고 현장사무실을 완료하였기 때문에 착공계를 제출하여 공사를 마무리할 것이므로, 건축허가 취소 처분의 취소를 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 외 1필지 상에 동식물관련시설(축사) 신축을 목적으로 2009. 10. 13. 수산자원보호구역내 행위허가, 개인하수처리시설 설치신고, 가축분뇨배출시설 설치신고, 정보통신공사 사전설계 검토 및 소방동의 등 복합민원으로 건축허가를 신청하여 2009. 10. 22. 건축허가를 받았으나, 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않아 피청구인은 2011. 4. 27. 「건축법」제11조제7항에 의해 건축허가를 취소하였다.
나. 건축허가 취소 처분에 대한 피청구인의 절차가 적법한 절차였다는 주장에 대해 청구인은 인정할수 없다고 주장하고 있으나, 「건축법」제11조제7항에 의하면 “건축허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니하거나, 1년 이내에 공사에 착수하였으나, 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 그 허가를 취소하여야 한다.”에 따라 반드시 청문절차가 필요 없고, 또한, 건축허가 시에도 허가조건에 위 조문을 인용하여 취소 될 수 있다는 안내내용이 포함되어 있어 논쟁의 대상이 되지 않음에도 건축주의 부득이한 사정을 감안하여 「행정절차법」에 따라 실시한 청문 또한 사전통지, 공시송달 등 적법한 절차에 따라 처리하였기에 절차는 명백히 타당하며, 적법한 행정처분이다.
다. 피청구인이 발송한 공문을 청구인이 받은 사실이 없으며 토목공사 현장으로 보낸 공문으로 건축허가를 취소하는 것은 부당하다는 주장에 대해 살펴보면, 피청구인은 「행정절차법」제21조에 따라 청문의 사전통지를 하였으나, 반송(폐문부재)으로 송달이 불가능하여 「행정절차법」제14조제4항에 따라 공시송달 등 적법한 절차를 거쳐 거축허가가 취소되었기에 청구인의 주장은 논쟁의 여지가 없다. 또한, 토목공사 계획은 건축허가 서류 등에 없으며, 설상 있다고 하더라도 대지경계선에 부지 안전 및 부지확보를 위한 단순한 옹벽공사이지, 건축물의 건축을 위한 착공과는 연관관계가 있다고 볼 수 없어 청구인의 주장은 이유없다.
라. 청구인은 공사업체와 공사계약을 체결하였고, 현장사무실을 완료하였기에 조속한 시일 내에 착공계를 제출하여 공사를 마무리할 것이라고 주장하고 있으나, 현장사무실은 건축허가 위치와 상관없는 ○○군 ○○면 ○○리 533번지 상에 건립되어 있으며, 농지전용허가, 수산자원보호구역 내 행위허가, 건축허가를 득하지 아니하고 불법으로 건축된 사항으로 법적 절차에 따라 조치될 예정이므로, 곧 공사에 착공할 것이라는 청구인의 주장은 타당하지 않다.
4. 관계법령
가.「건축법」제11조, 제79조, 제86조
나.「행정절차법」제21조, 제22조
5. 인정사실
가. 청구인은 2009. 10. 21. ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 외 1필지(답, 2,428㎡, 농업진흥구역, 수산자원보호구역)에 오리사육시설 신축을 목적으로 건축허가(건축면적 895.5㎡, 연면적 1,255.5㎡)를 신청하여 2009. 10. 21. 건축허가를 받았다.
나. 청구인의 법인등록지는 이 사건 건축허가지인 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지로 건축허가를 받은 후 1년이 지난 2010. 10. 20. 까지 착공하지 못하였으며, 청구인이 제출한 현황 사진을 확인해 보면 부지경계확정을 위한 옹벽설치 공사만 완료된 상태이다.
다. 피청구인은 건축허가 취소 전 청구인에게 2011. 3. 18. 청문실시 공문을 발송하였으나, 2011. 3. 25. 폐문부재로 배달되지 않았음을 확인하고 2011. 3. 28. 공시 송달하였다. 또, 2011. 3. 29. 피청구인은 청문실시 공문을 반송 받았고, 청문일인 2011. 4. 21. 청구인은 참석하거나 의견을 제출하지 않았다.
라. 피청구인은 2011. 4. 27. 허가받은 날부터 1년 이내 공사에 착수하지 않았다는 사유로 이 사건 건축허가를 취소하였다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분관련 근거를 살펴보면, 「건축법」제11조제7항에 건축허가를 받은 자가 허가 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하거나, 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에 허가를 취소하여야 하며, 허가 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다고 정하고 있다. 또, 「행정절차법」제21조제1항에서 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 처분원인이 되는 사실, 처분내용 및 법적근거, 의견제출기관 및 기한 등을 당사자에게 통지하여야 하며, 같은 법 제22조제3항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 청문과 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 규정하고 있다. 「행정절차법」제14조제4항에 송달 받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능할 경우 관보․공보․게시판․일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 하고 있다.
나. 「건축법」제86조의 청문은 「건축법」 제79조에 규정된 위반건축물 등에 대하여 허가 또는 승인을 취소하거나 공자중지 명령, 건축물의 철거․개축․증축․수선․용도변경 등에 대한 조치를 명할 때 거쳐야 하는 것으로, 이 사건과 같이 「건축법」제11조제7항에 따라 건축공사 미착수를 사유로 하는 건축허가의 취소는 「건축법」상 청문의 대상이 아니라 할 것이다. 다만, 「행정절차법」제22조제3항에서 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서는 당사자 등에게 의견제출 기회를 주도록 하고 있고, 건축허가는 상대방에게 이익을 주는 수익적 행정처분으로 이를 취소하는 것은 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이므로 「건축법」에서 비록 청문 없이 건축허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있을지라도 「행정절차법」제21조제1항에 따라 처분사실을 통보하여야 하고, 같은 법 제22조제3항에서 규정한 최소한의 의견제출 기회를 부여한 후 허가취소 여부를 결정하여야 할 것이다.
다. 이 사건의 경우 청구인이 비록 1년이 지나도록 착공신고를 하지 아니하고, 착공연기 신청도 하지 아니함으로써 허가취소의 요건을 충족하고 있기는 하나, 지금에라도 착공연기 신청서를 제출한다면 허가권자인 피청구인은 착공연기의 정당한 이유가 있는지 살펴 정당한 사유가 인정될 때에는 1년의 범위 안에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있는 여지가 남겨져 있으므로 의견청취가 명백히 불필요한 당연 취소사유에 해당하지 아니한다.
라. 청구인이 청문사실을 통보 받지 못하여 의견제출 기회를 갖지 못하였다고 주장하고 있는 점에 대해 살펴본다.
1) 피청구인은 2011. 3. 18. 이 사건 건축허가 청문을 2011. 4. 21. 14:00 실시한다는 사실을 등기로 통보하였으나, 2011. 3. 25. 폐문부재로 청구인의 등기우편물 수령이 불가능함을 인지하고, 2011. 3. 25. 공고 의뢰하여 2011. 3. 28.부터 2011. 4. 10.까지 공시송달 공고 하였다. 피청구인은 이 사건의 청문실시 통보 공문이 반송되었으므로, 송달이 불가능한 경우나 송달 받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 확인 할 수 없는 경우에 해당한다고 주장하고 있으나, ‘주소나 영업소가 불분명하여 송달할 수 없는 때’라 함은 송달을 할 자가 선량한 관리자의 주의를 다하여 송달을 받아야 할 자의 주소나 영업소를 조사하였으나 그 주소나 영업소를 알 수 없는 경우를 뜻하는 것으로서, 이러한 요건이 구비되지 않은 상태에서 이루어진 공시송달은 부적법하여 그 효력이 발생하지 않는다 할 것이고(대법원 1991. 10. 9. 선고 91후59판결, 2005. 5. 27. 선고 2003후182판결), 단 1회 등기 우편물이 반송되었다는 것이 ‘송달이 불가능 한 경우’에 해당한다고 볼 수도 없다.
2) 또한, 법인에 대한 송달은 본점 소재지에서 그 대표이사가 이를 수령할 수 있도록 함이 원칙이고 그와 같은 송달이 불능인 경우에는 법인등기부 등을 조사하여 본점 소재지의 이전 여부 이외에도 법인등기부상의 대표이사의 주소지 등을 확인하여 송달을 실시하여 보고, 그 송달이 불가능한 때에 비로소 공시송달 할 수 있을 것이다.(대법원 2007. 1. 25. 선고2004후3508판결) 피청구인이 청구인 법인의 소재지인 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지에 청문기일을 등기로 통지하였다고 하더라도, 그 횟수가 단 1회에 불과하고 법인 소재지는 건축공사가 착공되지도 않은 주소지임이 명확한데도 법인 대표이사의 주소지로 청문기일을 통지해 보지 않고 바로 공시송달한 것은 요건을 갖추지 못한 부적법한 공시송달이라 할 것이다. 따라서, 이 사건 처분은 피청구인이 건축허가 취소에 따른 의견제출 기회를 부여하지 않은 부적법한 처분이라 할 것이다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
