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이 유(2011-121)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○면 ○○리 48-10번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2011. 3. 18. ○○시 ○○면 ○○리 73-1번지 외 73-6번지(대지 : 8,538㎡, 건축연면적 : 1,761㎡, 용도지역 : 준공업지역) 일원에 자동차해체재활용업을 영위하는 ○○○ 무역상사(신설 업체)에 대한 자동차관리사업등록신청을 하였으나, 「자동차관리법」제53조제4항 “시장․군수․구청장은 제3항에 따른 등록기준을 적용할 때 자동차관리사업의 적정 공급 규모 또는 교통, 환경오염, 주변 여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다.”는 사유로 피청구인으로부터 2011. 4. 19. 자동차폐차업 등록신청 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 1998년부터 중고자동차를 해외에 수출하는 무역업을 영위하면서 중고자동차의 물량을 확보하기 위하여 자동차폐차장 3개소(○○시 1, ○○시 2)를 운영하고 있고, 중고차량과 중고차량부품을 수출하는 무역업은 중고차량의 보관 장소와 중고부품을 컨테이너 박스에 적재하기 위하여 상당히 넓은 면적의 작업장이 필요하나, 청구인이 운영하고 있는 자동차폐차장 3개 영업장은 공장부지 면적이 협소하여 외국의 바이어가 요구하는 물량을 전부 수용할 수 없어 오래전부터 공장부지가 넓고 환경오염이 거의 없는 현대식 자동차폐차장을 추가 설립할 계획으로 공장 부지를 물색해 왔고, 그러던 중 청구인이 현재 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-12번지의 토지를 ○○○ 외 1인으로부터 임대하여 ○○○폐차장을 운영하고 있어 연접지인 ○○시 ○○면 ○○리 73-1번지 외 2필지(이하 ‘사업신청지’라 한다.)를 15억원을 투자하여 매입하였다.
나. 청구인의 사업신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조 및 동법 시행령 제30조에 근거하여 피청구인이 입안한 ○○도시기본계획상 준공업지역으로 자동차폐차업의 입지를 제한할 수 있는 어떠한 근거도 없고, 청구인이 알고 있는 바로는 ○○시 관내에서 준공업지역은 청구인이 신청한 ○○시 ○○면 ○○리 1개소 뿐인 것으로 알고 있으며, 1999. 10. 25.에 「지적법」상 지목이 ‘전’에서 ‘공장용지’로 변경된 토지로 자동차폐차업의 입지를 제한할 수 없을 뿐만 아니라 기 조성된 토지이기 때문에 임야나 전답을 공장용지로 조성하면서 발생할 수 있는 난개발이나 환경오염 등의 문제도 발생하지 않는 곳이다. 또한 본 사업신청지는 1999년부터 공장용지로 변경되어 최초에는 자동차폐차업을 운영하였고, 2002년부터는 폐기물처리업을 계속하여 운영해 온 토지로서 사업부지 내에 오수정화시설을 비롯하여 자동차관련시설(공장)이 건축되어 있으며, 신청일 당시에도 폐기물처리업이 허가되어 있는 토지이다.
다. 한편 청구인은 피청구인이 2010년부터 난개발을 예방하기 위하여 무분별한 공장의 개별입지를 제한해 오고 있다는 소식을 접한 후, 새로운 자동차폐차장 부지를 물색하면서 2010. 12. 본 사업신청지를 매입하기 이전에 ○○시청 자동차폐차업 관련부서의 공무원과 법무법인 등으로부터 ○○시 내의 토지 중 ○○면 ○○리 준공업지역 내의 토지는 자동차폐차업 등록이 가능할 것이라는 자문을 받고 매입한 후 자동차관리사업등록신청서(자동차해체재활용업)를 제출하였으나, 피청구인으로부터 피청구인 측의 방침으로 난개발을 예방하기 위하여 공장의 무분별한 개별입지를 제한하고 있으므로 허가할 수 없다는 설명을 듣고, 청구인이 피청구인을 비롯하여 담당과장, 담당주사 등 인허가 관련 공무원 모두에게 본 사업신청지는 ○○시의 도시기본계획상 하나뿐인 준공업지역 내에 위치한 공장용지이고 1999년부터 현재까지 계속하여 자동차폐차업과 폐기물처리업을 영위해오고 있는 토지이므로 난개발을 예방하기 위한 공장의 개별입지 대상이 아닐 뿐만 아니라, 공장 인근 마을주민들도 폐기물처리업을 가동하는 것 보다는 원래부터 운영했던 자동차폐차업을 희망하고 있으며 집단민원도 없다는 내용을 자동차관리사업 동의서를 제시하면서 설명하였다. 또한 청구인이 본 사업신청지의 자동차폐차업 허가를 득하면 청구인이 연접지에서 공장용지를 임대하여 운영하고 있는 ○○○폐차장의 경우 도로와 연접하여 주변경관을 저해하기 때문에 폐업할 것이라고 설명하였음에도 피청구인은 ○○시의 난개발예방을 위한 공장의 개별입지 제한 방침에 예외가 있으면 안 된다는 입장을 고수하였고, 청구인은 도저히 상식선에서 이해할 수 없는 사안이니 신중하게 검토해 달라고 의견을 제시하였으나 피청구인은 구체적인 반려사유도 제시하지 않은 채 단순히 「자동차관리법」제53조제4항의 규정만을 열거하며 이 사건 신청을 반려하였다. 따라서 이 건 처분은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 「자동차관리법」에서 구체적으로 자동차폐차업을 제한하고 있지 않음에도 이를 제한한 것이고, 설사 본 건의 처분이 피청구인의 재량행위에 해당할지라도 재량권을 일탈한 위법행위임은 재론할 필요도 없다.
라. 청구인은 본 사업신청지를 매입하기 전에 관련부서의 공무원과 법무법인 등으로부터 해당 토지에 자동차폐차업 등록이 가능할 것이라는 자문을 받고, 임야나 전답을 매입하여 공장 부지를 조성하는 것에 비하여 월등히 높은 15억원을 투자하여 이 사건 신청서를 제출하였으나, 피청구인으로부터 법령상의 문제도 아닌 ○○시의 방침으로 난개발을 예방하기 위하여 공장의 무분별한 개별입지를 제한하고 있으므로 허가할 수 없다는 입장은 도저히 상식선에서 이해할 수 없는 행정처분이며, 본 사업신청지를 매입하면서 은행으로부터 차입한 금융비용과 사업신청 즉시 자동차폐차업을 운영할 수 있을 것으로 판단하여 미리 채용한 직원에 대한 임금도 청구인에게 큰 부담이 되고 있으므로 피청구인의 위법․부당한 반려처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 자동차폐차장 등록신청의 법적성질을 살펴보면, 「자동차관리법」 제53조제3항은 자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 특별시ㆍ광역시 또는 도의 조례로 정하게 되어 있고 같은 법 제53조제4항에 시장․군수 또는 구청장은 제3항에 따른 등록기준을 적용할 때 자동차관리사업의 적정 공급 규모 또는 교통, 환경오염, 주변여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는 점 등으로 볼 때 자동차폐차장 등록신청을 받은 경우 그 신청이 이 법령과 타 관계법령의 규정에 적합한지 여부를 검토하여 수리여부를 결정하도록 되어 있어, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제36조의 규정에 의한 실무종합심의회를 개최하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 토지관련 법령의 기준과 요건 등에 부합하는지 여부를 종합적으로 검토하여 그 수리여부를 결정하고 수리 통보서를 교부하여야 한다고 규정하고 있는 점 등으로 볼 때, 청구인의 주장처럼 자동차폐차장 등록신청이 관련 법령의 기준과 요건 등에 부합하는지 여부와 타 법령의 저촉여부를 검토한 후 관계법령상의 제한사유가 없는 한 반드시 승인하여야 하는 기속행정행위가 아니라 설령, 자동차폐차장 등록 신청이 관계법령이 제한하고 있는 사유에 해당하지 않고 각 개별법령에 저촉되지 않는다 하더라도 난개발 예방을 위한 공장 등의 개별입지 제한을 위한 시 방침에 예외가 있으면 안 된다는 입장과 자동차관리사업의 적정공급 규모 또는 교통, 환경오염 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 불수리 할 수도 있는 재량적 행정행위라 할 것이다.
나. 일반적으로 피청구인과 같은 행정청은 청구인과 같이 모든 주민들이 관계법령에 의한 인․허가신청이 있다고 하여 그 모든 신청에 대하여 인․허가처분을 할 수 있는 것은 아니며, 그 인․허가 처분으로 인하여 다른 부분에 대한 침해적인 부분이 예상될 경우 그 인․허가처분이 가능한지 여부에 대하여 신중하게 심사할 필요가 있으므로 그 인․허가신청 서류 등을 검토한 결과 그 신청이 ① 당해 법령상의 제한에 위배되는 경우 ②당해 법령은 아니라고 하더라도 다른 관계 법령상의 제한에 위배되는 경우 ③ 합리적이고 타당한 방법으로 수립된 재량행사기준에 위배되는 경우 ④ 인․허가처분을 하는 경우 중대한 공익이 침해될 우려가 있는 경우에는 인․허가신청을 거부하고 인․허가처분을 하지 아니할 수 있다고 하겠고, 또한, 법령상 행정기관에 재량이 부여되어 있는 경우 행정기관이 그 재량에 따라 인․허가의 기준으로서 재량준칙을 정한 때에는 그 기준이 객관적으로 불합리하거나 부당한 점이 있다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 그 행정청의 의사는 가급적 존중되어야 하는 것이므로 당해 행정청은 그 기준이나 합리적인 판단에 의하여 등록신청을 거부할 수 있다고 하겠다. 그러므로 이 사건과 같은 자동차폐차장 등록신청은 법령상 형식적 요건을 갖추었다고 무조건 승인하는 행정상의 신고와는 달리 자동차폐차업이라는 업종이 필수적으로 소음 등 대기환경오염물질을 배출하고 또한 무질서한 난개발 등으로 인근 주민들의 생활상 오염은 물론 농촌의 정온환경에 나쁜 영향을 끼칠 것이 자명한 사실이므로, 피청구인으로서는「자동차관리법」제53조제4항의 규정에 의거 청구인의 자동차폐차장 등록신청 수리로 인한 위와 같은 공익적 침해의 현저성에 대하여 실질적이고 종합적으로 고려하여 그 승인여부를 결정할 수 있는 재량의 영역으로 보는 것이 「자동차관리법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 환경관련 법령의 입법취지 및 합목적성에 부합한다고 본다.
다. 따라서 피청구인이 위와 같이 청구인이 신청한 이 사건 자동차폐차장 등록신청 사항을 검토한 결과, 이 사건 자동차폐차장 등록신청 입지지역은 준공업지역으로 자동차폐차장 등록은 가능하고 자동차폐차장 2개소 등이 현재 가동 중에 있지만 무질서한 난개발 예방을 위한 공장 등의 개별 입지를 제한하는 피청구인의 방침 등 공익적 요소를 고려할 필요성이 있으므로 법령상 명시적인 근거가 없다고 하더라도 여러 가지의 상황을 법 자체의 목적 등에 비추어 합리적으로 고려해 볼 때 이 사건 청구인의 자동차폐차업을 승인할 경우 자동차폐차장 가동으로 인하여 얻는 사익보다 자동차폐차장이 입지하여 발생하는 농촌의 정온 환경파괴와 무질서한 난개발, 200여명의 주민들의 건강권과 생존권이 침해받는 공익적 불이익이 더욱 크다고 판단되고, 형식적 요건에서 청구인이 제출한 사업계획서에 대하여 신중히 검토한 결과 청구인의 이 사건 자동차폐차장 등록으로 발생할 수 있는 환경오염사고로 인한 방지대책에 있어 그 안전성이 확보되어 있다고 볼 수 없어 이 사건 처분을 한 것이므로 이는 청구인의 자동차폐차장 등록으로 발생할 수 있는 중대한 공익침해를 방지하기 위한 타당한 처분이지 청구인의 주장처럼 위법한 처분은 아니라 할 것이다.
4. 관계법령
가.「자동차관리법」제53조, 제54조
나.「자동차관리법 시행규칙」제111조
다.「경상남도 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례」제1조, 제2조, 제5조
라.「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」제36조
마.「국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령」제30조
바.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제36조
5. 인정사실
가. 이 건 신청지는 ○○○○○(유)이 폐기물중간처리업 및 자동차폐차업(1998. 1. 20 ~ 2001. 6. 13.)을, (주)○○자원이 폐기물중간처리업 및 자동차폐차업(2002. 5. 10. ~ 2003. 10. 17.)을, ○○환경산업(주)이 폐기물중간처리업(2003. 10. 17. ~ 2003. 11. 20.)을, (주)○○가 금속원료 재생업(2006. 12. 6. ~ 2011. 2. 11.)을 업종으로 하는 사업을 운영하였다.
나. 청구인은 이 건 신청지에 청구인의 폐차장 등록 및 자동차무역업 등록과 관련하여 ○○시 ○○면 ○○리 이장 ○○○ 외 51명이 청구인의 자동차관리사업에 동의한다는 서명을 받은 동의서를 제출하였다.
다. 청구인은 2011. 3. 18. ○○시 ○○면 ○○리 73-1번지 외 1필지에 자동차해체재활용업에 대한 자동차관리사업등록신청서(대지 : 8,538㎡, 건축연면적 : 1,761㎡, 용도지역 : 준공업지역, 사업계획 : 월300여대 폐차재활용 및 자동차․부품 해외수출, 사업비 34억원, 종업원 20명)를 제출하였다.
라. 피청구인은 2011. 4. 19. 청구인의 자동차폐차업 신청과 관련하여 구체적인 반려사유 없이「자동차관리법」제53조제4항인 “시장․군수․구청장은 제3항에 따른 등록기준을 적용할 때 자동차관리사업의 적정 공급 규모 또는 교통, 환경오염, 주변 여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다.”는 근거법규를 들어 반려하였다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분법규를 살펴보면, 「자동차관리법」제53조제1항의 규정에 의하면 자동차관리사업을 경영하고자 하는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시장․군수․구청장에게 등록하여야 하고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 자동차관리사업 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 특별시․광역시 또는 도(특별자치도를 포함한다)의 조례로 정한다고 규정되어 있으며, 같은 조 제4항에서는 시장․군수․구청장은 제3항에 따른 등록기준을 적용할 때 자동차관리사업의 적정 공급 규모 또는 교통, 환경오염, 주변 여건 등 지역적 특성을 고려할 필요가 있거나 그 밖에 공익상 필요하다고 인정될 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는바, 이 취지에 비추어 볼 때 허가관청이 자동차관리사업 등록신청에 따라 등록을 수리할 것인지의 여부를 결정함에 있어서 그 등록신청이 관계법령이나 그 규정에 따라 조례로 정한 자동차관리사업 등록기준에 적합한 것으로 인정되는지의 여부와는 별도로 그 등록신청의 내용이 교통․환경오염․주변여건 등 지역적 특성을 감안할 필요가 있는지와 공익상 필요가 있는지의 여부를 여러 가지 사정 등을 종합하여 심사할 수 있다 할 것이다.
나. 위 인정사실과 관계법령을 종합해 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 구체적인 반려사유를 제시하지 않아 정확한 내용을 파악할 수는 없으나, 처분 근거법규로 볼 때 농촌의 정온 환경파괴와 무질서한 난개발 등 공익상의 이유를 들어 이를 거부하였다 할 것이다. 따라서「자동차관리법」에서 피청구인에게 지역특성의 감안 또는 공익상 필요에 의하여 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있는 권한을 부여하고 있으므로 피청구인에게 이 건 등록에 관하여 재량권이 있음을 인정할 수는 있으나, 이 건 신청지는 1999. 10. 25.부터 공장용지로 지정되어 자동차폐차업, 폐기물중간처리업 등의 사업을 지속적으로 영위하여 온 곳으로 이미 관련 건축물과 기반시설이 갖추어져 별도의 개발이 요구되지 않는 점, 이 건 신청지가 인근마을과 도로, 농경지 등과 일정 거리를 두고 있고 비교적 높은 지역에 산림으로 둘러싸여 있어 주변경관을 해치거나 이 건 폐차장 운영으로 인한 직접적인 위해가 예견된다고 볼 수 없는 점, 청구인의 사업장에 ○○○ ○○면 주민을 고용하겠다는 장기계획을 수립하고 인근 주민으로부터 이 건 등록신청과 관련하여 마을이장 등 52명의 동의서를 받는 등 사업추진과 관련하여 별도의 민원이 없는 점, 청구인이 사업추진을 위해 고액의 자금을 투자하여 공장 부지를 매입한 점 등을 고려한다면 피청구인이 이 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익목적에 비하여 청구인이 입게 되는 사익상의 피해가 크다고 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 공익과 사익간의 형량을 그르친 위법․부당한 처분이라 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
