|
이 유(2011-112)
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○ 주식회사(○○시 ○○면 ○○리 1005-1번지)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 1987. 7. 6. 설립 등기 이후 ○○시 ○○면 ○○리 1005-1번지에서 통조림 제조 등의 농․수산물 가공업을 하는 회사로, 청구인이 주문자 상표부착 방식으로 제조하여 ○○ ○○에 납품한 꽁치 통조림에서 나무조각이 나왔다는 소비자의 이물질 신고가 2011. 2. 26. 서울지방식품의약품안전청 소비자 신고센터에 접수되어, 피청구인으로부터 ‘○○ 꽁치 통조림에서 이물 발견’을 사유로 피청구인으로부터 2011. 4. 4. 시정명령을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 굴 훈제 통조림 제조 등의 농․수산물 가공 사업을 하는 회사로, 자체 상표 통조림의 제조와 아울러, 주문자 상표 부착방식의 통조림을 제조 납품하고 있다. 청구인이 ○○산업 주식회사로부터 주문자 상표부착방식으로 제조한 꽁치 통조림(○○ 꽁치 400g)을 ○○○○에서 구입한 소비자가가 통조림을 개봉하여 섭취중 이물질이 발견되었다며 ○○산업 주식회사에 불만을 제기하였고, 같은 사항으로 서울지방식품의약품안전청에 신고를 하였다. 소비자 신고를 받은 서울지방식품의약품안전청은 제조사인 청구인의 관할 관청인 피청구인에게 소비자 신고사실을 이첩하였고, 피청구인은 2011. 3. 22. 청구인에게 꽁치 통조림에서 나무조각이 발견되었음을 원인사실로 하여 ‘시정명령’ 처분을 할 것을 사전 통지하였고, 청구인은 행정처분 사전통지에 기재된 사항을 신뢰하고 동일한 사건에 대한 재발방지를 위해 노력하겠다는 취지의 의견을 제출하였다.
나. 청구인은 이후 그간 제조식품의 위생과 안전을 위하여 최선을 다하여 직원교육 및 시설설치, 위생 등에 세심한 주의를 기울였음에도 이러한 일이 발생한 것에 대하여 철저히 조사하였으나, 통조림에 나무조각이 들어갈 공정상의 하자나 직원들의 실수를 발견할 수 없었다. 이에 청구인이 ○○산업 주식회사로 제기된 소비자의 불만내용을 정확히 확인 한 결과 꽁치 통조림 개봉 즉시 이물질을 발견한 것이 아니고, 소비자의 처가 통조림을 개방하고 그 내용물인 꽁치와 다른 식재료들을 혼합하여 끓인 김치찌개에서 신고 소비자가 이물질인 4˜5㎝정도의 나무조각을 발견한 것이며, 처음에는 소비자의 처가 김치찌개를 끓이는 과정에서 나무조각이 혼입된 것으로 생각하여 소비자의 처와 다툰 사실까지 있음을 알게 되었다. 불만신고를 한 소비자의 신고내용으로는 청구인이 제조한 통조림에서 이물질이 혼입된 것인지, 통조림 내용물이 아닌 조리과정에서 혼입된 것인지 판단할 수 없는 상황인데도, 피청구인은 청구인이 제조한 통조림에서 나무조각이 나온 것으로 단정하고 「식품위생법」위반을 사유로 사전통지를 하였고, 소비자가 통조림 내용물이 일부 들어간 김치찌개를 먹던 중 나무조각을 발견하였다는 최초 신고내용을 모르는 청구인으로서는 피청구인의 사전통지에 차후 통조림에 이물이 혼입되지 않도록 최선을 다하겠다는 원론적인 의견을 제출 할 수밖에 없었다.
다. 신고 소비자가 이물질을 발견한 경위로만 보면, 꽁치 통조림과 김치 등의 재료들 중 어떤 재료 속에 나무조각이 있었던 것인지 알수 없으며, 원재료가 아닌 김치찌개 조리과정에서 이물질이 혼입된 것인지 조차 알수 없다. 또, 이물질 혼입 가능성을 고려한다면, 꽁치의 살 속에 나무조각이 박혀 있을 확률과 김치에 나무조각이 있을 확률을 비교하더라도, 여러 가지 재료를 혼합하여 만드는 김치에 나무조각이 혼입될 확률이 더 클 것이며, 기계 설비와 제조공정, 검사 등의 엄격한 법규정을 적용받는 판매통조림 제조과정과 가정에서의 조리과정을 비교하더라도, 가정의 조리과정에서 이물질이 혼입될 확률이 더 클 것이다.
라. 나무조각이 통조림에서 나온 것인지, 조리 과정에서 나온 것인지 확인할 수 없고, 통조림 보다 김치에서 나무조각이 혼입될 확률이 더 크고, 기계화된 제조과정보다 가정에서의 조리과정에서 나무조각이 혼입될 확률이 더 큼에도, 피청구인은 청구인이 제조한 통조림에서 나무조각이 나왔다고 단정하고 이 사건 처분인 시정명령을 한 것은 부당하다.
마. 시정명령이 행정처분 중 큰 제재는 아니나, 청구인의 입장에서는 시정명령이라 하더라도 이는 그 과중을 떠나 「식품위생법」위반에 따른 행정처분을 받았다는 사실만으로도 기존 거래처와 거래가 단절되고, 새로운 영업이 사실상 불가능해 지는 등 영업상 돌이킬 수 없는 손해가 발생하여 청구인 회사와 직원 수백명의 생계를 위협하는 막대한 피해로 이어질 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 1005-1번지에서「○○○꽁치」라는 제품을 생산하는 ○○○○(주)이라는 업체로, 2011. 2. 26. 서울에 거주하는 청구 외 박이하 주부가 동네 ○○○○에서 청구인이 제조한 꽁치 통조림을 구입한 후 청구 외 소비자가 구입한 배추김치에 꽁치 통조림을 넣고 김치찌개를 만들어 4인 가족이 식사를 하던 중 남편이 떠서 먹은 김치찌개에서 나무 조각 이물질이 발견되어, 남편과 다툼이 있은 후 서울지방식품의약품안전청 소비자신고센터에 이물질 발생신고를 하였고, 소비자는 이물질을 가지고 서울시 ○○를 방문하여 이물질을 발견하게 된 경위를 보건소 ○○○ 직원에게 설명한 후 이물질 혼입원인을 밝혀 줄 것을 요청함에 따라 피청구인에게 이 사건이 이첩되었다.
나. 피청구인은 제조사인 청구인에 대하여 이물질 발생 사실을 알리고 유선으로 자체조사를 요구하였고, 2011. 3. 14. 피청구인에게 ○○○○에서 생산한 ○○꽁치 제품의 이물혼입에 따른 실태조사 보고서를 제출하였으며, 이 조사보고서 내용 중 “이물질 혼입 클레임 발생경위가 꽁치원료 육속에 박혀 있는 이물질이 제조공정 중에 완벽히 제거되지 않아서 제품에 혼입되어 발생함”이라고 통지되었다. 피청구인이 2011. 3. 15. 청구인 회사를 방문하여 원료 입고부터 제품출하 공정까지 확인한 결과 나무를 사용하는 공정이 없었으나, 제품관리 담당이사와 담당자가 어선에서 꽁치를 잡아 바닥에 쌓았다가 냉동시키는 과정에서 살 속에 박힌 나무조각이 원료 해동․세척과정 또는 전처리(두절, 내장제거) 공정에서 나오는 경우가 있다고 진술한 것으로, 이물혼입 원인을 확인하고 확(자)인서를 징구하였다. 청구인은 피청구인에게 동일한 클레임 방지를 위하여 세척수의 압력을 높여 살 속에 박힌 이물을 제거하는 방안, 직원들의 정기교육을 강화하는 방안, 8,300만원의 비용으로 구입한 X선 이물검출기의 사용을 강화하는 내용으로 의견을 제출하였다.
다. 먼저, 이물질과 관련한 민원 처리과정을 살펴보면, 서울지방식품의약품안전청(KFDA) 홈페이지 ‘식품안전 소비자 신고센터’에 소비자들의 신고가 게시되면, 관리자는 접수된 내용에 따라 소비자단계, 유통단계, 제조단계 별로 조사기관을 지정하고, 소비자 소재 시군구에서 실시하는 소비자 단계조사와 구입처 소재 시군구의 유통단계 조사에서 특이사항이 발견되지 않았을 경우, 제조사가 소재한 시군구에서 제조과정을 조사하도록 하고 있다. 이 사건의 경우에도 소비자단계와 유통단계에서 이상이 없었으므로 제조단계에서 조사를 하도록 이첩됨에 따라 피청구인이 제조회사를 조사하게 되었다.
라. 청구인은 꽁치통조림을 개봉한 즉시 이물질을 발견한 것이 아니라 소비자가 꽁치 통조림을 개봉한 후 다른 식재료를 혼합하여 김치찌개를 끓인 후 신고한 소비자가 김치찌개를 먹는 과정에서 발견된 것이므로 청구인이 제조한 통조림에 이물질이 혼입된 것인지 아니면 조리과정에서 혼입된 것인지 판단할 수 없는 상황이라는 주장을 하고 있지만, 신고인이 제출한 클레임 접수증을 보면 신고인은 식약청과 농림부에 등록되어 있는 자이고, ○○○에 식품을 납품하는 회사를 심사하는 사람이며, 국내 굴지의 통조림회사를 방문한 적이 있는데, 통조림에 이러한 이물질이 들어갈 가능성이 있음을 확인하였다고 기록하고 있다. 또 소비자단계 조사표 중 조사자 의견란을 보면 하단에 HACCP(식품위해요소중점관리기준) 컨설팅 관련분야에 종사하고 있다는 등의 사실을 볼 때 나무 조각이 배추김치에서 들어간 것인지, 꽁치 통조림에서 들어간 것인지 어느 정도는 식별할 수 있는 안목을 가지고 있는 상태에서 신고한 것이라고 판단된다.
마. 이물질의 유입가능성은 여러 가지 식재료를 혼합하여 김치찌개를 만드는 과정이나 가정조리 과정에서 이물질 혼입될 가능성이 높음에도 불구하고 피청구인은 청구인이 제조한 통조림에서 나무 조각이 나왔다는 단정을 하고 행정처분을 한 것은 부당하다고 주장하나, 서울시 ○○ 보건소 ○○○ 직원이 신고한 당사자를 상대로 소비자단계에서 이물질 발견 경위를 직접 조사를 하였고, 유통단계의 조사에서는 이물이 혼입될 소지가 없었다고 판단한 후 제조과정에 대한 조사를 위해 피청구인에게 사건을 이첩한 것이므로 소비자 단계 및 유통단계의 조사결과를 피청구인은 신뢰 할 수 밖에 없다. 또, ‘소비자단계 조사표’ 내용 중 이물혼입 요약란에 의하면 배추김치를 집에서 직접 담은 것이 아니라 ‘구입’한 것이라고 표기하고 있는데, 구입한 배추김치는 청구인이 제조하는 제품과 마찬가지로 엄격한 제조공정 하에서 만들어 졌을 것이라 판단된다.
바. 피청구인이 청구인 공장의 원료보관실과 제조공정을 확인한 결과 나무를 사용하는 공정이 없어 혼입경위가 불명확하였으나, 청구인의 자체조사 결과보고서, 원료관리를 담당하는 청구인 이사와 담당자 의견에서 ‘세척과정에서 나무조각이 나오는 경우도 있다’는 진술을 종합하여 확인서를 징구하였고, 이를 근거로 소비자 신고센터에 제조단계 조사표를 입력하고, 행정처분을 하였다.
사. 청구인이 이물제거를 위하여 ① 공정별 직원교육을 수시로 실시, ② 세척수의 압력을 높여 혹시 발생할 수 있는 이물질 제거, ③ 약 8,300만원의 예산을 투입하여 이물발생 예방 및 클레임 재발방지를 위하여 노력하고 있고, 시정명령이 법규상 큰 제재는 아니라 하더라도 식품제조업체가 「식품위생법」위반으로 행정처분을 받았다는 사실만으로도 기존 거래처와의 거래가 단절되고, 새로운 영업이 불가능하여 영업상 돌이킬 수 없는 손해가 발생하고 있으며, 향후 회사의 존립에도 심각한 영향을 줄 정도로 그 영향이 크다고 주장하고 있지만, 모든 사람에게 평등하게 적용되어야 할 행정처분이 위반자 개인의 형편에 따라 처분기준이 달리 적용된다면 법규정을 성실히 이행하고 있는 대다수 영업자들과의 형평성에도 맞지 않으며, 「식품위생법」의 제정목적이 식품으로 인한 위생상 위해를 방지하고 식품영양의 질적향상을 도모하여 국민보건의 증진에 이바지하는 것임을 고려하면, 본 건 처분에 이르게 된 제반 법규정들이 추구하는 공익목적 달성과 법질서 확립을 고려한다면 이 사건 처분은 적법한 처분이다.
4. 관계법령
가.「식품위생법」제7조, 제76조
나.「식품위생법 시행규칙」제89조, 〔별표 23〕
5. 인정사실
가. 2011. 2. 26. 소비자가 청구인이 제조한 꽁치 통조림(○○가을꽁치 400g)과 구입한 김치를 함께 넣고 조리해 먹던 중 나무조각을 씹었다는 내용의 클레임이 ○○○○와 서울지방식품의약품안전청에 접수되었고, 이물혼입 경위에 대하여 서울시 ○○ 보건소에서 소비자 단계 조사와 유통단계조사를 실시한 결과 ‘제조과정에 대한 조사요구’된다는 조사자 의견으로 제조단계 조사로 진행되었다.
나. 피청구인은 제조단계 조사에서 2011. 3. 15. 청구인 회사를 방문하여 제조단계에 대한 조사를 실시하였다. 조사결과 제조과정에서 나무조각이 사용되는 공정은 없었으나, 청구인 측 제품관리담당으로부터 ‘원재료로부터 유입된 것으로 추정되는 나무조각 이물이 발견된 사실이 있으며, 살 속에 박힌 이물을 제조공정상 제거하지 못해 이 사건 클레임이 발생하였다’는 내용의 확인서를 징구하였다.
다. 피청구인은 2011. 3. 22. 행정처분 사전통지를 하였고, 청구인은 동일한 클레임 재발방지를 위하여 직원교육 실시, X-선 이물검사기를 92,600천원에 구입하여 제조공정을 개선하기 위해 최선을 다하고 있다는 내용으로 의견을 제출하였다. 피청구인은 청구인이 고가의 기계를 구입하고, 직원교육을 하는 등 재발방지를 위해 노력하고 있는 점을 감안하여 2011. 3. 31. 시정명령을 하였다.
6. 판 단
가. 먼저, 이 사건 처분관련 법규를 살펴보면, 「식품위생법」제7조제1항에 식품의약품안전청장은 국민보건을 위해 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 제조·가공·사용·조리·보존방법에 관한 기준을 고시하도록 하고 있고, 「식품위생법」제7조제4항에서는 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 제조·수입·가공·사용·조리·저장·소분·운반·보존 또는 진열하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 또, 「식품위생법」 제14조에 의해 고시된 「식품공전」제2. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격, 2. 식품원료 기준, (2)에서 ‘식품제조․가공영업허가(신고)대상이 아닌 천연성 원료를 직접처리하여 가공식품의 원료로 사용하는 때에는 흙, 모래, 티끌 등과 같은 이물을 충분히 제거하고 필요한 때에는 먹는물로 깨끗이 씻어야 하며 비가식부분은 충분히 제거하여야 한다’고 정하고 있고, 「식품위생법 시행규칙」제89조 〔별표 23〕행정처분 기준 Ⅱ.개별기준, 1.식품제조ㆍ가공업 등 파목1)에서 기생충 및 그 알, 금속, 유리, 칼날, 동물의 사체 이외의 이물이 혼입되었을 경우 1차 위반 시에 시정명령토록 하고 있다.
나. 피청구인의 제조단계 조사를 살펴보면, 2011. 3. 15. 청구인 회사 방문시 제조공정에서 나무조각의 유입가능성을 발견하지 못하였고, 피청구인의 진술에 의존하여 원재료에 있던 나무조각을 제거하지 못하여 이물이 혼입된 것으로 추정된다고 하고 있어 청구인의 제조과정 또는 원료 전처리 과정에 문제가 있다는 전제하에 제조단계 조사를 하였다고 판단되며, 청구인 역시 소비자가 이물을 발견한 경위를 정확히 알지 못한 상태에서 원재료인 꽁치의 살 속에 나무조각이 박혀 있어 제거되지 못하였을 것으로 추정된다는 확인서를 작성하였다.
다. 청구 외 소비자의 클레임 내용에 의하면 꽁치와 김치 둘 다 구입한 재료이며, 꽁치 통조림을 개봉한 즉시가 아닌 김치를 넣고 조리한 후 음식을 섭취하는 과정에서 나무조각을 발견하였다고 하고 있으므로, 나무조각이 꽁치 살 속에 박혀 있었다는 주장은 소비자의 추정에 불과하고, 서울시 ○○ 보건소에서 실시한 소비자 단계 조사와 유통단계 조사는 청구 외 소비자의 클레임 내용을 바탕으로 꽁치 통조림에 이물이 혼입되어 있었을 것이라는 추정하에 이루어 졌을 가능성을 배제할 수 없을 뿐만아니라, 위의 두 단계에서 이물혼입 경위를 밝히지 못하였다는 사실만으로 제조단계에서 이물을 제거하지 못하였거나, 이물이 들어갔을 것이라고 단정할 수도 없고, 김치의 제조․유통과정 또는 조리과정에서의 이물혼입 가능성을 완전히 배제할 수도 없다
라. 신고인이 제출한 클레임 접수증을 보면 신고인은 식약청과 농림부에 등록되어 있는 자이고, ○○○에 식품을 납품하는 회사를 심사하는 사람이며, 과거 국내 굴지의 통조림회사를 방문하였을 때 통조림에 이러한 이물질이 들어갈 가능성이 있음을 확인하였다고 기록하고 있고, 소비자단계 조사표 중 조사자 의견란 하단에 신고인이 HACCP(식품위해요소중점관리기준) 컨설팅 관련분야에 종사하고 있다는 등의 사실을 볼 때 나무 조각이 배추김치에서 들어간 것인지, 꽁치 통조림에서 들어간 것인지 어느 정도는 식별할 수 있는 안목을 가지고 있는 상태에서 신고한 것이라 추정할 수 있다고 하더라도, 식품제조업자에게 제재적인 행정처분을 할 때에는 객관적인 위법사실이 전제되고, 식품제조업자가 위법행위를 하였다는 확신을 가지게 하는 명확한 사유가 있어야 할 것이나, 단순히 전문성 있는 소비자의 신고를 근거로 위법사실을 추정한 것은 행정처분의 이유가 될 수 없다 할 것이다. 따라서, 이 사건의 경우 꽁치 통조림 제조과정에서 나무조각이 들어가는 공정이 있었다거나, 식품원료 박스에서 동일한 나무조각이 발견되는 등의 명확한 사유가 아닌 한 청구인 측의 진술과 소비자 클레임 내용만으로 청구인의 위법사실을 인정하기에는 부족하고 달리 이를 인정할만한 근거가 없다고 할 수 있으므로, 피청구인의 이 사건 시정명령은 재량권을 일탈한 위법․부당한 처분이라 할 것이다.
마. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
